EUROPA-KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 15.12.2015
COM(2015) 675 final
EMPTY
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Ottende halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer
1. maj - 10. december 2015
EUROPA-KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 15.12.2015
COM(2015) 675 final
EMPTY
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Ottende halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer
1. maj - 10. december 2015
1.Indledning
Kommissionen har siden 2011 udarbejdet halvårlige rapporter til Europa-Parlamentet og Rådet om, hvordan Schengenområdet fungerer. Dette rapporteringssystem blev indført for at bidrage til at styrke samarbejdet i Schengenområdet og danne grundlag for regelmæssige drøftelser og beslutningstagning. Det blev foreslået i Kommissionens meddelelse fra september 2011 om forvaltning af Schengensamarbejdet 1 og godkendt af Rådet den 8. marts 2012. På grund af de tragiske begivenheder i Paris den 13. november 2015 og udviklingen på andre vigtige områder er rapporteringsperioden for denne ottende rapport blevet forlænget til den 10. december 2015.
De halvårlige rapporter, der indtil videre er blevet offentliggjort, har givet det bredest mulige overblik over udviklingen i Schengenområdet og dækket alle aspekter af den måde, hvorpå Schengenområdet fungerer. I den nuværende migrationskrise ønsker Kommissionen imidlertid at sætte fokus på den udvikling, der har haft størst betydning for den måde, hvorpå Schengenområdet fungerer. Som angivet i Rådets konklusioner af 9. november 2015 skal rapporten danne grundlag for grundige drøftelser om dette spørgsmål og om erfaringerne med midlertidig genindførelse af kontrol ved de indre grænser. Rapporten skal også omhandle den måde, hvorpå de forhold, der rapporteres om, påvirker Schengenområdet og den måde, hvorpå det fungerer, og eventuelt håndteringen af den deraf følgende situation.
De vigtigste spørgsmål fra denne rapporteringsperiode, der skal diskuteres, er de foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet ved deres indre og ydre grænser i lyset af: 1) det hidtil usete antal migranter, der indrejser i Schengenområdet, og deres efterfølgende sekundære bevægelser, og 2) terrorangrebene i Paris den 13. november 2015 og forsøget på terrorangreb i Thalys-toget fra Amsterdam til Paris den 21. august 2015. Nedenstående afsnit indeholder en detaljeret analyse af disse spørgsmål. Endvidere indeholder rapporten også overvejelser om erfaringerne med den nye Schengenevalueringsmekanisme.
2.Hidtil uset migrationspres
2.1.Migrationsstrømme ved de ydre grænser
Antallet af irregulære migranter og ansøgere om international beskyttelse, der indrejser i EU, er steget dramatisk. Det hidtil konstaterede antal ulovlige grænsepassager i 2015 (1 553 614) 2 ligger langt over det samlede antal ulovlige grænsepassager i perioden 2009-2014 (813 044). Migranterne er indrejst via de tre hovedruter, hvor et absolut flertal af alle ulovlige passager af EU's grænser blev konstateret i januar-november 2015: det østlige Middelhavsområde (716 202), det vestlige Balkan (667 147) og det centrale Middelhavsområde (144 300). Det skal imidlertid bemærkes, at nogle af de irregulære migranter, der afsløres på Vestbalkanruten, allerede indgår i tallene for den østlige Middelhavsrute gennem Grækenland.
Mange af de personer, der ankommer til EU, flygter fra konflikter i deres region og anmoder derfor om international beskyttelse. Selv om asyllovgivningen ikke er en del af Schengenreglerne, er det klart, at flygtningekrisen har betydelige følger for situationen ved EU's ydre grænser og i Schengenområdet.
Den drastiske stigning i antallet af indrejsende har sat de pågældende landes grænsekontrol og asylsystemer under ekstremt pres. Som svar på denne situation har Kommissionen indført en hotspottilgang, som giver en platform, hvorfra EU-agenturerne kan bistå de medlemsstater, der er i frontlinjen, med at registrere, screene og debriefe tilrejsende migranter hurtigt, hjælpe med asylprocedurerne og koordinere tilbagesendelsesoperationerne. Italien og Grækenland er de to første medlemsstater, hvor denne tilgang er blevet gennemført 3 . Kommissionen har også sendt sit eget personale til begge medlemsstater for at sikre praktisk koordinering og støtte. De migrationsstyringsstøttehold, der er aktive i forbindelse med disse hotspots, er afhængige af, at medlemsstaterne reagerer efter hensigten på Frontex' og EASO's anmodninger og bidrager med eksperter og udstyr.
Rådet nåede i september til enighed om Kommissionens forslag om en omfordeling af 160 000 ansøgere, som klart har behov for international beskyttelse, fra Italien, Grækenland og eventuelt andre medlemsstater, som er direkte berørt af flygtningekrisen 4 . En fuldstændig gennemførelse af omfordelingsmekanismen skulle sammen med hotspottilgangen lette presset på disse lande.
Ud over de igangværende fælles Frontexoperationer — Triton (i Italien) og Poseidon Sea (i Grækenland), hvortil budgetrammen er blevet tredoblet for at styrke deres overvågnings- og redningskapacitet — iværksatte EU en operation under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik i det sydlige centrale Middelhavsområde den 22. juni. Denne operation tager specifikt sigte på at ødelægge forretningsmodellen for menneskesmugler- og menneskehandlernetværk.
Endvidere kan de medlemsstater, der befinder sig i en situation med et akut og ekstraordinært pres, anmode om bistand fra de hurtige grænseindsatshold (RABIT), jf. Frontexforordningen. Den 3. december sendte Grækenland en formel anmodning til Frontex om indsættelse af et hurtigt grænseindsatshold med henblik på øjeblikkelig grænsebevogtningsstøtte ved landets ydre grænse til øerne i Det Ægæiske Hav. Den 10. december traf Frontex de nødvendige beslutninger for at iværksætte operationen og straks nå til enighed om den operationelle plan med de græske myndigheder i det samme operationelle område som Poseidon Sea.
Ungarn har bygget et hegn langs landets ydre grænse til Serbien. Bygningen af hegn med henblik på grænsekontrol er ikke som sådan i strid med EU-lovgivningen. De anvendte foranstaltninger skal imidlertid stå i et rimeligt forhold til formålet og overholde de grundlæggende rettigheder og de rettigheder, der følger af EU's asylregler, navnlig nonrefoulement-princippet. Kommissionen vil fortsat sikre, at opførelsen af hegnet ikke indebærer en tilsidesættelse af disse rettigheder, navnlig retten til effektiv adgang til asylprocedurer ved grænseovergangsstederne.
Ungarn har ligeledes opført et hegn ved landets grænse til en anden EU-medlemsstat, som forventes at tilslutte sig Schengenområdet, nemlig Kroatien. En lignende konstruktion er opført ved visse afsnit af grænsen mellem Slovenien og Kroatien. Selv om det i henhold til EU-lovgivningen ikke er udtrykkeligt forbudt at opføre et hegn ved en grænse, der stadig er en ydre Schengengrænse, bemærker Kommissionen imidlertid, at opførelse af et sådant hegn er uforenelig med målet om Kroatiens fremtidige tilslutning til Schengenområdet. Kommissionen fastholder også sin fulde støtte til Bulgariens og Rumæniens tilslutning som anført i den syvende halvårlige rapport 5 .
Det er af afgørende betydning, at enhver der passerer de ydre grænser, kontrolleres i overensstemmelse med eksisterende lovgivning. De personer, der passerer grænsen ulovligt, bør registreres på korrekt vis og omfattes af en asyl- eller tilbagesendelsesprocedure afhængigt af situationen. På nuværende tidspunkt overholdes forpligtelsen til at optage fingeraftryk i henhold til Eurodacforordningen 6 ikke altid. Forholdet mellem de tilfælde, hvor der optages fingeraftryk i tilfælde af ulovlig grænsepassage (jf. artikel 14 i Eurodacforordningen) og antallet af sådanne grænsepassager, anslås til ca. 23 % 7 med store udsving mellem medlemsstaterne. Kommissionen tager skridt for at sikre fuld overensstemmelse med EU-retten på dette område 8 . Dette samt screeningprocedurerne i hotspottilgangen og omfordelingsordningen er af afgørende betydning for at begrænse sikkerhedsrisikoen som følge af, at et stort antal personer passerer EU's ydre grænser på ulovlig vis.
Personer, der ikke kan opnå international beskyttelse, bør hurtigt tilbagesendes og ikke få tilladelse til at rejse videre. I 2014 var det mindre end 40 % af de ulovlige migranter, der fik ordre til at forlade EU, som rent faktisk udrejste. Frivillig tilbagevenden er den foretrukne løsning, når som helst det er muligt, men hvorvidt denne løsning vælges, afhænger af, hvor troværdig udsigten til tvangsmæssig tilbagesendelse er. I september 2015 fremlagde Kommissionen en EU-handlingsplan for tilbagesendelse 9 og en håndbog om tilbagesendelse 10 med foranstaltninger, der kan indføres for at gøre EU's tilbagesendelsessystem mere effektivt. Endvidere har Kommissionen henvendt sig til ti medlemsstater med anmodning om en afklaring af anvendelsen af tilbagesendelsesdirektivet, navnlig hvad angår de afgørelser om tilbagesendelse, der træffes, og håndhævelsen heraf.
Det skal understreges, at den nuværende krise også har følger for andre retshåndhævende myndigheder, der er involveret i forvaltningen af de ydre grænser. Da tolderne bistår andre myndigheder med at forvalte krisen (afhængig af de nationale organisatoriske strukturer og problemets omfang i det pågældende land), påvirkes deres mulighed for at udføre en passende toldkontrol af varer negativt.
2.2.Situationen ved de indre grænser
Flygtningekrisen har ikke blot medført en massiv tilstrømning ved de ydre grænser, men også betydelige sekundære bevægelser i Schengenområdet, da ansøgerne om international beskyttelse rejste videre til deres foretrukne medlemsstater i stedet for at få deres ansøgninger behandlet af de medlemsstater, der i henhold til Dublinreglerne er ansvarlige herfor. For at forhindre dette skal de medlemsstater, hvor første indrejse i EU sker, registrere ansøgerne på korrekt vis og disponere over modtagelsesforhold i overensstemmelse med EU's lovgivning og grundlæggende rettigheder, således at ansøgerne kan tages tilbage i overensstemmelse med Dublinsystemet 11 . Incitamenter til at rejse til andre medlemsstater under behandlingen af asylansøgningen bør begrænses, og det samme gælder udstedelsen af dokumenter, der muliggør en sådan rejse, bortset fra de tilfælde, hvor der foreligger alvorlige humanitære årsager. Situationen i Calais, hvor personer opholder sig ulovligt i Schengenområdet, mens de forsøger at komme til Det Forenede Kongerige gennem Kanaltunnelen, skal også nævnes i den henseende.
Ovennævnte mangler i gennemførelsen af EU's regler førte til midlertidig genindførelse af kontrol ved Tysklands, Østrigs, Sloveniens, Ungarns, Sveriges og Norges indre grænser. Det skal bemærkes, at dette er den sidste udvej, som udtrykkeligt nævnes i Schengengrænsekodeksen, hvis der opstår en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed både i de situationer, der kræver øjeblikkelig handling, og i forudsigelige situationer. Foranstaltningen er tidsbegrænset og skal stå i et rimeligt forhold til den alvorlige trussel, den skal afværge.
En afgørelse om genindførelse af kontrol ved de indre grænser er en beføjelse, som er tillagt medlemsstaterne, der er forpligtet til at vurdere, i hvilket omfang en sådan foranstaltning udgør en passende reaktion på truslen mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, og om foranstaltningen står i et rimeligt forhold til truslen. I sidstnævnte vurdering skal der tages højde for de sandsynlige virkninger af truslen mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed og for foranstaltningens sandsynlige følger for personers frie bevægelighed i området uden indre grænser. Kommissionen kan afgive udtalelse om foranstaltningernes nødvendighed og proportionalitet, og det skete den 23. oktober 2015 12 for Østrigs og Tysklands 13 vedkommende; Kommissionen konkluderede, at den oprindelige genindførelse samt de efterfølgende forlængelser, var nødvendige og stod i et rimeligt forhold til de konstaterede alvorlige trusler mod den indre sikkerhed og den offentlige orden og som sådan var i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksen.
Selv om lovgiverne i 2013 var enige om, at migrationsstrømme ikke i sig selv kan berettige til genindførelse af kontrol ved de indre grænser, mener Kommissionen, at den ukontrollerede tilstrømning af et stort antal personer uden papirer eller med mangelfulde papirer, som ikke blev registreret ved deres første indrejse i EU, kan udgøre en alvorlig trussel for den offentlige orden og den indre sikkerhed og dermed kan begrunde en anvendelse af denne ekstraordinære foranstaltning i henhold til Schengengrænsekodeksen.
Grænsekontrollen blev i alle ovennævnte tilfælde genindført (og efterfølgende forlænget) på grundlag af artikel 25 i Schengengrænsekodeksen (situationer, der kræver øjeblikkelig handling med en varighed på højst to måneder), men Tyskland og Østrig meddelte Kommissionen, at de ville fortsætte med grænsekontrollen i en periode på tre måneder på grundlag af artikel 23 i Schengengrænsekodeksen. Sverige oplyste også i sin nylige meddelelse om forlængelse indtil den 20. december 2015 baseret på artikel 25 i Schengengrænsekodeksen, at landet ville forlænge grænsekontrollen yderligere på grundlag af artikel 23 i Schengengrænsekodeksen, hvis situationen ikke forbedres. Længere tids brug af artikel 25 og 23 i Schengengrænsekodeksen er mulig, hvis medlemsstaten godtgør, at den indførte eller forlængede grænsekontrol udgør en nødvendig, passende og forholdsmæssig reaktion på den konstaterede trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed.
Artikel 23 Schengengrænsekodeksen giver mulighed for i forudsigelige tilfælde at foretage kontrol i et begrænset tidsrum på højst 30 dage eller i det tidsrum, hvor den alvorlige trussel forventes at bestå, dog højst seks måneder. Denne bestemmelse blev anvendt ved flere lejligheder i rapporteringsperioden, f.eks. af Tyskland (mellem den 16. maj og den 15. juni 2015) på grund af G7-topmødet, af Malta (mellem den 9. og den 29. november 2015) med henblik på Valletta-konferencen om migration og mødet mellem Commonwealth-regeringschefer og af Frankrig i forbindelse med COP21.
Den 9. december 2015 meddelte Frankrig Kommissionen, at landet som led i den undtagelsestilstand, der er erklæret i Frankrig, og på grund af den alvorlige trussel mod den indre sikkerhed, vil genindføre kontrol ved de indre grænser i perioden fra den 14. december 2015 til den 26. februar 2016.
Den 25. november 2015 meddelte Malta, at der fortsat vil være grænsekontrol ved Maltas indre grænser på grund af den globale terrortrussel, og da Malta er ved at optrævle en smuglerring, der bruger Malta som destination for irregulære migranter, der rejser fra andre dele af Schengenområdet. Kommissionen har anmodet om detaljerede oplysninger og tal, der kan vise, om denne beslutning er nødvendig og står i et rimeligt forhold til truslen.
Kommissionen vil nøje overvåge, at begrundelsen for genindførelse og forlængelse af den midlertidige grænsekontrol er og forbliver gyldig i forhold til alle bestemmelser i Schengengrænsekodeksen. Kommissionen forventer, at medlemsstaterne regelmæssigt evaluerer, om betingelserne for genindførelsen fortsat er opfyldt, og i modsat fald ophæver kontrollen med øjeblikkelig virkning. Kommissionen vil om nødvendigt afgive en udtalelse i den henseende.
Siden 2013 har det i henhold til artikel 26 i Schengengrænsekodeksen også været muligt at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser, når Schengenområdets overordnede funktion er bragt i fare. Efter forslag fra Kommissionen vedtager Rådet en henstilling rettet til en eller flere medlemsstater. Denne bestemmelse kan kun anvendes i tilfælde af vedvarende alvorlige mangler i kontrollen ved de ydre grænser som bekræftet i en Schengenevalueringsprocedure.
De installationer, de østrigske myndigheders har opført ved grænsen mellem Østrig og Slovenien, har ikke til formål at forhindre grænsepassage, men at kanalisere migranterne på velordnet vis, så der sikres en organiseret tilvejebringelse af lægebehandling, mad og transport. Som tingene står nu, er de ikke i strid med bestemmelserne i Schengengrænsekodeksen. Det er imidlertid vigtigt, at sådanne installationer forbliver midlertidige på samme måde som grænsekontrollen. Kommissionen vil fortsat overvåge, at eventuelle yderligere skridt, der tages ved de indre grænser, er i overensstemmelse med Schengenreglerne.
2.3.Hidtidige erfaringer
Der kan drages flere erfaringer af den nuværende krise. For det første har den nuværende krise og de terrortrusler, der er beskrevet i næste afsnit, vist, hvor vigtigt det er, at forvaltningen af de ydre grænser, herunder registrering og screening af de personer, der passerer grænsen ulovligt, finder sted i fuld overensstemmelse med EU's lovgivning og standarder. Hvis en medlemsstat oplever et øget pres ved sin ydre grænse, som de nationale grænsevagter ikke kan klare alene, er det vigtigt, at den berørte medlemsstat gør fuld brug af alle tilgængelige midler, herunder en anmodning til de relevante EU-agenturer, navnlig Frontex, om at gribe ind for at håndtere nødsituationen. For at håndtere sådanne anmodninger på en bedre, hurtigere og mere hensigtsmæssig måde, ser Kommissionen et klart behov for at oprette en europæisk grænse- og kystvagt som foreslået i grænsepakken 14 .
For det andet skal det bemærkes, at genindførelse af kontrol ved de indre grænser i sig selv ikke har indflydelse på det samlede antal migranter eller asylansøgere, der ankommer til Schengenområdet, men det giver derimod mulighed for at forvalte deres efterfølgende sekundære bevægelser på en mere struktureret måde og således på den bedst mulige måde udnytte de disponible ressourcer til registrering, modtagelse og omfordeling og (eventuelt) tilbagesendelse. Foranstaltningen skal således opfattes som en midlertidig foranstaltning, der bidrager til at genoprette en normal situation.
For det tredje er der på alle fronter et oplagt behov for klart at kommunikere og fastslå, at EU-lovgivningen skal overholdes, at ansøgere om international beskyttelse ikke har ret til at vælge, hvilken medlemsstat der skal behandle deres ansøgning, og at registrering og optagelse af fingeraftryk er obligatorisk. I den forbindelse er princippet om, at landene – så længe der foretages en forudgående kontrol med henblik på nonrefoulement og proportionalitet – kan nægte adgang for personer, der ikke udtrykker ønske om at søge om international beskyttelse, også relevant. Hertil knytter sig princippet om "ingen registrering, ingen rettigheder", idet registrering af migranter (uanset deres status) er en forudsætning for en hensigtsmæssig håndtering af migrationsstrømmene og for at fastslå migranternes rettigheder og pligter.
Da der hver dag ankommer tusindvis af personer ved visse afsnit af den ydre grænse, er det klart, at medlemsstaterne skal kunne overvåge situationen i takt med, at den udvikler sig (situationskendskab) og reagere hensigtsmæssigt (reaktionskapacitet) De nationale koordinationscentre, der blev oprettet i henhold til Eurosurforordningen 15 , kan spille en vigtig rolle i den henseende, og medlemsstaterne bør gøre bedre brug af dem for at styrke deres reaktionskapacitet.
Der mindes om, at Kommissionen som svar på denne krisesituation har udarbejdet to gennemførelsespakker for den europæiske dagsorden for migration (vedtaget i maj og september), som indeholder en række foranstaltninger, der skal bidrage til at lette byrden for de medlemsstater, der er hårdest ramt, og generelt styrke Unionens beredskab til at håndtere lignende udfordringer.
3.Terrortrusler i Schengenområdet
Terrorangrebene i Paris den 13. november 2015 samt det afværgede angreb i Thalys-toget den 21. august 2015 bekræftede, at EU står over for en alvorlig terrortrussel. Denne trussel er ikke begrænset til én medlemsstat og kræver en række foranstaltninger for at sikre en samlet håndtering, der kan beskytte Schengenområdet.
Disse og tidligere angreb understreger, hvor vigtigt det er at afsløre falske dokumenter og fuldt ud udnytte de tilgængelige instrumenter, f.eks. databaser og myndighedssamarbejde på nationalt, europæisk og internationalt plan. Samtidig er det også klart, at radikalisering kan finde sted, uden at de pågældende forlader bopælsmedlemsstaten. Terrorproblematikken skal således ses i et bredere perspektiv og rækker videre end spørgsmål i relation til Schengenreglerne.
Medlemsstaterne skal sikre, at indrejse i Schengenområdet sker på en ordentlig måde og omfatter identifikation og registrering. En fuld gennemførelse af hotspottilgangen og omfordelingsmekanismen vil også bidrage til øget sikkerhed som forklaret i afsnit 2.
Fænomenet med udenlandske terrorkrigere er fortsat et stort problem, navnlig da EU-borgere fortsat rejser til Syrien og Irak for at støtte terrorgrupper. At opdage deres planer og forhindre deres rejse til og fra konfliktområder er fastsat som en prioritet.
Europa-Kommissionen har konsekvent støttet en styrkelse af Schengenreglerne i den henseende og en fuld anvendelse af de foranstaltninger, der kan træffes med hjemmel i disse regler. Som nævnt i Den europæiske dagsorden om sikkerhed 16 færdiggjorde Kommissionen i juni 2015 et første sæt fælles risikoindikatorer for udenlandske terrorkrigere, som kan anvendes af og hjælpe grænsevagter, når de gennemfører kontrol. Listen er baseret på rejsetendenser, mønstre og særlige karakteristika for disse personer, og den blev udarbejdet ved hjælp af bidrag fra medlemsstaterne, Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, Europol og Frontex under behørig hensyntagen til de grundlæggende rettigheder.
Udveksling af oplysninger er af afgørende betydning for en effektiv og koordineret grænsekontrol og retshåndhævelse. Schengeninformationssystemet (SIS) spiller en central rolle som platform for udveksling af oplysninger for at spore terrormistænkte og transportmidler, der anvendes til terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet. I den henseende kan det især være nyttigt at foretage indberetninger med henblik på diskret eller målrettet kontrol, jf. artikel 36 i Rådets afgørelse 2007/533/RIA 17 . Det er vigtigt at understrege, at selv om disse indberetninger er uvurderlige, når det gælder indsamling af oplysninger for at kortlægge terroristers og andre kriminelles rejseruter, så udgør de ikke arrestordrer.
Den stadige stigning i antallet af indberetninger med henblik på diskret og målrettet kontrol og de hit, der er baseret på disse, genererer en betydelig mængde supplerende oplysninger, det skal prioriteres at udveksle mellem Sirenekontorerne 18 . Endvidere kræver de ændringer, der er foretaget af Sirenehåndbogen 19 med virkning fra den 30. januar 2015, en øjeblikkelig indberetning af oplysninger om hit om terrorrelaterede aktiviteter på nationalt og europæisk plan. De fleste medlemsstater gør brug af de tekniske og retlige forbedringer af SIS 20 , navnlig muligheden for hurtig udveksling af oplysninger og visning af identifikationsdokumenter, der er blevet ugyldiggjort til rejsebrug, og således forhindrer indehaveren af dokumentet i at forlade eller indrejse i Schengenområdet. Det er vigtigt, at medlemsstaterne udveksler relevante oplysninger via Sirene, når der oprettes en terrorrelateret indberetning, og at Sirenekontorerne er tilstrækkeligt udstyret til at klare de opgaver, de pålægges. Endvidere skal medlemsstaterne fuldt ud implementere de nye funktioner i SIS med særlig opmærksomhed på linkfunktionen og visning af fotos. Links mellem en medlemsstats indberetninger skal være synlige for slutbrugerne i alle lande i Schengenområdet. Hvis der er optaget fingeraftryk, og der foreligger en europæisk arrestordre, skal dette også oplyses til slutbrugerne på det elektroniske udstyr, der bruges til at foretage kontrol.
Endvidere kan der foretages yderligere forbedringer, der bidrager til forebyggelse af terrorisme og udenlandske terrorkrigeres rejse til/fra konfliktområder, f.eks. afsløring af forfalskede, falske eller ugyldige dokumenter (navnlig gennem systematisk søgning i Interpols database over stjålne og bortkomne rejsedokumenter samt i dokumentsektionen i SIS), fuld anvendelse af bestemmelserne i Schengengrænsekodeksen om kontrol af personer (med støtte fra de fælles risikoindikatorer, der er nævnt ovenfor), fuld kontrol i SIS af personer, der ikke er omfattet af EU's ret til fri bevægelighed og krydskontrol i de relevante databaser for så vidt angår forhåndsoplysninger om passagerer (API) eller anvendelse af passagerlisteoplysninger (PNR), når det er muligt. Endelig har Kommissionen for yderligere at øge sikkerheden fremlagt et forslag til en målrettet ændring af Schengengrænsekodeksen 21 for at indføre obligatorisk kontrol af personer, der har ret til fri bevægelighed, ved EU's ydre grænser i relevante databaser.
De nylige terrorangreb har sat fokus på, hvordan kriminelle får adgang til skydevåben i Europa, herunder militære skydevåben. I et område uden kontrol ved de indre grænser er det vigtigt, at der findes de nødvendige instrumenter til at opspore sådanne våben, og der har derfor været særlig opmærksomhed om at forbedre indberetninger om skydevåben, som skal spores og beslaglægges. Der er iværksat to projekter for at tilpasse SIS til Interpols database over skydevåben, iArms, der kan give mulighed for at bruge dem sideløbende. Det vil muliggøre den bedste brug af SIS og sikre, at skydevåben kan spores i hele verden.
Endvidere vedtog Kommissionen den 2. december 2015 en sikkerhedspakke, der gav anledning til en meddelelse om en handlingsplan om handel med skydevåben og sprængstoffer og et forslag til direktiv om bekæmpelse af terrorisme.
4.Schengenevalueringsmekanismen
Det er af afgørende betydning, at alle medlemsstater fuldt ud overholder Schengenreglerne for at sætte EU i stand til at håndtere den nuværende migrationskrise og dæmme op for truslen om terrorangreb i Schengenområdet. Det er en prioritet for Kommissionen, at Schengenevalueringsmekanismen funger korrekt. Anmeldte og uanmeldte kontrolbesøg og opfølgning på disse besøg gør det muligt hurtigt at indkredse huller i gennemførelsen af Schengenreglerne og rette op på sådanne mangler.
Den nye Schengenevalueringsmekanisme fungerede fortsat effektivt i rapporteringsperioden. Gennemførelsen af mekanismen forudsætter, at den evaluerede medlemsstat giver fyldestgørende og rettidige svar på Schengenspørgeskemaet. Erfaringerne i den henseende i rapporteringsperioden var blandede, idet halvdelen af de medlemsstater, der skal evalueres i 2016, ikke har overholdt tidsfristen for indgivelse af svar (end ikke efter den forlængede frist), og kvaliteten af nogle af svarene var forholdsvis dårlig, eller spørgsmålene forblev ubesvarede. Det kunne tyde på iboende svagheder i (nogle) nationale Schengenforvaltningssystemer.
For at sikre, at den nye mekanisme fungerer effektivt, er der opnået enighed om en håndbog for Schengenevaluering og generelle retningslinjer for den praktiske afvikling af uanmeldte kontrolbesøg ved de indre grænser.
I løbet af rapporteringsperioden blev der foretaget anmeldte besøg i Tyskland og Nederlandene, der dækkede alle politikområder. Henstillingerne fra disse besøg er endnu ikke tilgængelige. I mellemtiden er resultaterne af tidligere besøg i Østrig og Belgien blevet tilgængelige.
For Østrigs vedkommende har Kommissionen vedtaget alle forslagene til Rådets henstillinger, dog ikke for databeskyttelse. Der blev lagt særlig mærke til Østrigs veludviklede integrerede grænseforvaltningskoncept og den måde, det er gennemført på, den helt moderne tekniske infrastruktur for N.SIS og Sirenekontoret og den begrænsede gennemsnitlige periode for frihedsberøvelse forud for tilbagesendelse. De vigtigste henstillinger fokuserer på en korrekt anvendelse af Schengenreglerne og et kvalitativt løft for gennemførelsen (f.eks. bør alle indrejsebetingelser kontrolleres i forbindelse med grænsekontrol af tredjelandsstatsborgere, søgefunktionerne i N.SIS skal udvikles yderligere og grænsepolitiets uddannelse i relation til sårbare grupper skal styrkes). Hvad angår tilbagesendelse, blev det konstateret, at praksis er ikke at udstede indrejseforbud i de tilfælde, hvor det er obligatorisk i henhold til direktivet om tilbagesendelse. På to områder (ydre grænser og visa) har Rådet allerede vedtaget henstillingerne.
Hovedudfordringerne for grænseforvaltningen i Belgien vedrører kapaciteten til at forvalte situationen ved landets luftgrænser, sekundære bevægelser i landet og ulovlig migration til Det Forenede Kongerige via Nordsøen. De konstaterede mangler vedrører utilstrækkelige ressourcer og korrekt gennemførelse af grænsekontrol. Nogle vigtige instrumenter, f.eks. udvikling af den nationale integrerede grænseforvaltningsstrategi (IBM) og API-systemet, er endnu ikke gennemført. Belgien mangler også national lovgivning og procedurer til at behandle indberetninger inden for rammerne af anden generation af SIS samt en bindende skriftlig ramme for systemets sikkerhed. Der er konstateret flere alvorlige mangler, hvad angår gennemførelsen af SIS for slutbrugere. Kommissionens tjenestegrene arbejder i øjeblikket på forslag til Rådets henstillinger vedrørende kontrolbesøg i Belgien.
Under den tidligere Schengenevalueringsmekanisme blev der konstateret alvorlige tekniske mangler, hvad angår gennemførelsen af SIS i Polen 22 , navnlig ved de ydre grænser. Et nyt besøg viste, at Polen har gjort store fremskridt med at indføre en ny stabil N.SIS, en ny Sireneapplikation og en ny applikation for grænsevagter. Henstillingerne til Polen skal sikre, at der er 99,99 % adgang til SIS, at der ikke er uoverensstemmelser mellem nationale oplysninger og oplysninger i den centrale del af SIS, at slutbrugerne har adgang til de fotos, der er knyttet til indberetningen, og at søgning i SIS automatisk er mulig på politiets mobile udstyr.
Resultaterne af det uanmeldte kontrolbesøg i Sverige (Arlanda-lufthavnen), der blev gennemført i den tidligere rapporteringsperiode (marts 2015) er nu tilgængelige. Beslutningen om at evaluere lufthavnen blev truffet på basis af en risikoanalyse foretaget af Frontex, som understregede et atypisk lavt antal nægtelser af indrejse og afsløring af falske dokumenter. Under besøget blev der konstateret visse mangler, hvad angår utilstrækkelige ressourcer og utilstrækkelig uddannelse samt korrekt gennemførelse af grænsekontrol.
I rapporteringsperioden blev der foretaget uanmeldte kontrolbesøg i Spanien, Ungarn og Polen, hvad angår forvaltning af de ydre grænser. Resultaterne af besøgene ved de ungarske og polske ydre grænser er færdigbehandlede på ekspertniveau og sendt til de berørte medlemsstater med henblik på kommentarer. Uden at foregribe resultaterne af evalueringen kan det generelt bemærkes, at grænsekontrollen ved de besøgte lokaliteter blev vurderet til at blive gennemført i overensstemmelse med Schengenreglerne med den nødvendige professionalisme. Resultaterne af besøget i Spanien er også ved at være færdigbehandlede på ekspertniveau. Det kan bemærkes, at nogle af elementerne i grænseforvaltningssystemet i Algeciras stadig ikke er fuldt ud gennemført, og alle værktøjer skal gøres fuldt ud operationelle.
Der blev foretaget et uanmeldt kontrolbesøg i november ved den græsk-tyrkiske landgrænse og ved søgrænsen (Chios og Samos). Der skal gøres en yderligere indsats, hvad angår den nuværende tilbagesendelse af irregulære migranter og forebyggelse af sekundære bevægelser.
Konklusionen af de to besøg er ved at blive færdiggjort på ekspertniveau. Kommissionen vil fortsat nøje overvåge situationen, herunder udviklingen i situationen ved grænsen mellem Grækenland og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien. Muligheden for, at der opstår spændinger ved denne grænse, er forøget, bl.a. på grund af bygningen af grænsehegn som led i grænseforvaltningen og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedoniens beslutning om at følge andre landes beslutning og begrænse grænsepassagen med henvisning til nationalitet eller det ringe engagement i bilaterale grænserelaterede tillidsskabende foranstaltninger, selv om den daglige kontakt mellem grænseforvaltningerne er blevet bedre. Den 3. december blev der indgået en aftale om, at Frontex bistår Grækenland med at identificere og registrere migranter ved grænsen mellem Grækenland og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien.
Afhængigt af resultatet af ovennævnte Schengenenvalueringer kan det henstilles, at der træffes specifikke foranstaltninger, jf. artikel 19a i Schengengrænsekodeksen.
Hvis det konstateres, at en evalueret medlemsstat i alvorlig grad tilsidesætter sine forpligtelser, og bestræbelserne på at rette op på denne situation er utilstrækkelige, kan artikel 26 (som beskrevet i afsnit 2.2 i denne rapport) påberåbes, hvilket medfører genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser, når Schengenområdets overordnede funktion er truet.
Schengenevalueringsmekanismen omfatter nu også uanmeldte kontrolbesøg ved de indre grænser. De første af sådanne besøg blev foretaget ved den lettiske grænse (ved den indre grænse til Litauen og havnen i Riga) og den tysk/franske grænse. Forslaget til Rådets henstilling som følge af sidstnævnte er under udarbejdelse og omfatter mindre forbedringer af infrastrukturen. Besøget i Letland gav ikke anledning til henstillinger. Det seneste uanmeldte kontrolbesøg ved de indre grænser fandt sted i november ved den schweiziske grænse til Italien. Resultaterne er ved at blive færdiggjort på ekspertniveau.
5.Konklusion
Kommissionen har gentagne gange understreget, at Schengenreglerne ikke kan gøres ansvarlige for den nuværende krise. Schengen kan derimod være en del af løsningen. Håndteringen af de to vigtigste udfordringer, som Schengenområdet står overfor - flygtningekrisen og terrortruslen - kræver en fuldstændig og korrekt gennemførelse af de foranstaltninger, der allerede er indeholdt i de to sæt dokumenter, som Kommissionen fremlagde i foråret: den europæiske dagsorden for migration og den europæiske dagsorden om sikkerhed. De indeholder foranstaltninger, som er afgørende for, at Schengenreglerne og Schengenområdet kan fungere korrekt. Kommissionen er derfor af den klare overbevisning, at det er af allerstørste betydning hurtigt og effektivt at gennemføre alle foranstaltningerne i disse to dagsordener.
En væsentlig forudsætning for effektivt at håndtere den nuværende krise er en styrket beskyttelse af EU's ydre grænser. Den nye Schengenevalueringsmekanisme gør det muligt bedre at identificere huller og svagheder, f.eks. i beskyttelsen af de ydre grænser, og anbefale effektive afhjælpende tiltag. Der findes en række andre instrumenter (f.eks. hotspots, hurtige grænseindsatshold (RABIT) og fælles operationer), som er indført for at hjælpe de medlemsstater, der oplever et betydeligt pres, og disse medlemsstater bør ikke tøve med fuldt ud at gøre brug af disse instrumenter. Sideløbende med vedtagelsen af denne rapport foreslår Kommissionen en målrettet ændring af Schengengrænsekodeksen for at indføre systematisk kontrol af alle rejsende i de relevante databaser ved alle ydre grænser.
I nødsituationer, hvor byrden for de nationale grænsevagtsystemer i de medlemsstater, der er i frontlinjen, er af en sådan karakter, at det er umuligt for dem at håndtere situationen, er det samtidig vigtigt, at EU hurtigt kan træde til for at sikre en effektiv forvaltning af krisen. For at imødekomme dette behov har Kommissionen (sideløbende med vedtagelsen af denne rapport) fremlagt et forslag til oprettelse af en europæisk grænse- og kystvagt. Det nye agentur for grænse- og kystbevogtning, som skal erstatte og i betydelig grad styrke det nuværende Frontexagentur, og medlemsstaternes relevante myndigheder vil arbejde sammen om at sikre en integreret forvaltning og beskyttelse af EU's ydre grænser baseret på princippet om fælles ansvar.
Se afsnit 4.1 i COM(2014) 711 final og COM(2015) 236 final.