ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING

om personlige værnemidler

Ansvarsfraskrivelse: Dette resumé forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen, og foregriber på ingen måde den endelige udformning af en eventuel senere afgørelse truffet af Kommissionen.

1.           Problemformulering

Selv om direktiv 89/686/EØF om personlige værnemidler (PV) fungerer tilfredsstillende, er medlemsstaterne og andre berørte parter generelt enige om, at der er behov for visse forbedringer. Dette indebærer ikke nogen væsentlige ændringer. På baggrund af erfaringerne med direktivets funktion, bidragene til den offentlige høring (2011) og resultatet af konsekvensanalysen (2010) er det dog nødvendigt at se nærmere på følgende spørgsmål:

– tilpasning af PV-direktivet til de nye retlige rammer

– udvidelse af produktdækningen i PV-direktivet

– tilføjelse af visse typer PV på listen over produkter, der er underlagt den strengeste overensstemmelsesvurderingsprocedure

– ændring af tre væsentlige sundheds- og sikkerhedskrav samt

– ændring af kravene til det tekniske dossier, gyldigheden og indholdet af EF-typeafprøvningsattesten og EF-overensstemmelseserklæringen.

Problem 1: Tilpasning af PV-direktivet til de nye retlige rammer

Mange af de generelle problemer, som identificeres i afgørelsen om de nye retlige rammer, er ligeledes blevet konstateret i forbindelse med gennemførelsen af PV-direktivet (PV, som er bragt i omsætning uden tilstrækkelig overholdelse af beskyttelseskravene, problemer med kvaliteten af de tjenester, der leveres af visse bemyndigede organer, forskellig praksis i medlemsstaterne for så vidt angår evaluering og overvågning af de bemyndigede organer). En række fabrikanter har også problemer med komplekse og undertiden inkonsekvente retlige rammer.

Tilpasningen af PV-direktivet til de nye retlige rammer opfylder det politiske tilsagn i artikel 2 i afgørelse nr. 768/2008 om de nye retlige rammer.

I konsekvensanalyserapporten om tilpasningspakken er de forskellige muligheder for at implementere afgørelsen om de nye retlige rammer allerede blevet undersøgt. Da mulighederne er nøjagtig de samme for PV-direktivet, vil disse aspekter ikke blive undersøgt i denne konsekvensanalyserapport.

Problem 2: Udvidelse af produktdækningen i PV-direktivet

Der findes produkter på markedet, som beskytter brugeren og falder ind under definitionen i PV-direktivet, men som ikke er omfattet af dette direktiv. Disse produkter er således ikke underlagt sikkerheds- og sundhedskravene for PV, hvilket betyder, at beskyttelsesniveauet for disse produkter er lavere end for PV. Forbrugeren kan foranlediges til at tro, at han/hun er beskyttet mod en særlig risiko, uden at dette faktisk er tilfældet. Produkter til beskyttelse mod varme, fugtighed og vand, der er udformet til privat brug, er udtrykkeligt udelukket fra direktivet. Denne type produkter beregnet til professionel brug er imidlertid omfattet. Produkter, der falder uden for anvendelsesområdet, giver anledning til sikkerheds- og sundhedsmæssige problemer. I en medlemsstat er der på landsbasis konstateret 150 000 tilfælde af brandskader i hjemmet i løbet af et år. Halvdelen af disse forbrændinger sker på hænderne.

Situationen giver også anledning til problemer for markedsovervågningsmyndighederne. Sondringen mellem professionel og privat brug bør ikke spille nogen rolle i forbindelse med markedsføringen af (identiske) produkter. Markedsovervågningsmyndighederne gør regelmæssigt opmærksom på behovet for at afhjælpe denne situation.

Problem 3: Tilføjelse af visse typer PV på listen over produkter, der er underlagt den strengeste overensstemmelsesvurderingsprocedure

I direktivet er PV klassificeret i tre kategorier, der er omfattet af forskellige overensstemmelsesvurderingsprocedurer. Definitionerne af kategori I og III er ledsaget af lister med en beskrivelse af de PV, der er omfattet af disse kategorier.

Erfaringerne har vist, at der findes PV svarende til definitionen af kategori III, dvs. værnemidler til beskyttelse mod alvorlige risici, som ikke er medtaget på listen over PV, der er underlagt den strengeste overensstemmelsesvurderingsprocedure (PV i kategori III). Som følge heraf er der ingen regelmæssig kontrol af produktionsprocessen for disse PV. Derfor føres der på visse områder ingen kontrol med kvaliteten af de fremstillede PV, og disse PV giver dermed ikke samme sikkerhedsniveau.

Det drejer sig om følgende PV: redningsveste, skud- og knivsikre PV og PV til beskyttelse mod snitsår fra håndholdte kædesave, til beskyttelse mod højtryksskæring og til beskyttelse mod støj.

Problem 4: Ændring af tre væsentlige sundheds- og sikkerhedskrav

Erfaringer med de væsentlige sundheds- og sikkerhedskrav har vist, at tre af kravene omfatter ugennemførlige eller uklare elementer:

krav 3.1.3:       til beskyttelse mod mekaniske vibrationer

krav 3.5:          til beskyttelse mod støjgener

krav 3.9.1:       til beskyttelse mod ikke-ioniserende stråling.

For så vidt angår disse punkter indeholder direktivet krav, der enten er ugennemførlige eller uklare for brugeren, eller som har vist sig umulige at efterkomme. Fabrikanterne står over for krav, der er kendt for at være ugennemførlige. Brugerne er berørt, fordi oplysningerne i forbindelse med de pågældende PV er utilstrækkelige, kan være irrelevante og give anledning til forvirring.

Problem 5: Ændring af kravene til det tekniske dossier, gyldigheden og indholdet af EF-typeafprøvningsattesten og EF-overensstemmelseserklæringen

Markedsovervågningsmyndighederne er nødt til at leve med, at kravene vedrørende ovennævnte dokumenter giver utilstrækkelige resultater. Deres arbejde hindres på grund af uklare eller ineffektive krav i direktivet vedrørende disse dokumenter, selv om dokumenternes kvalitet og fuldstændighed er afgørende for vurderingen af de pågældende PV's overensstemmelse. Fabrikanterne har heller ikke en klar forståelse af deres ansvarsområder. Visse krav til dokumenterne afspejler ikke ændringerne af de harmoniserede standarder, som er foretaget i tidens løb, hvorved det risikeres, at de pågældende PV ikke opfylder bestemmelserne i direktivet. Endvidere hævder myndighederne, at der er problemer med indsamlingen af de dokumenter, der kræves for at vurdere de pågældende PV.

Behov for offentlig indgriben

EU-foranstaltninger på dette område er baseret på artikel 114 i TEUF. De aspekter, der behandles i den forbindelse, er allerede reguleret ved PV-direktivet. Denne lovgivning tager imidlertid ikke effektivt højde for de konstaterede problemstillinger. Den gennemførte undersøgelse og konklusionerne vedrørende de undersøgte løsningsmodeller har vist, at problemerne vil fortsætte, så længe direktivet ikke revideres.

2.           Analyse af nærhedsprincippet

For at det indre marked kan fungere korrekt og effektivt, kræves der fælles regler for udformning og markedsføring af PV med henblik på både at sikre den frie bevægelighed og beskytte forbrugernes sundhed og sikkerhed.

Foranstaltninger truffet på nationalt plan for at afhjælpe problemerne kan hindre den frie bevægelighed for PV. Alle ændringer af anvendelsesområde, procedurer eller krav skal gennemføres på EU-plan for at undgå forvridninger på EU-markedet.

I lyset af den voksende internationalisering af samhandelen er antallet af grænseoverskridende sager konstant stigende. Koordinerede foranstaltninger på EU-plan vil langt bedre kunne bidrage til, at de opstillede mål nås, og vil især gøre markedsovervågningen mere effektiv. Det er således mere hensigtsmæssigt at træffe foranstaltninger på EU-plan.

3.           Mål

De overordnede mål for dette initiativ er at sikre et bedre sundheds- og sikkerhedsbeskyttelsesniveau for brugere af PV, skabe lige konkurrencevilkår for sektorens erhvervsdrivende og forenkle de europæiske lovgivningsmæssige rammer for så vidt angår PV.

De mere specifikke og operationelle politiske mål fremgår af figur 1 nedenfor.

Figur 1: Specifikke og operationelle politiske mål

GENERELLE MÅL || SPECIFIKKE MÅL || OPERATIONELLE MÅL

Sikre et bedre sundheds- og sikkerhedsbeskyttelsesniveau for brugere af PV || Sikre produkter af høj kvalitet, der beskytter mod alvorlige risici, herunder høj produktionskvalitet Sikre, at overensstemmelsesvurderinger foretaget af bemyndigede organer er pålidelige og af høj kvalitet Sikre produkternes sporbarhed || Fjerne uoverensstemmelser på listen over produkter, der er underlagt den strengeste overensstemmelsesvurderingsprocedure Fastlægge fælles kriterier for vurdering, overvågning og kontrol af bemyndigede organer, som skal gælde konsekvent i hele EU

Skabe lige konkurrencevilkår for PV-sektorens erhvervsdrivende || Sikre sammenhæng i overensstemmelsesvurderingstjenester udført af bemyndigede organer Forbedre markedsovervågningsmekanismer og -redskaber || Præcisere kravene til EF-typeafprøvningsattester Forenkle og præcisere kravene til det tekniske dossier Kræve, at hvert produkt er ledsaget af en EF-overensstemmelseserklæring

Forenkle det europæiske lovgivningsmæssige rammer for så vidt angår PV || Sikre konsekvent anvendelse af lovgivningen Sikre, at kravene er praktisk gennemførlige || Præcisere direktivets anvendelsesområde Forenkle de gældende overensstemmelsesvurderingsprocedurer Præcisere kravene i BILAG II

4.           Politiske løsningsmodeller

Der er overvejet tre alternative politiske løsningsmodeller for hvert enkelt problem, dvs.

– "status quo" som basismulighed

– "blød lovgivning" som ikke-lovgivningsmæssigt alternativ, der består i at udstede en i fællesskab vedtaget fortolkning af anvendelsen af PV-direktivet, samt

– "lovgivningsmæssig foranstaltning", der omfatter en ændring af retsakten.

Konsekvensanalysen af ovennævnte politiske løsningsmodeller blev foretaget særskilt for hvert af de områder, hvor der kan ske forbedringer.

5.           Konsekvensanalyse

Den kvalitative analyse viste for samtlige problemområder, at den lovgivningsmæssige løsningsmodel er at foretrække. Eftersom alle de beskrevne problemer er af forskriftsmæssig art, vil kun den lovgivningsmæssige løsningsmodel resultere i klarhed og retssikkerhed. Trods det forhold, at omkostningerne ved den lovgivningsmæssige løsningsmodel er højere sammenlignet med den bløde lovgivningstilgang, medfører den lovgivningsmæssige løsningsmodel større fordele og større retssikkerhed.

De tilgængelige kvantitative oplysninger om PV og PV-markedet er ikke tilstrækkeligt nøjagtige og detaljerede til at give et klart billede af markedet og forholdet mellem de forskellige PV og lovbestemmelserne. Europa-Kommissionens tjenestegrene har bestilt to undersøgelser og har indsamlet yderligere oplysninger for at bidrage med så fuldstændige kvantitative oplysninger som muligt.

Vurderingen af hver af de foreslåede ændringer er baseret på omkostninger og fordele, hvor sidstnævnte omfatter sundhedsmæssige fordele, samt en forbedring af retssikkerheden. I følgende afsnit redegøres for resultatet af den dybtgående analyse af den lovgivningsmæssige løsningsmodel for hvert problem.

Produktdækning

Ændringen vil få en positiv indvirkning på konkurrenceneutraliteten, fordi selvattestering bliver obligatorisk.

Samfundsmæssige konsekvenser: En fordel ved ændringen er, at produktmærkningen og brugerinformationen bliver tydeligere for så vidt angår den påtænkte anvendelse af de pågældende PV og indholdet af de anvendte materialer. Det generelle informationsniveau forbedres således. Fabrikanter såvel som markedsovervågningsmyndigheder forventer, at mængden af produkter, der ikke sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, vil falde med 20-50 %. Der forelå ingen oplysninger til vurdering af konsekvenserne af at medtage ovnhandsker som PV. I en medlemsstat er der på landsbasis konstateret 150 000 tilfælde af brandskader i hjemmet i løbet af et år. Halvdelen af disse forbrændinger sker på hænderne.

Økonomiske konsekvenser: Virkningerne for så vidt angår omkostningerne ved overholdelse af bestemmelserne og administration pr. produkt er små. Disse omkostninger kan anslås til nogle få hundrede euro pr. fremstillet PV-serie og vil således have begrænset indvirkning på enhedsomkostningerne. Hvis produktionsstandarderne bringes op på højeste niveau for så vidt angår den grundlæggende sundheds- og sikkerhedsbeskyttelse, kan dette medføre en stigning på 10-20 % i produktionsomkostninger for nogle af segmenterne på det samlede handskemarked. Denne stigning i omkostningerne ville hovedsageligt berøre de fabrikanter, der endnu ikke opfylder de væsentlige krav. Produkter, der ikke sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, kan i øjeblikket nå ud på markedet uden en klar angivelse af deres kvalitet, hvilket forringer de lige konkurrencevilkår. Med ændringen ville sådanne oplysninger kunne spores i fremtiden, hvilket vil forbedre betingelserne for en fair og gennemsigtig konkurrence.

Overensstemmelsesvurdering

Samfundsmæssige konsekvenser: Ændringen kan bidrage til at forbedre overensstemmelsen for så vidt angår ovennævnte typer PV gennem indførelse af årlig kontrol. Dette giver ekstra garantier for produktkvalitet. Gennem årlig kontrol sikres mere ensartede produkter og en mere ensartet produktion og overensstemmelse med de væsentlige krav til PV og de relevante produktstandarder. Andelen af PV med et utilstrækkeligt beskyttelsesniveau vil blive reduceret. Reduktionens størrelse afhænger af typen af PV og varierer mellem 10-50 %.

Økonomiske konsekvenser: Et flertal af respondenterne i den offentlige høring forventer enten meget beskedne eller slet ingen omkostninger ved administration og overholdelse af bestemmelserne. Nogle respondenter forventer højere omkostninger. Den største virkning vil være behovet for årlig kontrol med produktionsprocessen. Hvis der allerede er indført et kvalitetskontrolsystem, vil der være tale om engangsomkostninger til justering af kontrolsystemet for PV i kategori III. Derudover kan omkostningerne for størstedelen af de berørte PV fordeles på en stor produktionsmængde, således at omkostningerne pr. enhed ikke stiger nævneværdigt. En af de positive indvirkninger på den internationale konkurrenceevne er incitamentet til at opnå en ensartet produktkvalitet og homogenitet i produktionsprocessen, og her har EU's fabrikanter bedre forudsætninger.

Væsentlige sundheds- og sikkerhedskrav

Formålet med de tre ændringer af de væsentlige sundheds- og sikkerhedskrav er at fjerne aspekter af direktivet, der ikke bidrager til sundhed og sikkerhed. Generelt burde virkningerne af disse ændringer være positive. Der kan ikke forventes nogen negative sundheds- og sikkerhedskonsekvenser, eftersom manglende overholdelse af disse krav ikke kan bevises på nuværende tidspunkt, og desuden vil fjernelsen af kravene reducere omkostningerne for fabrikanter og bemyndigede organer, der hidtil har skullet godtgøre, at de opfylder disse krav.

Teknisk dossier, EF-typeafprøvningsattest, EF-overensstemmelseserklæring

Samfundsmæssige konsekvenser: De berørte parter ser en fordel i den foreslåede ændring, som enten vil gøre det lettere at vurdere PV og gøre deres arbejde mere effektivt eller mindske antallet af PV, der ikke sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, ved at sikre, at ældre PV vurderes mere regelmæssigt. Afhængigt af typen af PV regner de berørte parter med en reduktion på 1-25 % i antallet af produkter, der ikke sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau. Den foreslåede ændring vil forbedre retssikkerheden.

Økonomiske konsekvenser: Omkostningerne ved at foretage ændringerne vil være marginale for så vidt angår det tekniske dossier, eftersom fabrikanterne allerede har indført intern produktionskontrol og let kan fremlægge dette dokument. Det samme gælder for ændringerne vedrørende overensstemmelseserklæringen. For så vidt angår tidsbegrænsningen i attesternes gyldighed blev der i interviewene ikke sat tal på de hermed forbundne omkostninger. For at begrænse den ekstra byrde for fabrikanterne, som er forbundet med udstedelse af nye attester for deres PV, indeholder forslaget bestemmelser om en forenklet procedure. Omkostningerne forbundet med fastsættelse af minimumskrav til attestens indhold vil være ubetydelige, eftersom de bemyndigede organer stort set vil anvende samme indhold.

6.           Sammenligning af løsningsmodellerne

Ud fra sammenligningen af løsningsmodellerne, baseret på resultatet af vurderingen af løsningsmodeller, konkluderes det for samtlige problemer, at den lovgivningsmæssige foranstaltning har den mest positive indvirkning. For så vidt angår den lovgivningsmæssige løsningsmodel opfyldes de specifikke mål fuldt ud, når det gælder forbedring af sikkerheden og sundheden, retssikkerheden, sammenhængen i kravene og størst mulig forbedring af markedsovervågningsarbejdet.

7.           Overvågning og evaluering

For at forbedre grundlaget for overvågning og evaluering af PV-lovgivningens effektivitet vil der blive krævet systematisk rapportering af ulykker med PV inden for rammerne af de forskellige samarbejdsmekanismer, der allerede er indført. I alle arbejdsgrupper vedrørende PV med Kommissionens deltagelse vil rapportering om PV, der ikke sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, og ulykker i forbindelse hermed blive gjort til et fast punkt på dagsordenen, og medlemsstaterne, de bemyndigede organer og andre berørte parter vil blive anmodet om at rapportere.

Der vil komme yderligere feedback fra de nye eller udvidede samarbejds- og informationsudvekslingsmekanismer, som er fastlagt ved forordning 765/2008 om de nye retlige rammer.

Manglende overensstemmelse vil også kunne påvises gennem de klager, der indgives til Kommissionen.

8.           Valg af retligt instrument

I overensstemmelse med Kommissionens politik om forenkling af de lovgivningsmæssige rammer foreslås det at ændre direktivet til en forordning.

Anvendelsen af en forordning er ikke i strid med nærhedsprincippet. Denne lovgivning er baseret på artikel 114 i TEUF det formål at sikre et velfungerende indre marked for PV. For at nå dette mål er direktiv 89/686/EØF om personlige værnemidler et totalharmoniseringsdirektiv. Medlemsstaterne må ikke indføre strengere eller supplerende krav i deres nationale lovgivning i forbindelse med markedsføring af PV.

Anvendelsen af forordninger inden for lovgivningen om det indre marked gør det muligt at undgå risikoen for overregulering, hvilket også er et ønske fra de berørte parters side. Det giver også fabrikanterne mulighed for at arbejde direkte med forordningsteksten frem for at skulle indkredse og analysere 28 gennemførelsesbestemmelser.

På dette grundlag konkluderes det, at valget af en forordning er den mest hensigtsmæssige løsning for alle involverede parter, da det vil medføre en hurtigere og mere konsekvent anvendelse af den foreslåede lovgivning og skabe klarere lovgivningsmæssige rammer for de erhvervsdrivende.