ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Bedre situationskendskab gennem øget samarbejde mellem de maritime overvågningsmyndigheder: de næste faser inden for den fælles ramme for informationsudveksling for EU's maritime område

Ansvarsfraskrivelse: Dette resumé forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen, og foregriber på ingen måde den endelige udformning af en eventuel senere afgørelse truffet af Kommissionen.

1. Problemafgrænsning

Formålet med denne konsekvensanalyse er at undersøge, i hvilken udstrækning det er nødvendigt med yderligere EU-tiltag for at videreudvikle en fælles ramme for informationsudveksling (CISE) for EU's maritime område. De pågældende sektorfunktioner, som denne ramme for udveksling er aktuel for, er 1) søfartssikkerhed (herunder eftersøgnings- og redningsaktioner), bekæmpelse af forurening fra skibe, 2) fiskerikontrol, 3) beredskab og indsatskapacitet vedrørende havforurening, havmiljøbeskyttelse, 4) toldkontrol, 5) grænsekontrol, 6) generel lovhåndhævelse og 7) forsvar.

De tiltagende trusler og risici, som EU's maritime område er genstand for, belaster maritime overvågningsmyndigheder i EU's medlemsstater yderligere i deres indsats for at varetage sikkerheden i EU og for EU's befolkning. Den ekstra arbejdsbyrde, som disse myndigheder oplever, modsvares ikke af yderligere ressourcer, hvilket så tvinger dem til at blive mere ressource- og omkostningseffektive.

Den nuværende informationsudveksling mellem maritime overvågningsmyndigheder er ikke optimal og kan føre til lavere effektivitet, dobbeltarbejde med indsamlingen af data og unødige driftsomkostninger. I mange tilfælde sker der slet ingen informationsudveksling, fordi 1) disse myndigheder ikke ved, at informationerne findes et sted, 2) disse myndigheder ikke ved, at de ligger inde med informationer, som har interesse for andre, og 3) man synes, det er for kompliceret at gøre det.

En forbindelse, der ville kræve videreudvikling, og som bygger på eksisterende løsninger og udviklingsmønstre, vedrører fælles standarder, der ville muliggøre interoperabilitet mellem sektorspecifikke systemer og maskinlæsbare informationstjenester. Dette ville yderligere forøge disse myndigheders muligheder for at få adgang til alle de nødvendige oplysninger til deres operative arbejde med den afledte konsekvens, at disse myndigheder ville kunne opnå bedre resultater og effektivitet, når de udfører deres operative opgaver. Dette går videre end blot udveksling af rådata (f.eks. skibspositioner), nemlig til videreudvikling af informationstjenester (f.eks. overblik over forholdene til søs, efterretningsrapport, liste over mistænkelige fartøjer, risikoanalyse, opsporing af uregelmæssigheder, mere omfattende oplysninger om større uheld, indsatskapacitet og samarbejdsredskaber) på tværs af sektorer og landegrænser, hvilket ville gøre det lettere for de nationale overvågningsmyndigheder at udføre deres daglige opgaver.

Selv om der er sket forbedringer i retning af bedre informationsudveksling, og flere og flere sektorer begynder at udveksle informationer med hinanden, er det ikke alle sektorer, som er involveret i maritime overvågningsaktiviteter, som har indført udveksling af informationstjenester med de andre sektorer/funktioner. Et særligt område, hvor informationsudvekslingen stadig ikke er optimal, er mellem de civile og militære myndigheder.

Der er udpeget tre primære årsager til, at situationen ikke er optimal:

Årsag 1: Reelle eller oplevede juridiske begrænsninger og juridisk usikkerhed vedrørende informationsudveksling mellem de pågældende maritime overvågningssektorer.

Årsag 2: Manglende passende it-miljø, der sikrer, at de eksisterende og fremtidige systemer kan kobles sammen.

Årsag 3: Der er stadig kulturelle og administrative barrierer for korrekt informationsudveksling.

De involverede interesseparter er ca. 400 myndigheder, som beskæftiger sig med informationer om maritim overvågning i enhver form. Der er hovedsagelig tale om myndigheder i EU- og EØS-landene, men også en række EU-agenturer (som f.eks. EFCA, FRONTEX, EMSA og EDA).

Det er nødvendigt med offentlig indgriben for at sikre bedre interoperabilitet mellem de eksisterende systemer med fælles standarder for maskinlæsbar udveksling af informationstjenester, hvormed man vil kunne håndtere nye udfordringer og de aktuelle problemer. Resultatet ved ikke at gribe ind ville være, at de forøgede trusler og risici ikke ville blive håndteret på den mest effektive måde, at de potentielle konflikter mellem EU's centrale politiske mål ville vare ved, og at dobbeltarbejdet med indsamling af data også ville fortsætte.

2. Analyse af nærhedsprincippet

De foretrukne løsningsmodeller i konsekvensanalysen er ikke-bindende løsningsmodeller (udarbejdelse af en meddelelse og en vejledning), hvilket ikke kræver nogen fastlæggelse af det juridiske grundlag.

Der er allerede skabt en bred erkendelse af merværdien ved en EU-indsats under høringer af interesseparter ved forskellige andre lejligheder og høringer – og de nationale myndigheder har udtrykt stort ønske om, at dette projekt skal køre videre. Desuden er reglerne og betingelserne for tværnational informationsudveksling hovedsagelig mellem myndigheder inden for samme sektor allerede reguleret på EU-plan. Endvidere er en række EU-agenturer involveret i maritime overvågningsaktiviteter.

Nærhedsprincippet er samtidig meget relevant i dette tilfælde. Selv om det er nødvendigt med en målrettet EU-indsats for at sikre interoperabiliteten mellem de nuværende systemer, skal de operationelle aspekter ved et eventuelt fremtidigt informationsudvekslingsmiljø decentraliseres. EU's rolle bør derfor hovedsagelig være at fungere som formidler med fokus på de tværnationale aspekter og uden at blive involveret i de nationale organisatoriske forhold.

3. Målsætninger

Den generelle målsætning med dette politiske initiativ er at sikre, at de maritime overvågningsinformationer, der indsamles af en maritim sektor, og som vurderes at være nødvendige og nyttige for aktiviteterne i andre maritime sektorer, på en effektiv måde kan udveksles med disse sektorer.

Udgangspunktet vil være de hidtil opnåede resultater og de allerede eksisterende standarder for informationsudveksling, og der skal fokuseres på interoperabilitet for den informationsudveksling, der reguleres på EU-plan – og navnlig på at forsyne medlemsstaterne med løsninger vedrørende interoperabilitet, som de kan anvende på nationalt plan. Det vil være en særlig målsætning at forbedre informationsudvekslingen mellem de civile og militære myndigheder.

Forbedret informationsudveksling sektorerne imellem forventes at bidrage til at skabe et bedre overblik over maritime overvågningsmyndigheders kendskab til det maritime område på nationalt plan og EU-plan og en bedre overensstemmelse mellem sektorernes politikker i henhold til EU's integrerede havpolitik.

Ved den forventede informationsudveksling sektorerne imellem skal man overholde de samme regler og principper som for dataudveksling i en given sektor, især de relevante bestemmelser i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, EU-lovgivningen om beskyttelse af persondata og den nationale lovgivning til gennemførelse af denne EU-lovgivning samt de relevante bestemmelser om beskyttelse af kommercielt følsomme data.

Den første specifikke målsætning er at afdække og håndtere reelle eller oplevede juridiske begrænsninger mellem sektorerne for berettiget udveksling af informationer og tjenester vedrørende maritim overvågning.

Den anden specifikke målsætning er at sikre interoperabilitet mellem de relevante it-løsninger, der anvendes af overvågningsparter, via brug af fælles standarder og specifikationer.

Den tredje specifikke målsætning er at opbygge tillid, således at der kan skabes et bedre samarbejde mellem ansvarlige overvågningsmyndigheder fra forskellige sektorer gennem bl.a. fælles missioner, fælles operationelle procedurer og uddannelse samt udveksling af bedste praksis.

4. Løsningsmodeller

Det spørgsmål, der skal besvares i denne konsekvensanalyse, er, hvordan man kan opnå en bedre informationsudveksling mellem overvågningsmyndighederne. Man drøftede en hel vifte af mulige løsningsmodeller for, hvordan man sikrer optimal udveksling af oplysninger om maritim overvågning i de enkelte sektorer og sektorerne imellem.

De mulige løsningsmodeller blev delt ind i tre forskellige kategorier

•        ingen yderligere indsats fra EU's side

•        frivillige foranstaltninger

•        juridisk bindende foranstaltninger.

Tre forskellige delløsninger vedrørende frivillige foranstaltninger blev vurderet:

Udarbejdelse af en meddelelse

Formålet med dette dokument ville hovedsagelig være at tilvejebringe en køreplan for videreudviklingen af en fælles ramme for informationsudveksling.

Udarbejdelse af bløde politiske initiativer som f.eks. en vejledning og bedste praksis

Formålet med dette dokument ville være at tilvejebringe anbefalinger, retningslinjer og bedste praksis om informationsudveksling og tilskynde til øget samarbejde mellem EU-landenes myndigheder for at afhjælpe de kulturelle barrierer.

Etablering af et fællesforetagende ifølge artikel 187 i TEUF

Formålet med et sådant foretagende ville være at tilvejebringe en samarbejds- og forskningsramme for alle de forskellige interesseparter med henblik på at udvikle en ny generation af informationstjenester til maritim overvågning samt fremme det civilt-militære samarbejde for at skabe bedre resultater og øget omkostningseffektivitet i forbindelse med overvågningen.

Tre forskellige delløsninger vedrørende bindende foranstaltninger blev drøftet:

Udarbejdelse af politiske tiltag inden for den eksisterende lovgivningsramme

Formålet med et sådant initiativ ville være at forudse eventuelle nødvendige ændringer af EU's eksisterende sektorregler for informationsudvekslingen om maritim overvågning. Det er ikke tanken at indføre en ny retsakt på EU-plan eller at håndtere de juridiske begrænsninger på nationalt plan.

Udarbejdelse af en lovgivningsramme på tværs af sektorer til informationsudveksling (forordning)

Formålet med denne forordning ville være at indføre en juridisk bindende lovgivningsramme, hvormed man ikke kun ville tilstræbe at håndtere de juridiske begrænsninger og indføre standarder for teknisk interoperabilitet i ovennævnte delløsning, men også at indføre andre CISE-delelementer på en bindende måde.

Indførelse af en lovgivningsramme på tværs af sektorerne for de tekniske aspekter

Formålet med denne tekniske forskrift ville være at indføre de nødvendige standarder for interoperabilitet i hele EU for udveksling af informationstjenester.

5. Konsekvensanalyse

Analysen af de forskellige løsningsmodeller er foretaget i følgende fire faser:

•        en kvalitativ vurdering af hver løsningsmodel

•        en kvantitativ vurdering af den potentielle merværdi ved hver løsningsmodel og ved gennemførelsen af hele potentialet ved en fælles ramme for informationsudveksling som sådan

•        en vurdering af konsekvenserne af disse løsningsmodeller for de grundlæggende rettigheder

•        en vurdering af omkostningerne.

Den kvalitative vurdering viste, at de frivillige løsningsmodeller med en meddelelse og en vejledning for bedste praksis er de bedste løsninger for at sikre effektivitet, sammenhæng til opnåelse af målsætningen, især til sikring af øget samarbejde mellem de civile og militære myndigheder.

Blandt de bindende løsningsmodeller synes en ændring af sektorlovgivningen at være en effektiv løsningsmodel til håndtering af de juridiske begrænsninger på EU-plan. En egentlig forordning finder begrænset støtte blandt interesseparterne og er tilsyneladende alt for kompliceret i forhold til det påtænkte formål og derfor ikke situationstilpasset.

Den kvantitative vurdering viste først, at CISE's samlede fulde virkningspotentiale skønnes at være i størrelsesordenen 1,6-4,2 mia. EUR over ti år.

En risikoanalyse af udfordringer, risici, trusler og sårbare punkter for de maritime områder i hele verden, der er af interesse for Europa (herunder Østersøen, Det Nordkeltiske Hav, Biscayabugten/Den Iberiske Halvø, Sortehavet, Middelhavet, Det Arktiske Ocean, oversøiske områder og det åbne hav), viste, at større kendskab og bedre situationskendskab til forholdene til søs potentielt kan reducere antallet af trusler og risici med gennemsnitlig 30 %, selv om denne virkning naturligvis ikke vil være ens for alle typer risici og de forskellige maritime områder, der har Europas interesse.

Vurderingen af de grundlæggende rettigheder viste, at ingen af løsningsmodellerne har nogen væsentlig indvirkning på de grundlæggende rettigheder. Hvis der på et senere tidspunkt iværksættes lovgivningsmæssige foranstaltninger, skal indvirkningen på de grundlæggende rettigheder vurderes nærmere.

Vurderingen af omkostningerne viste, at de samlede omkostninger over 10 år for den foretrukne løsningsmodel skønnes at være 133 mio. EUR. EU's centrale omkostninger beløber sig til 26 mio. EUR og medlemsstaternes omkostninger til 107 mio. EUR over 10 år.

 

Omkostningerne ved videreudvikling af CISE afhænger i høj grad af, hvordan hver enkelt medlemsstat ønsker at organisere sig internt for at kunne blive forbundet med systemerne, antallet af informationstjenester, der kommer til at være en del af systemerne, og de særdeles forskellige eksisterende og planlagte it-systemer.

6. Sammenligning af løsningsmodellerne

|| || Kortsigtet effektivitet vedrørende virkeliggø-relse af målsætnin-gerne || Kortsigtede økonomiske, sociale og miljømæssige fordele || Langsigtet effektivitet vedrørende virkeliggø-relse af målsætnin-gerne || Langsigtede økonomiske, sociale og miljømæssige fordele* || Omkost-ninger

Løs-nings-model 1 || Referencescenarie || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

Løs-nings-model 2 || Meddelelse || +++ || +++ || +++ || +++ || €

Vejledning via en anbefaling || +++ || +++ || +++ || +++ || €€

Fællesforetagende || ++ || + || +++ || +++ || €€€

Løs-nings-model 3 || Ændringer af sektorlovgivningen || ++ || + || ++ || ++ || €€

Forordning på tværs af sektorerne || + || + || +++ || +++ || €€

|| Teknisk forskrift || ++ || ++ || ++ || ++ || €€

0: ingen ændring i forhold til referencescenariet; +: begrænset stigning i forhold til referencescenariet; ++: moderat stigning i forhold til referencescenariet; +++: stor stigning i forhold til referencescenariet

Konklusion

Konsekvensanalysen viste, at det ikke kan lade sig gøre at nå den fastsatte målsætning via en enkelt løsningsmodel. Med juridisk bindende løsningsmodeller kan man håndtere juridiske og tekniske begrænsninger, men ikke for alle syv sektorfunktioner – og man kan endvidere ikke opfange de kulturelle barrierer. Især kan forbedret informationsudveksling mellem de civile og militære myndigheder ikke håndteres via denne løsningsmodel. Ikke-bindende løsningsmodeller er bedst egnet til håndtering af kulturelle barrierer (som tilsyneladende er den største hindring for informationsudvekslingen – i hvert fald på kort sigt) og kan være yderst nyttige, når man skal finde praktiske løsninger, der kan dække alle syv funktioner og således øge informationsudvekslingen mellem de civile og militære myndigheder. Disse løsningsmodeller kommer imidlertid til kort, når det drejer sig om at håndtere eventuelle juridiske begrænsninger og tekniske hindringer.

Den bedste løsning er derfor tilsyneladende en kombination af flere forskellige løsningsmodeller på kort, mellemlang og lang sigt.

 

Den bedste måde at gennemføre dette på på kort sigt er at offentliggøre en meddelelse med en køreplan for gennemførelsen og helt konkret pege på, hvad der skal gøres med hensyn til en tilsvarende tidsramme.

Et sådant tiltag bør på kort sigt følges op med en vejledning for først og fremmest at håndtere de kulturelle barrierer og etablere bedste praksis for informationsudveksling.

Delløsningen med at håndtere juridiske og tekniske begrænsninger via ændringer af den eksisterende lovgivning over tid synes at være den mest afpassede og acceptable for interesseparterne med henblik på at undgå et uforholdsmæssigt stort EU-tiltag.

En teknisk forskrift kan være en løsning på lang sigt til at indføre en standard på en sammenhængende måde.

Den foretrukne løsningsmodel ville derfor være en blanding af løsningsmodellerne 2.1 og 2.2 – evt. kombineret med 3.1 – og 3.3, hvis et sådant tiltag anses for nødvendigt.

Som følge heraf skønnes det, at man med denne blanding af løsningsmodeller i forhold til referencescenariet kan opnå 80 % af hele potentialet ved CISE-projektet, samtidig med at man skal betale 133 mio. EUR i form af TCO (Total Cost of Ownership – de totale udgifter ved ejerskab) og kan opnå 151 mio. EUR i omkostningsbesparelser, 460 mio. EUR i positive virkninger og således mindst kan opnå en progressiv akkumuleret positiv virkning på 611 mio. EUR i løbet af de første ti år, hvor CISE efterhånden bliver iværksat.

Samlet set skønnes CISE at få en positiv virkning på omkring 160 mio. EUR om året og 420 mio. EUR om året i de følgende ti år.

7. Overvågning og evaluering

Initiativet skal overvåges og evalueres med jævne mellemrum ved hjælp af indikatorer, hvormed man kan måle den relative forøgelse af datastrømmen og øgede effektivitet vedrørende maritime overvågningsaktioner.