MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET En reformeret finansiel sektor for Europa /* COM/2014/0279 final */
1. Indledning
I 2008 blev
verden ramt af en finanskrise af globalt omfang, som påførte EU's økonomi og
borgere betydelige omkostninger. Umiddelbart efter krisen tog EU initiativ til
en resolut international reaktion i form af reguleringsmæssige foranstaltninger.
Sammen med sine internationale partnere i G20-gruppen satte EU sig for at
foretage en grundlæggende revision af lovgivnings- og tilsynsrammerne for
finanssektoren. Sideløbende med
sin indsats for at føre kontrol med den statsstøtte, der blev ydet under
krisen, handlede Kommissionen hurtigt med henblik på at træffe umiddelbare
reguleringsmæssige foranstaltninger, der styrkede indskudsgarantiordningerne og
ændrede regnskabsreglerne. I 2009[1]
og 2010 lagde Kommissionen en køreplan for at forbedre reguleringen af og
tilsynet med EU's finansielle markeder og institutioner. Kommissionen fulgte i
den forbindelse de henstillinger, som en gruppe af fremtrædende eksperter,
nedsat af Kommissionen og med Jacques de Larosière som formand, havde fremsat[2]. Kommissionen
bebudede et sæt lovgivningsmæssige tiltag, der havde som formål at skabe en
sikker og ansvarlig finansiel sektor, som bidrager til økonomisk vækst[3]. På grund af de
indbyrdes forbindelser mellem de medlemsstater, der har samme valuta, blev det
også klart, at der var specifikke risici, der truede den finansielle stabilitet
i euroområdet og EU som helhed. Dette nødvendiggjorde en dybere integration for
at gøre banksektoren mere solid og genskabe tilliden til euroen. Løsningen var
at skabe en bankunion med fælles tilsyn med og afviklingsordninger for bankerne
i medlemsstaterne i euroområdet og potentielt også i samtlige andre
medlemsstater, der måtte ønske at deltage[4]. I løbet af de
seneste fem år har Kommissionen fremsat over 40 forslag (hvoraf mange allerede
er trådt i kraft), der har til formål at genskabe markedets tillid, den
finansielle stabilitet og det europæiske finansielle systems integritet og
effektivitet. De første
positive virkninger af det reformerede finansielle system kan allerede iagttages
og vil komme til at gøre sig endnu mere gældende. Det vil være nødvendigt med
løbende overvågning og evaluering for yderligere at vurdere gennemførelsen og
den samlede virkning og effektivitet af reformerne. I denne
meddelelse gøres der status over de fremskridt, der er gjort i forbindelse med
reformen af det finansielle system, samtidig med at der, hvor det er muligt,
foretages en vurdering af den samlede virkning af EU's dagsorden for finansiel
regulering. Nærmere oplysninger fremgår af arbejdsdokumentet fra Kommissionens
tjenestegrene "Economic Review of the Financial Regulation Agenda"[5].
2. Krisens omkostninger og behovet for lovgivningsmæssige
reformer
Finansielle
institutioner og markeder spiller en afgørende rolle i en udviklet økonomi. De
yder lån til private husholdninger og virksomheder. De gør det muligt for
borgerne at spare op og investere i deres fremtid og kanaliserer opsparing
videre til støtte for økonomien. De hjælper virksomheder og husholdninger til
bedre at styre og forsikre sig mod risici. Og de udgør et vigtigt led i betalingssystemet.
Ved at stå for disse vigtige funktioner bidrager et velfungerende finansielt
system til økonomisk velstand, stabilitet og vækst. Hvis det finansielle system
imidlertid ikke fungerer, kan det have alvorlige negative konsekvenser for
resten af økonomien, således som den seneste krise viste det. I årene forud
for krisen var det finansielle system vokset betydeligt i omfang og var blevet
stadig tættere forbundet gennem lange og komplekse globale formidlingskæder af
fordringer, hvilket øgede de systemiske risici. I hele verden steg gearingen
kraftigt, og bankerne begyndte i højere grad at anvende mere kortsigtet
finansiering og stadig mere risikofyldt løbetidsændring. Den hurtige vækst i
den finansielle sektor blev også fremmet af en vækst i innovative, men ofte
meget komplekse finansielle produkter, der tillod finansielle institutioner at
udvide aktiviteterne, også uden for deres balance. Det lykkedes
ikke for de politiske beslutningstagere, lovgiverne og tilsynsmyndighederne
rundt omkring i verden at indkredse og i tilstrækkelig grad tage hånd om de
risici, der blev opbygget i det finansielle system. Mange aktiviteter undgik i
høj grad regulering og tilsyn. Mens de største finansielle institutioners
aktiviteter voksede betydeligt på tværs af grænserne, og markederne blev mere
og mere internationalt integreret, forblev de reguleringsmæssige og
tilsynsmæssige rammer stort set nationalt orienteret. Med starten af
den finansielle krise kom disse mangler for en dag. Det, der begyndte som en
subprime-krise i USA i 2007, forplantede sig til en regulær global finansiel
krise. I Europa blev den finansielle krise senere til en mere omfattende
statsgældskrise med betydelige konsekvenser for økonomien som helhed. De økonomiske og
finansielle kriser påførte EU's økonomi meget store omkostninger. Mellem 2008
og 2012 blev der ydet i alt 1,5 billioner EUR i statsstøtte for at undgå et
sammenbrud i det finansielle system[6].
Krisen udløste en dyb recession. Arbejdsløsheden steg kraftigt, og mange
husholdninger i EU oplevede et væsentligt fald i indkomst, velstand og
muligheder. 3. Målsætninger for reformerne
og resultatforventninger EU's dagsorden
for finansiel regulering har været styret af målet om at skabe et sikrere, mere
gennemsigtigt og mere ansvarligt finansielt system, der arbejder for økonomien
og samfundet som helhed og bidrager til bæredygtig vækst.
Reformforanstaltningerne bidrager til at opfylde disse målsætninger gennem:
genopretning og uddybning af EU's
indre marked for finansielle tjenesteydelser
oprettelse af en bankunion
opbygning af et mere
modstandsdygtigt og stabilt finansielt system
større gennemsigtighed og
ansvarlighed og bedre forbrugerbeskyttelse for at sikre
markedsintegriteten og genskabe forbrugernes tillid
bedre effektivitet i EU's
finansielle system.
Det store antal
lovgivningsmæssige reformer på EU-plan og internationalt plan og deres brede
anvendelsesområde afspejler mangfoldigheden og alvoren af de problemer, der
forud for krisen undergravede det finansielle system. Ingen enkelt reform ville
have været i stand til i sig selv at opfylde alle de mål, der er beskrevet
ovenfor. Desuden var det vigtigt ikke blot at tage hånd om de problemer, som
krisen bragte frem i lyset, men også at foregribe andre potentielle problemer,
som kunne påvirke det finansielle system. De forskellige foranstaltninger er
udformet med henblik på at supplere og styrke hinanden. Selv om det på dette
stadium er for tidligt til, at komplementariteten af reformdagsordenen fuldt ud
kan indkredses og vurderes, har mange aspekter allerede vist sig (f.eks.
bidrager reformer af de institutionelle rammer med henblik på at styrke det
indre marked og ØMU'ens funktionsmåde til både finansiel integration og
finansiel stabilitet; foranstaltninger til fremme af gennemsigtigheden bidrager
til både den økonomiske stabilitet og effektivitet), og yderligere synergier
forventes at vise sig i fremtiden, efterhånden som foranstaltningerne
gennemføres. 3.1 Genopretning og uddybning af EU's indre marked for
finansielle tjenesteydelser Den finansielle
krise viste, at ingen medlemsstat alene kan regulere den finansielle sektor og
føre tilsyn med risici for den finansielle stabilitet, når de finansielle
markeder er integreret. I kølvandet på krisen slog Kommissionen derfor til lyd
for en konsekvent reaktion på krisen i hele EU. Dette gav også mulighed
for en bedre koordinering med internationale partnere. Før den
finansielle reform var EU's lovgivning om finansielle tjenesteydelser i vid
udstrækning baseret på minimumsharmonisering, der giver medlemsstaterne
mulighed for en betydelig fleksibilitet i gennemførelsen. Dette førte
undertiden til usikkerhed blandt markedsdeltagere med aktiviteter på tværs af
grænserne, det fremmede regelarbitrage og lagde hindringer i vejen for
incitamenter til et gensidigt fordelagtigt samarbejde. Kommissionen foreslog
derfor at etablere et fælles regelsæt. Med det fælles regelsæt bliver de
lovgivningsmæssige rammer for den finansielle sektor ens, og man sikrer, at de
anvendes ensartet i hele EU. Et vigtigt
skridt i uddybningen af det indre marked for finansielle tjenesteydelser var
oprettelsen af Det Europæiske Finanstilsynssystem (ESFS)[7],
herunder Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA), Den Europæiske Værdipapir-
og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) og Den Europæiske Tilsynsmyndighed for
Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA). Disse myndigheder, der
har fungeret siden den 1. januar 2011, har sikret konsekvent tilsyn og en god
koordinering mellem de nationale tilsynsmyndigheder i EU. Det Europæiske Udvalg
for Systemiske Risici (ESRB) overvåger derudover makroprudentielle risici i
hele EU og udsteder advarsler og fremsætter henstillinger om korrigerende
foranstaltninger[8]. Den
reformdagsorden, som Kommissionen stillede forslag om, blev suppleret af en
tværsektoriel sanktionsordning, som sikrer en proportional og rettidig
håndhævelse gennem mere effektive og afskrækkende sanktioner. 3.2 Oprettelse af bankunionen Krisen afslørede
den ufuldstændige karakter af integrationen i euroområdet og en række svagheder
i de institutionelle strukturer, der støtter Den Økonomiske og Monetære Union
(ØMU'en). Krisen vendte brat bankmarkedsintegrationen, og fragmenteringen
truede integriteten af den fælles valuta og det indre marked. Samtidig med at
bankerne havde diversificeret sig geografisk og engageret sig i betydelige
grænseoverskridende aktiviteter, forblev de stærkt knyttet til den medlemsstat,
hvor de var hjemmehørende, og det bidrog til den negative vekselvirkning mellem
statsfinanserne og bankerne, der svækkede både bankerne og statsfinanserne og
resulterede i urimelige finansieringsomkostninger i nogle medlemsstater. Der
var derfor behov for en større integration, i det mindste i euroområdet, i
forbindelse med tilsyn og afvikling af banker. Bankunionen er obligatorisk for
medlemsstaterne i euroområdet, men den er samtidig et åbent system, som alle
EU-medlemsstater kan deltage i. Den første søjle
i bankunionen er den fælles tilsynsmekanisme[9],
gennem hvilken centrale opgaver vedrørende tilsyn med banker i euroområdet og
andre deltagende medlemsstater overdrages til Den Europæiske Centralbank (ECB).
ECB vil udøve sit nye tilsynsmæssige mandat i fuldt omfang fra november 2014.
Som forberedelse til sin nye tilsynsrolle er ECB i færd med at foretage en
kontrol af aktivernes kvalitet og en stresstest – i samarbejde med EBA – som
vil være afgørende for at genskabe tilliden til det europæiske banksystem og
sikre en gnidningsløs overgang til den fælles tilsynsmekanisme. EBA vil stadig
spille en central rolle i videreudviklingen af det fælles regelsæt og
gennemførelsen af et koordineret tilsyn. Den anden søjle
i bankunionen – den fælles afviklingsmekanisme[10]
– vil sikre en integreret og effektiv afviklingsprocedure på EU-niveau for alle
banker i medlemsstater, der er omfattet af den fælles tilsynsmekanisme.
Afviklinger vil først og fremmest blive finansieret af aktionærerne og
kreditorerne og kun som en sidste udvej ved hjælp af en fælles afviklingsfond,
som finansieres af bidrag fra bankerne. Bankunionen
forventes at sikre høje fælles standarder for tilsyn med og afvikling af banker
i euroområdet og de deltagende medlemsstater. Den vil også forbedre den
finansielle integration og bidrage til at sikre en gnidningsløs gennemførelse
af ECB's pengepolitik. 3.3 Opbygning af et mere modstandsdygtigt og stabilt
finansielt system Igennem
de seneste år har Kommissionen fremsat forslag om en række foranstaltninger med
henblik på at styrke stabiliteten og modstandskraften i det finansielle system. I banksektoren
foreslog Kommissionen blot nogle få uger efter Lehman Brothers' konkurs i 2008
at øge dækningsniveauet for indskudsgarantiordninger, hvorved man via et
mellemtrin er nået op på en harmoniseret dækning på 100 000 EUR (fra 2010)[11].
Denne foranstaltning øgede straks indskydernes tillid til de offentlige
sikkerhedsnet og mindskede dermed samtidig risikoen for stormløb på bankerne i
hele EU. Den nye kapitalkravsforordning
og det nye kapitalkravsdirektiv (CRD IV-pakken)[12] øger
niveauet for og kvaliteten af bankernes kapitalgrundlag og fastsætter
minimumslikviditetskrav, der gør bankerne mere modstandsdygtige. CRD
IV-pakken pålægger også bankerne at opbygge supplerende kapitalbuffere med
henblik på fremtidige perioder med stress og indfører yderligere kapitalkrav for
systemisk vigtige banker med henblik på at begrænse systemiske risici i
banksektoren. I forbindelse med tidligere ændringer af CRD er der allerede
blevet taget fat på spørgsmål som aflønningspolitik og risikotilbageholdelse i
forbindelse med securitisering. Med direktivet
om genopretning og afvikling af banker[13]
vil der blive indført de nødvendige værktøjer og regler for at sikre, at
omkostningerne ved bankkrak ikke bæres af skatteyderne, og at EU's banker kan
afvikles på en velordnet måde. Hermed begrænses den systemiske risiko og
behovet for statsstøtte for at bevare den finansielle stabilitet. Reformerne i
banksektoren blev suppleret med reformer for at gøre de finansielle markeder
mere velfungerende og forbedre stabiliteten og øge de finansielle markedsinfrastrukturers
modstandsdygtighed. Det reviderede direktiv om markeder for finansielle
instrumenter (MiFID II)[14]
styrker de organisatoriske krav og sikkerhedsstandarderne på alle EU's
markedspladser og udvider gennemsigtighedskravene til også at omfatte
obligations- og derivatmarkeder. Forordningen om europæisk
markedsinfrastruktur (EMIR)[15]
og MiFID II forbedrer gennemsigtigheden af derivater, der handles
over-the-counter, og mindsker modpartsrisikoen i forbindelse med
derivattransaktioner. Forordningen om værdipapircentraler[16], ved
hvilken der indføres fælles standarder for tilsyn, organisatorisk opbygning og
god forretningsskik, øger modstandsdygtigheden hos værdipapircentralerne i EU
og gør afviklingsprocedurerne mere sikre. Sammen udgør
MiFID II, EMIR og forordningen om værdipapircentraler en sammenhængende ramme
af fælles regler for systemisk vigtige markedsinfrastrukturer på europæisk
plan. Der er også blevet vedtaget en forordning for at løse en række specifikke
problemer i forbindelse med short selling og credit default swaps[17]. Som et led i
EU's indsats for at sikre den finansielle stabilitet indeholdt
reformdagsordenen desuden en række vigtige foranstaltninger for at begrænse den
systemiske risiko, som findes uden for det egentlige banksystem[18],
herunder bl.a. direktivet om forvaltere af alternative investeringsfonde[19] og
forslaget til forordning om pengemarkedsforeninger[20]. Der
arbejdes videre på dette område. Stabiliteten er
også blevet styrket gennem risikobaserede rammebestemmelser for forsikringssektoren
(Solvens II)[21],
som vil forbedre solvensen og standarderne for risikostyring og dermed øge
modstandsdygtigheden og stabiliteten i den europæiske forsikringssektor. Samlet set vil
disse tiltag begrænse opbygningen eller fremkomsten af systemiske risici i det
finansielle system og dermed mindske sandsynligheden for og omfanget af
kommende finanskriser. Kun for visse
særligt indbyrdes forbundne og systemisk vigtige banker må det omfattende sæt
af foreslåede foranstaltninger antages at være utilstrækkeligt til at sikre, at
disse banker kan afvikles uden negative virkninger for den finansielle
stabilitet eller uden intervention fra skatteyderne. På baggrund af
henstillingerne fra den højtstående ekspertgruppe med Erkki Liikanen som
formand[22]
fremsatte Kommissionen i begyndelsen af 2014 forslag om et sæt strukturelle
foranstaltninger for disse banker, herunder et forbud mod, at banker handler
for egen regning, og en adskillelse mellem handelsaktiviteter og indlåns- og
anden detailbankvirksomhed, hvis det er nødvendigt for at sikre mulighederne
for afvikling[23]. 3.4 Større gennemsigtighed og ansvarlighed og bedre
forbrugerbeskyttelse for at sikre markedsintegriteten og genskabe forbrugernes
tillid Markedsintegriteten
kræver tillid og tiltro til det finansielle system, hvilket igen afhænger af
gennemsigtige og pålidelige informationsstrømme, etisk og ansvarlig adfærd fra
de finansielle formidleres side og fair og ikke-diskriminerende behandling af
forbrugerne. Krisen afslørede alvorlige mangler og en udbredt mangel på
markedsintegritet – yderligere understreget gennem de seneste skandaler og
tilfælde af markedsmisbrug, herunder manipulation af rentebenchmarks (LIBOR og
EURIBOR). Den økonomiske skade er vanskelig at kvantificere, men den er
sandsynligvis stor og ligger over de milliarder af euro i rekordhøje bøder, som
bankerne skulle betale. Der kan ikke sættes tal på omkostningerne i form af
faldende tillid og tiltro til det finansielle system, men de må også antages at
være betydelige. Kommissionen har
derfor fremsat forslag om en række foranstaltninger, der skal forbedre
gennemsigtigheden på de finansielle markeder. Dagsordenen for finansiel reform
har til formål at genskabe tilliden til det finansielle system og radikalt at
øge markedsintegriteten. Reformerne vil være til fordel for alle brugere af
finansielle tjenesteydelser, navnlig forbrugerne og investorerne. Med forordningen
om markedsmisbrug og direktivet om strafferetlige sanktioner for
markedsmisbrug i deres reviderede form[24]
indføres der strengere regler for bedre at kunne forhindre, opdage og straffe
markedsmisbrug. Kommissionens forslag til en forordning om finansielle
benchmarks har til formål at fremme robustheden og pålideligheden af
benchmarks og forhindre manipulation af dem[25]. Der er blevet
vedtaget eller fremsat forslag om en kombination af reformforanstaltninger for
at sikre, at forbrugere og detailinvestorer har effektiv, rettidig og
ikke-diskriminerende adgang til finansielle tjenester. Tilsynsførende og
regeludstedende myndigheder vil sikre, at udbydere af finansielle
tjenesteydelser ikke udnytter informationsasymmetri til skade for deres kunders
interesser. Foranstaltningerne vedrører navnlig indførelse af EU-dækkende
standarder for ansvarlighed på realkreditområdet[26],
bedre oplysninger og højere standarder i forbindelse med finansiel rådgivning
og formidling[27],
bedre beskyttelse af detailinvestorers aktiver[28],
større gennemsigtighed og sammenlignelighed hvad angår bankkontogebyrer,
indførelse af hurtige og enkle procedurer ved flytning af bankkonti og adgang
til at oprette betalingskonti med basale funktioner[29].
Disse foranstaltninger vil øge forbrugernes tillid til de finansielle markeder
og produkter. Forordningen om kreditvurderingsbureauer[30] øger
uafhængigheden og integriteten af vurderingsprocessen og forbedrer den
overordnede kvalitet af kreditvurderingerne. En række supplerende reformer
på revisionsområdet vil forbedre kvaliteten af den lovpligtige revision i
EU og i kombination med reformer af de internationale regnskabsstandarder,
der gælder i EU, bidrage til at genskabe investorernes tillid til det
finansielle system[31]. 3.5 Bedre effektivitet i EU's finansielle system Dagsordenen for
finansiel reform har til formål at gøre det finansielle system mere
funktionsdygtigt ved at tackle de underliggende markedssvigt og
lovgivningsmæssige mangler. Strengere informations-
og rapporteringskrav i en række reforminitiativer øger gennemsigtigheden og
begrænser informationsasymmetrien i systemet for alle markedsdeltagere,
tilsynsmyndighederne og forbrugerne. Oprettelsen af bankunionen
og indførelsen af det fælles regelsæt bidrager til effektivitet ved at
skabe lige konkurrencevilkår og lette grænseoverskridende aktiviteter. Samtidig
vil begrænsningerne for implicit støtte til systemisk vigtige banker og de
foreslåede snævrere rammer for store, komplekse og indbyrdes forbundne banker
(dvs. strukturreformer) bidrage til at mindske konkurrenceforvridninger,
korrigere den hermed forbundne forkerte prisfastsættelse af risiko og dermed
gøre markedet mere velfungerende og fremme kapitalallokeringen. De strengere
tilsynskrav for banker og de nye risikobaserede kapitalkrav for
forsikringsselskaber i Solvens II, kombineret med forbedrede
risikostyringsstandarder, vil tilskynde de finansielle institutioner til i
højere grad at internalisere risikoen ved deres aktiviteter og bidrage til en
mere effektiv og risikovægtet prisfastsættelse. Adgangsbestemmelserne
i MiFID II, EMIR og forordningen om værdipapircentraler vil
mindske hindringer for adgang til finansielle markedsinfrastrukturer og fremme
konkurrencen i hele værdipapirhandelskæden. På samme måde vil den reviderede forordning
om kreditvurderingsbureauer og reformerne på revisionsområdet lette
markedsadgangen og øge synligheden af nye markedsdeltagere. I dagsordenen
for finansiel regulering forsøges det at skabe balance mellem en styrkelse af
den finansielle stabilitet og behovet for en tilstrækkelig og bæredygtig
finansieringsstrøm til realøkonomien. Reformforanstaltningerne tager særlig
hensyn til små og mellemstore virksomheder (SMV’er), idet navnlig disse
har vanskeligt ved sikre ekstern finansiering, og idet de spiller en vigtig
rolle, når det gælder om at skabe beskæftigelse og bæredygtig vækst. EU's
finansielle regelsæt er blevet tilpasset betydeligt i løbet af de seneste tre
år[32]. De
problemer, som SMV'er har med at skaffe finansiering, er blevet grebet an fra
forskellige vinkler. Der er bl.a. blevet indført foranstaltninger for at lette
adgangen til kapitalmarkeder med henblik på at rejse kapital direkte[33], gøre
udlån til SMV'er mere attraktivt[34]
og indføre nye rammer for investeringsforeninger[35]. 4. Reformernes omkostninger Finansielle
reformer medfører økonomiske omkostninger for de finansielle aktører, fordi de
indebærer efterlevelsesomkostninger og kræver justeringer af den måde, hvorpå
forretninger drives. Der er blevet lavet overslag over disse omkostninger i
konsekvensanalyserne til lovgivningsinitiativerne, og de beskrives mere
indgående i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. En
betydelig del af disse omkostninger udgøres af tilpasningsomkostninger i
overgangsperioden. Samlet set forventes omkostningerne at blive mere
end opvejet af fordelene ved større stabilitet og integritet i det finansielle
system. Omkostninger for
finansielle formidlere er uundgåelige og til en vis grad et tegn på, at
reformerne virker. For eksempel vil den implicitte støtte til visse store,
komplekse og indbyrdes forbundne banker øge deres finansieringsomkostninger,
men samtidig mindske omkostningerne for skatteyderne. På samme måde indføres
der med reformerne en ny prisfastsættelse af risiko, som medfører omkostninger,
men disse omkostninger opvejes af fordelene ved at undgå overdreven
risikotagning på grund af for lavt vurderet risiko på markedet. Omkostningerne
for finansielle formidlere opvejes således ofte af større økonomiske og samfundsmæssige
fordele. Overgangen til
et mere stabilt finansielt system er en særlig udfordring for så vidt angår de
potentielle virkninger for realøkonomien. Imidlertid kan de nuværende
vanskeligheder på markedet og i økonomien som helhed ikke tilskrives de
lovgivningsmæssige reformer (men snarere manglen på samme). De skyldes i langt
højere grad problemer, der opstod før krisen, og følgerne heraf, herunder tabet
af tillid til markederne og den dermed forbundne kreditklemme, svage
bankbalancer, stor privat og offentlig gæld, lave rentesatser, recessionen og
svage udsigter for økonomisk vækst. For at minimere
omkostningerne og potentielle forstyrrelser i overgangsfasen er der blevet indført
indfasningsperioder[36].
Hvis der er forventninger om væsentlige negative virkninger, er reglerne
desuden blevet justeret (f.eks. den langsigtede garantipakke i forbindelse
med Solvens II[37]),
eller der er på visse betingelser blevet indført undtagelser (f.eks. for
pensionskasser og ikke-finansielle virksomheder i forbindelse med EMIR). I de
tilfælde, hvor man med reglerne har bevæget sig ind på nyt terræn, er der
indført observationsperioder (f.eks. med hensyn til reglerne for gearing
og likviditet i bankerne). Endelig vil en løbende overvågning og evaluering af
alle reformer sikre, at de får den tilsigtede positive effekt, samtidig med at
uønskede virkninger, herunder sådanne, der skyldes uoverensstemmelser mellem
forskellige reformer, undgås. 5. Konklusioner Tilsammen er de
reformer, som Kommissionen har fremsat forslag om for at gennemføre den
omfattende dagsorden for finansiel regulering, som G20 har vedtaget, og som er
beskrevet i Kommissionens meddelelser fra 2009, 2010 og 2012, et svar på de
lovgivningsmæssige mangler og markedssvigt, som blev afsløret under krisen. Vore foreslåede
reformer bemyndiger tilsynsmyndighederne til at overvåge markeder, der
før var uden for deres rækkevidde, og medfører gennemsigtighed for alle
markedsdeltagere for aktiviteter, der tidligere kun var kendt af en lille
gruppe insidere. Vore foreslåede
reformer etablerer ambitiøse nye standarder, der skal begrænse overdreven
risikotagning og gøre finansielle institutioner mere modstandsdygtige.
Hvis disse risici alligevel bliver en realitet, er byrden nu taget bort
fra skatteydernes skuldre og lagt over på dem, som tjener på aktiviteter,
der giver anledning til disse risici. Vore foreslåede
reformer gør de finansielle markeder mere velfungerende i forbrugernes og
små og mellemstore virksomheders interesse og gavner dermed økonomien som
helhed. Vore foreslåede
reformer lægger ansvaret på samtlige aktører, herunder ledere, ejere og
offentlige myndigheder, for at sikre, at finansielle institutioner og
markedsdeltagerne følger de højeste standarder for ansvarlighed og
integritet. Samlet set vil
vore foreslåede reformer være med til at mindske risikoen for og
skadevirkningerne af kriser i fremtiden. Der er allerede ved at ske ændringer
og forbedringer i det finansielle system på en række vigtige punkter. Denne
udvikling forventes at fortsætte, efterhånden som reformerne får yderligere
virkning. Men situationen må overvåges nøje. Når den økonomiske
situation ændrer sig, så gør risikoen for og sårbarheden ved det finansielle
system det også. Kommissionen vil fortsat være årvågen og proaktiv,
holde gang i den overordnede reform samt reagere på nye risici og
sårbarheder, efterhånden som de opstår. Reformerne vil
medføre omkostninger, men mange af disse er af midlertidig karakter. De
økonomiske analyser, der er foretaget, og de oplysninger, der foreligger,
viser, at de samlede forventede fordele af dagsordenen for finansiel
regulering, når den er gennemført fuldt ud, efter al sandsynlighed vil opveje
de forventede omkostninger. Indfasnings- og observationsperioderne vil
bidrage til at begrænse de udgifter, der er forbundet med overgangen. Meget er blevet
opnået på kort tid, men reformprocessen er endnu ikke fuldt gennemført. En
række vigtige reformer mangler at blive vedtaget af medlovgiverne (f.eks.
vedrørende bankernes strukturreformer, skyggebanksystemet og finansielle
benchmarks). Kommissionen opfordrer Rådet og Europa-Parlamentet til at
prioritere vedtagelsen af disse forslag højt. Arbejdet på nogle få områder er
stadig kun i forberedelsesfasen. Navnlig arbejdes der på EU-niveau og på
internationalt niveau med rammerne for afvikling af ikke-banker og med
problemerne i skyggebanksektoren. Nu da der er
opnået enighed om størstedelen af reformerne, skifter fokus til en effektiv
gennemførelse og konsekvent anvendelse af de nye lovgivningsmæssige rammer.
Det er nødvendigt med løbende overvågning og evaluering for at vurdere
gennemførelsen og den samlede virkning og effektivitet af reformerne.
Arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene "Economic Review of the
Financial Regulation Agenda" er det første skridt i denne proces. Det er
stadig en stor udfordring sideløbende med implementeringen af reformerne at sørge
for regulerings- og tilsynsmæssig overensstemmelse mellem alle vigtige
finanscentre i hele verden. Kommissionen vil fortsat fremme en
internationalt koordineret tilgang inden for finansiel regulering og forventer,
at dens partnere vil opfylde deres forpligtelser på en effektiv måde. Det politiske
fokus må fremover i højere grad rettes mod at tackle Europas behov for
langsigtet finansiering og udvikle et mere diversificeret finansielt
system med øget direkte kapitalmarkedsfinansiering og større deltagelse af
institutionelle investorer og alternative finansieringskilder. Som det fremgår
af meddelelsen fra marts 2014 om langsigtet finansiering, er det meget vigtigt
at få løst disse spørgsmål for at styrke konkurrenceevnen i Europas økonomi og
erhvervsliv[38]. [1] Kommissionens meddelelse
"Fremdrift i den europæiske genopretning" (KOM(2009) 114 endelig). [2] Rapport
fra Højniveaugruppen vedrørende Finansielt Tilsyn i EU af 25. februar 2009. [3] Kommissionens meddelelse
"Regulering af finansielle tjenesteydelser med sigte på bæredygtig
vækst" (KOM(2010) 301 endelig). [4]
Kommissionens meddelelse "En køreplan for oprettelse af en bankunion"
(COM(2012) 510 final). Kommissionens meddelelse "En plan for en udbygget
og egentlig ØMU – Indledning af en europæisk debat" (COM(2012) 777
final/2). [5] Gennemgangen dækker kun
foranstaltningerne vedrørende finansiel regulering og ikke de andre vigtige
reformer, der er gennemført på andre områder som reaktion på krisen. [6] Se Europa-Kommissionens
resultattavle for statsstøtte for 2013. [7] Se Europa-Parlamentets
og Rådets forordning (EU) nr. 1092/2010,1093/2010, 1094/2010 og 1095/2010 af
24. november 2010 (EUT L 331 af 15.12.2010) og Rådets forordning (EU) nr.
1096/2010 af 17. november 2010 (EUT L 331 af 15.12.2010, s. 1). [8] ESFS behandles i en
særskilt gennemgang. [9] Rådets forordning (EU)
nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den
Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med
kreditinstitutter. [10] COM(2013) 520. [11] Europa-Parlamentets og
Rådets direktiv 2009/14/EF af 11. marts 2009 om ændring af direktiv 94/19/EF om
indskudsgarantiordninger for så vidt angår dækningsniveau og udbetalingsfrist. [12] Europa-Parlamentets og
Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed
som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber,
om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og
2006/49/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26.
juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber
og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012. [13] COM(2012) 280. [14] KOM(2011) 656 og
KOM(2011) 652. [15] Europa-Parlamentets og
Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 af 4. juli 2012 om OTC-derivater, centrale
modparter og transaktionsregistre. [16] COM(2012) 73. [17] Europa-Parlamentets og
Rådets forordning (EU) nr. 236/2012 af 14. marts 2012 om short selling og visse
aspekter af credit default swaps. [18] Se Kommissionens
meddelelse "Skyggebanker – Hvordan tackle nye kilder til risici i den
finansielle sektor" (COM(2013) 614 final). [19] Europa-Parlamentets og
Rådets direktiv 2011/61/EU af 8. juni 2011 om forvaltere af alternative
investeringsfonde og om ændring af direktiv 2003/41/EF og 2009/65/EF samt
forordning (EF) nr. 1060/2009 og (EU) nr. 1095/2010. [20] COM(2013) 615. [21] Europa-Parlamentets og
Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelse af
forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II). [22] Rapport fra den
højtstående ekspertgruppe om en reform af strukturen i EU's banksektor (oktober
2012). [23] COM(2014) 43. [24] KOM(2011) 651 og
KOM(2011) 654. [25] COM(2013) 641. [26] Europa-Parlamentets og
Rådets direktiv 2014/17/ЕU af 4. februar 2014 om forbrugerkreditaftaler i
forbindelse med fast ejendom til beboelse og om ændring af direktiv 2008/48/EF
og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010. [27] F.eks. COM(2012) 352. [28] F.eks. COM(2012) 350. [29] COM(2013) 266. [30] Europa-Parlamentets og
Rådets forordning (EU) nr. 462/2013 af 21. maj 2013 om ændring af forordning
(EF) nr. 1060/2009 om kreditvurderingsbureauer. [31] KOM(2011) 779 og
KOM(2011) 778. [32] Kommissionens meddelelse
"En handlingsplan om bedre adgang til finansiering for SMV’er"
(KOM(2011) 870 endelig). [33] Foreslået artikel 35 i
MiFID. [34] Artikel 501 forordning
(EU) nr. 575/2013 (CRD IV-pakken). [35] Europa-Parlamentets og
Rådets forordning (EU) nr. 345/2013 af 17. april 2013 om europæiske
venturekapitalfonde og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr.
346/2013 af 17. april 2013 om europæiske sociale iværksætterfonde. Se også
COM(2013) 462. [36] F.eks. for kapital- og
likviditetskrav i CRD IV-pakken. [37] Som ændret i Omnibus II.
KOM(2011) 8 endelig. [38] COM(2014) 168 final.