EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 23.11.2016

COM(2016) 855 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Opfordring til indsendelse af dokumentation - EU's regelsæt for finansielle tjenesteydelser

{SWD(2016) 359 final}

Kommissionens meddelelse om opfordring til indsendelse af dokumentation:
EU's regelsæt for finansielle tjenesteydelser

1. INDLEDNING

I sin 2016-tale om Unionens tilstand understregede formand Juncker Kommissionens engagement med hensyn til at iværksætte en grundig gennemgang af al eksisterende europæisk lovgivning for at sikre, at den tilfører reel merværdi og skaber resultater. Det er opfordringen til indsendelse af dokumentation om EU's regelsæt for finansielle tjenesteydelser et vigtigt eksempel på. Den er et centralt bidrag til Kommissionens dagsorden for bedre regulering og programmet for målrettet og effektiv regulering (REFIT), som sikrer, at EU-lovgivningen skaber effektive resultater for borgerne og virksomhederne med så få omkostninger som muligt.

Opfordringen til indsendelse af dokumentation er også det første eksempel på et sådant tiltag på internationalt plan. Reglerne om finansielle tjenesteydelser bør være med til at skabe et miljø, der beskytter forbrugerne, forbedrer markedsintegriteten og understøtter investeringer, vækst og beskæftigelse. I forlængelse af finanskrisen er der blevet vedtaget over 40 stykker ny EU-lovgivning for at genoprette den finansielle stabilitet og markedstilliden. Det gælder bl.a.:

øget forbrugerbeskyttelse og større gennemsigtighed

et bedre regelsæt for banker, forsikringsselskaber, værdipapirmarkeder og formueforvaltere

en fælles tilsynsmekanisme for større, systemiske banker og

nye værktøjer til bankafvikling og mere effektiv beskyttelse af indskud.

Overordnet set har disse reformer gjort det finansielle system mere stabilt og modstandsdygtigt. På samme tid er det vigtigt at holde øje med den fortsatte udvikling, og at de nye regler hurtigt bliver gennemført og kommer til at fungere, så de forventede resultater opnås, samt at overveje passende ændringer, hvis ikke dette er tilfældet. Dette er et vigtigt led i den demokratiske ansvarlighed og vil sikre, at dem, der er omfattet af reglerne, herunder slutbrugerne, har tillid til dem. Opfordringen til indsendelse af dokumentation omfatter en vurdering af interaktionen mellem de enkelte regler og deres kumulative økonomiske virkning. Dette sikrer, at utilsigtede konsekvenser, uoverensstemmelser og huller i det nuværende regelsæt afhjælpes. Udviklingen i den finansielle sektor og økonomien generelt, herunder den hastige teknologiske udvikling, skal også tages i betragtning i forbindelse med kontrollen af, at reglerne fortsat er tilpasset de skiftende forhold.

Denne tilgang støttes af Europa-Parlamentet og Rådet. I overensstemmelse med Europa-Parlamentets beslutning om status og udfordringer for EU's regulering af finansielle tjenesteydelser 1 opfordrede Kommissionen i sin opfordring til indsendelse af dokumentation de eksterne interessenter til at dele deres erfaringer med gennemførelsen af EU's finansielle regler og til at fremlægge data, dokumentation og argumenter til støtte for vurderingen af disse reglers kumulative virkning.

Størstedelen af respondenterne støttede de finansielle reformer, der er blevet iværksat som svar på krisen. De var af den opfattelse, at reglerne har forbedret det finansielle systems modstandsdygtighed og beskyttelsen af investorer og forbrugere. Interessenterne identificerede imidlertid også eksempler på mulige sammenstød, overlapninger og andre former for utilsigtede interaktioner mellem de forskellige regler. Disse eksempler viser, hvor vigtigt det er at tage hensyn til og analysere reglernes kumulative virkning. Nogle respondenter udtrykte bekymring over regler, som stammer fra gennemførelsen af internationale aftaler, f.eks. virkningen af fremtidige foranstaltninger, der er under overvejelse i Baselkomitéen om Banktilsyn (BCBS), og over, hvordan disse regler interagerer med de eksisterende regler. Kommissionen har videresendt den mest relevante feedback om globale standarder til de relevante internationale organer.

Interessenterne gav udtryk for bekymring inden for andre områder, hvor den indsendte dokumentation ikke gav belæg for øjeblikkelige ændringer. Ikke desto mindre vil Kommissionen fortsat overvåge udviklingen, og den modtager gerne mere dokumentation fra interessenter om emner, der bør analyseres yderligere.

Med udgangspunkt i en grundig gennemgang og analyse af alle svar på opfordringen til indsendelse af dokumentation og de drøftelser, der blev afholdt under den offentlige høring i Bruxelles i maj 2016, har Kommissionen konkluderet, at regelsættet for de finansielle tjenesteydelser i EU generelt er velfungerende. Der skal dog iværksættes målrettede opfølgende foranstaltninger inden for følgende områder:

mindskelse af unødvendige reguleringsrestriktioner vedrørende økonomiens finansiering

forbedring af reglernes forholdsmæssighed uden at sætte forsigtighedsmålsætningerne over styr

mindskelse af unødvendige reguleringsmæssige byrder

tilstræbelse af mere konsekvente og fremadrettede regler.

Når det har været hensigtsmæssigt og muligt er der blevet taget hensyn til resultaterne af opfordringen til indsendelse af dokumentation i de eksisterende revisioner og lovgivningsmæssige initiativer. Interessenternes feedback er blevet indarbejdet i kommende lovgivningsmæssige forslag og tiltag, herunder gennemgangen af kapitalkravsforordningen og -direktivet (CRR/CRD IV) 2 3 , hvilket har udmøntet sig i den såkaldte "CRR2-pakke" 4 , som Kommissionen vil stille forslag om den 23. november 2016, udviklingen af fremtidige tiltag i handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen og den kommende REFIT-revision af forordningen om europæisk markedsinfrastruktur (EMIR) 5 . Der vil endvidere blive taget højde for denne feedback i forbindelse med fremtidige kvalitetskontroller og evalueringer, der vil blive udført, så snart der foreligger flere oplysninger om resultaterne af foranstaltningerne og deres virkninger på lang sigt. I forbindelse med opfordringen til indsendelse af dokumentation blev der desuden identificeret en række andre problemer, som kan kræve nye politiske foranstaltninger. De identificerede problemer fremgår af denne meddelelse.

2. OPFØLGENDE FORANSTALTNINGER

Kommissionen har ved udarbejdelsen af nedenstående opfølgende foranstaltninger taget behørigt hensyn til de svar, den har modtaget fra en bred vifte af interessenter, herunder grupper af brugere af finansielle tjenesteydelser, offentlige myndigheder, investorer og industrien. En mere detaljeret beskrivelse af den modtagne dokumentation findes i det ledsagende arbejdsdokument.

2.1Mindskelse af unødvendige reguleringsrestriktioner vedrørende økonomiens finansiering

I henhold til Kommissionens prioritering af at stimulere investeringer, vækst og jobskabelse skal EU være opmærksom på områder, hvor EU-reglerne eventuelt hæmmer finansieringsstrømmen til økonomien, og undersøge, hvorvidt de samme forsigtighedsmålsætninger kan opfyldes på en mere vækstfremmende måde. Som det fremhæves i handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen, er finansieringsstrømmen til SMV'er og langsigtede investeringer særligt vigtige politiske udfordringer. I denne forbindelse vedrørte interessenternes feedback følgende områder:

Bankernes evne til at finansiere økonomien som helhed

Firmaer og husholdninger i EU er fortsat afhængige af bankernes muligheder for og vilje til at finansiere deres investeringer og aktiviteter. Kommissionen arbejder sammen med medlovgiverne på at udvikle kapitalmarkedsunionen for at diversificere finansieringskilderne, men det er vigtigt, at bankfinansieringskanalen også fungerer, som den skal.

De fleste respondenter var enige om, at reformerne efter krisen har været afgørende for genopbygningen af banksektorens modstandsdygtighed. Denne modstandsdygtighed er en forudsætning for, at bankerne kan varetage deres rolle med hensyn til at finansiere økonomien. Respondenterne var imidlertid også bekymrede for virkningen af Baselkomitéen for Banktilsyns kommende tilsynsforanstaltninger og for, at de skal komme til at interagere med de eksisterende regler på en måde, der begrænser bankernes finansieringskapacitet. Bankerne har siden finanskrisen rejst over 800 mia. EUR i kapital og udsættes regelmæssigt for stresstest. Kommissionen fokuserer nu på at gennemføre de resterende BCBS-reformer og tage fat på de resterende risici på en måde, der tilgodeser den finansielle stabilitet og sikrer, at bankerne bevarer deres kapacitet til at støtte EU's økonomiske vækst.

Finansiering af SMV'er

SMV'erne yder de største bidrag til beskæftigelse og vækst i Europa. Respondenterne glædede sig over Kommissionens handlingsprogram til forbedring af kapitalmarkedets finansieringsmuligheder for SMV'er. De bemærkede dog også, at SMV'erne er afhængige af banklån til langt størstedelen af deres finansieringsbehov og nævnte, at der bør gøres mere for at støtte denne finansieringskanal som et supplement til kapitalmarkedsfinansiering.

Langsigtede bæredygtige investeringer

Langsigtet finansiering giver investorerne højere og mindre volatile afkast i kraft af disse investeringers lange løbetid. Infrastruktur af høj kvalitet forbedrer den økonomiske produktivitet, fremmer væksten og hjælper med at binde det indre marked sammen. I svarene blev der fremhævet nogle stykker lovgivning, som efter respondenternes opfattelse hæmmer de langsigtede investeringer. Det blev f.eks. nævnt, at risikorammen i Solvens II-direktivet 6 begrænser forsikringsselskabernes evne til at finansiere langsigtede investeringer, og at kapitalrammen for banker ikke i tilstrækkelig grad inciterer til langsigtede investeringer.

Understøttelse af markedslikviditeten

Markedslikviditeten er afgørende for et velfungerende finansielt system, der understøtter investeringer og vækst ved effektiv kapitalallokering. Nyere dokumentation antyder, at likviditeten på nogle markeder, herunder markedet for virksomhedsobligationer og genkøbsaftaler, er faldet siden krisen. Af dokumentationen fremgår det, at likviditeten påvirkes af en række faktorer. Det er vanskeligt at påvise virkningerne af reguleringsmæssige ændringer. Kommissionen vil fortsat holde øje med udviklingen på dette område og nøje vurdere den virkning, som reguleringsmæssige foranstaltninger måtte have på markedslikviditeten.

Adgang til clearing

Derivater er vigtige midler for virksomheder og finansforetagender med henblik på hedging og risikostyring. Central clearing af derivater, der er en af de vigtigste reformer, som G20-lederne er blevet enige om, giver en væsentlig reduktion af de risici, der er forbundet med derivatmarkedet. Det er dog ikke alle virksomheder, der er store nok til at have direkte adgang til clearingcentraler, der fungerer som centrale modparter (CCP'er), og mange bruger i stedet bankerne til at cleare derivattransaktioner. Respondenterne var bange for, at nogle foranstaltninger vil forhindre bankerne i at tilbyde slutbrugerne disse vigtige clearingtjenester til en rimelig pris.

Opfølgende foranstaltninger:

Bankfinansiering	I CRR2-pakken foreslår Kommissionen en række tilpasninger inden for centrale områder for at bevare bankernes kapacitet til at finansiere økonomien: ogearingsgraden vil blive tilpasset for at tilgodese diversiteten inden for EU's finansielle sektor og bevare adgangen til clearing og offentlig udviklingsstøtte. Gearingsgraden vil fortsat fungere som bagstopper for at undgå overdreven gearing oder vil blive indført en indfasningsperiode for den grundlæggende gennemgang af handelsbeholdningen for at undgå pludselige og uforholdsmæssige kapitalforhøjelser for nogle banker og oden langsigtede likviditetskvote vil blive indført gradvist og finjusteret for at sikre, at EU's handelsrelaterede finansieringsaktiviteter, derivatmarkeder og markeder for genkøbsaftaler fungerer korrekt. I lyset af de fremskridt, der er gjort med hensyn til bankunionen, foreslår Kommissionen i CRR2-pakken foranstaltninger, der har potentiale til at fremme integrationen af grænseoverskridende bankforretninger på bankunionens område, med forbehold for passende garantier. Dette ville potentielt give grænseoverskridende banker bedre muligheder for at forvalte kapital og likviditet inden for koncernen, mindske fragmenteringen og forbedre bankernes kapacitet til at finansiere økonomien. For at hjælpe kreditinstitutter, der modtager finansiering fra kreditorer uden for EU, foreslår Kommissionen en ændring af direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD) 7 med henblik på at sikre, at kravet om kontraktmæssig anerkendelse af bail-in for kreditorer uden for EU kan anvendes pragmatisk.
Finansiering af SMV'er	For øjeblikket er banklån til SMV'er på under 1,5 mio. EUR underlagt mindre strenge kapitalkrav end lån til større virksomheder. I CRR2-pakken foreslår Kommissionen at udvide "SMV-støttefaktoren" til alle SMV-lån, også lån på over 1,5 mio. EUR.  Som led i det mere overordnede arbejde med SMV-finansiering og -notering vil Kommissionen vurdere gennemførelsen af reglerne i direktivet om markeder for finansielle instrumenter (MiFID II) 8 vedrørende investeringsanalyse i forbindelse med SMV'er. Mens ændringerne generelt forventes at ville reducere interessekonflikter og forbedre markedets funktion, skal virkningerne af reglerne om SMV-analyse overvåges nøje. Derudover vil Kommissionen nøje overvåge markedsudviklingen for at sikre, at ordningen for udstedere på SMV-vækstmarkeder i henhold til forordningen om markedsmisbrug 9 finder den rette balance mellem at opmuntre SMV'erne til at deltage og beskytte investorerne.
Langsigtet investering	Kommissionen har vedtaget at sænke kapitalkravene for forsikringsselskaber under Solvens II for risici i forbindelse med kvalificerede infrastrukturprojekter, og den vil foreslå, at kalibreringen af kapitalkrav for risici for infrastrukturselskaber revideres, så den i højere grad afspejler den lave risiko, der er forbundet med sådanne investeringer. Som led i CRR2-pakken vil Kommissionen endvidere sænke kapitalkravene til dækning af kreditrisici i forbindelse med bankers investeringer i infrastrukturprojekter. Den forestående gennemgang af Solvens II vil give mulighed for at vurdere den langsigtede garantipakke med henblik på at give forsikringsselskaberne nye incitamenter til at foretage langsigtede investeringer samt at vurdere hensigtsmæssigheden af tilsynet med private equity og privat gæld.
Markedslikviditet	Sammen med den omfattende gennemgang af markederne for virksomhedsobligationer, der er et led i handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen, vil Kommissionen endvidere vurdere, om markederne for genkøbsaftaler fungerer korrekt. For at imødekomme specifikke bekymringer om likviditeten på obligationsmarkedet har Kommissionen stillet forslag om, at den nye ordning for gennemsigtighed før handel for MiFID II indføres gradvist for ikkeaktierelaterede instrumenter for at sikre, at det i starten kun er de mest likvide instrumenter, der bliver omfattet af ordningen. Kommissionen vil vurdere definitionen af den fritagelse i forordningen om short selling 10 , der gælder for "market making-aktiviteter".  Kommissionen har foreslået at indføre mere forholdsmæssige regler for mindre likvide instrumenter i de delegerede retsakter til forordningen om værdipapircentraler 11 vedrørende bøder og afviklingsdisciplin.
Adgang til clearing	Som led i gennemgangen af EMIR vil Kommissionen vurdere bekymringerne vedrørende adgangen til clearingtjenester og overveje, hvorvidt og hvordan virksomheder og små finansinstitutter bør være omfattet af clearing- og marginkrav.

2.2Forbedring af reglernes forholdsmæssighed uden at sætte forsigtighedsmålsætningerne over styr

Reguleringen af regulerede enheder skal stå i et rimeligt forhold til og afspejle enhedernes forretningsmodel, størrelse, systemiske betydning og kompleksitet samt grænseoverskridende aktiviteter. Mere forholdsmæssige regler vil være med til at fremme konkurrencen og forbedre det finansielle systems modstandsdygtighed ved at bevare dets diversitet uden at sætte forsigtighedsmålsætningerne, den finansielle stabilitet og modstandsdygtighed over styr. Lavere adgangsbarrierer vil give nye aktører mulighed for at erstatte tjenester, der forsvinder, når mindre modstandsdygtige virksomheder forlader markedet. På samme tid er det vigtigt at sørge for, at foranstaltninger, der har til formål at forbedre forholdsmæssigheden, ikke tilsidesætter de lige vilkår. Kommissionen vil se på mulighederne for at gøre reglerne for finansielle tjenesteydelser mere forholdsmæssige på en egnet måde.

Opfølgende foranstaltninger:

Bankvæsenet	Kommissionen foreslår som led i CRR2-pakken: oyderligere at lette indberetningsbyrden og opstille differentierede oplysningskrav til små og ikkekomplekse kreditinstitutter  oi lyset af erfaringerne med de nuværende regler at fritage små og ikkekomplekse institutter samt personale med en lav grad af variabel aflønning for regler om lønudskydelse og tildeling af finansielle instrumenter som en del af lønnen oat afskaffe unødvendig kompleksitet ved behandlingen af markedsrisici i forbindelse med handelsbeholdningen og modpartskreditrisici.  Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) vil udvikle et it-værktøj, der skal hjælpe små banker med at skelne mellem de regler, der er relevante for dem i lyset af deres størrelse og aktiviteter, og de regler, der kun bør finde anvendelse på større og mere komplekse banker. I 2017 vil Kommissionen foretage en REFIT-revision af tilsynet med investeringsfirmaer under hensyntagen til EBA's henstillinger vedrørende udvikling af en tilsynsordning for mindre investeringsfirmaer, der ikke udgør nogen systemisk trussel. I november 2016 indledte EBA en høring som svar på Kommissionens indkaldelse af teknisk bistand i forbindelse med udarbejdelsen af en ny tilsynsordning for investeringsfirmaer.
Derivater	Som led i gennemgangen af EMIR 12 vil Kommissionen overveje at tilpasse EMIR's clearing- og marginkrav, så der tages højde for de forskellige udfordringer, som ikkefinansielle selskaber, pensionsfonde og små finansielle modparter står over for. Pensionsfondene er for øjeblikket omfattet af en midlertidig fritagelse for EMIR-clearingforpligtelsen, og det vil i forbindelse med EMIR-gennemgangen blive vurderet, hvordan man bedst muligt håndterer dette forhold.
Forsikring	I juli 2016 sendte Kommissionen en indkaldelse af teknisk bistand til Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) vedrørende gennemgangen af 17 specifikke punkter i den delegerede forordning til Solvens II. Formålet er at forenkle metoderne, antagelserne og beregningerne i forbindelse med visse moduler i standardformularen samt at opstille rammer for anvendelse af alternative kreditvurderinger. Den tekniske bistand vil blive brugt i den forestående gennemgang af Solvens II.
Formueforvaltning	Med udgangspunkt i den tilgang, der fremgår af CRR2-pakken, vil Kommissionen vurdere forholdsmæssigheden af reglerne i direktivet om forvaltere af alternative investeringsfonde (AIFMD) 13 og direktivet om institutter for kollektiv investering i værdipapirer (UCITS) 14 , f.eks. med hensyn til tilpasning af aflønningsordningerne og mindskelse af indberetningsbyrderne.
Kreditvurderingssektoren	Kommissionen vil vurdere, i hvilket omfang forordningen om kreditvurderingsbureauer 15 kan anvendes på en mere forholdsmæssig måde på mindre kreditvurderingsbureauer for at skærpe konkurrencen inden for denne sektor. Dette indebærer en klarlæggelse af visse eksisterende fritagelser for mindre firmaer og en undersøgelse af muligheden for forenklede indberetningskrav samt andre forholdsmæssighedsforanstaltninger.

2.3Mindskelse af unødvendige reguleringsmæssige byrder

At holde den reguleringsmæssige byrde på det minimum, der er nødvendigt for, at reglerne gør det muligt at nå de opstillede mål, og samtidig udnytte de moderne teknologiske løsninger fuldt ud er et af de centrale mål i Kommissionens REFIT-program under dagsordenen for bedre regulering. Kommissionen lægger stor vægt på, at lovgivningen evalueres og revideres løbende, for at undgå, at reguleringen bliver unødvendigt kompleks eller byrdefuld.

I kraft af indberetningskravene får de kompetente myndigheder og tilsynsførende organer oplysninger om markedsaktørerne og deres aktiviteter. Adgangen til disse oplysninger er afgørende for at føre tilsyn med markedet og sikre velordnede markeder, finansiel stabilitet, investorbeskyttelse og fair konkurrence. Derudover er den også med til at fremme en tættere integration af kapitalmarkederne. Respondenterne opfattede dog nogle af indberetningskravene som inkonsekvente og overlappende på tværs af lovgivningerne, overdrevent komplekse og ikke altid egnede til formålet. Svarene understregede teknologiens vigtige rolle. Mens det er en udfordring at holde systemerne ajour med de nyeste krav, kan den teknologiske udvikling være firmaerne en hjælp, idet den letter indberetningsprocessen.

Størstedelen af lovgivningen, herunder CRR og Solvens II, indeholder allerede lempede indberetningskrav for mindre firmaer, men gennemførelsen heraf varierer fra et område til et andet.

Der er eksempler på forskellige grader af gennemførelse af EU-direktiverne i national lovgivning og inkonsekvent håndhævelse af EU's regler. Derudover har overregulering i national lovgivning eller tilsyn ud over de minimumskrav, der fremgår af EU's direktiver, af og til medført supplerende og/eller overlappende krav, hvilket kan skabe barrierer for finansfirmaers grænseoverskridende aktiviteter.

Opfølgende foranstaltninger:

Indberetning	I CRR2-pakken foreslås det at nedsætte indberetningshyppigheden for små og mindre komplekse banker. Inden årets udgang vil EBA afholde høringer om en række konkrete forslag til yderligere mindskelse af den byrde, indberetningskravene udgør for bankerne, ved at ensrette de tilsynsmæssige, statistiske og makroprudentielle indberetningskrav og ved at forbedre overensstemmelsen mellem de definitioner, der anvendes på tværs af forskellige dele af lovgivningen. I 2017 vil der i forbindelse med gennemgangen af EMIR blive set på måder, hvorpå de eksisterende indberetningskrav kan reduceres for ikkefinansielle selskaber, små finansielle selskaber og pensionsfonde i lyset af deres lave systemiske risici. Kommissionen vil inden for rammerne af REFIT iværksætte en omfattende gennemgang af indberetningskravene i finanssektoren med henblik på at tage fat på bekymringerne vedrørende efterlevelsesomkostningerne på mellemlang og lang sigt. I denne forbindelse har Kommissionen med støtte fra ISA2-programmet 16 indledt et projekt for standardisering af finansielle data, som har til formål at udvikle et fælles sprog for finansielle data. Projektet tager fat om selve roden til efterlevelsesbyrden og forbereder terrænet for en "én gang for alle"-tilgang til indberetning. Gennem en detaljeret kortlægning af indberetningskravene i 20 centrale stykker finansiel lovgivning vil det i forbindelse med projektet blive undersøgt, hvorvidt datafelterne og indberetningskanalerne kan reduceres, konsolideres eller ensrettes, uden at formålet hermed tilsidesættes. EIOPA forventes at udarbejde en rapport om gennemførelsen af forholdsmæssige indberetningskrav for mindre forsikringsselskaber under Solvens II inden udgangen af 2016. Kommissionen vil vurdere muligheden for at indføre en fælles indberetningsplatform for short selling for at styrke de oplysninger, der indgives til reguleringsmyndighederne, og undersøge, om det er muligt at mindske indberetningsbyrden i forbindelse med korte nettopositioner.
Krav om offentliggørelse	Kommissionen er for øjeblikket i færd med at vurdere de nationale gennemførelsesforanstaltninger for direktivet om gennemsigtighed 17 og regnskabsdirektivet 18 . I denne forbindelse vurderes også bekymringen over, at der findes forskellige regler for offentliggørelse af større besiddelser af stemmerettigheder.
Efterlevelsesomkostninger	Kommissionen vil gennemgå de nationale valgmuligheder i revisionsforordningen 19 med særligt fokus på den grænseoverskridende virkning af obligatorisk rotation og forbuddet mod visse ikkerevisionsydelser. Som led i REFIT-initiativet vil Kommissionen endvidere gennemføre en høring vedrørende virkningen af de forskellige nationale valgmuligheder. Kommissionen foretager en kortlægning af de nationale gennemførelsesforanstaltninger med henblik på at identificere overreguleringsbestemmelser, som medfører unødvendige ekstra efterlevelsesomkostninger. For øjeblikket er Kommissionen i færd med at vurdere den nationale gennemførelse af 17 direktiver. Den vil fortsat overvåge fremskridtene med dem, der skal gennemføres i national lovgivning i 2017/2018. Via medlemsstaternes ekspertgruppe for barrierer for fri kapitalbevægelighed gennemgår Kommissionen som led i handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen de nationale bestemmelser, der udgør en uberettiget eller uforholdsmæssig hindring for kapitalbevægeligheden på tværs af grænserne. Målet er sammen med medlemsstaterne at opstille en fælles køreplan med mulige foranstaltninger, der kan nedbryde disse nationale barrierer.
Reduktion af barrierer for adgang og markedsintegration	Med hensyn til adgangsbarrierer vedtog Kommissionen i oktober 2016 en statusrapport om markedet for kreditvurderingsbureauer. Rapporten indeholder en foreløbig vurdering af konkurrencen på markedet, potentielle barrierer og uforholdsmæssige omkostninger for de mindre kreditvurderingsbureauer. Kommissionen vil fortsat overvåge udviklingen på dette område. Kommissionen vil overvåge anvendelsen og virkningen af bestemmelserne om outsourcing i forordningen om benchmarks 20 , i henhold til hvilken benchmarkadministratorer har pligt til at sikre de kompetente nationale myndigheder effektiv adgang til data. Med hensyn til barrierer for markedsintegration har Kommissionen som led i handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen iværksat en høring om grænseoverskridende barrierer for porteføljeforvaltning. På baggrund af resultaterne heraf vil den eventuelt stille forslag om lovgivningsmæssig ændring, håndhævelse eller vejledning for at nedbryde sådanne barrierer. Kommissionen agter ligeledes at undersøge mulighederne for at forenkle den række tilladelser, der skal indhentes, før man kan tilbyde disse tjenester på tværs af grænserne i det indre marked.

2.4Tilstræbelse af et mere konsekvent og fremadrettet regelsæt

Opfordringen til indsendelse af dokumentation har også understreget behovet for at sikre et konsekvent overordnet regelsæt, yderligere at forbedre investor- og forbrugerbeskyttelsen, at afhjælpe de resterende risici i det finansielle system og at holde regelsættet på omgangshøjde med den teknologiske udvikling.

Afhjælpning af uforenelige interaktioner

Opfordringen til indsendelse af dokumentation har påvist adskillige utilsigtede interaktioner mellem forskellige dele af lovgivningen. F.eks. afspejles den reducerede risiko i forbindelse med anvendelsen af derivater efter EMIR-reformerne ikke på tilfredsstillende vis i tilsynsreglerne for forsikringsselskaber under Solvens II eller i UCITS-reglerne. Et andet eksempel er bekymringen for, at gearingsgraden risikerer at straffe banker, der fungerer som clearingmedlemmer, da deres eksponering ikke tager højde for de (adskilte) initialmarginers risikobegrænsende virkning. På den anden side er det ikke alle interaktioner, der berettiger indgriben. Der foreligger f.eks. ikke tilstrækkelig dokumentation for, at gearingsgraden skulle forhindre bankerne i at ligge inde med de likvide aktiver af høj kvalitet, der kræves i henhold til likviditetsdækningsgraden.

Yderligere forbedring af investor- og forbrugerbeskyttelsen

Kommissionen har taget væsentlige skridt for at forbedre beskyttelsen af investorer og forbrugere af finansielle tjenesteydelser. De fleste af disse nye eller reviderede love er imidlertid først trådt i kraft for nylig, mens andre vil træde i kraft inden længe, og endnu andre stadig befinder sig i gennemførelsesfasen. Forbrugersammenslutningerne understregede, at forbrugernes tillid til udbyderne af finansielle tjenesteydelser fortsat er lille, og opfordrede Kommissionen til at iværksætte yderligere tiltag på dette område.  Forbrugersammenslutningernes holdning er i tråd med resultattavlerne for forbrugermarkederne, hvor de finansielle tjenesteydelser gennem flere år har ligget meget lavt. Forbrugernes ringe tillid til finansielle tjenesteydelser undergraver deres brug af finansielle tjenesteydelser, navnlig i forbindelse med handel på tværs af grænserne. For at genskabe denne tillid er det vigtigt, at forbrugerbeskyttelses- og håndhævelsesaspekterne indgår i Kommissionens politikker.

Afhjælpning af huller i regelsættet

Der kan opstå huller i regelsættet som følge af f.eks. regelarbitrage, finansiel innovation eller teknologisk udvikling, da både brugere og udbydere af finansielle tjenesteydelser med tiden tilpasser deres adfærd. En af Kommissionens erklærede prioriteter er at afslutte finansreformen ved at afhjælpe de resterende risici, herunder de risici, der er forbundet med enheder med et systemisk fodaftryk.

Hensyntagen til den teknologiske udvikling

Teknologien ændrer forretningsmodellerne for finansmarkedets deltagere og deres interaktion med kunder og investorer. Dette indebærer omfattende muligheder for de etablerede markedsdeltagere, men også for nye markedsaktører. Kunderne burde også drage fordel af mere forskelligartede og effektive finansielle tjenesteydelser. På samme tid hersker der bekymring om de potentielle risici for de finansielle markeders funktion og stabilitet, der kan være forbundet hermed. Disse risici skal overvåges og afhjælpes. Især bør reguleringen af finansmarkederne være fleksibel nok til at fremme og ikke hæmme teknologiske fremskridt og på samme tid sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau.

Opfølgende foranstaltninger:

Afhjælpning af interaktioner og inkonsekvens	For at bevare bankernes mulighed for at tilbyde kundeclearingtjenester under EMIR foreslår Kommissionen i CRR2-pakken at tilpasse gearingsgraden, så bankerne kan kompensere for relevante derivattransaktioners potentielle fremtidige eksponering med initialmargin. Kommissionen vil gennemgå rammerne for modpartskreditrisikoreduktion i Solvens II, så de tager højde for vedtagelsen af EMIR, i den kommende gennemgang af den delegerede retsakt til Solvens II. Kommissionen har anmodet EIOPA om at stille forslag til en ajourføring af den delegerede retsakt til Solvens II, som tager højde for den reducerede modpartsrisiko, der indføres ved EMIR. Ved den forestående gennemgang vil der endvidere blive set på inkonsekvens mellem Solvens II og CRR med hensyn til behandlingen af regionale og lokale myndigheder.  Kommissionens høring om, hvorvidt regelsættet i det nuværende direktiv om finansielle konglomerater (FICOD) 21 er forholdsmæssigt og formålstjenligt, blev afsluttet i september 2016. Som led i 2017-REFIT-arbejdsplanen vil Kommissionen evaluere den nuværende FICOD-rammes relevans, effektivitet, virkning, kohærens og merværdi. Kommissionen foreslår som led i CRR2-pakken, at de tilsynsmæssige kapitaleffekter, der opstår som følge af den nye værdiforringelsesmodel, indføres gradvist i de reviderede internationale regnskabsstandarder (IFRS 9) for at undgå en pludselig virkning på bankernes udlånsaktiviteter. Kommissionen har anmodet ESMA om at analysere den indsendte dokumentation om UCITS-restriktioner med hensyn til anvendelsen af OTC-derivater.
Forbedring af investor- og forbrugerbeskyttelsen	Som opfølgning på grønbogen om finansielle tjenesteydelser i detailleddet vil Kommissionen i starten af 2017 offentliggøre en handlingsplan for opbygning af et stærkere indre marked for finansielle tjenesteydelser i detailleddet. Formålet med handlingsplanen er at hjælpe forbrugerne med at gøre bedre handler og give forbrugerne og udbyderne mulighed for at udnytte det indre markeds potentiale bedre. Handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser i detailleddet vil bl.a. se på mulighederne for: i) at forbedre forbrugerbeskyttelsen ved køb af finansielle tjenesteydelser på tværs af grænserne og online. Den vil især fokusere på mulighederne for udenretlig bilæggelse af grænseoverskridende tvister ii) at reducere de juridiske og reguleringsmæssige forhindringer, som firmaer står over for, når de udbyder finansielle tjenesteydelser i udlandet, herunder når de udnytter den tiltagende digitalisering af de finansielle tjenesteydelser i detailleddet, og iii) at tilpasse kravene om offentliggørelse til forholdene i den digitale verden. Som led i handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen lancerer Kommissionen en omfattende vurdering af de europæiske markeder for investeringsprodukter i detailleddet, hvor den ser på distributionskanaler, investeringsrådgivning og de muligheder, der er forbundet med teknologi.
Afhjælpning af huller i regelsættet	Som led i handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser i detailleddet vil Kommissionen muligvis tage fordelene ved bedre beskyttelsesforanstaltninger i direktivet om investorgarantiordninger 22 i betragtning, idet den tager højde for de indhøstede erfaringer på dette område. Kommissionen fremsætter snart et forslag til en ramme for genopretning og afvikling for CCP'er. Under den forestående gennemgang af EU's makroprudentielle ramme vil alle uoverensstemmelser mellem de makroprudentielle værktøjer blive vurderet, og der vil blive set på de steder, hvor instrumenterne overlapper hinanden med hensyn til risikofokusering, -kalibrering og -akkumulering. Som det fremgår af høringsdokumentet, vil også fordelene ved at udvide den makroprudentielle ramme til andre områder end bankverdenen blive vurderet.
Hensyntagen til den teknologiske udvikling	Der er blevet oprettet en intern taskforce for finansiel teknologi, som skal overvåge den teknologiske udvikling, der har betydning for finanssektoren, og i påkommende tilfælde komme med relevante svar. I juli 2016 offentliggjorde Kommissionen et forslag om ændring af direktivet om bekæmpelse af hvidvask af penge 23 for at beskytte nye innovative teknologier, såsom virtuelle valutaer, mod ulovlig brug. Kommissionens tjenestegrene vil også udveksle synspunkter med interessenter om informationsudveksling vedrørende internettrusler. Handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser i detailleddet vil se på måder til fremme af sikker id-fjerngodkendelse og fjernunderskrivelse af kontrakter.

3. DE NÆSTE SKRIDT

De input, der er blevet indsamlet i forbindelse med opfordringen til indsendelse af dokumentation, har været værdifulde for udformningen af de igangværende politiske initiativer. De overordnede rammer er sunde, men der vil blive foretaget visse tilpasninger i form af:

kvalitetskontrol og gennemgang af lovgivningen som led i REFIT, bl.a. vedrørende indberetningskrav i finanssektoren

kalibrering af foranstaltningerne på såvel lovgivnings- som gennemførelsesniveau

igangværende politisk arbejde, f.eks. finpudsning og fremskyndelse af foranstaltningerne i handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen og

Kommissionens bidrag til den globale indsats med henblik på måling og evaluering af reformernes kumulative virkning.

Denne meddelelse indeholder en række specifikke politiske foranstaltninger, som Kommissionen agter at iværksætte som opfølgning herpå. Kommissionen vil overvåge gennemførelsen inden for de respektive områder og offentliggøre sine resultater og eventuelle næste skridt inden udgangen af 2017.

Opfordringen til indsendelse af dokumentation skal ikke ses som et enkeltstående tiltag. Principperne for bedre regulering vil fortsat blive anvendt systematisk ved udarbejdelsen af Kommissionens lovgivningsmæssige forslag, idet Kommissionen vil vurdere forslagenes virkning, minimere efterlevelsesomkostningerne og sikre forholdsmæssigheden. Kommissionen vil bevare kontakten til alle relevante interessenter gennem sine forskellige høringsmekanismer og give dem mulighed for at fremlægge yderligere dokumentation og bidrage til udviklingen af politikker. Kommissionen ser især frem til at modtage kvantitativ dokumentation, som påviser EU-lovgivningens virkning på forbrugerne, de økonomiske operatører og økonomien som helhed. Dette vil styrke Kommissionens analytiske kapacitet til at måle reformernes effektivitet, virkning og merværdi på EU-plan og bidrage til de relevante arbejdsstrømme på globalt plan.

Opfordringen til indsendelse af dokumentation illustrerer Kommissionens engagement i forbindelse med REFIT og bedre regulering. Den har bekræftet, at udvikling og kalibrering af politikker med udgangspunkt i faktuel dokumentation, hensyntagen til eventuelle interaktioner med eksisterende lovgivning, konsekvent overvågning, evaluering og konsekvensanalyser, sikring af gennemsigtigheden, interessentdeltagelse og åbne offentlige høringer kan skabe bedre og mere effektiv regulering og forhindre unødvendige byrder – og samtidig opfylde grundlæggende målsætninger som finansiel stabilitet og forbruger-/investorbeskyttelse og tilgodese beskæftigelse, vækst og investeringer. Principperne for bedre regulering bør også fremmes på globalt plan. Det er derfor opmuntrende, at internationale organer, såsom G20, Rådet for Finansiel Stabilitet og BCBS, er begyndt at vurdere den overordnede sammenhæng i reformerne. Kommissionen ser frem til at bidrage til dette arbejde.

(1)

  http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A8-2015-0360+0+DOC+PDF+V0//EN  

(2)

Forordning (EU) nr. 575/2013.

(3)

Direktiv 2013/36/EU.

(4)

"CRR2-pakken" beskriver de samlede risikobegrænsende foranstaltninger i følgende forslag: "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013 og forordning (EU) nr. 648/2012", "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2013/36/EU", "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2014/59/EU" og "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr.806/2014".

(5)

Forordning (EU) nr. 648/2012.

(6)

Direktiv 2009/138/EF.

(7)

Direktiv 2014/59/EU.

(8)

Direktiv 2014/65/EU.

(9)

Forordning (EU) nr. 596/2014.

(10)

Forordning (EU) nr. 236/2012.

(11)

Forordning (EU) nr. 909/2014.

(12)

Der findes yderligere oplysninger i EMIR-revisionsrapporten af 22.11.2016.

(13)

Direktiv 2011/61/EU. I artikel 69 hedder det, at "Senest den 22. juli 2017 påbegynder Kommissionen efter en offentlig høring og på baggrund af drøftelser med de kompetente myndigheder en revision af dette direktivs anvendelse og anvendelsesområde".

(14)

Direktiv 2014/91/EU.

(15)

Forordning (EU) nr. 462/2013.

(16)

Afgørelse (EU) 2015/2240/EU.

(17)

Direktiv 2013/50/EU.

(18)

Direktiv 2013/34/EU.

(19)

Forordning (EU) nr. 537/2014.

(20)

Forordning (EU) nr. 2016/1011.

(21)

Direktiv 2002/87/EF.

(22)

Direktiv 97/9/EF.

(23)

Direktiv (EU) 2015/849.