Rådets begrundelse: Rådets førstebehandlingsholdning (EU) nr. 2/2015 med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 98/70/EF om kvaliteten af benzin og dieselolie og om ændring af direktiv 2009/28/EF om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder

(2015/C 50/02)

I.   INDLEDNING

Kommissionen forelagde den 18. oktober 2012 ovennævnte forslag, der bygger på artikel 192, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og samme traktats artikel 114 for en række af de foreslåede bestemmelsers vedkommende.

Forslaget (1) tager sigte på at ændre direktiverne om brændstofkvalitet (98/70/EF som ændret ved 2009/30/EF, herefter benævnt direktivet om brændstofkvalitet) og om energi fra vedvarende energikilder (2009/28/EF, herefter benævnt direktivet om vedvarende energi) på grundlag af kravet i disse to direktiver om, at Kommissionen skal forelægge en rapport, der vurderer indvirkningerne af indirekte ændringer i arealanvendelsen (2) på drivhusgasemissioner, og foreslår måder, hvorpå disse indvirkninger kan minimeres, eventuelt ledsaget af et forslag. (3)

Europa-Parlamentets Udvalg om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed stemte om sin betænkning den 11. juli 2013, hvorefter Europa-Parlamentet vedtog sin førstebehandlingsholdning den 11. september 2013. (4)

Den 13. juni 2014 nåede Rådet til politisk enighed om udkastet til forslag. Efter den juridiske og sproglige gennemgang vedtog Rådet sin holdning den 9. december 2014 i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure fastlagt i artikel 294 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

Under behandlingen tog Rådet hensyn til udtalelsen fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg. Regionsudvalget har besluttet ikke at afgive udtalelse.

II.   FORMÅL

Formålet med Kommissionens forslag er at iværksætte en overgang til biobrændstoffer, der medfører betydelige drivhusgasbesparelser, når også de skønnede emissioner som følge af indirekte ændringer i arealanvendelsen er indberettet. Samtidig med at Kommissionen lægger vægt på, at de eksisterende investeringer bør beskyttes, er målene for dens forslag og forslagets hovedelementer:

III.   ANALYSE AF RÅDETS HOLDNING

1.   Generelt

Selv om Rådet er enigt med Kommissionen og Parlamentet i forslagets hovedformål, har Rådets tilgang indebåret ændringer af det oprindelige forslag. Rådet sigter mod en afbalanceret tilgang, der tager hensyn til behovet for at forholde sig til

Som følge af denne tilgang ændrer Rådets holdning i en vis udstrækning det oprindelige kommissionsforslag for navnlig at afspejle den nuværende situation og usikkerheder i forbindelse med ILUC-skøn og omstændighederne og perspektiverne for produktion og forbrug af biobrændstoffer ved at omformulere det og lade nogle af tekstens bestemmelser udgå. Dette indebærer, at alle de ændringer, der blev indsat i Europa-Parlamentets førstebehandlingsudtalelse, og som vedrørte disse udgåede bestemmelser, ikke er blevet accepteret af Rådet. Desuden blev en række af de foreslåede ændringer ikke accepteret, fordi de blev anset for ikke at bidrage hensigtsmæssigt til direktivets formål, og andre bestemmelser blev omformuleret med henblik på at tydeliggøre og styrke direktivet.

Substansændringerne gennemgås nedenfor.

2.   De vigtigste politiske spørgsmål

i)   Tærskel for konventionelle biobrændstoffer og nye anlæg

Kommissionen foreslog, at det bidrag, som biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der er fremstillet af korn og andre stivelsesrige afgrøder, sukker og olieholdige afgrøder, yder til at nå målene i direktivet om vedvarende energi, begrænses til 5 %, uden at der fastsættes grænser for det samlede forbrug heraf.

Selv om Rådet mener, at en tærskel kan udgøre et politikinstrument til at dæmpe ILUC, er det af den opfattelse, at Kommissionens forslag skal ændres med henblik på ovennævnte formål. I Rådets holdning er tærsklen sat ved 7 %. Det skal bemærkes, at også Parlamentet i sin ændring 181 hævede den tærskel, der var foreslået af Kommissionen (til 6 %, herunder energiafgrøder). Rådet støtter ikke Parlamentets ændring 184/REV om også at lade tærsklen finde anvendelse på reduktionsmålet for drivhusgasintensiteten i direktivet om brændstofkvalitet og noterer sig, at Kommissionen ikke har medtaget tærsklens anvendelse i sit forslag. Rådet finder, at dens anvendelse ikke er hensigtsmæssig, idet målet i direktivet om brændstofkvalitet er et reduktionsmål for drivhusgasintensiteten af EU-brændstofmikset.

Mens Rådet accepterer en grænse for bidrag i retning af målene i direktivet om vedvarende energi, mener det desuden også, at en tærskel ikke bør begrænse medlemsstaternes fleksibilitet ved at fastsætte, at mængder af biobrændstoffer, der overskrider tærsklen, skal betragtes som ikkebæredygtige og derfor ikke have adgang til støtte i medlemsstaterne. Rådet kan derfor ikke acceptere Europa-Parlamentets ændring 89.

Med hensyn til nye anlæg kan Rådet i princippet tilslutte sig Kommissionens tilgang, som også støttes af Parlamentet, om at fremskynde minimumstærsklen på 60 % for besparelser i drivhusgasemissioner, der gælder for biobrændstoffer og flydende biobrændsler, som produceres i nye anlæg (til datoen for direktivets ikrafttræden, i stedet for den foreslåede fastsatte dato den 1. juli 2014).

ii)   ILUC-skøn, rapportering og gennemgang

Kommissionens oprindelige tekst indeholder en forpligtelse for medlemsstater og brændstofleverandører til at tilføje skønnede emissioner som følge af ILUC i deres rapportering med henblik på beregning af besparelser ved vugge til grav-emissioner af drivhusgasser ved anvendelse af biobrændstoffer/flydende biobrændsler. Der foreslås respektive nye bilag (V for direktivet om brændstofkvalitet og VIII for direktivet om vedvarende energi) med skønnede emissioner af visse råproduktgrupper (5) som følge af indirekte ændringer i arealanvendelsen.

Rådet mener, at disse bestemmelser i højere grad bør afspejle den usikkerhed, der hersker omkring modellering, antagelser og de resulterende ILUC-skøn samtidig med, at der sigtes mod at forstå ILUC-fænomenet og støtte videreudviklingen af den bedste videnskabelige dokumentation. Rådets tekst indeholder derfor intervaller, der belyser denne usikkerhed omkring de foreløbige skønnede ILUC-emissioner i ovennævnte nye bilag. Medlemsstater/brændstofleverandører indberetter mængder af biobrændstoffer/flydende biobrændsler for hver kategori af de råprodukter, der er anført i disse bilag, og på det grundlag vil Kommissionen foretage sin rapportering, herunder værdiintervallerne, med det formål at indsnævre usikkerheden og dermed skabe et mere solidt videnskabeligt grundlag. Desuden vil Kommissionen med hensyn til rapportering og revision også undersøge de mulige virkninger af EU-politikker, f.eks. miljø-, klima- og landbrugspolitik, og om disse kan indregnes.

Der blev også indregnet en styrket gennemgang kombineret med en ny definition af biobrændstoffer/flydende biobrændsler med lav risiko for ILUC, herunder fastlæggelse af kriterier for identifikation og certificering af biobrændstoffer med lav risiko for ILUC, bl.a. dem, der opnås gennem udbytteforøgelser, samt certificeringsordninger for biobrændstoffer og flydende biobrændsler produceret med lav risiko for ILUC ved hjælp af dæmpende foranstaltninger på projektplan. Revisionsklausulen fastholder muligheden for at indføre justerede skønnede faktorer for ILUC i bæredygtighedskriterierne. Desuden opfordrer Rådets holdning i artiklen om revision Kommissionen til, ligesom det ses i Parlamentets ændring 189, 107 og 190, i sin revision at medtage de senest tilgængelige oplysninger med hensyn til de vigtigste antagelser vedrørende ILUC-skøn, som f.eks. tendenser i forbindelse med landbrugets udbytte og produktivitet, allokering til biprodukter og konstaterede globale ændringer i arealanvendelsen samt afskovningsgrad.

Rådet kan ikke acceptere Parlamentets ændring 60, der sigter mod i direktivet om brændstofkvalitet at medtage faktorer for ILUC i beregningen af vugge til grav-emissioner af drivhusgasser ved anvendelse af biobrændstoffer fra og med 2020, som følge af overvejelserne om arten af ILUC-skøn, jf. ovenfor. Endvidere sigter Rådets holdning, som en generel indstilling, mod den størst mulige sammenhæng mellem ændringerne til direktivet om brændstofkvalitet og direktivet om vedvarende energi.

Rådet er af den opfattelse, at det af hensyn til sammenhængen mellem de to ændrede direktiver skal sikres, at det nye bilag VIII i direktivet om vedvarende energi, som ændret ved Rådets holdning, bibeholdes sammen med det nye bilag V i direktivet om brændstofkvalitet, og det bør ikke udgå som i Parlamentets ændring 164.

iii)   Incitamenter til avancerede biobrændstoffer

For at øge incitamenterne for avancerede biobrændstoffer, ud over tærsklen for konventionelle biobrændstoffer, foreslog Kommissionen en ordning for yderligere at fremme sådanne biobrændstoffer fremstillet af råprodukter, som ikke vil føre til yderligere efterspørgsel efter jordarealer, idet deres energiindhold skal medregnes fire gange i forhold til opfyldelsen af transportmålet på 10 % i direktivet om vedvarende energi. Der foreslås et nyt bilag IX til det pågældende direktiv, som omfatter sådanne råprodukter, bl.a. affald og restprodukter.

Parlamentet har i sin holdning medtaget bindende mål for medlemsstaterne, så de gradvist opnår, at mindst 0,5 % af energiforbruget udgøres af avancerede biobrændstoffer i 2016 og mindst 2,5 % i 2020. Bilag IX er inddelt i tre forskellige kategorier i del A, B og C, hvorved nogle råprodukter vil tælle én gang, nogle to gange og andre fire gange i forhold til opfyldelsen af transportmålet på 10 %, og kun råprodukter fra del A og C vil tælle i forhold til opfyldelsen af målene for avancerede biobrændstoffer.

Rådet deler målet om at fremme forbruget af avancerede biobrændstoffer med lav risiko for at forårsage ILUC. I Rådet har der dog været stor tvivl om, hvorvidt den firedobbelte medregning af visse råprodukter, som foreslået af Kommissionen, er en fordel som følge af bekymringer om mulige markedsforvridninger og svig, og en sådan ordning blev ikke betragtet som det mest effektive middel til at fremme avancerede biobrændstoffer. Rådets holdning indeholder derfor en række elementer til fremme af avancerede biobrændstoffer og giver medlemsstaterne en vis fleksibilitet i henhold til deres potentiale og nationale forhold: Medlemsstaterne er forpligtede til at opstille nationale mål for avancerede biobrændstoffer baseret på en referenceværdi på 0,5 procentpoint af målet på 10 % for vedvarende energi til transport i direktivet om vedvarende energikilder. De kan fastsætte et lavere mål på grundlag af tre kategorier af begrundelser. De vil dog skulle begrunde enhver fastsættelse af mål, der ligger under 0,5 procentpoint, og angive eventuelle grunde til en manglende opfyldelse af deres nationale mål for avancerede biobrændstoffer. Kommissionen skal offentliggøre en sammenfattende rapport om medlemsstaternes resultater hen imod opfyldelse af deres nationale mål for avancerede biobrændstoffer.

Rådet betragter de ikke-juridisk bindende delmål på nationalt plan for avancerede biobrændstoffer som et effektivt incitament og et klart investeringssignal, men kan hverken støtte arten af eller kursen for det mål for avancerede biobrændstoffer, der er angivet i Parlamentets holdning, både af hensyn til tilgængeligheden af og omkostningerne ved disse biobrændstoffer. Rådet og Parlamentet synes i ændring 111 at være enige om behovet for, at gennemgangen omfatter en vurdering af tilgængeligheden af sådanne biobrændstoffer, for at tage hensyn til miljømæssige, økonomiske og sociale aspekter i denne forbindelse samt muligheden for at fastsætte yderligere kriterier for at sikre deres bæredygtighed.

Som yderligere incitamenter til avancerede biobrændstoffer giver Rådets holdning mulighed for at udvide ordningen for statistisk overførsel i direktivet om vedvarende energi til også at omfatte disse avancerede biobrændstoffer, og den dobbelte medregning af bidraget fra disse biobrændstoffer udvides til også at gælde de overordnede mål i direktivet.

Rådets holdning indeholder et ændret nyt bilag IX, som er blevet udvidet til i del A også at omfatte flere punkter såsom affald og rester fra skovbrug og bioaffald fra private husholdninger, hvis energiindhold vil blive medregnet to gange i opfyldelsen af målene. Del B vil kun indeholde brugt madolie og animalske fedtstoffer, hvis bidrag ikke vil blive medregnet i opfyldelsen af det særlige nationale mål for avancerede biobrændstoffer.

Som en overordnet bestemmelse gælder det, at råprodukter bestemt til biobrændstoffer, som ikke er opført i bilag IX, som er blevet anerkendt som affald, restprodukter, celluloseholdigt nonfoodmateriale og lignocelluloseholdigt materiale, og som er blevet anvendt i eksisterende anlæg inden vedtagelsen af dette direktiv, kan medregnes i opfyldelsen af det nationale mål for avancerede biobrændstoffer. Den strømlinede og klare opdeling i bilag IX er efter Rådets opfattelse at foretrække frem for den komplekse struktur i bilag IX, som foreligger i Parlamentets holdning.

Rådet deler generelt Parlamentets ønske om at styrke bestemmelserne for at minimere eventuelle risici for svig, f.eks. at der mere end én gang i EU indgives anmodning for så vidt angår enkelte partier, eller at materialer forsætligt ændres, så de kan falde ind under bilag IX, og det har taget hensyn til de respektive elementer i ændring 101 og 185, således at medlemsstaterne tilskynder til udvikling og brug af systemer, der kan spore og følge råprodukter og de heraf fremstillede biobrændstoffer gennem hele værdikæden, og sikrer, at der træffes foranstaltninger, hvis der konstateres svig. Endvidere omfatter Rådets holdning en rapporteringspligt for medlemsstaterne, der vil give Kommissionen mulighed for at vurdere, om de foranstaltninger, der er truffet for at forebygge og bekæmpe svig, er effektive, og om der er behov for yderligere foranstaltninger, herunder på EU-plan.

Hvad angår medlemsstaternes og Kommissionens rapportering om tilgængeligheden og bæredygtigheden af biobrændstoffer, der er fremstillet af råprodukter opført i bilag IX, indeholder Rådets holdning endvidere en forpligtelse til medlemsstaterne og Kommissionen om at tage behørigt hensyn til affaldshierarkiprincipperne som fastsat i affaldsrammedirektivet, princippet om kaskadeudnyttelse af biomasse og opretholdelse af det fornødne kulstoflager i jorden og jordbundens og økosystemernes kvalitet, men finder ikke Parlamentets ændring 59, som giver Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter med henblik på verificering af overholdelse af affaldshierarkiet, bæredygtig og gennemførlig. Rådet noterer sig, at Parlamentets ændring 12 og 109 på tilsvarende vis opfordrer Kommissionen til at forelægge en rapport, bl.a. om tilgængeligheden af avancerede biobrændstoffer og om de miljømæssige og økonomiske konsekvenser af biobrændstoffer fremstillet af affald, restprodukter, biprodukter eller råprodukter, hvortil der ikke anvendes jordarealer.

iv)   Incitamenter til foranstaltninger vedrørende vedvarende energi og energieffektivitet

Kommissionens forslag så på, hvordan risikoen for indirekte ændringer i arealanvendelsen kan dæmpes i direkte forhold til produktionen og forbruget af biobrændstoffer. Rådet finder imidlertid, at det overordnede mål om at mindske kulstofindholdet i transportsektoren også kan fremmes gennem større brug af elektricitet fra vedvarende kilder. Rådets tekst øger derfor multiplikationsfaktorerne for beregning af bidraget fra elektricitet fra vedvarende energikilder, der forbruges af elektrificeret jernbanetransport og elektriske vejkøretøjer, så deres udbredelse og markedspenetration øges.

Parlamentets holdning rummer ikke tilsvarende bestemmelser. Dog opfordrer Parlamentet Kommissionen til at fremsætte henstillinger til yderligere foranstaltninger, der skal tilskynde til energieffektivitet og energibesparende foranstaltninger inden for transportsektoren, der kunne medregnes i beregningen af den mængde energi fra vedvarende energikilder, der forbruges af transportsektoren, med henblik på transportmålet på 10 % i direktivet om vedvarende energikilder (ændring 153 og 154). Rådet ser generelt større energieffektivitet som et vigtigt bidrag til mindskelsen af kulstofindholdet i transportsektoren, men finder ikke, at foranstaltningerne og deres virkning i den henseende bør medtages i et direktiv om ændring af direktivet om vedvarende energikilder.

v)   Overholdelse af bæredygtighedskriterierne: Frivillige ordninger og gensidig anerkendelse

Hvad angår rapportering og revision af, hvordan frivillige ordninger oprettet i medfør af direktivet om brændstofkvalitet og direktivet om vedvarende energikilder fungerer, har Rådet og Parlamentet begge inkluderet udførlige og meget identiske rapporteringsbestemmelser, så Kommissionen kan vurdere f.eks. uafhængighed, gennemsigtighed, inddragelse af interessenter og ordningernes overordnede robusthed (ændring 54, 58 og 103), og Rådets tekst opfordrer Kommissionen til eventuelt at fremlægge et forslag til ændring af bestemmelserne i direktiverne om brændstofkvalitet og vedvarende energikilder vedrørende frivillige ordninger men henblik på at fremme god praksis.

Med hensyn til gensidig anerkendelse af frivillige ordninger og nationale ordninger for overholdelse af bæredygtighedskriterierne for biobrændstoffer/flydende biobrændsler finder Rådet, at det - for at bidrage til et velfungerende indre marked - bør afklares, på hvilke betingelser princippet om gensidig anerkendelse finder anvendelse mellem alle ordninger. Rådets holdning indeholder derfor bestemmelser til direktiverne om brændstofkvalitet og vedvarende energikilder, hvorved en medlemsstat kan give meddelelse om sin nationale ordning til Kommissionen, der skal prioritere vurderingen af den. En afgørelse om, hvorvidt en således forelagt national ordning opfylder betingelserne, vedtages efter en undersøgelsesprocedure, og gensidig anerkendelse af en positivt vurderet ordning fra andre ordninger, bl.a. frivillige ordninger, oprettet i henhold til de relevante artikler, kan ikke nægtes. Parlamentets holdning indeholder en automatisk gensidig anerkendelse af kontrolordninger (ændring 102), hvilket Rådet ikke anser for hensigtsmæssigt.

vi)   Delegerede retsakter

Kommissionen foreslog en lang række tilpasninger til både direktivet om brændstofkvalitet og direktivet om vedvarende energikilder, især med det formål at tillægge Kommissionen beføjelser til at vedtage retsakter baseret på artikel 290 og 291 i TEUF.

Rådet gennemgik disse bestemmelser under behørig hensyntagen til de ændringer, TEUF har indført siden vedtagelsen af de to direktiver, og navnlig artikel 290 om beføjelsen til at vedtage almengyldige ikkelovgivningsmæssige retsakter, der supplerer eller ændrer visse ikkevæsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt. Rådet besluttede derfor, at tillæggelsen af beføjelser til Kommissionen skulle begrænses til en periode på fem år, for så vidt angår tilføjelse af skønnede typiske værdier og standardværdier for produktionsveje for biobrændstoffer og de tilladte analysemetoder for brændstofspecifikationer og den tilladte damptryksafvigelse for benzin, der indeholder bioethanol, i ændringer til direktivet om brændstofkvalitet og eventuelle tilføjelser til listen over råprodukter og brændstoffer i bilag IX og skønnede typiske værdier og standardværdier for produktionsveje for biobrændstoffer og flydende biobrændsler i direktivet om vedvarende energikilder. Rådet kan derfor ikke acceptere ændringer i Parlamentets holdning, som reviderer eller indsætter tilføjelser til bestemmelser om tillæggelse af beføjelser til Kommissionen, som Rådet ikke beholder.

Hvad angår andre bestemmelser om tillæggelse af beføjelser foreslået af Kommissionen har Rådet efter en grundig analyse af de enkelte sager konkluderet, at gennemførelsesretsakter eller den almindelige lovgivningsprocedure egner sig bedre.

vii)   Betragtninger

Betragtningerne er blevet ændret af Rådet for at bringe dem i overensstemmelse med de ændrede dispositive dele i direktivet, og Rådets syn på Parlamentets ændrede betragtninger er derfor identisk med Rådets syn på Parlamentets ændringer af de dispositive bestemmelser. Jf. desuden betragtningerne under punkt 4 neden for.

3.   Andre politiske spørgsmål

I forbindelse med emissioner som følge af indirekte ændringer i arealanvendelsen og avancerede biobrændstoffer anså Rådet det for nødvendigt for at skabe større klarhed og sammenhæng, at der tilføjes en række nye definitioner til direktiverne om brændstofkvalitet og vedvarende energikilder. Parlamentets holdning indeholder en større række nye definitioner (ændring 34 til 37 og 69 til 76), som Rådet ikke finder nødvendige, men det kan noteres, at visse af de foreslåede nye definitioner, i hvert fald delvis, er sammenfaldende med nogle af de definitioner, Rådet har indført (navnlig om "celluloseholdigt nonfoodmateriale" og "lignocellulosisk materiale").

Hvad angår beregningen af drivhusgaseffekten af biobrændstoffer og flydende biobrændsler besluttede Rådet i modsætning til Kommissionens forslag, at en bonus på biobrændstof eller flydende biobrændsel fra genoprettede nedbrudte arealer bør bibeholdes.

4.   Andre ændringer, der er vedtaget af Europa-Parlamentet

Yderligere ændringer, som ikke anses for nødvendige eller hensigtsmæssige for at opfylde direktivets mål og derfor ikke medtages i Rådets holdning, vedrører:

IV.   KONKLUSION

Rådet har i sin holdning fuldt ud taget hensyn til Kommissionens forslag og Europa-Parlamentets førstebehandlingsholdning. Med hensyn til Europa-Parlamentets ændringsforslag bemærker Rådet, at en vis mængde ændringer allerede - i ånden, delvis eller fuldt ud - er medtaget i dets holdning.

(1)  15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432.

(2)  ILUC: indirekte ændringer i arealanvendelsen.

(3)  Artikel 7d, stk. 6, i direktiv 2009/30/EF og artikel 19, stk. 6, i direktiv 2009/28/EF.

(4)  A7-0279/2013.

(5)  Korn og andre stivelsesrige afgrøder, sukker og olieholdige afgrøder.