RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET RAPPORT OM BEKÆMPELSE AF KORRUPTION I EU /* COM/2014/038 final */
I.
Indledning Politisk baggrund og formål med rapporten Korruption
skader i alvorlig grad økonomien og samfundet som helhed. Mange lande verden
over lider under dybt rodfæstet korruption, der skader deres økonomiske
udvikling, undergraver demokratiet og påvirker den sociale retfærdighed og
retsstatsprincippet negativt. EU-medlemsstaterne er også berørt heraf.
Korruptionens art og omfang varierer fra land til land, men alle
medlemsstaterne er påvirket af korruption. Den har indvirkning på princippet om
god regeringsførelse, forsvarlig forvaltning af de offentlige finanser og
konkurrence på markederne. I ekstreme tilfælde underminerer den borgernes
tillid til de demokratiske institutioner og processer. Denne rapport
indeholder en analyse af korruptionen i EU-medlemsstaterne og de
foranstaltninger, der træffes for at forebygge og bekæmpe den. Formålet med den
er at sætte gang i en debat mellem Kommissionen, medlemsstaterne,
Europa-Parlamentet og andre berørte parter for at understøtte indsatsen mod
korruption og finde måder, hvorpå den europæiske dimension kan bidrage hertil. EU-medlemsstaterne
råder over de fleste af de nødvendige retlige instrumenter og institutioner til
at forebygge og bekæmpe korruption. Resultaterne er imidlertid ikke
tilfredsstillende i hele EU. Reglerne til bekæmpelse af korruption håndhæves
ikke altid strengt, systemiske problemer håndteres ikke effektivt nok, og de
relevante institutioner har ikke altid tilstrækkelig kapacitet til at håndhæve
reglerne. De intentioner, der kommer til udtryk, ligger stadig for langt fra de
konkrete resultater, og der synes ofte at mangle reel politisk vilje til at
udrydde korruptionen. Med
henblik på at lade EU bidrage til løsningen af problemet vedtog Kommissionen i
juni 2011 en meddelelse om bekæmpelse af korruption i EU[1], i medfør af hvilken der blev indført en ny
mekanisme, nemlig EU's rapport om bekæmpelse af korruption, med henblik på at
overvåge og evaluere medlemsstaternes indsats på området for derved at sikre et
større politisk engagement til effektivt at bekæmpe korruptionen. Denne rapport
offentliggøres nu for første gang, og der vil blive udsendt en ny rapport hvert
andet år. I
overensstemmelse med folkeretlige instrumenter[2]
defineres korruption i denne rapport i bred betydning som "magtmisbrug for
personlig vindings skyld". Den omfatter derfor særlige former for
korruption og de foranstaltninger, medlemsstaterne træffer for at forebygge
eller straffe korruption som defineret i lovgivningen. Der nævnes en række
områder og foranstaltninger, som har indflydelse på risikoen for korruption og
kapaciteten til at kontrollere den. I
rapporten fokuseres der på udvalgte vigtige emner, der er af særlig relevans
for hver enkelt medlemsstat. God praksis og svagheder beskrives, og der
indkredses en række foranstaltninger, der vil sætte medlemsstaterne i stand til
mere effektivt at bekæmpe korruption. Kommissionen erkender, at mange af disse
spørgsmål udelukkende henhører under medlemsstaternes kompetence. Det er dog i
EU's fælles interesse at sikre, at alle medlemsstaterne har en effektiv politik
til bekæmpelse af korruption, og at EU støtter medlemsstaternes videre indsats.
Rapporten har derfor til formål at fremme høje standarder for bekæmpelse af
korruption i hele EU. Ved at fremhæve problemerne – såvel som god praksis –
internt i EU er rapporten også med til at gøre EU's bestræbelser for at fremme
standarder for bekæmpelse af korruption andre steder troværdige. Korruption en et
kompleks fænomen med både økonomiske, sociale, politiske og kulturelle
dimensioner, som det ikke er let at udrydde. En effektiv politisk reaktion kan
ikke reduceres til et standardsæt foranstaltninger, for der er aldrig en universalløsning.
I rapporten ses der derfor nærmere på korruptionen internt i hver enkelt
medlemsstat, og der fremsættes forslag til, hvordan de mest relevante problemer
for hver medlemsstat kan løses i den nationale kontekst. Bilaget
indeholder yderligere forklaringer om de metoder, der er anvendt ved
udarbejdelsen af rapporten. Den bredere politiske
kontekst Finanskrisen har
lagt yderligere pres på europæerne og deres regeringer. I lyset af de nuværende
økonomiske udfordringer både i Europa og andre steder kræves der stærkere
garantier for integritet og gennemsigtighed i forbindelse med de offentlige
udgifter. Borgerne forventer, at EU spiller en vigtig rolle med at hjælpe
medlemsstaterne med at beskytte den lovlige økonomi mod organiseret
kriminalitet og skattesnyd, hvidvaskning af penge og korruption, ikke mindst i
perioder med økonomisk krise og budgetmæssige stramninger. Korruption alene
skønnes at koste økonomierne i EU 120 mia. EUR om året, hvilket er
lidt mindre end EU's årlige budget[3]. Europa 2020
er EU's vækststrategi for indeværende tiår for at fremme en intelligent,
bæredygtig og inklusiv økonomi og derved at hjælpe EU og dets medlemsstater med
at sikre høj beskæftigelse, produktivitet og social samhørighed. Ifølge
undersøgelser afhænger Europa 2020-strategiens succes også af
institutionelle faktorer såsom god regeringsførelse, retsstatsprincippet og
kontrollen med korruption[4].
Bekæmpelsen af korruption bidrager til at forbedre EU's konkurrenceevne i den
globale økonomi. I den forbindelse er der med hensyn til en række medlemsstater
blevet fremhævet en række foranstaltninger til bekæmpelse af korruption som en
del af det europæiske semester – den årlige samordning af de økonomiske
politikker, der omfatter en detaljeret analyse af medlemsstaternes programmer
for økonomisk og strukturel reform samt landespecifikke henstillinger. Mere
generelt kan en forbedring af den offentlige forvaltning, navnlig hvis det
kombineres med større gennemsigtighed, være med til at mindske risiciene for
korruption. I Kommissionens meddelelse fra januar 2014 om en industriel
renæssance i Europa lægges der derfor vægt på betydningen af en offentlig
forvaltning af høj kvalitet som et vigtigt aspekt af EU's vækststrategi[5]. Rapportens
struktur EU's rapport om
bekæmpelse af korruption dækker alle 28 EU-medlemsstater. Den er
struktureret som følger:
Indledning,
præsentation af den politiske baggrund og målene.
Resultaterne af Eurobarometer-undersøgelser
i 2013 om, hvordan befolkningen opfatter korruption, og deres erfaringer
hermed.
Horisontalt kapitel,
hvori de korruptionsrelaterede tendenser i EU beskrives. Hovedresultaterne
resumeres. Konklusionerne og forslagene til fremtidige foranstaltninger
for hver medlemsstat er (kun) indeholdt i kapitlerne om de respektive
lande.
Tematisk kapital,
hvori der fokuseres på tværfaglige spørgsmål af særlig relevans på
EU-plan. Det emne, der fokuseres på i denne første rapport, er offentlige
indkøb, som er af stor betydning for det indre marked. EU-retten
vedrørende offentlige indkøb er omfattende, og det er et område, hvor der
er betydelig risiko for korruption. Kapitlet omfatter korruption og
foranstaltninger til bekæmpelse af korruption inden for de nationale
systemer for offentlige indkøb.
Bilag vedrørende metoder,
hvori det beskrives, hvordan rapporten blev udarbejdet samt valg af
metoder og disses begrænsninger.
Landekapitlerne
dækker hver af de 28 medlemsstater. I disse kapitler gives der ikke
en udtømmende beskrivelse af korruptionsrelaterede emner og
foranstaltninger til bekæmpelse af korruption. I stedet fremhæves vigtige
udvalgte emner, der er indkredset i forbindelse med en individuel
vurdering af hvert land ud fra dets egne resultater og under behørig
hensyntagen til den nationale kontekst.
a) Indledning, der
giver et overblik over den generelle situation, hvad angår korruption. Heri
præsenteres en række udvalgte indikatorer, herunder opfattelser samt fakta,
tendenser, problemer og udvikling i forbindelse med korruption og
foranstaltninger til bekæmpelse af korruption. b) Emner,
der fokuseres på. Der indkredses og foretages en analyse af en række
emner for hvert land. Selv om vægten lægges på områder, der er sårbare over for
korruption, og hvor der er plads til forbedringer, peger analysen fremad på
planer og foranstaltninger, der går i den rigtige retning, og der indkredses en
række forhold, der kræver yderligere opmærksomhed. God praksis, der kan tjene
som inspiration for andre, er fremhævet. Rækken af emner, der fokuseres på, er
ikke begrænset til dem, der er omfattet af det tematiske kapitel (offentlige
indkøb). Visse landekapitler indeholder dog en specifik analyse af de
offentlige indkøb. Det er tilfældet for de lande, hvor der er konstateret
væsentlige problemer i forbindelse med offentlige indkøb. Udvælgelsen af
de vigtigste emner i hvert landekapitel er baseret på følgende overvejelser: ·
problemets
alvor og virkninger i forbindelse med andre korruptionsrelaterede problemer i
landet ·
omfanget
af den potentielle spillovereffekt for en større række politikker (f.eks.
større huller i kontrollen med de offentlige indkøb, hvilket skaber betydelig
risiko for misbrug af offentlige midler) ·
evnen
til at pege på konstruktive og konkrete fremtidige foranstaltninger. Fremtidige
foranstaltninger og opfølgning De
punkter for hvert land, der kræver yderligere opmærksomhed, afspejler
Kommissionens forsøg på at indkredse foranstaltninger, der vil kunne give en merværdi,
idet der tages fat på vigtige tilbageværende problemer i forbindelse med
forebyggelse og bekæmpelse af korruption. De er skræddersyede i lyset af hvert
lands situation og behov. De er konkrete og målrettede uden at gå for meget i
detaljer og sigter mod håndgribelige ændringer i marken. Når det er relevant,
tager rapporten udgangspunkt i og understøtter de anbefalinger, der allerede
er formuleret via andre mekanismer for rapportering om korruption (navnlig
Europarådets Sammenslutning af Stater mod Korruption – GRECO – og OECD), hvoraf
nogle endnu ikke er blevet efterlevet af medlemsstaterne. Som
opfølgning af rapporten ønsker Kommissionen at indgå i en konstruktiv og
fremadrettet debat om, hvordan man bedst kan løse problemet med korruption,
navnlig i forbindelse med de punkter, den har indkredset, som kræver yderligere
opmærksomhed. Kommissionen håber, at der kommer en bred debat om
foranstaltningerne til bekæmpelse af korruption med aktiv deltagelse af
medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, de nationale parlamenter, den private
sektor og civilsamfundet og ser frem til selv aktivt at deltage i drøftelserne
på EU-plan og i medlemsstaterne. Derudover
har Kommissionen til hensigt at indføre et program for gensidig udveksling
af erfaringer for medlemsstaterne, lokale ngo'er og andre berørte parter
for at indkredse bedste praksis og fjerne mangler i politikkerne til bekæmpelse
af korruption, skabe øget bevidsthed om problemet eller sikre uddannelse på
området. Denne indsats skal knyttes til de forhold, der ifølge rapporten kræver
nærmere opmærksomhed, og fremme opfølgningen. Programmet for gensidig
udveksling af erfaringer vil blive iværksat efter vedtagelsen af rapporten og
bygge på den feedback, der er indkommet, og drøftelser med de berørte parter om
de specifikke behov, der kan ses nærmere på. Kommissionen har
til hensigt at foretage en omhyggelig analyse af feedbacken på denne første
rapport, overveje, om der er eventuelle mangler og fejl, og drage en række
konklusioner med henblik på den næste rapport. Den anvendte metode vil blive
revideret, og det vil blive overvejet yderligere, om det er muligt at udvikle
nye korruptionsindikatorer. I forbindelse
med det fremtidige arbejde vil der blive set på emner såsom, hvordan de
foranstaltninger, der blev foreslået i den første rapport, er blevet
gennemført, og der vil blive gjort status over programmet for udveksling af
erfaringer. II.
Resultaterne af Eurobarometer-undersøgelser af, hvordan befolkningen opfatter
korruption, og deres erfaringer hermed. I begyndelsen af
2013 blev der gennemført to Eurobarometer-undersøgelser som forberedelse til
rapporten om bekæmpelse af korruption i EU: 1) Special Eurobarometer[6] og 2) en såkaldt erhvervsorienteret
"Flash Survey"[7]. Hvad
angår de fleste lande, er der en tendens til, at deres indplacering i
CPI-indekset[8], der
offentliggøres af Transparency International, svarer til de svar, de adspurgte gav
i forbindelse med Eurobarometer-undersøgelserne. Ved
at samle oplysningerne fra Special Eurobarometer-undersøgelsen om for det
første den generelle opfattelse af forekomsten af korruption og for det andet,
om man forventes at betale bestikkelse (personlig erfaring med bestikkelse),
bliver det klart, at medlemsstaterne kan karakteriseres på forskellige måder. Svarene
bekræfter, at i Danmark, Finland, Luxembourg og Sverige er opfattelsen,
at korruptionsproblemet er lille, og få har erfaring med bestikkelse. De
adspurgte i disse lande anførte sjældent, at det var blevet forventet af dem,
at de skulle betale bestikkelse (mindre en 1 %), og antallet af personer,
der mente, at korruption var et udbredt problem (henholdsvis 20 %,
29 %, 42 % og 44 %), er betydeligt lavere end EU-gennemsnittet.
Hvad angår Det Forenede Kongerige, var det kun 5 ud af
1 115 personer, af hvem det var blevet forventet, at de skulle betale
bestikkelse (mindre end 1 %), hvilket er det bedste resultat i hele EU.
Alligevel viste oplysningerne, at 64 % af de adspurgte briter fandt, at
problemet med korruption var udbredt i deres land (EU-gennemsnittet er på
74 %). I
Tyskland, Nederlandene, Belgien, Estland og Frankrig, hvor mere end
halvdelen af de adspurgte fandt, at problemet med korruption var udbredt, var
det faktiske antal personer, af hvem det var blevet forventet, at de betalte
bestikkelse, lavt (ca. 2 %). Disse lande synes også at opnå gode
resultater i Transparency Internationalt indeks. Østrig ligner på mange
måder denne gruppe med den undtagelse, at et noget højere antal af de
adspurgte (5 %) fandt, at det var blevet forventet, at de betalte
bestikkelse. I
nogle lande anførte et relativt højt antal mennesker, at de havde personlige
erfaringer med bestikkelse, men med en klar koncentration af problemet i et
begrænset antal sektorer, bl.a. i Ungarn (13 %), Slovakiet (14 %)
og Polen (15 %). I disse lande er der en bestemt sektor, nemlig
sundhedssektoren, hvor en stor del tilfældene af bestikkelse forekommer. Det
kan konstateres, at strukturelle problemer i sundhedssektoren giver incitament
til at betale bestikkelse til det lægelige personale. I alle de nævnte lande
viser det mere detaljerede svar, at sundhedssektoren rent faktisk er den
sektor, det højeste antal enkeltpersoner pegede på, mens alle andre
institutioner eller sektorer (f.eks. politiet, toldmyndighederne, politikerne
og anklagemyndigheden) blev nævnt af mindre en 1 % af de adspurgte.
Korruption i bredere betydning opfattes som udbredt i disse lande (82 % i
Polen, 89 % i Ungarn og 90 % i Slovakiet). I
visse lande, herunder Portugal, Slovenien, Spanien og Italien, synes
bestikkelse sjældent at forekomme, men korruption i bredere betydning udgør et
alvorligt problem: et relativt lavt antal af de adspurgte hævdede, at de inden
for de sidste 12 måneder var blevet bedt om at betale bestikkelse, eller
det var blevet forventet, at de gjorde det. Selv om de adspurgte tilsyneladende
sjældent havde personlig erfaring med bestikkelse (1-3 %), er opfattelsen
i så høj grad påvirket af de nyere politiske skandaler og den finansielle og
økonomiske krise, at det afspejles i de adspurgtes negative holdning til
korruptionssituationen generelt (henholdsvis 90 %, 91 %, 95 % og
97 %). Blandt
de lande, der placerer sig dårligt, hvad angår både opfattelsen af udbredelsen
af og den faktiske erfaring med korruption, er Kroatien, Tjekkiet, Litauen,
Bulgarien, Rumænien og Grækenland. I disse lande anførte mellem 6 % og
29 % af de adspurgte, at de inden for de sidste 12 måneder var blevet
bedt om at betale, eller det var blevet forventet, at de betalte bestikkelse,
mens mellem 84 % og 99 % fandt, at problemet med korruption er
udbredt i deres land. Kroatien og Tjekkiet synes at give et lidt mere positivt
indtryk med lidt bedre resultater end resten af landene i samme gruppe. Resultaterne
for de lande, der ikke er nævnt ovenfor (dvs. Letland, Malta, Irland og
Cypern), varierer ikke væsentligt fra EU-gennemsnittet i forbindelse med nogen
af disse aspekter. På
EU-plan finder tre fjerdedele af de adspurgte (76 %), at problemet med
korruption er udbredt i deres eget land. De lande, hvor
det er mest sandsynligt, at de adspurgte mener, at der er udbredt korruption,
er Grækenland (99 %), Italien (97 %), Litauen, Spanien og Tjekkiet
(hver 95 %). En fjerdedel af europæerne (26 %) sammenlignet med
29 % ifølge Eurobarometer-undersøgelsen fra 2011 finder, at de personligt
er påvirket af korruption i deres hverdag. De lande, hvor det er mest
sandsynligt, at befolkningen mener, at de er personligt påvirket af korruption
er, Spanien og Grækenland (hver 63 %), Cypern og Rumænien (hver 57 %)
og Kroatien (55 %), og de lande, hvor det er mindst sandsynligt, er Danmark
(3 %), Frankrig og Tyskland (hver 6 %). Ca. hver tolvte europæer
(8 %) siger, at de har oplevet eller været vidne til korruption inden for
de seneste 12 måneder. De lande, hvor det er mest sandsynligt, at de
adspurgte siger, at de har oplevet eller været vidne til korruption, er Litauen
(25 %), Slovakiet (21 %) og Polen (16 %), og de lande, hvor det
er mindst sandsynligt, er Finland og Danmark (hver 3 %) og Malta og Det
Forenede Kongerige (hver 4 %). Ca.
tre fjerdedel af europæerne (73 %) siger, at bestikkelse og udnyttelse af
forbindelser ofte er den nemmeste vej at opnå offentlige tjenesteydelser på i
deres land.
Denne opfattelse er mest udbredt i Grækenland (93 %), Cypern (92 %)
og Slovakiet og Kroatien (hver 89 %). I lighed med undersøgelsen fra
2011 mener to ud af tre europæere (67 %), at den økonomiske støtte til
politiske partier ikke i tilstrækkelig grad er gennemsigtig, og at der ikke er
tilstrækkelig kontrol hermed. De fleste af dem, der deler dette synspunkt,
er fra Spanien (87 %), Grækenland (86 %) og Tjekkiet (81 %),
mens det er mindst sandsynligt, at det er de adspurgte fra Danmark (47 %),
Det Forenede Kongerige (54 %), Sverige (55 %) og Finland (56 %).
Lidt under en fjerdedel af europæerne (23 %) er enige i, at deres
regerings bestræbelser for at bekæmpe korruption er effektive. Ca. en
fjerdedel (26 %) mener, at der er tilstrækkelig mange retsforfølgelser i
forbindelse med korruption i deres land, der ender med domfældelse, til, at det
virker afskrækkende. Hvad angår den
erhvervsorienterede Flash Survey, er der bemærkelsesværdige variationer i
landenes resultater, idet der er 89 procentpoints forskel mellem det
højeste (Grækenland: 99 %) og det laveste (Danmark: 10 %). (Det samme
resultat fremgår af den Special Eurobarometer-undersøgelse, der er nævnt
ovenfor: 20 % mod 99 %.) Det er kun en ud af alle de adspurgte fra
Grækenland, der mener, at der ikke er udbredt korruption i Grækenland. På europæisk
plan finder fire ud af ti virksomheder, at korruption udgør et problem,
når der skal gøres forretninger, og det gælder også for klientelisme og
nepotisme.
Direkte adspurgt, om korruption udgør et problem, når der skal gøres
forretninger, svarede 50 % i bygge‑ og anlægssektoren og 33 % i it-/telekommunikationssektoren,
at det i høj grad var et problem. Jo mindre virksomheden er, jo oftere
forekommer korruption og nepotisme at udgøre et problem, når der skal gøres
forretninger. Det er mest sandsynligt, at korruption betragtes som et
problem, når man gør forretninger med virksomheder i Tjekkiet (71 %), Portugal
(68 %), Grækenland og Slovakiet (begge 66 %). III. De
vigtigste resultater i rapporten Analyserne af de
enkelte lande viste, at der findes en lang række forskellige
korruptionsrelaterede problemer og mekanismer til kontrol med korruptionen,
hvoraf nogle har vist sig at være effektive, og andre ikke har givet
resultater. Der er dog visse fællestræk enten på tværs af EU eller i grupper af
medlemsstater. Landeanalyserne viser, at offentlige indkøb navnlig er et område
i medlemsstaterne, hvor der er særlig stor risiko for korruption som følge af
mangelfulde kontrolmekanismer og dårlig risikostyring. Næste afsnit indeholder
en vurdering af risiciene for korruption, herunder både god og dårlig praksis i
forbindelse med offentlige indkøb. I dette resumé
gennemgås de vigtigste forhold, der vurderes mere detaljeret i landekapitlerne.
De er kogt ned til fire emneområder (A. Den politiske dimension,
B. Kontrolmekanismer og forebyggelse, C. Retsforfølgelse og
D. Risikoområder), selv om der kan være visse overlapninger som følge af
kompleksiteten i forbindelse med de spørgsmål, der ses nærmere på.
Landekapitlerne indeholder en mere detaljeret baggrundsbeskrivelse og analyse. A.
Den
politiske dimension Prioritering af politikker til bekæmpelse af
korruption Politikkerne
til bekæmpelse af korruption er blevet mere synlige på den politiske dagsorden
i de fleste medlemsstater. Finanskrisen satte fokus på spørgsmålet om
integritet og beslutningstagernes ansvarliggørelse. De fleste af de
medlemsstater, der har alvorlige økonomiske problemer, har erkendt, hvor
alvorlige de korruptionsrelaterede problemer er, og har udarbejdet (eller er
ved at udarbejde) programmer til bekæmpelse af korruption for at håndtere de
hermed forbundne risici og risikoen for misbrug af offentlige midler. For nogle
medlemsstater indeholder programmerne for økonomisk omstilling udtrykkelige
krav om strategier til bekæmpelse af korruption. Selv om strategierne til
bekæmpelse af korruption ikke formelt er knyttet til et tilpasningsprogram,
supplerer de tilpasningsforanstaltningerne, navnlig i lande, hvor korruption
udgør et alvorligt problem. Også i forbindelse med det europæiske semester for
samordning af de økonomiske politikker blev der fremsat henstillinger
vedrørende en effektiv bekæmpelse af korruption. Denne
rapport er ikke baseret på den antagelse, at det er nødvendigt med overordnede
strategier til bekæmpelse af korruption for at forebygge eller bekæmpe
korruption. Det forhold, at der i visse medlemsstater, der har systemiske
korruptionsproblemer, i lang tid ikke har eksisteret overordnede strategier til
bekæmpelse af korruption, har vist sig at være et problem, der vækker
bekymring, fordi der for at løse denne type problemer kræves en overordnet
koordineret strategi på centralt plan. I nogle af disse medlemsstater blev der
for nylig vedtaget en strategi til bekæmpelse af korruption, mens andre endnu
ikke har en sådan strategi. De strategier til bekæmpelse af korruption, som
visse medlemsstater har vedtaget på grundlag af konsekvensanalyser af tidligere
strategiske programmer, efter at der er gennemført offentlige høringer, og som
aktivt involverer civilsamfundet og en række offentlige og selvstændige
institutioner på områderne retshåndhævelse og kontrol, nævnes som positive
skridt, dog med det forbehold, at man endnu mangler at se resultaterne af
gennemførelsen heraf. De
fleste af de medlemsstater, der har alvorlige problemer, hvad angår korruption,
har indført komplekse og sofistikerede retlige og institutionelle rammer samt
en lang række målrettede strategier eller programmer. De giver imidlertid ikke
alene nødvendigvis håndgribelige resultater. I andre medlemsstater, hvor der
mangler relevante regler eller strategiske programmer, er korruptionen til
gengæld blevet synligt reduceret ved hjælp af forebyggende systemer, praksis,
traditioner, der involverer leverandører og modtagere af offentlige
tjenesteydelser, eller i nogle tilfælde høje standarder for gennemsigtigheden. Ansvarliggørelse af politikerne De
sociale protester som følge af krisen har ikke kun været rettet mod de
økonomiske politikker og socialpolitikkerne, men også den politiske elites
integritet og ansvarlighed. Højprofilerede skandaler i forbindelse med
korruption, misbrug af offentlige midler eller politikeres uetiske adfærd har
været med til at øge offentlighedens utilfredshed og mistillid til det
politiske system. Politikernes
manglende integritet er et alvorligt problem i mange medlemsstater.
Adfærdskodekser i politiske partier eller folkevalgte forsamlinger på centralt
eller lokalt plan er mere undtagelsen end reglen. Når der findes sådanne
kodekser, er der ofte ingen effektive kontrolmekanismer eller klare
sanktionsregler, og der anvendes sjældent afskrækkende sanktioner. I nogle
tilfælde har utilstrækkelig ansvarlighed skabt den opfattelse i de politiske
eliter, at denne adfærd er straffri. Det, der vækker
bekymring i visse medlemsstater, vedrører ikke kun den stigende offentlige
mistillid, men også den omdømmemæssige risiko på internationalt plan. Som følge
heraf prioriterer medlemsstaterne nu bekæmpelsen af korruption langt højere,
idet der træffes væsentlige foranstaltninger eller bebudes radikale reformer. I nogle
medlemsstater er politiseringen af rekrutteringen af mellemledere og personale
i lavere stillinger i den offentlige forvaltning på centralt eller
regionalt/lokalt plan blevet fremhævet som alvorlige problemer. Denne praksis
øger risikoen for korruption eller interessekonflikter, svækker
kontrolmekanismerne og påvirker den offentlige forvaltnings troværdighed som
helhed. De folkevalgtes ansvar for korruption Et grundlæggende problem i forbindelse med strategier
til bekæmpelse af korruption er manglen på en harmoniseret definition på
EU-plan af, hvad der forstås ved "offentligt ansat", som omfatter
folkevalgte. Kommissionen har i 2012 fremsat et forslag til direktiv om
strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle
interesser[9],
som indeholder en definition af "offentligt ansat" som en person, der
har et lovgivende hverv. Forhandlingerne i Rådet[10] og
Europa-Parlamentet[11]
om forslaget til direktiv viser, at der ikke er støtte til den foreslåede
definition, der har til formål at gøre offentligt ansattes involvering i
korruption strafbar. For at få fastsat en fælles strategi i EU er der efter
Kommissionens mening imidlertid brug for en klar harmonisering af offentligt
ansatte strafferetlige ansvar i forbindelse med korruption. Økonomisk støtte til politiske partier Et
af de bredere baggrundsspørgsmål, som erfaringerne viser har indflydelse på
korruptionen, er den økonomiske støtte til politiske partier. Nyere storstilede
korruptionssager, der omfattede ulovlig økonomisk støtte til politiske partier,
påvirkede politikere i visse medlemsstater. Der blev også konstateret køb af
stemmer og andre former for utilbørlig påvirkning af vælgerne i en række
medlemsstater. GRECO's
evalueringer af den økonomiske støtte til partier har haft synlig indvirkning
på reformen af den retlige og til en vis grad den institutionelle ramme på
dette område. Med visse undtagelser har de fleste medlemsstater for nylig
ændret deres lovgivning vedrørende økonomisk støtte til politiske partier og
hævet standarderne for gennemsigtighed, herunder donationer. I to medlemsstater
er der ingen begrænsninger, hvad angår anonyme donationer. I den ene af disse
medlemsstater er det ikke obligatorisk at offentliggøre de politiske partiers
regnskaber. De vigtigste politiske partier indgik dog en frivillig aftale for
at sikre økonomisk gennemsigtighed. Derudover er der ændringer på vej af
lovgivningen vedrørende partistøtte med henblik på at efterleve GRECO's
anbefalinger. Den anden medlemsstat har ikke meddelt, at den har planer om
yderligere at ændre sin lovgivning i henhold til GRECO's anbefalinger. En anden
medlemsstat har for nylig revideret sin lovgivning om partistøtte, men der er
fortsat huller heri, hvad angår loftet for donationer, sponsorordningen for
statsejede virksomheder, kontrolmekanismerne og sanktionsbeføjelser. Et velreguleret
og gennemsigtigt system for partistøtte – Finland Finland
ændrede sin lov om politiske partier i 2010 og tog ved den lejlighed hensyn til
alle anbefalingerne fra GRECO. Finland havde tidligere kun begrænsede regler
for økonomisk støtte til politiske partier. Den nye retlige ramme sigter mod at
skabe gennemsigtighed, hvad angår økonomisk støtte til opstillede kandidater,
politiske partier og andre enheder, der er tilknyttet de politiske partier.
Hvis loven anvendes, som det er hensigten, vil den i væsentlig grad øge
gennemsigtigheden, hvad angår partistøtte. Ifølge GRECO kan Finland tjene som
inspiration for andre lande. I nogle tilfælde
har de politiske partier hævet deres standarder for integritet og sanktioneret
eller frataget medlemmer, der har været involveret i korruptionsskandaler,
deres post. I en medlemsstat blev det konstateret, at der var sket betydelige
forbedringer, hvad angår gennemsigtigheden og ansvarligheden i det
parlamentariske system. Selv i lande med sådanne eksempler på ansvarlighed
udgør integritetsfremmende tiltag alligevel ikke en del af almindelig praksis. Der er forsat
betydelige mangler, hvad angår kontrollen med partistøtte. Man mangler endnu at
se virkningerne af de nylige lovgivningsmæssige reformer. Det er ofte sådan, at
når et hul i lovgivningen er blevet lukket (såsom gennemsigtighed i forbindelse
med og loft over donationer), synes der at opstå andre (f.eks. lempelige
låneordninger, en række donationsordninger eller utilstrækkelig kontrol med
fonde eller andre enheder, der er knyttet til politiske partier). Proaktiv
kontrol og afskrækkende sanktioner for ulovlig partistøtte er stadig ikke gængs
praksis i EU, og det er nødvendigt at gøre mere for at sikre en konsekvent
gennemførelse. B. Kontrolmekanismer
og forebyggelse Brug af forebyggende
politikker De forebyggende
politikker dækker en lang række aspekter, herunder klare etiske regler,
oplysningskampagner, skabelse af en kultur, der er kendetegnet ved integritet
inden for forskellige organisationer, klare instrukser fra ledelsen i
forbindelse med integritetsspørgsmål, effektive interne kontrolmekanismer,
gennemsigtighed, let adgang til oplysninger af offentlig interesse, effektive
systemer for evaluering af offentlige institutioners resultater m.m.
Medlemsstaterne griber forebyggelsen af korruption meget forskelligt an. I
nogle medlemsstater har gennemførelsen af forebyggende politikker hidtil være
fragmenteret, hvorved de ikke har kunnet fremvise overbevisende resultater. I
andre har en effektiv forebyggelse været med til at give dem et godt omdømme
som "rene lande". Selv om korruption ikke betragtes som et større
problem i sidstnævnte lande, findes der aktive og dynamiske
integritetsprogrammer og forebyggende programmer, som prioriteres højt af de
fleste centrale og lokale myndigheder. I andre medlemsstater er korruption i
lang tid blevet anset for at udgøre et mindre problem, hvorfor der ikke er
gjort noget aktivt for at fremme en overordnet forebyggende indsats. Aktiv fremme af integriteten i den offentlige sektor
– Nederlandene Integritet,
gennemsigtighed og ansvarlighed fremmes aktivt i den nederlandske offentlige
forvaltning. Kontoret for fremme af integritet i den offentlige forvaltning,
der er oprettet af Indenrigsministeriet og Ministeriet for Forbindelserne inden
for Kongeriget, er et uafhængigt institut, der fremmer og støtter den
offentlige sektor med udformningen og gennemførelsen af integritetspolitikker. Mange
nederlandske byer og kommuner gennemfører desuden en lokal integritetspolitik,
som har forbedret opdagelsen af sager om manglende integritet (tallet er steget
fra 135 i 2003 til 301 i 2010). De lokale integritetspolitikker har udviklet
sig over de seneste 20 år og er blevet en integreret del af lokal
forvaltningspraksis. Eksterne og interne kontrolmekanismer (andet end
retshåndhævelse) Kontrolmekanismer
spiller en vigtig rolle i forbindelse med både forebyggelse og opdagelse af
korruption inden for offentlige organer. Visse medlemsstater har lagt en stor
byrde på de retshåndhævende og de retsforfølgende myndigheder eller instanser
til bekæmpelse af korruption, der betragtes som eneansvarlige for at tackle
korruptionsproblemet i landet. Disse institutioners aktiviteter er yderst
vigtige, men dybt rodfæstet korruption kan ikke tackles uden en overordnet
strategi, der sigter mod at styrke de forebyggende mekanismer og kontrolmekanismerne
i den offentlige forvaltning på centralt og lokalt plan. Nogle revisionsretter
har spillet en fremtrædende rolle med at fremme reformer til bekæmpelse af
korruption. I nogle medlemsstater spiller revisionsretterne en aktiv rolle med
at informere andre relevante myndigheder om mistanker om korruption. I nogle
tilfælde er det også den institution, der er ansvarlig for at føre kontrol med
den økonomiske støtte til partier og valgkampagner. Selv om den således handler
proaktivt, svarer det ikke til de resultater, der opnås med intern og ekstern
kontrol på regionalt og lokalt plan. I mange
medlemsstater er den interne kontrol i hele landet (navnlig på lokalt plan)
svag og ukoordineret. Der er behov for at styrke denne kontrol og kæde den
sammen med stærke forebyggende politikker for at sikre håndgribelige og
holdbare resultater i forbindelse med bekæmpelse af korruption. Formueangivelser Offentligt
ansattes formueangivelser, når disse offentlig ansatte sidder i følsomme
stillinger, er en praksis, der er med til at konsolidere de offentligt ansattes
ansvarlighed, sikre øget gennemsigtighed og gøre det lettere at opdage
eventuelle tilfælde af ulovlig berigelse, interessekonflikter og uforenelighed
mellem bestemte stillinger og opgaver samt opdage og efterforske potentielle
former for korrupt praksis. Hvad angår formueangivelser
for folkevalgte, varierer kravene, lige fra at der skal opgives mange
oplysninger[12] til, at
der skal opgives et begrænset antal oplysninger eller slet ingen. For
professionelle offentligt ansatte i bestemte sektorer kan formueangivelser være
en måde, hvorpå de kan undgå problemer med interessekonflikter. Trods disse
forskelle kan det konstateres, at der er en generel tendens til, at kravene til
offentligt ansatte om at fremlægge formueangivelser bliver strengere. Et lille
antal medlemsstater, som ikke havde tradition for, at offentligt ansatte skulle
fremlægge formueangivelser, har for nylig indført eller bebudet, at de vil
indføre sådanne ordninger. Et vigtigt
aspekt i den forbindelse er kontrollen heraf. I nogle medlemsstater har de
organer, der forestår kontrollen af oplysningerne om formueforhold, begrænsede
beføjelser og redskaber. I andre er der ikke meget, der tyder på, at disse
regler aktivt anvendes eller håndhæves. I nogle få lande er kontrolsystemet
kompleks og besværligt at anvende, hvilket påvirker dets effektivitet. Der er
kun få eksempler på, at der foregår en grundig kontrol i medlemsstaterne. Når
det er tilfældet, foretager uafhængige organer, der er specialiseret i
bekæmpelse af korruption og fremme af integriteten, og som har de nødvendige
beføjelser og værktøjer, omfattende kontrol i en lang række databaser
(skattemyndighederne, handelsregistret osv.) for at checke, hvor de pågældende
offentligt ansattes formue stammer fra, for derved at indkredse eventuelle
ukorrekte formueangivelser. Regler
for interessekonflikter Interessekonflikter
afspejler en situation, hvor offentligt ansatte handler eller har til hensigt
at handle eller giver det indtryk, at de handler til gavn for en privat
interesse[13].
Problemet med interessekonflikter er derfor medtaget under anvendelsesområdet
for en lang række instrumenter til bekæmpelse af korruption og
kontrolmekanismer, herunder dem, der er knyttet til FN's konvention mod
korruption (UNCAC), GRECO og OECD. De regler og
sanktioner, der gælder for interessekonflikter, varierer på tværs af EU. Nogle
medlemsstater har en særlig lovgivning, der omfatter en lang række folkevalgte
og udpegede offentligt ansatte samt specialiserede organer, der har til opgave
at udføre kontrol. Omfanget af kontrollen varierer fra medlemsstat til
medlemsstat, idet nogle har uafhængige organer, der holder øje med, om der
opstår interessekonflikter, men kapaciteten til at tage sig af disse
situationer i hele landet er begrænset, og opfølgningen af deres beslutninger
er utilstrækkelig, mens andre har etiske kommissioner, der har ansvaret for
dette tilsyn, og som rapporterer til parlamentet. Kontrollen med medlemmerne af
parlamentet foretages nogle gange af en parlamentskommission og i nogle
tilfælde af en kommission, der har til opgave at holde øje med
interessekonflikter og kontrollere formueangivelser, selv om disse ofte har
begrænset kapacitet og begrænsede sanktionsbeføjelser. Den indholdsmæssige
kontrol er ofte formalistisk og for det meste begrænset til administrativ
kontrol. Den overvågningskapacitet og de redskaber, der er nødvendige for at
foretage en omfattende kontrol, er ofte utilstrækkelige. Der opstår
særlige problemer på alle niveauer som følge af de få og svage sanktioner, der
finder anvendelse på folkevalgte. I forbindelse med interessekonflikter er
problemet, at adfærdskodekserne for forskellige folkevalgte forsamlinger
sædvanligvis ikke ledsages af afskrækkende sanktioner. Partidisciplinen og egenkontrollen
er måske ikke tilstrækkelig effektiv i den henseende. Annulleringen af
kontrakter og procedurer, der er afsluttet eller gennemført i situationer, hvor
der har været en interessekonflikt, eller inddrivelse af skadeserstatning er
ofte omfattet af almindelige civilretlige regler og bliver ikke anvendt
effektivt i praksis. Interessekonflikter
i beslutningsprocessen og i forbindelse med tildeling af offentlige midler og
offentlige indkøb, navnlig på lokalt plan, udgør et tilbagevendende mønster i
mange medlemsstater. I denne rapport analyseres de særlige problemer i den
forbindelse på regionalt og lokalt plan i de medlemsstater, hvor disse
problemer synes mere alvorlige. Der er (undertiden stor) forskel mellem
regionerne og de lokale forvaltninger, og der mangler en kohærent strategi,
hvor der indføres minimumsstandarder og skabes øget opmærksomhed på
problemerne. Interessekonflikter er som regel ikke strafbare i
EU-medlemsstaterne. I en medlemsstat er interessekonflikter strafbare, selv om
der endnu ikke er findes et register over retsforfølgelser, der er mundet ud i
domfældelse. I en anden medlemsstat er visse former for interessekonflikter
også strafbare (dvs. ulovlig interesse i en aktivitet, som offentligt ansatte
forvalter eller fører tilsyn med). Arbejdskraftens
mobilitet mellem den offentlige og den private sektor er vigtig for, at et
moderne samfund kan fungere, og det kan give store fordele for både den
offentlige og den private sektor. Det indebærer imidlertid en potentiel risiko,
at tidligere offentligt ansatte videreformidler oplysninger fra deres tidligere
stillinger, som ikke burde videreformidles, og at tidligere privatansatte
tiltræder offentlige stillinger, som medfører interessekonflikter i forhold til
deres tidligere arbejdsgiver. Det er kun i visse medlemsstater, at der
udtrykkeligt træffes særlige foranstaltninger i sådanne situationer, og de
gennemføres ofte ikke i tilstrækkelig grad. C.
Retsforfølgelse Strafferet Der
findes allerede i vid udstrækning strafferetlige bestemmelser til bekæmpelse af
korruption, som er i overensstemmelse med standarderne i Europarådets, FN's og
EU's forskrifter. En medlemsstat har ikke ratificeret FN's konvention mod
korruption. Den væsentligste hindring herfor er, at det i den pågældende
medlemsstat ikke er strafbart for folkevalgte at modtage bestikkelse. Nogle
medlemsstater har indført eller er ved at planlægge omfattende reformer af
stafferetten og strafferetsplejen. Et fælles mål er at gøre procedurerne mere
effektive og hurtigere og at styrke redskaberne til bekæmpelse af korruption
(bl.a. en klarere definition af, hvad der udgør lovovertrædelser, i nogle
tilfælde højere sanktioner og bestemmelser om hasteprocedurer). På grund af den
snævre grænse mellem lovlig og ulovlig adfærd har visse medlemsstater stadig
meget lille spillerum, når det drejer sig om at gøre en bestemt adfærd strafbar. Det
er meget forskelligt, hvor godt rammeafgørelse 2003/568/RIA om bekæmpelse af
bestikkelse i den private sektor er blevet gennemført[14]. Der er navnlig mangler, når det gælder
gennemførelsen af bestemmelserne om at gøre alle elementer af aktiv og passiv
bestikkelse strafbare samt juridiske personers straffeansvar. Selv for de
medlemsstater, der har gennemført rammeafgørelsen, er oplysningerne om
håndhævelsen sparsomme. Effektiviteten af organer til bekæmpelse af
korruption Det
er op til medlemsstaterne alene at beslutte, hvilke institutionelle strukturer
der i lyset af situationen i landet er nødvendige for at bekæmpe korruption
afhængigt af omfanget og arten af korruptionen, den forfatningsmæssige og
retlige ramme, traditioner, forbindelserne til andre politikker i landet,
overordnede institutionelle strukturer m.m. Flere
medlemsstater har et centralt organ til bekæmpelse af korruption, som tager sig
af både det forebyggende arbejde og retsforfølgelsen, mens andre har særlige
organer til bekæmpelse af korruption, der udelukkende forestår det forebyggende
arbejde, hvoraf nogle har beføjelse til at føre kontrol med formueforhold,
interessekonflikter, uforenelighed mellem bestemte stillinger og opgaver og i
nogle tilfælde partistøtte. Visse andre lande har særlige retshåndhævelses‑ eller
retsforfølgningstjenester til bekæmpelse af korruption. Det er nu
almindelig anerkendt, at oprettelsen af særlige organer til bekæmpelse af korruption,
uanset om de fokuserer på forebyggelse eller retsforfølgning eller begge, ikke
er nogen universalløsning. De opnåede resultater varierer. Landeanalyserne i
denne rapport viser imidlertid, at nogle af disse organer er effektive, når det
drejer sig om at fremme reformerne til bekæmpelse af korruption i deres land. Visse af disse
organers resultater har været mere vedvarende end andres. De faktorer, der har
indflydelse på, hvor gode (midlertidige eller vedvarende) resultater de opnår,
er bl.a.: garantien for, at de er uafhængige og ikke under politisk
indflydelse, udvælgelsen og forfremmelsen af personalet på grundlag af
meritter, et tværfagligt samarbejde mellem operative team og med andre
institutioner, hurtig adgang til databaser og efterretningsoplysninger, og at
de nødvendige ressourcer og kvalifikationer er til stede. Alle disse elementer
er ikke konsekvent til stede i alle medlemsstater. God praksis, hvad angår organer til bekæmpelse af
korruption Den
slovenske kommission til forebyggelse af korruption (CPC) har
konsolideret sin rolle ved at arbejde for at værne om retsstatsprincippet og at
bekæmpe korruptionen, en rolle, som også den slovenske forfatningsret har anerkendt.
Trods de begrænsede ressourcer har CPC opnået solide resultater med over
1 000 kontroller og efterforskninger om året. Den har kontrolleret de
vigtigste politiske partiers lederes formueforhold og interesser og for nylig
afsløres overtrædelser af lovgivningen om formueangivelser og stødt på
formuegoder hos vigtige politiske personligheder, hvis oprindelse angiveligt er
uafklaret. Det nationale rumænske direktorat for
bekæmpelse af korruption (DNA) er en særlig anklagemyndighed
for bekæmpelse af korruption på mellemhøjt og højt niveau. DNA har kunnet
fremvise bemærkelsesværdige resultater, hvad angår upartiske efterforskninger
og retsforfølgelse af påstande om korruption på højeste politiske og juridiske
plan samt i andre sektorer såsom skatteforvaltningen, toldmyndighederne, energi‑, transport‑, bygge‑ og anlægs‑ og sundhedssektoren.
I de seneste syv år har DNA fået tiltalt 4 700 personer. 90,25 % af
tiltalerne førte til domfældelse. Næsten
1 500 af de tiltalte blev dømt, selv om halvdelen af dem indtog stillinger
på meget højt niveau. Hvad der har været udslagsgivende for disse resultater,
er DNA's struktur, som bortset fra anklagerne, der forestår og fører tilsyn med
efterforskningerne, består af kriminalpolitifolk og eksperter på det økonomiske
og finansielle område samt it-området. Det lettiske kontor for forebyggelse og
bekæmpelse af korruption (KNAB) har fået
opbygget et godt ry i Letland og udenfor. Det kombinerer opgaver vedrørende
forebyggelse, efterforskning og uddannelse, herunder kontrol med økonomisk
støtte til politiske partier. KNAB fungerer også som efterforskningsorgan forud
for retssager og har de sædvanlige politimæssige beføjelser og adgang til bank‑ og
skattedatabaser. For nylig oplevede KNAB intern uro. Det kroatiske kontor for bekæmpelse af
korruption og organiseret kriminalitet, der er tilknyttet statsadvokaturen
(USKOK) har opnået gode resultater med proaktiv
efterforskning og retsforfølgelser, der er mundet ud i domfældelser, herunder i
bemærkelsesværdige sager vedrørende folkevalgte og udnævnte offentligt ansatte
på højt niveau. Det centrale spanske specialiserede
kontor for bekæmpelse og retsforfølgelse af korruption har opnået solide
resultater med efterforskning og retsforfølgelse, herunder i sager på højt
niveau, der omhandlede formodede komplekse ordninger for ulovlig partistøtte. Cataloniens
kontor for bekæmpelse af svig er et regionalt organ for bekæmpelse af
korruption, der er specialiseret i forebyggelse og efterforskning af korruption
og svig, det eneste af sin art i Spanien. Det har også til opgave at lede andre
enheder med henblik på at forebygge og efterforske misbrug af offentlige
midler. I nogle
medlemsstater kommer organer til bekæmpelse af korruption, der efterforsker
politikere, efterfølgende ud for direkte eller indirekte pres, herunder
offentlige udtalelser og andre foranstaltninger, der rejser tvivl om organernes
ledelse eller institutionelle beføjelser og kompetencer. Det er vigtigt at give
disse organer til bekæmpelse af korruption de nødvendige garantier, så de kan
fortsætte med at udføre deres opgaver uden utilbørlig pres. De retshåndhævende
myndigheders, anklagemyndighedens og domstolenes kapacitet I
EU er der stor forskel på, hvor effektive de retshåndhævende
myndigheder og anklagemyndigheden er ved efterforskning af korruption.
Blandt de faktorer, der blev set nærmere på ved evalueringen af deres
effektivitet, er det skønnede omfang af korruptionen og dens art, balancen med de
forebyggende foranstaltninger, den politiske vilje til at støtte deres
uafhængighed, deres kapacitet og de ressourcer, de har til rådighed,
potentielle hindringer for efterforskningen og domstolenes effektivitet,
navnlig deres uafhængighed. Det er svært at foretage en vurdering, da der
mangler kohærens i det statistiske materiale om korruptionssager i de fleste
medlemsstater. Der findes næsten ingen ajourførte, præcise, konsoliderede
statistikker for alle processuelle faser af korruptionssager. Repressive
foranstaltninger alene er ikke tilstrækkeligt til effektivt at bekæmpe
korruption. Retssystemets mulighed for at idømme afskrækkende strafferetlige
sanktioner spiller dog en væsentlig afskrækkende rolle og er et klart tegn på,
at korruption ikke tolereres. Nogle
medlemsstater lægger særlig vægt på repression, og retsforfølgelsen bliver det
mest synlige aspekt af indsatsen for at bekæmpe korruption. Der er også konstateret
virkelig gode resultater i medlemsstater, hvor der (ud over de tjenester, der
er specialiseret i bekæmpelse af korruption) sikres en effektiv
retsforfølgelse. I visse andre medlemsstater opnås der kun få resultater med
retsforfølgelsen, eller efterforskningen trækker i langdrag. Domstolenes
uafhængighed er et vigtigt element i strategierne til bekæmpelse af korruption.
Det gælder for såvel retssystemets kapacitet til effektivt at behandle
korruptionssager, også på højt niveau, som for integritetsstandarderne internt
i retssystemet. Effektive garantier for uafhængighed og høje etiske standarder
inden for retsvæsenet er vigtige for at sikre de nødvendige forudsætninger for
effektive domstole, som afsiger dom i korruptionssager på en objektiv og upartisk
måde uden utilbørlig påvirkning. Det blev konstateret, at der var problemer med
de retshåndhævende myndigheders og anklagemyndighedens uafhængighed i visse
medlemsstater. Uden at vurdere den overordnede institutionelle struktur, der
afspejler de forfatningsmæssige, retlige og kulturelle forhold i hver
medlemsstat, og som er omfattet af særskilte mekanismer og procedurer på
EU-plan – navnlig EU's resultattavle for retsområdet og den retsstatsramme, som
kommissionsformand José Manuel Barroso bebudede og skitserede i sin
tale om Unionens tilstand i 2012 og 2013 – er der ved visse lejligheder blevet
udtrykt bekymring over, at de retsforfølgende myndigheder og domstolene i
forbindelse med korruptionssager udsættes for politisk indblanding. Der er
f.eks. tale om en ikkegennemsigtig eller skønsmæssig anvendelse af procedurerne
for udnævnelsen, forfremmelsen eller afskedigelsen af førende anklagere, der
arbejder med korruptionssager, samt afskedigelser i institutioner, der bekæmper
korruption, eller forsøg på at miskreditere disse eller deres ledere,
tilsyneladende uden objektiv grund. I andre sager har politiske aktører blandet
sig i forvaltningen af de retshåndhævende myndigheder, der tager sig af
bekæmpelse af korruption, og deres måde at arbejde på. Visse korruptionsbekæmpende
institutioners vidtrækkende beføjelser ledsages ikke af ansvarlighed, hvilket
har ført til den opfattelse, at de måske afstår fra at tage fat på
højprofilerede sager eller benytter kontroversielle efterforskningsmetoder. Der
findes ingen ensartet standard, der kan betragtes som model for procedurerne
for udnævnelse og afskedigelse af lederne af de retshåndhævende myndigheder og
anklagemyndigheden. Disse beslutninger træffes i de fleste medlemsstater af
regeringen som udtryk for politisk ansvarlighed og afspejler de retshåndhævende
myndigheders og anklagemyndighedens placering inden for den udøvende magt.
Uanset hvilken procedure der følges, skal den være troværdig og meritbaseret
for at undgå at give indtryk af, at den er politisk betinget, og skal give
politi og anklagemyndighed mulighed for at efterforske korruptionssager, uanset
hvor de opdager dem. Den
manglende effektive koordinering mellem de retshåndhævende myndigheder og de
korruptionsbekæmpende myndigheder blev også fremhævet som en svaghed i visse
medlemsstater. I
de enkelte landeanalyser fremhæves en række problemer, hvad angår domstolenes
integritet, når de arbejder med korruptionssager, og der udtrykkes bekymring
over deres uafhængighed eller integritet, hvilket det høje antal og arten af
korruptionssager, hvor der er dommere eller anklagere involveret, illustrerer.
En særlig domstol til bekæmpelse af korruption, der blev oprettet i en af
medlemsstaterne, har haft store problemer (og er endda midlertidigt blevet
opløst), hvilket har påvirket dens stabilitet og kapacitet til at nå
overbevisende resultater. I
flere medlemsstater synes der at mangle vilje og kapacitet hos domstolene til
at tage fat på komplekse eller følsomme korruptionssager. I nogle medlemsstater
risikerer korruptionssagerne at blive forældede, fordi de retslige procedurer
viser sig at være alt for lange og besværlige. Der er situationer, hvor den
måde, hvorpå de processuelle regler anvendes på i praksis, fører til betydelige
forsinkelser, nogle gange for at undgå, at retssagerne kan afsluttes. Det forhold, at
dommene kun i begrænset omfang virker afskrækkende, blev også fremhævet i
forbindelse med flere medlemsstater, hvor det var et mønster, at sanktionerne
blev suspenderet eller var lave. Der har dog været andre retssager for nylig,
der er mundet ud i afskrækkende frihedsstraffe for korruption. I en af
medlemsstaterne er det blevet vurderet, at undersøgelsesdomstolene har spillet
en afgørende rolle med at fremme de lovgivningsmæssige og institutionelle
reformer, hvad angår korruptionssager, men i analysen blev der også stillet
spørgsmål ved retssagernes længde og den reelle virkning af retsforfølgelserne. Det skal bemærkes, at de processuelle mangler
ofte står i vejen for efterforskningen af korruptionssager i visse
medlemsstater. Der kan f.eks. være tale om for omfattende eller uklare
bestemmelser om ophævelse af immunitet eller fejlagtig anvendelse heraf eller
forældelsesfrister, der forhindrer, at komplekse sager afsluttes, navnlig i
kombination med langvarige retssager eller ufleksible regler for adgang til
bankoplysninger, som kan skade efterforskningen vedrørende økonomiske forhold
og samarbejdet på tværs af grænserne. D. Særlige
risikoområder Småkorruption Kun
i få medlemsstater er småkorruption fortsat et udbredt problem. Det er ikke
lykkes at komme småkorruptionen til livs i disse lande ved hjælp af en lang
række korruptionsbekæmpende initiativer. Det er lykkedes for flere
medlemsstater, hvor småkorruption har været et tilbagevendende problem i
årtier, at gøre fremskridt, således som det fremgår af undersøgelser af
befolkningens direkte erfaringer med korruption, som viser en positiv tendens
på området, og nogle gange endda placerer disse lande over EU-gennemsnittet på
dette område. Trods de lovende fremskridt, hvad angår mindskelse af
småkorruption generelt, findes der i en række medlemsstaters sundhedssektor
stadig strukturer, der skaber risiko for småkorruption, idet der fortsat er
incitament til uofficielt at betale for at få særbehandling. Risikoen for
korruption på regionalt og lokalt plan Risikoen
for korruption har vist sig at ligge højere på regionalt og lokalt plan, hvor
magtfordelingen og den interne kontrol generelt er svagere end på centralt
plan. Der er betydelige forskelle mellem visse medlemsstater, når det gælder
god forvaltningspraksis og effektiviteten af strategierne til bekæmpelse af
korruption[15]. I
mange medlemsstater modsvares de vide skønsmæssige beføjelser hos de regionale
eller lokale myndigheder (som også forvalter betydelige ressourcer) ikke af
samme høje niveau, hvad angår ansvarlighed og kontrolmekanismer.
Interessekonflikter skaber særlige problemer på lokalt plan. Der er brug for at
blive gjort mere for at videreformidle oplysninger om den gode praksis, der
anvendes af nogle regionale eller lokale myndigheder, og skabe samme vilkår for
både folkevalgte og udnævnte offentligt ansatte på lokalt plan, navnlig hvad
angår standarderne for gennemsigtighed, formueangivelser, forebyggelse og
sanktionering af interessekonflikter samt kontrol med de offentlige udgifter. Til
gengæld er det positivt at konstatere, at der træffes effektive forebyggende
foranstaltninger på lokalt og regionalt plan. I en medlemsstat var der blevet
oprettet et net af 200 regional‑, lokal‑ og
provinsmyndigheder, som arbejder sammen om at forebygge korruption og mafiaens
infiltration i den offentlige forvaltning. Udvalgte udsatte sektorer I
flere medlemsstater viste analysen, at der var nogle sektorer, der synes særlig
udsat for korruption, hvilket kræver en målrettet indsats. Byudvikling
og bygge- og anlægsvirksomhed er sektorer, hvor risikoen for
korruption plejer at ligge højt i hele EU. De beskrives i rapporten som særligt
udsat for korruption i visse medlemsstater, hvor der de senere år er blevet
efterforsket og sket retsforfølgelse i forbindelse med mange korruptionssager.
Som reaktion på risikoen på dette område har en medlemsstat oprettet en særlig
anklagemyndighed til bekæmpelse af miljøkriminalitet og kriminalitet i
forbindelse med byplanlægning, som omfatter en lang række lovovertrædelser,
bl.a. korruption. Miljøplanlægning blev fremhævet som et område, der er
udsat for korruption i en medlemsstat, hvor udstedelsen af
planlægningstilladelser, navnlig til storstilede projekter, var blevet påvirket
af påstande om korruption og ulovlig partistøtte. Sundhedssektoren er en
anden sektor, hvor der er risiko for korruption på alle niveauer, særlig hvad
angår offentlige indkøb og lægemiddelindustrien, og som er blevet undersøgt
indgående i en række medlemsstater. Disse lande er på nuværende tidspunkt ved
at udarbejde strategier og reformer for at bekæmpe korruptionen i
sundhedssektoren. Hidtil har der dog været få håndgribelige resultater.
Betaling under bordet og korruption i forbindelse med offentlige indkøb og i
lægemiddelsektoren vækker fortsat bekymring, Korruptionen
i skatteforvaltningen, som blev fremhævet som et alvorligt problem i en
medlemsstat, kræver en målrettet strategisk reaktion. Generelt
mangler de fleste af ovennævnte medlemsstater kohærente risikovurderingsmekanismer
eller sektorspecifikke strategier til bekæmpelse af korruption i udsatte
sektorer. Integritet og
gennemsigtighed i finanssektoren Behovet
for højere krav, hvad angår integritet og gennemsigtighed i finanssektoren, er
ofte blevet nævnt i kølvandet på finanskrisen. I denne rapport peges der på
dette behov i en række medlemsstater. I
en rapport fra Europarådets Parlamentariske Forsamling kædes "store
korruptionssager" sammen med skatteunddragelse via offshorevirksomheder og
skattely[16]. I
rapporten henvises der til Verdensbankens[17]
og UNODC's "Stolen Asset Recovery Initiative", hvori der blev
analyseret 150 store korruptionssager og fundet en direkte forbindelse
mellem storstilet korruption blandt offentligt ansatte på højt plan og
hemmeligholdelse af stjålne aktiver i ugennemsigtige skuffeselskaber, fonde og
truster. Derudover viste de de hindringer, der står i vejen for at efterforske
sager om og opspore stjålne aktiver som følge af manglende adgang til
oplysninger om de retmæssige ejere og brugen af sofistikerede
virksomhedsstrukturer, der falder ind under flere landes jurisdiktion. I
samme rapport fra Europarådets Parlamentariske Forsamling nævnes det, at en
EU-medlemsstat blandt Europarådets medlemmer huser eller tolerer mere eller
mindre tvivlsomme finansielle og retlige ordninger inden for offshoresystemet.
For nylig bebudede den pågældende medlemsstat, at den planlægger at ændre sine
retlige regler for adgang til bankoplysninger. I
en anden medlemsstat vakte nylige kontroverser, der involverede finanssektoren,
bl.a. større banker, om spørgsmål såsom fastsættelse af rentesatserne,
uansvarlige og spekulative lån og manglende nødvendig omhu, bekymring, hvad
angår lovgivningen og håndhævelsen af de eksisterende regler. Bankernes rolle,
hvad angår fremme af eller mulighed for hvidvaskning af penge, blev også i vidt
omfang drøftet. Planerne om et offentligt tilgængeligt register over ejerne af
registrerede virksomheder vil forbedre gennemsigtigheden. En
anden medlemsstat har bestræbt sig på at styrke sit banktilsyn og sin
lovgivning samt beskyttelsen mod hvidvaskning af penge. Bestikkelse i udlandet Medlemsstater,
der effektivt bekæmper korruption inden for deres egne grænser, har ofte
problemer, hvad angår deres virksomheders adfærd i udlandet, navnlig i lande,
hvor korruptionen er udbredt. OECD fører streng kontrol på dette område og
fremhæver i sine jævnlige evalueringer både gode og mindre tilfredsstillende
retshåndhævelsesresultater. I en række medlemsstater er der en god praksis,
enten i forbindelse med et stort antal retsforfølgelser, der fører til
domfældelse og høje sanktioner, med at prioritere sager om korruption i
udlandet, eller fordi de for nylig har vedtaget en omfattende lovgivning til
bekæmpelse af korruption, der styrker de retlige og processuelle redskaber til
at forebygge og retsforfølge i forbindelse med korruption, navnlig korruption i
udlandet. En sund
retlig ramme til bekæmpelse af bestikkelse nationalt og i udlandet – den
britiske lov om bekæmpelse af korruption Bribery Act 2010, der trådte i kraft den
1. juli 2011, placerer Det Forenede Kongerige blandt de lande i verden,
der har de strengeste regler for bekæmpelse af korruption. I henhold til loven
er det ikke blot strafbart at betale og modtage bestikkelse og at bestikke udenlandske
offentligt ansatte, men kommercielle organisationer, der ikke forebygger brug
af bestikkelse på deres vegne, er blevet strafferetligt ansvarlige.
Bestemmelserne om ekstraterritorial jurisdiktion gør det muligt for Serious
Fraud Office (SFO) at retsforfølge enhver virksomhed eller tilknyttet person,
der har aktiviteter i Det Forenede Kongerige, selv om virksomheden har sæde i
udlandet. Kommercielle organisationer er ikke strafferetsligt ansvarlige, hvis
de har hensigtsmæssige procedurer til forebyggelse af bestikkelse. SFO's ledsagende retningslinjer til
kommercielle organisationer (Guidance to Commercial Organisations - GCO) er med
til at fremme kendskabet til den nye lovgivning og vejlede virksomheder i
praksis (bl.a. case studies) om deres forpligtelse til i henhold til loven at
forebygge eller påvise bestikkelse. I overensstemmelse med en tidligere
henstilling fra OECD fremgår det klart af GCO, at betaling under bordet
betragtes som ulovlig bestikkelse, og der opstilles heri en række kriterier til
brug i virksomhederne, så de kan skelne mellem gæstfrihed og skjulte former for
bestikkelse. SFO har vide beføjelser til at
efterforske og retsforfølge alvorlig og kompleks svig, herunder korruption.
Under visse omstændigheder kan SFO i overensstemmelse med de tidligere
retningslinjer overveje at rejse civilretligt krav om tilbagebetaling og
forlig. OECD
har kritiseret andre medlemsstater for i lyset af den risiko for korruption,
deres virksomheder udsættes for i udlandet, ikke eller i utilstrækkelig grad at
retsforfølge de skyldige i sager om bestikkelse i udlandet. Statsejede virksomheder I
nogle medlemsstater er der mangler ved tilsynet med statsejede virksomheder,
hvis lovgivningen er uklar, og politisk indblanding forhindrer, at udnævnelser
sker på grundlag af meritter, og at der tages hensyn til offentlighedens
interesse. Derudover er der utilstrækkelige garantier eller mekanismer til
bekæmpelse af korruption til at forebygge og sanktionere interessekonflikter.
Der er ringe gennemsigtighed, hvad angår tildelingen af midler og i nogle
tilfælde virksomhedernes køb af tjenesteydelser. Nyere undersøgelser af
påstande om misbrug af midler, korruption og hvidvaskning af penge i
forbindelse med statsejede virksomheder viser, at de korruptionsrelaterede
risici på dette område er store, og at der er svagheder, hvad angår kontrollen
og forebyggelsen. I
forbindelse med nogle få medlemsstater fremhæves behovet for mere
gennemsigtighed og effektiv kontrol med den fremskyndede privatiseringsproces,
der kan øge risikoen for korruption, i rapporten. Forbindelser mellem korruption og organiseret
kriminalitet I
medlemsstater, hvor organiseret kriminalitet udgør et stort problem, anvendes
korruption ofte som smøremiddel. I en medlemsstat blev en lang række sager om
påstået ulovlig partistøtte på centralt eller lokalt plan også knyttet til
organiserede kriminelle grupper. Forbindelserne mellem organiserede kriminelle
grupper, virksomheder og politikere udgør fortsat et problem i disse
medlemsstater, navnlig på regionalt og lokalt plan, og i forbindelse med
offentlige indkøb, bygge‑ og
anlægssektoren, vedligeholdelsesydelser, affaldsforvaltning og andre sektorer. Undersøgelser
har vist, at den organiserede kriminalitet i en anden medlemsstat gør sin
indflydelse gældende på alle niveauer, også i politik. Politisk korruption ses der
ofte som et redskab til at få direkte eller indirekte adgang til magt. Det
pågældende land blev anset for at have den største skyggeøkonomi blandt
EU-medlemsstaterne. Generelt udgør korruption fortsat en alvorlig trussel som
et middel for organiserede kriminelle grupper til at infiltrere den offentlige
og den private sektor, jf. Europols vurdering "EU Serious and Organised
Crime Threat Assessment" fra 2013. E. Grundlæggende
problemer Der er en række grundlæggende problemer, som –
selv om de ikke i sig selv nødvendigvis har forbindelse til korruption – kan
have indflydelse på, i hvor stort omfang der bliver skabt grobund for
korruption. En effektiv politik på disse områder kan være med til at mindske
mulighederne for korruption. Strategier for gennemsigtighed og
informationsfrihed Åbenhed og
gennemsigtighed kan være med til at forhindre korruption og afsløre overtrædelse
af reglerne. Selv om de fleste medlemsstater har en hensigtsmæssig lovgivning
på dette område, og nogle af dem er ved at skulle vedtage love, er
gennemførelsen af standarderne for gennemsigtighed ujævn. En medlemsstat har
udviklet en onlineapplikation, der giver et overblik over alle udgifter i den
offentlige sektor til varer og tjenesteydelser (se også afsnittet om
offentlige indkøb). Den giver også nærmere oplysninger om direktionen og
bestyrelsen i alle statsejede og statskontrollerede virksomheder og deres
årsberetninger. De effektive
strategier til bekæmpelse af korruption i visse medlemsstater skyldes delvis en
tradition for åbenhed, gennemsigtighed og videregivelse af dokumenter. Større gennemsigtighed i beslutningsprocessen i den
offentlige forvaltning - Grækenland I henhold til en
lov[18],
der blev vedtaget i 2010, skal alle offentlige institutioner offentliggøre
deres beslutninger på nettet, herunder også beslutninger vedrørende offentlige
indkøb. Fra
1. oktober 2010 skal alle offentlige institutioner, regulerende
myndigheder og lokale myndigheder oploade deres beslutninger på internettet via
klarhedsprogrammet (diavgeia – διαύγεια)[19].
Offentlige enheders beslutninger kan ikke gennemføres, hvis de ikke er blevet
oploadet til websiderne for klarhedsprogrammet. Kun beslutninger, der
indeholder følsomme personoplysninger og/eller oplysninger om den nationale
sikkerhed er undtaget herfra. Hvert dokument bliver underskrevet digitalt og
automatisk tildelt et særligt nummer. Hvis
der er uoverensstemmelser i ordlyden mellem den tekst, der offentliggøres i det
græske statstidende, og den, der offentliggøres på websiderne for
klarhedsprogrammet, er det sidstnævnte, der er gyldig. Offentlige kontrakter,
der indgås, offentliggøres også. Beskyttelse af
whistleblowere Hensigtsmæssige
whistleblowerordninger, der formaliserer de procedurer, der anvendes inden for
den offentlige forvaltning og gør det muligt for de offentligt ansatte ad
officielle kanaler at gøre opmærksom på forhold, de anser for at udgøre
uregelmæssigheder eller endog ulovlige handlinger, kan være med til at få
fastslået problemer med korruption (og andre misforhold), der som følge af
problemets art kan være svære af få afdækket. Whistleblowere har dog store
problemer som følge af den generelle tilbageholdenhed med at rapportere sådanne
handlinger inden for deres egen organisation og af frygt for
gengældelsesforanstaltninger. I den henseende er det derfor vigtigt at skabe en
kultur, der er kendetegnet ved integritet, skabe øget bevidsthed om
korruptionsproblemet og indføre effektive beskyttelsesmekanismer, der vækker
tillid hos potentielle whistleblowere[20]. Gennemsigtighed i forbindelse med lobbyvirksomhed I
en kompleks verden med offentlige beslutningsprocedurer er det ønskeligt, at de
offentlige forvaltninger indgår i en løbende dialog med eksterne berørte
parter. Alle berørte parter skal have indflydelse, men det skal gøres på en
gennemsigtig måde. Da lobbyvirksomhed kan skabe risiko for korruption og
påvirkning af lovgivningsprocessen til egen fordel ("regulatory
capture"), er det ønskeligt, at der indføres procedurer til fastlæggelse
af rammebetingelserne for sådanne aktiviteter, uanset om det er via
lovgivningen eller en frivillig registrering af lobbyister. Dette
kan være med til at skabe både klarhed og gennemsigtighed i forholdet mellem de
offentlige myndigheder og eksterne berørte parter. Det kan som sådan være med
til at mindske risikoen for korruption. Hidtil er det et område, hvor der kun i
relativ få medlemsstater er sket fremskridt, selv om visse andre medlemsstater
er ved at udarbejde lovgivning eller regler eller drøfter muligheden for at
indføre nye procedurer. IV. Offentlige
indkøb A.
Generelt
overblik over rammerne på EU-plan Størrelsen
af markedet for offentlige indkøb i EU Offentlige
indkøb indgår som et væsentligt element i de nationale økonomier i EU. De
offentlige myndigheder og offentligretlige enheder anvender hvert år ca. en
femtedel af BNP i EU til indkøb af varer, arbejder eller tjenesteydelser.[21] Ca. 20 % heraf vedrører
offentlige indkøb, der overstiger de grænser, hvorover EU-reglerne for
offentlige indkøb finder anvendelse. Kommissionen anslog den samlede værdi af
indkaldelser af bud over denne tærskel til i 2011 at udgøre
ca. 425 mia. EUR[22]. Relevansen af
strategier til bekæmpelse af korruption inden for offentlige indkøb I
lyset af omfanget af de kapitalstrømme, der skabes, og en række andre faktorer
er offentlige indkøb et område, hvor der er risiko for korruption. I henhold
til undersøgelser fra 2008 vedrørende offentlige indkøb og korruption kan de
udgifter, der påløber en kontrakt som følge af korruption, beløbe sig til
20-25 % og i nogle tilfælde endda 50 % af kontraktens samlede
udgifter[23]. Som
OECD påpegede i sine principper for integritet i forbindelse med offentlige
indkøb (Principles for Integrity in Public Procurement), forhindrer en
utilstrækkelig styring af de offentlige indkøb markedskonkurrence og hæver den
pris, som de offentlige forvaltninger betaler for varer og tjenesteydelser,
hvilket har direkte indflydelse på de offentlige udgifter og derfor
skatteydernes penge. De finansielle interesser, der står på spil, og det
tætte samspil mellem den offentlige og den private sektor gør, at offentlige
indkøb udgør et område, hvor risikoen er stor[24]. I
en undersøgelse fra 2013 om indkredsning og mindskelse af korruption i forbindelse
med offentlige indkøb i EU blev det konkluderet, at de samlede direkte udgifter
i 2010 som følge af korruption i forbindelse med offentlige indkøb inden for
alene fem sektorer (veje og jernbaner, vand og affald, bygge- og
anlægsarbejder, uddannelse samt forskning og udvikling) i otte medlemsstater[25] lå på mellem 1,4 mia. EUR og
2,2 mia. EUR[26]. Af
de individuelle vurderinger af landene i denne rapport fremgår det, at
offentlige indkøb er et af de områder, hvor risikoen for korruption er størst,
således som en række korruptionssager, der involverer et eller flere lande,
viser. Da risikoen for korruption i forbindelse med proceduren for offentlige
indkøb er temmelig høj, prioriteres sikkerhedsforanstaltninger mod korruption
og svig i forbindelse med offentlige indkøb højt i både EU-medlemsstaterne og
EU-institutionerne[27]. Svagheder
i forebyggelsen og bekæmpelsen af korruption i forbindelse med offentlige
indkøb påvirker forvaltningen af nationale midler og EU-midler negativt. Den
nuværende retlige ramme i EU Hovedformålet med EU-reglerne for offentlige indkøb
(dvs. direktivet om offentlige indkøb, forsyningsvirksomhedsdirektivet,
direktivet om offentlige indkøb i forsvars‑ og sikkerhedssektoren
og "klagedirektiverne")[28] er at
sikre, at principperne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
navnlig principperne om varernes frie bevægelighed, fri etableringsret og
friheden til at levere tjenesteydelser samt andre principper, der er afledt
heraf, overholdes. Lovgivningen om offentlige indkøb skal sikre, at markederne
for offentlige indkøb er åbne i hele EU for derved at opnå den mest effektive
anvendelse af de offentlige midler og fremme en fair, ensartet og gennemsigtig
platform for offentlige indkøb. Det har også en gunstig indflydelse på
EU-strategierne for bekæmpelse af korruption, når en gennemsigtig og fair
konkurrence spiller en vigtig rolle og forhindrer korruption. Lovgivningen
om offentlige indkøb indeholder også bestemmelser, der mere direkte er
relevante for strategierne for bekæmpelse af korruption (som f.eks. udelukkelse
fra udbudsproceduren af en udbudsgiver, som er blevet dømt for korruption),
detaljerede bestemmelser om offentliggørelse af oplysninger og gennemsigtighed
i de forskellige faser af udbudsproceduren, minimumsstandarder for mulighederne
for at klage, særlige bestemmelser vedrørende unormalt lave tilbud samt
bestemmelser om visse krav for ændring af kontrakter. Tildelingen af
koncessionskontrakter om bygge‑ og
anlægsarbejder er på nuværende tidspunkt omfattet af et begrænset antal bestemmelser
i afledt ret[29], mens
koncessionskontrakter om tjenesteydelser på nuværende tidspunkt kun er omfattet
af de generelle principper i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Nogle
medlemsstater har særlige retlige bestemmelser vedrørende korruption på området
offentlige indkøb eller anvender særlige foranstaltninger, der har til formål
at mindske risikoen for korruption som beskrevet ovenfor. De fleste
medlemsstater bekæmper dog korruption i forbindelse med offentlige indkøb ved
hjælp af den almindelige lovgivning vedrørende korruption. Databasen
"Tenders Electronic Daily" (TED), der er onlineudgaven af Den
Europæiske Unions Tidendes Tillæg, ajourføres regelmæssigt med indkaldelser af
bud fra hele Europa. Udbudsbekendtgørelser og bekendtgørelser om indgåede
kontrakter over beløbsgrænsen i direktiverne om offentlige indkøb,
offentliggøres i EUT/TED. I gennemførelsesrapporten for 2012 vedrørende
offentlige tilbud fastslås det, at antallet af udbudsbekendtgørelser og
bekendtgørelser om indgåede kontrakter, der offentliggøres, er vokset støt over
årene[30]. Det
viser, at direktiverne og TED har været med til i højere grad at sikre
offentliggørelsen af udbudsbekendtgørelser og bekendtgørelser om indgåede
kontrakter. Kontrol med, at
EU-reglerne om offentlige indkøb anvendes korrekt I
tilfælde af overtrædelser af EU-reglerne om offentlige indkøb reagerer
Kommissionen i sin rolle som traktaternes vogter på grundlag af klager eller på
eget initiativ. Kommissionen bestræber sig i den henseende på at sikre overholdelsen
af reglerne om offentlige indkøb, uanset årsagerne til at de blev overtrådt, og
uanset om overtrædelsen skete med overlæg eller som følge af utilstrækkelig
viden eller fejl. Generelt
undersøger Kommissionen ikke, om overtrædelsen af EU-reglerne om offentlige
indkøb kan skyldes korruption. Det henhører under medlemsstaternes kompetence.
Til trods herfor henvises der i traktatbrudssager[31] ofte til uregelmæssigheder, der tyder på,
at der er svagheder i forbindelse med anvendelsen af reglerne om offentlige
indkøb, som er meget relevante, når det skal vurderes, hvor effektive
mekanismerne til forebyggelse af og kontrol med korruption er. I
Kommissionens gennemførelsesrapport for 2012 vedrørende offentlige indkøb
nævnes det, at der er 97 verserende traktatbrudssager på grund af ukorrekt
anvendelse af reglerne om offentlige udbud, hvoraf over halvdelen alene
vedrører tre medlemsstater. De fleste af disse sager vedrører påstande om
uberettiget anvendelse af udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse,
forskelsbehandling, kontrakter indgået uden forudgående udbud, manglende
gennemsigtighed, uberettiget ændring af kontrakter, ukorrekt anvendelse af de
interne regler eller overtrædelse af traktatens generelle principper[32]. At dømme efter den type sager, hvor Kommissionen
indleder traktatbrudssager for en formodet overtrædelse af EU-reglerne om
samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige
vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge‑ og
anlægskontrakter, er udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse
den type procedure, hvor der er flest uregelmæssigheder. De fleste sager
vedrørende forkert anvendelse af reglerne vedrører infrastruktursektoren fulgt
af spildevands‑ og
affaldssektoren, offentlige indkøb af it-tjenester, jernbanesektoren,
sundhedssektoren og energisektoren. Igangværende
reformer af EU-retten En
omfattende vurdering har vist, at direktiverne om offentlige indkøb i betydelig
grad har nået deres mål[33]. De har
forbedret gennemsigtigheden og konkurrencesituationen, samtidig med at de har
sikret målelige besparelser takket være lavere priser. Der er dog brug for
yderligere forbedringer for at forenkle procedurerne og styrke garantierne mod
svig og korruption. Kommissionen foreslog derfor i december 2011 en ændring af
direktiverne om offentlige indkøb. Det nye forslag til retsakt omfatter
indgåelse af kontrakter inden for vand‑ og energiforsyning, transport og
posttjenester[34], bygge-
og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser[35]
samt koncessionskontrakter, der er reguleret på EU-plan. Kommissionen har
fremsat forslag til en række bestemmelser vedrørende interessekonflikter (for
første gang defineret i EU-retten), centraliserede data om korruption, svig og
interessekonflikter, strengere regler for ændring af kontrakter, bredere
kriterier for udelukkelse af tilbudsgivere og kontrol med de indgående
kontrakter. Forslaget drøftes på nuværende tidspunkt i Europa-Parlamentet og
Rådet. Forslaget omfatter også indførelsen af overvågning af sikkerhedstilsynet
med gennemførelsen af reglerne for offentlige indkøb, "red flag"-indikatorsystemer
og varslingssystemer for at afsløre svig og korruption. Medlemsstaterne havde
dog en række grundlæggende indsigelser mod disse foranstaltninger, der blev
betragtet som værende for besværlige for deres forvaltninger. Forslaget
om tildeling af koncessionskontrakter[36] har til
formål at mindske usikkerheden omkring tildelingen af sådanne kontrakter og
sigter mod at fremme offentlige og private investeringer i infrastruktur og
strategiske tjenesteydelser, der giver mest valuta for pengene. Forslaget til
direktiv om koncessionskontrakter indeholder også bestemmelser, i henhold til
hvilke medlemsstaterne skal vedtage regler for bekæmpelse af favoritisme og
korruption og forebyggelse af interessekonflikter for derved at sikre
gennemsigtighed i forbindelse med tildelingsproceduren og ligebehandling af
alle tilbudsgivere. Den
nye pakke vedrørende offentlige indkøb forventes vedtaget i begyndelsen af
2014. Resultaterne af Eurobarometer-undersøgelser om
korruption I
henhold til Flash Eurobarometer-undersøgelsen fra 2013 om korruption af
relevans for virksomhederne[37] svarede
mere end tre ud af ti virksomheder (32 %) i medlemsstaterne, som deltog i
offentlige udbudsprocedurer, at korruption forhindrede dem i at få en kontrakt.
Dette er først og fremmest tilfældet blandt virksomheder inden for bygge‑ og
anlægssektoren (35 %) og maskinindustrien (33 %). Flere end halvdelen
af repræsentanterne for virksomheder i Bulgarien (58 %), Slovakiet
(57 %), Cypern (55 %) og Tjekkiet (51 %) sagde, at det var
tilfældet. I
henhold til samme undersøgelse var hovedårsagerne til, at virksomhederne ikke
havde deltaget i offentlige udbudsprocedurer de seneste tre år, bureaukrati
(21 %) og kriterier, der synes at være skræddersyet til bestemte deltagere
(16 %). Flere end fire ud af ti virksomheder siger, at en lang række
ulovlige former for praksis i forbindelse med de offentlige udbudsprocedurer er
udbredt, navnlig udbudsspecifikationer, der er skræddersyede til bestemte
virksomheder (57 %), interessekonflikter i forbindelse med evalueringen af
tilbuddene (54 %), samordning af tilbud (52 %), uklare udvælgelses‑
og evalueringskriterier (51 %), inddragelse af tilbudsgiverne i
udformningen af udbudsspecifikationerne (48 %), misbrug af procedurer med
forhandling (47 %), misbrug af undtagelsesreglerne for at begrunde brugen
af procedurer uden konkurrence eller hasteprocedurer (46 %), ændringer af
kontraktbetingelser efter indgåelsen af kontrakter (44 %). Det er generelt
mest virksomheder inden for maskinindustrien og bygge‑ og anlægssektoren, der
siger, at disse former for praksis er udbredt. Mere
end halvdelen af alle virksomheder siger, at der er udbredt korruption i
forbindelse med offentlige indkøb, der forvaltes af de nationale (56 %)
eller de regionale/lokale myndigheder (60 %). Ifølge
Special Eurobarometer-undersøgelsen fra 2013 om korruption mener (45 %) af
de adspurgte europæere, at bestikkelse og magtmisbrug med henblik på personlig
vinding er udbredt blandt offentligt ansatte, der tildeler offentlige
kontrakter. De lande, hvor det er mest sandsynligt, at de adspurgte mener, at
der er udbredt korruption blandt offentligt ansatte, der tildeler offentlige
kontrakter, er Tjekkiet (69 %), Nederlandene (64 %), Grækenland
(55 %), Slovenien (60 %), Kroatien (58 %) og Italien
(55 %). De lande, hvor de offentligt ansatte på dette område mest
konsekvens opfattes positivt, er Danmark (22 %) sammen med Finland
(31 %), Irland (32 %), Luxembourg (32 %) og Det Forenede
Kongerige (33 %). B.
Positive
og negative former for praksis i forbindelse med bekæmpelse af risikoen for
korruption i forbindelse med offentlige indkøb Generelle bemærkninger I dette kapitel ses der nærmere på risiciene for
korruption i forbindelse med offentlige indkøb på grundlag af resultaterne af
de landespecifikke vurderinger i denne rapport om bekæmpelse af korruption i EU
samt andre kommissionsundersøgelser og ‑data. Med henblik på denne analyse er
der set nærmere på alle faser af den offentlige udbudsprocedure, dvs. inden der
afgives tilbud (herunder behovsvurderinger og tilbudsspecifikationer),
afgivelse af tilbud (herunder proceduren for tildeling af kontrakter:
udvælgelse, evaluering og tildeling af kontrakter) og efter tildelingen af
kontakten. Der tages også hensyn til den fase, hvor kontrakten gennemføres. Det
er i overensstemmelse med OECD's analyse fra 2009, hvori det blev fremhævet, at
der er behov for yderligere foranstaltninger for at forebygge risiciene for
korruption, som opstår under hele den offentlige udbudsprocedure lige fra fasen
med behovsvurderingen til kontraktforvaltningen og betaling, herunder også
anvendelsen af udbudsproceduren i forbindelse med den nationale sikkerhed og i
undtagelsessituationer[38]. I dette afsnit ses der generelt på positive og
negative former for praksis i EU, men i de landespecifikke kapitler findes der
en mere indgående analyse af en række aspekter i forbindelse med offentlige
indkøb. Det var for de medlemsstater, hvor det blev vurderet, at problemet var mest
udbredt eller mest alvorligt, at der blev foretaget en sådan indgående analyse
af risiciene for korruption i forbindelse med offentlige indkøb. Det betyder
ikke, at det ikke er nødvendigt at se nærmere på problemerne i forbindelse med
offentlige indkøb i de resterende medlemsstater, men Kommissionen har besluttet
at lægge større vægt på andre korruptionsrelaterede problemer, der syntes
alvorligere end problemerne i forbindelse med offentlige indkøb. Mistanker om korruption og interessekonflikter i
forbindelse med forvaltningen af EU-midler i henhold til gældende EU-regler kan
føre til, at betalingerne stoppes og/eller suspenderes, indtil medlemsstaten
har truffet hensigtsmæssige korrigerende foranstaltninger, bl.a. en forbedring
af forvaltnings‑ og
kontrolsystemerne. I hverken den generelle eller de landespecifikke
analyser sigtes der mod at indføre universelle benchmarks på området, men
snarere at redegøre for svaghederne og de løsninger til afhjælpning heraf (både
forebyggelse og retsforfølgning), der har fungeret eller ikke fungeret i
praksis. Specifikke
resultater Risikoområder og korruptionsmønstre At
dømme efter oplysningerne om de korruptionssager i forbindelse med offentlige
indkøb, hvor der er sket retsforfølgelse i medlemsstaterne, vedrører de hyppigst
forekommende problemer: udformningen af skræddersyede udbudsspecifikationer for
at favorisere visse tilbudsgivere, opsplitning af offentlige udbud i mindre
udbud for at undgå konkurrencebaserede procedurer, interessekonflikter, der
påvirker forskellige faser af procedurerne, og som ikke kun vedrører de
offentligt ansatte, der har med offentlige indkøb at gøre, men også
kontraherende myndigheder på højere plan, uberettiget udelukkelse af
tilbudsgivere, misbrug af undtagelsesreglerne, uhensigtsmæssig analyse af
situationer, hvor tilbudspriserne er for lave, for stor vægt på den laveste
pris som det vigtigste kriterium til skade for kriterierne for kvaliteten af
det, der skal leveres, og kapaciteten til at levere og uberettigede
undtagelser, hvad angår offentliggørelsen af tilbuddene. Ud over selve den
offentlige udbudsprocedure har revisioner i mange tilfælde vist risiciene i
tilknytning til fasen efter tildelingen af kontrakten, hvor der kan blive
udbetalt returkommission, og det f.eks. kan ske, at kvaliteten af det, der skal
leveres, med vilje gøres dårligere. Af andre mønstre i fasen efter tildelingen
af kontrakten, der er konstateret i forbindelse med korruptionssager, er
utilstrækkelig begrundelse for ændringer af offentlige kontrakter og
efterfølgende ændring af kontrakter, hvor udbudsbetingelserne ændres og
budgettet øges I en
undersøgelse fra 2013 om at indkredse og mindske korruptionen i forbindelse med
offentlige indkøb i EU[39] blev
der konstateret fire hovedtyper af ulovlig praksis i forbindelse med
96 sager, hvor påstandene om korruption allerede var blevet bekræftet ved
dom, eller hvor der var meget, der tydede på korruption. Der er tale om følgende
former for praksis: 1) manipulation med de afgivne tilbud (i form af
fjernelse af tilbud, supplerende tilbud, tilbudsrotation og
underleveranceaftaler), når man har "lovet" kontrakten til en
kontrahent med eller uden de offentligt ansattes samtykke, 2) returkommission,
når en offentligt ansat anmoder om eller accepterer bestikkelse, som der vil
blive taget hensyn til i udbudsproceduren, navnlig den administrative
procedure, 3) interessekonflikter 4) andre uregelmæssigheder, bl.a.
forsætlig dårlig forvaltning/uvidenhed, når offentligt ansatte ikke foretager
en ordentlig kontrol eller følger de krævede procedurer og/eller tolererer
eller ignorerer kontrahenternes forsætligt dårlige forvaltning. Selv om brugen
af udbud med forhandling og kontrakter indgået uden forudgående udbud er
begrundet under bestemte omstændigheder, er der tilfælde, hvor det sker med
henblik på at undgå forpligtelserne i forbindelse med en udbudsprocedure. I
nogle medlemsstater fraviges brugen af udbudsproceduren betydeligt hyppigere
end, hvad der i gennemsnit er tilfældet på EU-plan. En uberettiget brug af
udbud med forhandling øger også risikoen for korruption. For at dæmme op for
risikoen for misbrug af udbud med forhandling eller kontrakter indgået uden
forudgående udbud har nogle medlemsstater i deres lovgivning stillet krav om,
at der i tilfælde af udbud med forhandling forudgående skal gives meddelelse
herom til de myndigheder, der fører tilsyn med offentlige indkøb. Bygge‑ og anlægs‑, energi‑, transport‑, forsvars‑ og
sundhedssektoren synes at være de sektorer, hvor risikoen for korruption i
forbindelse med offentlige indkøb er størst. I flere
medlemsstater, hvor der dukkede påstande om ulovlig partistøtte op, var der
situationer, hvor denne støtte angiveligt blev ydet til gengæld for, at der i
forbindelse med tildelingen af offentlige kontrakter blev truffet en
beslutning, der var til gavn for støttegiveren. I visse andre sager vedrørte
påstandene for tætte forbindelser mellem virksomheder og politikere på centralt
eller lokalt plan, som fremmede korruptionen i forbindelse med tildeling af
offentlige kontrakter. Risici i forbindelse
med offentlige indkøb på regionalt og lokalt plan Offentlige
indkøb på regionalt og lokalt plan skaber særlige problemer, hvis de lokale
myndigheder har vide skønsmæssige beføjelser, der ikke modsvares af
tilstrækkelig kontrol, hvis en væsentlig procentdel af de offentlige midler
tildeles på dette niveau, og hvis samtidig de interne og eksterne
kontrolmekanismer er svage. I konvergenslande, hvor en meget stor andel af de
offentlige investeringer samfinansieres af strukturfondene, opvejes disse
risici af fondenes forvaltnings‑ og
kontrolkrav. En effektiv gennemførelse af investeringerne skaber dog problemer.
I nogle få medlemsstater har kontrolmekanismerne afsløret sager, hvor
offentligt ansatte anvendte de lokale myndigheders midler til at indgå transaktioner
med virksomheder med forbindelser til dem. I nogle kommuner og regioner var der
sket en stærk konsolidering af "klientelistiske" net omkring små
interessegrupper. De fleste af sagerne vedrørte anklager eller påstande om
ulovlig partistøtte, ulovlig personlig vinding, misbrug af nationale midler
eller EU-midler, favoritisme og interessekonflikter. I nogle få medlemsstater
var der sager, hvor nogle ledere af organiserede kriminelle grupper på
kommunalt plan havde oprettet deres eget politiske parti eller infiltreret
byrådet for at udøve indflydelse på retshåndhævelsen eller domstolene på lokalt
plan og manipulere med offentlige udbud. For at fjerne denne risiko har nogle
kommuner gennemført foranstaltninger til bekæmpelse af korruption såsom
indførelsen af systemer for intern finansiel forvaltning og kontrol. Bygge‑ og
anlægssektoren i tilknytning til byudvikling og affaldsforvaltning er blandt de
sektorer, hvor risikoen for korruption på lokalt plan er størst. Sager om
korruption på højt plan i visse medlemsstater, som involverer regionale og
lokale offentligt ansatte, har vist, at beslutninger om en ny zoneinddeling[40] i forbindelse med fremtidige kontrakter om
opførelse af ejendomme undertiden kom under pres fra lokale entreprenører. I nogle
medlemsstater har de lokale forvaltninger udformet eller er blevet bedt om at
udforme deres egne handlingsplaner for integritet og bekæmpelse af korruption.
Selv om nogle af dem er formalistiske eller ikke håndhæves ensartet, og det er
svært at måle de reelle virkninger, har andre været foregangsmænd med modeller,
der fungerer i praksis. I nogle medlemsstater er de kontraherende myndigheder
forpligtet til at udforme deres egne integritetsplaner og vurdere risikoen for
korruption. I nogle få tilfælde har initiativer fra civilsamfundet
haft en gavnlig virkning for de lokale forvaltningers ansvarlighed, hvad angår
gennemsigtighed omkring de offentlige udgifter. Initiativet "åben lokalforvaltning" – Slovakiet Inden for
rammerne af den eksterne kontrol med de offentlige udgifter ranginddeler det
slovakiske initiativ "åben lokalforvaltning" 100 slovakiske byer
efter et sæt kriterier, der er baseret på gennemsigtighed i forbindelse med
offentlige indkøb, adgang til oplysninger, tilgængeligheden af oplysninger af
offentlig interesse, offentlighedens deltagelse, etiske regler og
interessekonflikter. Projektet gennemføres af Transparency International.
Landekapitlet om Slovakiet indeholder flere oplysninger herom. Retningslinjer for forebyggelse af korruption i forbindelse
med offentlige indkøb på lokalt plan – Tyskland En brochure om forebyggelse
af korruption i forbindelse med offentlige udbudsprocedurer, som den tyske
sammenslutning af byer og kommuner sammen med den føderale sammenslutning af
små og mellemstore byggeentreprenører er enedes om, giver et overblik over
forebyggende foranstaltninger mod korruption i byer og kommuner[41]. Blandt foranstaltningerne
er: større bevidsthed om problemet og adfærdskodekser, personalerotation, streng overholdelse af
reglen om dobbeltkontrol, klare regler for
sponsorering og forbud mod at modtage gaver, oprettelse af centrale
myndigheder, der tager sig af udbudsprocedurer og tildeling af kontrakter, en
præcis beskrivelse af udbuddet og kontrol med overslagene, tilrettelæggelse af
udbudsprocedurer, bl.a. hemmelig afgivelse af tilbud og forebyggelse af senere
manipulering af tilbuddene, øget brug af e-udbud, udbudsmaterialet og
omhyggelig kontrol udført af tilsynsmyndigheder, udelukkelse af virksomheder,
der har gjort sig skyldige i korruption, og udformning af sorte lister/et
korruptionsregister. Interessekonflikter
og formueangivelser Interessekonflikter
i medlemsstaterne er omfattet af den almindelige lovgivning om forebyggelse af
korruption eller særlige bestemmelser vedrørende offentlige indkøb. Hvor
effektiv forebyggelsen og opdagelsen af interessekonflikter i forbindelse med
offentlige indkøb er, afhænger derfor af, hvor effektive de overordnede
kontrolmekanismer på området er. Det kan konstateres, at der er særlig risiko
for interessekonflikter, der påvirker de offentlige udbudsprocedurer på lokalt
plan. Nogle medlemsstater har via deres organer til bekæmpelse af korruption
eller fremme af integriteten gennemført målrettet kontrol med
interessekonflikter på bestemte områder, hvor risikoen anses for stor. Det har
ført til, at der er blevet opdaget et større antal sager vedrørende
interessekonflikter og offentlige kontrakter, der er indgået med henblik på
personlig vinding til skade for den offentlige interesse. Hvis
der findes regler om formueangivelser, der gælder for offentligt ansatte,
finder de næsten altid også anvendelse på de offentligt ansatte, der har med
offentlige udbudsprocedurer at gøre. Yderligere
oplysninger herom i afsnittet "De vigtigste resultater" og
underafsnittene om interessekonflikter og formueangivelser. Strategier til styring
af risikoen for korruption[42] Flere
medlemsstater har for nylig gennemført eller er ved at gennemføre reformer af
de offentlige udbudsprocedurer med henblik på at øge gennemsigtigheden og
yderligere fremme en fair konkurrence. I nogle medlemsstater findes der
nationale strategier til bekæmpelse af korruption, som omfatter forebyggelse og
retsforfølgelse af korruption i forbindelse med offentlige indkøb. Hyppige
ændringer af lovgivningen har alligevel i visse medlemsstater ført til
retsusikkerhed og svagheder i gennemførelsesproceduren og de tilsvarende
kontrolmekanismer. Lovgivningens kompleksitet opfattes i nogle medlemsstater
ofte som en hindring for en problemfri gennemførelse. Det
er kun i nogle få medlemsstater, at de kontraherende myndigheder anmodes om at
vedtage integritetsplaner og vurdere risikoen for korruption. I de fleste
tilfælde gennemføres disse risikovurderinger med støtte fra enten de
retshåndhævende myndigheder eller de myndigheder, der bekæmper korruption. Det
er kun få medlemsstater, der har anvendt "red flag"-indikatorsystemer[43] i et stykke tid, hvilket har skærpet
opmærksomheden på både centralt og lokalt plan. Nogle få medlemsstater har også
udviklet særlige risikostyringsredskaber, der er skræddersyede til de særlige
problemer, de støder på på henholdsvis nationalt og regionalt plan. Risikostyringsredskaber og platforme
for offentlige indkøb i Italien Flere net og sammenslutninger af
regionale og lokale forvaltninger er aktivt ved at gennemføre foranstaltninger
for at forebygge mafiaens infiltrering i offentlige strukturer og fremme
gennemsigtigheden i forbindelse med offentlige indkøb på regionalt plan (f.eks.
Avviso Pubblico, ITACA[44]).
De offentlige myndigheder har truffet forskellige andre foranstaltninger for at
forebygge kriminel infiltrering i forbindelse med offentlige kontrakter (f.eks.
CAPACI-projektet (Creation of Automated Procedures Against Criminal
Infiltration) og retningslinjer udstedt af udvalget for koordinering af overvågningen
af større offentlige arbejder, som indeholder bestemmelser om kontrol af, om
mafiaen er involveret i større infrastrukturprojekter). Landekapitlet om Italien indeholder flere oplysninger herom. Oplysninger
om korruptionssager eller interessekonflikter, der opdages i forbindelse med
offentlige udbudsprocedurer på nationalt og/eller regionalt/lokalt plan,
centraliseres sjældent eller gemmes i et nationalt register. En sådan
centraliseret dataindsamling anses af medlemsstaterne for at udgøre en unødvendig
administrativ byrde. Sådanne oplysninger kan imidlertid bruges til at udforme
forsvarlige risikovurderinger og kan også i væsentlig grad være med til at
sikre en ensartet gennemførelse af strategier til bekæmpelse af korruption på
nationalt og regionalt/lokalt plan. Det
er ikke almindelig praksis at gennemføre regelmæssige og strukturerede markedsundersøgelser,
inden der iværksættes en offentlig udbudsprocedure, dog med undtagelse af
komplekse offentlige indkøb af stor værdi. Kun meget få medlemsstater er ved at
udvikle databaser over enhedspriser på enten centralt eller lokalt plan, eller
også er databaserne sektorspecifikke. Sådanne databaser kan være nyttige ved
gennemførelsen af sammenlignende analyser af lignende typer projekter (f.eks.
leverancer eller arbejder) og resultaterne heraf. Selv om denne metode har sine
begrænsninger som følge af produkternes kompleksitet og de mange forskellige
elementer, der indgår i slutresultatet, kan de hjælpe med til at indkredse
risici for eller mistanker om korruption, hvis der konstateres en alvorlig
diskrepans[45]. Gennemsigtighed Delvis
som følge af gennemførelsen og anvendelsen af retningslinjerne i direktiverne
om offentlige indkøb er der sket bemærkelsesværdige forbedringer af
gennemsigtigheden i forbindelse med de offentlige udbudsprocedurer i
størstedelen af medlemsstaterne. Nogle har truffet omfattende foranstaltninger
for at sikre offentliggørelsen af de offentlige myndigheders regnskaber og
balance i realtid og i et brugervenligt format, bl.a. nærmere oplysninger om
udgifterne til offentlige arbejder og tjenesteydelser. Sporing af
offentlige midler – onlineapplikation for den slovenske kommission for
forebyggelse af korruption Onlineapplikationen
"Supervizor" giver oplysninger om de forretningstransaktioner, den
lovgivende, den dømmende og den udøvende magt, selvstændige statslige organer,
lokale myndigheder og deres afdelinger, der har status som juridiske personer
m.fl. gennemfører. Den giver oplysninger om de kontraherende parter, de største
modtagere, tilknyttede retlige enheder, datoer, beløb og formålet med
transaktionerne. Den giver et overblik over de i gennemsnit
4,7 mia. EUR om året, som den offentlige sektor bruger på varer og
tjenesteydelser. Den giver også nærmere oplysninger om direktionen og
bestyrelsen i alle statsejede og statskontrollerede virksomheder og deres
årsberetninger. Systemet gør det lettere at opdage uregelmæssigheder i
offentlige kontrakter og udgifter. National webportal til centralisering
af oplysninger om offentlige kontrakter – BASE – Portugal Portugal
har siden 2008 efter ikrafttrædelsen af loven om offentlige kontrakter oprettet
en national webportal, BASE (www.base.gov.pt),
hvor oplysningerne om offentlige kontrakter centraliseres. Det er bygge‑ og
ejendomsinstituttet (InCi), der er ansvarligt for forvaltningen af portalen.
BASE modtager oplysninger fra den elektroniske udgave af det portugisiske
statstidende og fra certificerede elektroniske platforme vedrørende offentlige
og begrænsede udbudsprocedurer forud for tildelingen af kontrakter. Alle de
offentlige kontraherende myndigheder anvender et særligt område på portalen til
at registrere kontraktoplysninger, selv oploade kontrakter og registrere
oplysninger om gennemførelsen heraf. Fra 2008-2011 var det kun kontrakter
indgået uden forudgående udbud, der blev offentliggjort på BASE. Fra januar
2012 skal alle kontrakter, der indgås som følge af alle typer procedurer, der
er omfattet af loven om offentlige kontrakter offentliggøres. Der
offentliggøres også oplysninger om gennemførelsen af kontrakterne.
Offentliggørelsen af kontrakter i både BASE og det portugisiske statstidende er
nu obligatorisk for direkte tilpasninger, prisforhøjelser på mindst 15 % i
allerede indgåede kontrakter og potentielle sanktioner. Elektronisk
database vedrørende offentlige indkøb – Kroatien I marts
2013 lancerede en lokal ngo som følge af et EU-finansieret projekt en webportal
og en elektronisk database vedrørende offentlige indkøb I databasen konsolideres
oplysningerne om gennemførelsen af offentlige udbudsprocedurer og virksomheder,
der er involveret i offentlige udbudsprocedurer. Det er gratis for
offentligheden at bruge databasen. Den elektroniske database indeholder også
oplysninger om offentligt ansattes formueforhold og interesser i
overensstemmelse med reglerne om opgivelse af oplysninger om formueforhold.
Sådanne aggregerede data gør det muligt at foretage krydskontrol. I
nogle få medlemsstater er adgangen til dokumenter og oplysninger vedrørende offentlige
indkøb begrænset af alt for brede undtagelser og en bred definition af
princippet om fortrolighed i forbindelse med dokumenter om offentlige indkøb. I
visse andre medlemsstater er offentlige udbudsprocedurer iværksat af statsejede
virksomheder ikke omfattet af samme krav til gennemsigtighed, konkurrence og
tilsyn som almindelige offentlige udbudsprocedurer. Der var i nogle
medlemsstater tilfælde, hvor statsejede virksomheder indgik kontrakter uden
udbudsprocedure over markedspriserne med særlige partnere. Det
er endnu ikke en udbredt praksis i EU at offentliggøre de kontrakter, der
indgås. Der er nogen medlemsstater, hvor hele kontrakten offentliggøres, og i
en medlemsstat er det endda en forudsætning for kontraktens gyldighed (dvs.
kontrakten skal offentliggøres tre måneder, inden den underskrives, ellers er
den ugyldig). Integritetspagter og civilsamfundets rolle Integritetspagter
er aftaler mellem den kontraherende myndighed for et bestemt projekt og
tilbudsgiverne, som alle forpligter sig til at afstå fra korruption. Sådanne
aftaler indeholder også visse bestemmelser om tilsyn, gennemsigtighed og
sanktioner. For at sikre, at integritetspagterne reelt opfyldes, fører grupper
i civilsamfundet ofte kontrol hermed. I nogle medlemsstater, hvor der er en
vidtgående politik for gennemsigtighed, er civilsamfundet blevet meget aktivt
involveret i den komplekse kontrol med udbudsprocedurerne og de offentlige
kontrakter. I nogle medlemsstater anvendes der integritetspagter, ofte på
ngo'ers initiativ, i forbindelse med bestemte offentlige indkøb, navnlig når
der er tale om store kontrakter (f.eks. storstilede infrastrukturprojekter). Brug af e-udbud Ud
over at gøre offentlige udbudsprocedurer mere effektive giver e-udbud
yderligere garantier, hvad angår forebyggelse og opdagelse af korruption, fordi
det er med til at øge gennemsigtigheden og giver større mulighed for at anvende
standardiserede procedurer og letter kontrollen. De nuværende direktiver om
offentlige udbud indeholder bestemmelser om, at alle medlemsstater skal indføre
e-udbud, bl.a. gennem elektronisk offentliggørelse af udbudsbekendtgørelser,
elektronisk kommunikation (herunder afgivelse af tilbud) og nye helt
elektroniske procedurer for indgåelse af kontrakter såsom dynamiske
indkøbssystemer og e-auktioner. På tidspunktet for vedtagelsen i 2004 blev
direktiverne ledsaget af en handlingsplan[46]. Som det fremgår af gennemførelsesrapporten for 2012
vedrørende offentlige tilbud, er det gået fremad med at bruge e-udbud, men
samlet set er det stadig kun i 5-10 % af udbudsprocedurerne i EU, at det
sker. Nogle få medlemsstater har dog gjort betydelige fremskridt hen imod en
fuld indførelse af e-udbud i fasen forud for tildelingen af kontrakter. Det
gælder navnlig i medlemsstater, hvor brugen af e-udbud er blevet lovpligtig og
forventes anvendt gradvis. Kommissionens lovgivningspakke om offentlige indkøb
indeholder bestemmelser om en gradvis overgang til udelukkende at bruge
e-udbud. God praksis ved anvendelsen af e-udbud Litauen er gjort betydelige fremskridt,
hvad angår onlineadgang til kombinerede oplysninger om offentlige
udbudsprocedurer. Der offentliggøres flere oplysninger, end der kræves i
henhold til EU-retten, bl.a. udkast til tekniske udbudsspecifikationer og
oplysninger om indgåede og gennemførte offentlige kontrakter. Derudover skal
leverandørerne i deres tilbud angive, hvem underleverandørerne er. Siden 2009
har e-udbuddene værdimæssigt skulle udgøre mindst 50 % af tilbuddene i
forbindelse med offentlige udbud. Som følge heraf steg andelen af e-udbud fra
7,7 % til 63 % i 2010 og nærmer sig målet på 70 % inden 2013. Estland har oprettet en e-udbudsportal
og tilknyttede elektroniske tjenester (f.eks. en portal for registrering og
forvaltning af virksomheder og centralisering af bogføringen i den offentlige
sektor). Det nationale register over offentlige udbud er en portal, hvor alle
bekendtgørelser om offentlige udbud er blevet offentliggjort elektronisk siden
2003. Loven om offentlige udbud indeholder bestemmelser om yderligere tiltag i
den retning såsom e-auktioner, e-indkøbssystemer og et e-katalog, og det
kræves, at fra 2013 skal mindst 50 % af alle offentlige udbud være
elektroniske. I 2012 blev ca. 15 % af de offentlige udbud gennemført
som e-udbud, hvilket var tre gange så mange som i 2011. Det portugisiske program for e-udbud
blev lanceret i juni 2003 som en centraliseret platform af høj kvalitet, der
forbedrer effektiviteten og konkurrencen takket være den større gennemsigtighed
og de øgede besparelser i forbindelse med den offentlige udbudsprocedure.
Portalen – http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx
– giver mulighed for at downloade udbudsdokumentation og ‑specifikationer
gratis. Portalen er også med til at videreformidle indkaldelser af tilbud og
forespørgsler fra leverandører og anvendes til at forvalte alle aspekter af
informationsudvekslingen online. Et kontraktforvaltningsredskab sikrer, at
offentlige kontrakter oploades og muliggør kontrol med de kontrakter, der er
indgået, og elektronisk fakturering. Informationsforvaltningssystemet hjælper
også med til at indsamle, lagre og systematisere statistiske data om
udbudsproceduren. Landekapitlerne indeholder mere
detaljerede oplysninger om disse former for praksis. Kontrolmekanismer I
henhold til gældende EU-ret er det frivilligt, om der oprettes et centralt
udbudsorgan. De fleste medlemsstater har dog valgt at indføre bestemmelser
herom i deres nationale lovgivning. Som det fremgår af gennemførelsesrapporten
for 2012 vedrørende offentlige tilbud, udpeger de fleste medlemsstater særlige
myndigheder, der tager sig af mange eller alle opgaver i forbindelse med udbud.
Der er dog visse undtagelser, hvor de pågældende institutioner ikke er udpeget
til specifikt at tage sig af offentlige udbud, idet det blot er en del af deres
opgaver (f.eks. konkurrencemyndigheder). I nogle medlemsstater, hvor der findes
et centralt organ, er dets kapacitet dog begrænset som følge af manglende
personale og uddannelse i lyset af de stadig større opgaver. I
henhold til "klagedirektiverne" er det medlemsstaterne selv, der
beslutter, om klager skal behandles af administrative eller retlige
organer. Halvdelen af medlemsstaterne har valgt det ene og den anden halvdel
det andet. I nogle få medlemsstater er der ikke tilstrækkelig garanti for, at
klageinstanserne er uafhængige af politisk påvirkning, bl.a. hvad angår
udnævnelse af deres ledere og personale. I
de seneste år er der konstateret en tendens hen imod en større professionalisering
i forbindelse med offentlige udbud i form af aggregering af efterspørgslen
og centralisering ved hjælp af rammekontrakter (udgør 17 % af den samlede
værdi af de kontrakter, der ligger over beløbsgrænsen, og som blev tildelt i
perioden 2006-2010[47]), og
fælles indkøb (12 % af den samlede værdi). Selv om centrale og lokale
statslige forvaltninger i stigende grad bruger specialiserede organer såsom
centrale udbudsorganer, ændrer den større brug af rammekontrakter udbuddenes
art. På nuværende tidspunkt varierer praksis meget på tværs af medlemsstaterne. Hvad
angår kendskabet til og uddannelse vedrørende strategier til bekæmpelse af
korruption, er der sket forbedringer de senere år i det fleste
medlemsstater, men offentligt ansatte, der tager sig af offentlige udbud, anser
den rolle, som de kan spille, som temmelig begrænset, når det drejer sig om at
opdage korruption. Hvor effektivt samarbejdet mellem de offentlige
udbudsmyndigheder, de retshåndhævende myndigheder og de myndigheder, der
bekæmper korruption, er, varierer meget på tværs af medlemsstaterne. I mange
tilfælde er samarbejdet formalistisk, og statistikkerne viser, at de offentlige
udbudsmyndigheder rapporterer få tilfælde af mistanke om korruption eller
interessekonflikter til de retshåndhævende myndigheder eller de myndigheder, der
fremmer integriteten. I
nogle medlemsstater, hvor kontrollen, navnlig på lokalt plan, er
temmelig svag eller splittet, synes der at være mange tilfælde af favoritisme i
forbindelse med tildeling af offentlige midler fra nationale, lokale og
regionale myndigheder, der er involveret i offentlige udbud. Selv
om kontrollen med fasen, inden der afgives tilbud, fasen, hvor der
afgives tilbud, og fasen, hvor der tildeles kontrakter, er blevet mere
effektiv i medlemsstaterne, er der mindre kontrol med gennemførelsesfasen
(fasen efter tildelingen af kontrakter). Visse nationale revisionsretter eller
nationale statsrevisorer har peget på uregelmæssigheder, der forekommer ved
gennemførelsen af kontrakterne. I mange medlemsstater er revisionsretterne
kommet til at spille en vigtig rolle med at indkredse huller i og mangler ved
de offentlige udbudsprocedurer. Der bliver ofte ikke fulgt tilstrækkeligt op på
deres anbefalinger. I
forbindelse med offentlige udbudsprocedurer bliver tilbudsgivernes og
underleverandørernes virksomhedsstruktur sjældent kontrolleret. I henhold til
mindst én medlemsstats lovgivning er det tilladt at indgå offentlige kontrakter
med aktieselskaber, samtidig med at lovgivningen ikke giver tilstrækkelig
garanti for, at der ikke opstår interessekonflikter. Koordineringen
af tilsynet, delvis overlapning, opdeling af opgaverne eller splittet kontrol
på centralt og lokalt plan, også i gennemførelsesfasen, er forhold, der stadig
skaber problemer i en række medlemsstater. I
de fleste medlemsstater er navnlig kontrollen med offentlige udbud, der ligger
under beløbsgrænsen i EU-retten, svag. Det vækker bekymring navnlig i
forbindelse med de former for praksis, der rapporteres, nemlig at kontrakter
opsplittes i mindre kontrakter for at undgå de krav og den kontrol, der kræves
i henhold til EU's udbudsregler. Udelukkelse I
overensstemmelse med EU-retten findes der mange obligatoriske
udelukkelsesregler i alle medlemsstater, i henhold til hvilke tilbudsgivere,
der er afsagt endelig dom over for korruption, er udelukket fra at deltage.
Mange nationale regler indeholder såkaldte selvrehabiliteringsbestemmelser[48]. Mange medlemsstater har ikke pligt til at
offentliggøre udelukkelseslister[49], og de
offentliggør generelt ikke sådanne. I mange medlemsstater har de kontraherende
myndigheder mulighed for at samkøre oplysninger i deres interne
udelukkelsesdatabaser. Internationale udelukkelseslister betragtes som regel
ikke som tiltrækkeligt grundlag for udelukkelse i EU-medlemsstaterne. Sanktioner I
de fleste medlemsstater falder korruption i forbindelse med offentlige udbud
ind under straffelovsovertrædelser såsom bestikkelse og misbrug af indflydelse.
Der er medlemsstater, hvor specifikke korruptionsrelaterede lovovertrædelser,
der påvirker afviklingen af offentlige udbudsprocedurer, udgør en selvstændig
type straffelovsovertrædelse. Generelt suspenderes, afbrydes eller annulleres
udbudsprocedurerne, når korruptionen eller interessekonflikten opdages.
Situationen er dog anderledes i de tilfælde, hvor kontrakterne allerede er
indgået, og der opdages eller forekommer korruption eller interessekonflikter.
I mange tilfælde kræves der ud over sanktioner som følge af korruption eller
interessekonflikter som sådan særskilte civile retssager for at annullere en
offentlig kontrakt. Det indebærer ofte langvarige procedurer, der er risiko for
først har virkning for sent, når det er svært eller endog umuligt fuldt ud at
dække tabene. I visse andre medlemsstater indeholder offentlige kontrakter en
klausul om korruption, som sikrer en mere effektiv opfølgning i tilfælde af, at
det inden for kontraktens løbetid bevises, at der er forekommet korruption
(f.eks. klare procedurer for at erklære en kontrakt ugyldig eller andre
kontraktmæssige sanktioner). I
nogle medlemsstater, hvor korruption i forbindelse med offentlige udbud skaber
særlig bekymring, er resultaterne af retsforfølgelserne og de endelige domme
svage, og få sager om korruption i forbindelse med offentlige udbud munder ud i
sanktioner, der virker afskrækkende. Disse sager tager normalt lang tid, og
ofte er kontrakten eller projektet allerede gennemført på det tidspunkt, hvor
korruptionen opdages. Korruptionssager i forbindelse med offentlige udbud er
ofte komplekse og involverer undertiden højtstående offentligt ansatte. Der
kræves derfor særlig teknisk viden for at sikre effektive og retfærdige
retssager. I nogle medlemsstater er der fortsat mangler, hvad angår uddannelsen
af anklagerne og/eller dommerne i sager om offentlige udbud. C. Konklusioner
og anbefalinger vedrørende offentlige udbud Ovennævnte
resultater viser, at medlemsstaterne har gjort fremskridt med at gennemføre
strategier til bekæmpelse af korruption, men det er endnu et risikoområde. Der
kræves en yderligere indsats for at hæve kravene til integritet. Reformen af
direktivet om offentlige indkøb og forsyningsvirksomhedsdirektivet samt forslaget
til direktiv om tildeling af koncessionskontrakter indeholder krav, hvad angår
korruptionsbekæmpelse og god forvaltningspraksis som en vigtig del af den
overordnede modernisering. De mindstestandarder for interessekonflikter, der
foreslås i disse direktiver, indledende markedshøringer, obligatoriske og
frivillige udelukkelseskriterier, regler for selvrehabilitering, strengere
bestemmelser for ændring og ophævelse af kontrakter, centralisering af
oplysninger om sager om korruption og interessekonflikter samt tilsyns‑ og
rapporteringskrav svarer i vid udstrækning til de resterende betænkeligheder,
der gives udtryk for ovenfor. Med
hensyn til hvad mere medlemsstaterne eventuelt kan gøre, fører de
17 landekapitler, hvori problemerne i forbindelse med offentlige udbud
fremhæves, samt analysen i dette afsnit til følgende generelle anbefalinger: 1. Behov
for systematisk at anvende korruptionsrisikovurderinger i forbindelse med
offentlige udbud ·
De
myndigheder, der fører tilsyn med offentlige udbud, bør uanset deres
institutionelle ramme med støtte fra de retshåndhævende myndigheder eller de
organer, der er specialiseret i bekæmpelse af korruption og/eller fremme af
integriteten, udvikle risikovurderinger. ·
Centralisering
af oplysninger om praksis og mønstre for korruption, der er opdaget, bl.a.
interessekonflikter og svingdørsadfærd. Grundlæggende risikovurderinger på
grundlag af disse centraliserede oplysninger. ·
Udvikling
af skræddersyede foranstaltninger på grundlag af risikovurderinger med henblik
på særligt udsatte sektorer og de hyppigst forekommende uregelmæssigheder under
eller efter udbudsproceduren. ·
Gennemførelse
af målrettede strategier til bekæmpelse af korruption for regionale og lokale forvaltninger.
Risikovurderinger kan være nyttige til at se nærmere på særlige risici på dette
forvaltningsniveau. ·
Udvikling
og videreformidling af retningslinjer til brug i "red flag"-indikatorsystemerne.
Det skal hjælpe de kontraherende myndigheder og tilsynsmyndighederne med at
opdage korruption, favoritisme og interessekonflikter. 2. Anvendelse
af høje standarder for gennemsigtighed i forbindelse med hele udbudsproceduren
samt under gennemførelsen af kontrakten ·
Sikring
af fælles minimumsstandarder for gennemsigtigheden i regionale og lokale
forvaltninger i forbindelse med offentlige udbudsprocedurer og
gennemførelsesfasen af offentlige kontrakter. ·
Fastsættelse
af en eller anden form for offentliggørelse eller sikring af adgangen til
indgåede offentlige kontrakter, bl.a. bestemmelserne om rettigheder, klausuler
om forpligtelser og sanktioner, med undtagelse af veldefinerede, begrænsede og
begrundede undtagelser af fortrolighedshensyn, hvad angår bestemte
kontraktmæssige bestemmelser. ·
Større
gennemsigtighed i forbindelse med de offentlige udbudsprocedurer før og efter
tildelingen af kontrakter ved onlineoffentliggørelse på alle
forvaltningsniveauer (centralt, regionalt og lokalt) af årsregnskaberne og
balancen og fordelingen af udgifter på offentlige arbejder, leverancer og
tjenesteydelser. Større gennemsigtighed i forbindelse med offentlige
udbudsprocedurer, der gennemføres af statsejede virksomheder og inden for
rammerne af partnerskaber mellem den offentlig og den private sektor. 3.
Styrkelse af den interne og eksterne kontrol gennem
hele udbudsproceduren samt under gennemførelsen af kontrakten ·
Sikring
af, at de organer, der fører kontrol med offentlige udbud, rådgivende organer
og tilsynsorganer samt revisionsretterne (afhængigt af, hvad der er relevant)
har tilstrækkelig kapacitet til at udføre deres kontrolopgaver. ·
Styrkelse
af de interne kontrolmekanismer for at forebygge og opdage korruption og
interessekonflikter. Sikre ordentlige og ensartede metoder til kontrol med korruption
og interessekonflikter under hele den offentlige udbudsprocedure. I den
forbindelse skal der lægges størst vægt på de mest risikofyldte
udbudsprocedurer eller forvaltningsniveauer samt på uafhængige tilsynsorganers
uanmeldte ad hoc-kontrol. ·
Styrkelse
af kontrolmekanismerne og ‑redskaberne
i fasen efter tildelingen af offentlige kontrakter og gennemførelsesfasen. ·
En
hensigtsmæssig opfølgning af revisionsretternes anbefalinger, når de
konstaterer uregelmæssigheder i forbindelse med offentlige udbud. ·
Kontrol
med tilbudsgivernes og underleverandørernes virksomhedsstruktur. ·
Hensigtsmæssige
kontrolmekanismer i forbindelse med offentlige udbudsprocedurer, der
gennemføres af statsejede virksomheder og inden for rammerne af partnerskaber
mellem den offentlig og den private sektor. 4. Et konsekvent
tilsyn og øget bevidsthed om behovet og den nødvendige viden for at forebygge
og opdage korruption på alle niveauer af offentlige udbud ·
En
effektiv koordinering mellem de myndigheder, der tager sig af tilsynet med
offentlige udbud. ·
Øget
bevidsthed om de detaljerede retningslinjer for forebyggelse og opdagelse af
korruption og interessekonflikter i forbindelse med offentlige udbud, navnlig
på regionalt og lokalt plan. ·
Skræddersyede
uddannelser for anklagere og dommere vedrørende de tekniske og juridiske aspekter
af den offentlige udbudsprocedure. 5. Skærpede
sanktioner ·
Anvendelse
af afskrækkende sanktioner i forbindelse med korruption, favoritisme og
interessekonflikter i forbindelse med offentlige udbud. ·
Effektive
opfølgningsmekanismer, der kan ophæve og/eller annullere offentlige kontrakter
i rette tid, når korruption har påvirket processen. BILAG Metode Sigtet med rapporten Som nævnt i
indledningen defineres korruption i denne rapport i lighed med internationale
retlige instrumenter som "magtmisbrug for egen vindings skyld". Selv
om begrebets nøjagtige betydning, og hvad det dækker, drøftes i akademiske
kredse, indebærer det, at rapporten dækker to aspekter. For det første dækker
den særlige former for korruption og de foranstaltninger, som medlemsstaterne specifikt
træffer for at forebygge eller straffe korruption som defineret i lovgivningen.
For det andet dækker den bestemte typer adfærd og foranstaltninger, som
påvirker risikoen for korruption og en stats kapacitet til at kontrollere den.
Som følge heraf behandles der i rapporten en lang række problemer i tilknytning
til korruption, foruden bestikkelse bl.a. misbrug af indflydelse.
embedsmisbrug, en række aspekter i relation til nepotisme, favoritisme, ulovlig
lobbyvirksomhed og interessekonflikter. Formålet med denne første rapport om
bekæmpelse af korruption i EU er at holde fokus på et begrænset antal vigtige
korruptionsrelaterede problemer, som indsættes i en bredere kontekst. Forfatningsmæssige
bestemmelser (hvor decentraliseret magten er, domstolenes stilling,
forbindelsen mellem anklagemyndigheden og den udøvende magt), den offentlige
sektors struktur og kvalitet, statens aktive rolle i økonomien og
privatiseringer er relevante ud fra et korruptionsmæssigt synspunkt. Der fældes
ingen generel værdidom i rapporten vedrørende forfatningsmæssige bestemmelser
eller om grænsen mellem statslig og privat ejendom. Den er således neutral,
hvad angår decentralisering, men der ses nærmere på, om der findes
hensigtsmæssige kontrolmekanismer for at styre risikoen for korruption. Det
samme gælder for privatisering: overførslen af statslig ejendom til private
hænder indebærer visse risici for korruption, men kan mindske den langsigtede
risiko for korruption, nepotisme og klientelisme. I rapporten ses der kun på,
om der findes gennemsigtige konkurrencebaserede procedurer for at mindske
risikoen for korruption. Derudover er der forskellige retlige og
forfatningsmæssige bestemmelser vedrørende forbindelsen mellem den
retshåndhævende og den udøvende magt. Rapporten er neutral, hvad angår de
forskellige modeller, da der kun ses nærmere på, om anklagemyndigheden er i
stand til effektivt at retsforfølge de skyldige i korruptionssager. Informationskilder Kommissionen var fast besluttet på ikke at overlappe det arbejde,
eksisterende rapporteringsmekanismer udfører, og pålægge de medlemsstater, der
er genstand for forskellige ressourcekrævende peer review-evalueringer (GRECO,
OECD, UNCAC, FATF, Moneyval), yderligere administrative byrder. Rapporten er
derfor ikke baseret på detaljerede spørgeskemaer eller ekspertbesøg i landene.
Den er baseret på en stor mængde oplysninger fra eksisterende tilsynsmekanismer
samt oplysninger fra andre kilder, bl.a. de nationale offentlige myndigheder,
forskning udført af akademiske institutioner, uafhængige eksperter, tænketanke,
civilsamfundsorganisationer m.fl. Desuden trækkes der i rapporten på korruptionsrelaterede
oplysninger vedrørende en lang række politikområder (f.eks. offentlige udbud og
regionalpolitik), der stammer fra forskellige afdelinger i Kommissionen og de
relevante EU-agenturer (Europol og Eurojust). Undersøgelserne blev specifikt
bestilt med henblik på at udvide videnbasen på de områder, der er relevante for
denne rapport. På Europa-Parlamentets initiativ iværksatte OLAF en omfattende
undersøgelse af korruption i forbindelse med offentlige udbud, der involverer
EU-midler. Resultaterne heraf er blevet anvendt i både det tematiske kapitel og
landekapitlerne. En
anden undersøgelse vedrørte korruption i sundhedssektoren. Der blev gennemført
to Eurobarometer-undersøgelser i 2013: den første var rettet mod den brede
offentlighed, mens den anden vedrørte et repræsentativt udsnit af virksomheder
i hver medlemsstat. Der blev udtrukket oplysninger om korruption på regionalt
niveau af "Study on Quality of Government", der blev gennemført af
"Institutet för forskning om korruption och samhällsstyrningens
kvalitet" ved Gøteborgs universitet. Derudover har Kommissionen anvendt
oplysninger fra forskningsprojekter, der er samfinansieret af EU såsom
Transparency Internationals rapporter om integritet i forskellige lande. Rapporten om
bekæmpelse af korruption i EU bygger også på oplysninger fra mekanismen for
samarbejde og kontrol, der er en opfølgningsmekanisme vedrørende Rumænien og
Bulgarien efter deres tiltrædelse, og som forvaltes af Europa-Kommissionen.
Disse to mekanismer tjener andre formål, men i denne rapport trækkes der på den
omfattende viden og erfaringerne med mekanismen og der henvises hertil i de to
landekapitler. Efter afslutningen af proceduren med mekanismen for samarbejde
og kontrol vil der i kommende rapporter af denne type blive fulgt op på disse
forhold, som er relevante for korruptionen. Hvad
angår Kroatien, blev der indsamlet omfattende oplysninger som en del af
førtiltrædelsesprocessen og den tilknyttede kontrol. Generelt har kontrollen
med bestræbelserne for at bekæmpe korruption, som var en del af
udvidelsesprocessen, givet mange nyttige erfaringer, der har kunnet bruges i
konteksten, navnlig faktorer, der påvirker bæredygtigheden af programmet for
bekæmpelse af korruption. Forberedelsesproces og understøttende redskaber I
september 2011 vedtog Kommissionen en afgørelse om nedsættelse af en ekspertgruppe
vedrørende korruption, der skal støtte arbejdet med rapporten om bekæmpelse
af korruption i EU. Ekspertgruppen rådgiver med hensyn til den overordnede
metodologi og vurderingerne i rapporten. Der blev udvalgt sytten eksperter
efter en åben indkaldelse af interessetilkendegivelser, hvor næsten
100 kandidater viste deres interesse. De udvalgte eksperter har meget
forskellig baggrund (offentlige myndigheder, retshåndhævelse, domstolene,
forebyggende tjenester, den private sektor, civilsamfundet, internationale
organisationer, forskningsverdenen m.m.). De handler i deres personlige egenskab,
og de repræsenterer ikke de institutioner, de kommer fra. Gruppen begyndte sit
arbejde i januar 2012 og mødtes gennemsnitligt hvert tredje måned[50]. Kommissionen
har også oprettet et net af lokale forskningskorrespondenter, der har
fungeret siden august 2012. Nettet supplerer ekspertgruppens arbejde med at
indsamle og behandle relevante oplysninger fra hver medlemsstat. Det består af
eksperter inden for korruption, der kommer fra forskningsinstitutioner og
civilsamfundsorganisationer. For at sikre fuldstændig upartiskhed bedømmer
28 eksterne evaluatorer det vigtigste input fra korrespondenterne og
afgiver udtalelse om, hvorvidt det er objektivt. Kommissionen
afholdt to workshopper med deltagelse af nationale myndigheder
(myndigheder for bekæmpelse af korruption, anklagemyndigheder, koordinerende
ministerier), forskere, ngo'er, journalister og virksomhedsrepræsentanter. Den
første workshop fandt sted i Sofia den 11. december 2012 med berørte
parter fra 14 medlemsstater (AT, BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HR, HU, IT, PT,
RO, SK, SI). Den anden workshop fandt sted den 5. marts i Gøteborg med
berørte parter fra de resterende 14 medlemsstater ((BE, DE, DK, EE, IE, LU, MT,
NL, LT, LV, PL, SE, FI, UK). Workshopperne havde til formål at informere om
Kommissionens arbejde med rapporten og få landespecifikke illustrative
eksempler på god og dårlig praksis i forbindelse med bekæmpelse af korruption i
medlemsstaterne. Kommissionen
har også modtaget input fra nationale korruptionsbekæmpende myndigheder, der er
en del af EPAC/EACN-nettet (European Partners Against Corruption/European
Contact-Point Network Against Corruption). Kommissionen
gav desuden medlemsstaternes myndigheder mulighed for at se de tidlige udkast
til de respektive landekapitler (uden angivelse af de forhold, det anbefales
medlemsstaterne at følge op på) og fremkomme med deres bemærkninger. Disse
bemærkninger blev nøje overvejet i forbindelse med udarbejdelsen af rapporten. Vurderingsmetoder og brug af indikatorer Rapporten er
hovedsagelig baseret på en kvalitativ snarere end en kvantitativ
vurdering. Det betyder, at der er tale om en vurdering af hvert enkelt land i
dets nationale kontekst. Der er fokus på, hvad der fungerer og hvad der ikke
fungerer, når det drejer sig om at bekæmpe korruption i det enkelte land. De
kvantitative aspekter spiller en mindre rolle, hovedsagelig fordi det er svært
at sætte tal på, hvor stort et problem korruption er og endnu sværere at
rangordne landene efter resultater. Til hinder for at fokusere på det
kvantitative aspekt er, at der er tendens til, at velkendte undersøgelser
sammensætter deres indekser ved at bruge andres data. Det skaber en
kaskadevirkning, idet sammensatte indekser, der bygger på denne fremgangsmåde,
kan afspejle data, der blev indsamlet et eller to år, før de blev
offentliggjort. Der er tendens til at bruge f.eks. resultaterne af
Eurobarometer-undersøgelser, men på det tidspunkt, hvor det sammensatte indeks
offentliggøres, kan der foreligge en nyere Eurobarometer-undersøgelse. I
lyset af, at korruption foregår i det skjulte, giver opinionsundersøgelser over
tid en indikator for, hvor udbredt problemet er. Undersøgelser er pr.
definition begrænset til et begrænset antal spørgsmål, der besvares, og
afhænger i høj grad af, hvor åbne de adspurgte er. Resultaterne af
undersøgelser er utvivlsomt også påvirket af aktuelle begivenheder på
tidspunktet, hvor interviewene foregår. Når et land træffer mere massive
foranstaltninger mod korruption, der fører til afsløringen af korruptionssager,
større mediedækning og større bevidsthed herom i befolkningen, kan
opinionsundersøgelserne skabe en negativ dynamik, idet flere mennesker end
tidligere vil sige, at korruptionen er mere udbredt. Svarene kan også være
politisk påvirket, idet en bestemt regerings popularitet associeres med
manglende effektivitet, hvad angår gennemførelse af dens politik. Alene det
forhold, at korruption opfattes som et udbredt fænomen, kan i sig selv være en
indikator for ineffektive politikker. Bortset
fra opinionsundersøgelser findes der interessante forskningsresultater
vedrørende korrelationen mellem visse økonomiske og sociale indikatorer og
korruption. Korruption er f.eks. blevet undersøgt i lyset af den potentielle
korrelation mellem størrelsen af den økonomiske vækst, tildelingen af
offentlige midler, udbredelsen af internettet, budgettet til retsforfølgelser
og håndhævelsen af konkurrencereglerne. I praksis stødte man på problemer, hvad
angår kapaciteten til at indsamle pålidelige, sammenlignelige data af høj
kvalitet på tværs af medlemsstaterne og til på overbevisende vis at påvise
forbindelsen mellem disse faktorer og korruptionen. Endelig er det svært at
drage klare politikorienterede konklusioner af disse korrelationer. Trods
disse begrænsninger besluttede Kommissionen at gøre status over de allerede
eksisterende indikatorer. Der blev foretaget en opgørelse over disse
indikatorer, der var så omfattende som muligt, uden at der blev taget stilling
til de disponible datas pålidelighed eller relevans. Listen blev udarbejdet ved
at indsamle data fra allerede eksisterende undersøgelser (foretaget af OECD,
Verdensbanken, Det Verdensøkonomiske Forum, Transparency International, den
akademiske verden m.fl.) fra Eurobarometer-undersøgelser og mange andre kilder.
Det var ikke meningen, at denne opgørelse skulle danne grundlag for et nyt
indeks over korruption, men derimod bidrage med elementer til en analyse, der
supplerer den kvalitative vurdering, der står i centrum i denne rapport. Under
udarbejdelsen af listen blev Kommissionen klar over, at der kunne være et
grundlæggende problem ved hovedsageligt at tage udgangspunkt i indikatorer og
statistiske data for nå ind til selve kernen i korruptionsproblemerne og ikke
mindst for at fremsætte gennemførlige skræddersyede politiske anbefalinger. Der
blev dog indsamlet allerede fastlagte indikatorer, der var af relevans for
bestræbelserne for at bekæmpe korruption, understøtte af solide data for derved
at undersøge situationen i medlemsstaterne og indkredse områder, der krævede en
nærmere analyse i forbindelse med undersøgelsen af det enkelte land. Disse data
1) blev anvendt som baggrundsinformation (dvs. en indledning til hvert
landekapitel) og 2) skulle tjene som udgangspunkt/et supplerende punkt for
yderligere undersøgelser af et særligt forhold/en særlig sektor på lande‑ eller EU-niveau
for at indkredse problemet og vurdere, hvor det blev forsøgt løst. 3) I sidste
ende hjalp de også med til at finde fejl eller manglende kohærens mellem de
forskellige kilder. Det
er nødvendigt omhyggeligt at overveje, hvordan strafferetsstatistikkerne skal
tolkes i forbindelse med korruption. I tilfælde af grove forbrydelser såsom
tyveri, røveri, indbrud eller overfald kan det med rimelighed forventes, at
ofret vil anmelde forbrydelsen til politiet. Strafferetsstatistikkerne kan derfor
vise problemets omfang. Til forskel fra disse forbrydelser er korruption
skjult, og i det fleste tilfælde er der ikke et direkte offer, som kan anmelde
lovovertrædelsen. Andelen af uopdagede korruptionssager er derfor sandsynligvis
meget højere, hvad angår korruption i forhold til andre forbrydelser. Hvis
der er et stort antal sager, der anmeldes til de retshåndhævende myndigheder,
der sker retsforfølgelse ved domstolene, og det munder ud i domfældelser, kan
det give et indtryk af, hvor stort omfanget af korruption er. Det kan til
gengæld også give et positivt billede af, at der er mindre tolerance over for
korruption og derfor større vilje til at anmelde den, idet de retshåndhævende
myndigheder og domstolene har de nødvendige midler til at opdage og sikre
retsforfølgelse i forbindelse med korruptionssager. Det modsatte er også
tilfældet, idet et lavt antal anmeldelser af korruption og retsforfølgelser
ikke nødvendigvis betyder, at omfanget af korruption er lavt. Det kan skyldes
det forhold, at der ikke er vilje til at tage fat på problemet, at
anklagemyndigheden og domstolene ikke er motiverede, og/eller at de ikke har de
nødvendige redskaber og ressourcer til at tage sig af korruptionssager.
Derudover er det meget svært at foretage sammenligninger af oplysninger om
straffesager af to årsager: For det første findes der ingen fælles
strafferetlig definition af korruption i medlemsstaterne, hvilket medfører, at
der er forskellige måder at registrere korruptionsrelaterede lovovertrædelser
på. For det andet kan korruption retsforfølges via andre loveovertrædelser
(f.eks. svig og hvidvaskning af penge), da der er forskel på de strafferetlige
procedurer, f.eks. hvad angår kravene til bevisoptagelsen. Den
mængde oplysninger om korruption, der er til rådighed, også ud over
strafferetssager, varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Også her
kan oplysningerne som ovenfor fortolkes på to måder. På den ene side kan der
skabes en korrelation mellem problemets omfang og mængden af disponible
oplysninger. På den anden side er der tilfælde, hvor korruption ikke
prioriteres, og der findes relativt få oplysninger, der gør det muligt at måle
problemets omfang og vurdere, om de politiske tiltag er tilstrækkelige og
effektive. Disse metodemæssige udfordringer gør det endnu sværere at foretage
meningsfulde sammenligninger mellem medlemsstaterne. Foranstaltninger for at bekæmpe korruption Rapporten
tager udgangspunkt i den antagelse, at der ikke findes en universalløsning på
korruptionsproblemet. Der foreslås ikke standardiserede løsninger for alle
medlemsstater: hvilke (lovgivningsmæssige eller andre) løsninger der kræves for
at løse problemer med interessekonflikter afhænger f.eks. i høj grad af en lang
række faktorer, bl.a. i hvor høj grad interessekonflikter allerede opfattes som
et problem i et land, hvilke kulturelle normer der gælder, og i hvilket omfang
anerkendte samfundsmæssige normer skal afspejles i lovgivningen. Rapporten
sigter mod at fremsætte anbefalinger, der passer på situationen i den enkelte
medlemsstat. For
ti år siden blev omfattende strategier til bekæmpelse af korruption anset som
universalløsningen for at sætte korruption højere på den politiske dagsorden og
styrke den politiske vilje og mobilisere ressourcer. Alligevel gav det
varierende resultater. I nogle tilfælde fungerede arbejdet med strategierne som
en katalysator for reelle fremskridt, mens imponerende strategier i andre
tilfælde kun havde beskeden eller ingen virkning for situationen i marken.
Kommissionen er derfor tilbageholdende i rapporten, når det drejer sig om at
anbefale, at der vedtages strategier, og den gør det kun i de tilfælde, hvor
det ser ud til, at arbejdet med at udforme en strategi kan føre til et positivt
engagement og betydelige forbedringer i samarbejdet mellem forskellige
myndigheder. På
samme måde som strategier har organer til korruptionsbekæmpelse været meget på
mode. Også her med varierende resultater til følge. I nogle tilfælde, hvor de
pågældende organer havde et stærkt mandat og uafhængige og engagerede ledere, medførte
det et gennembrud, således at de kunne retsforfølge korruptionssager på højt
niveau. I andre sager kan oprettelsen af sådanne organer have spillet en
negativ rolle, idet det gav indtryk af, at andre myndigheder ikke behøvede at
gøre deres del af arbejdet. I rapporten vurderes hver enkelt situation derfor i
den nationale kontekst, og der tages hensyn til de særlige forhold i hvert
land, og der foreslås ingen universalløsninger. I
rapporten henvises der til det forhold, at visse myndigheder, der spiller en
vigtig rolle i bekæmpelsen af korruption, ikke har tilstrækkelige menneskelige
og finansielle ressourcer. Kommissionen er klar over, at det kan være svært i
den nuværende situation med finanspolitiske stramninger at afsætte flere
ressourcer til bestemte institutioner og gennemførelsesforanstaltninger. I
bestemte situationer vil der dog kunne opnås betydelige besparelser over tid,
idet omkostningerne i forbindelse med korruptionen mindskes, hvis der stilles
flere midler til rådighed. Der tales derfor i rapporten for at prioritere
tildelingen af ressourcer til specifikke offentlige organer eller programmer,
der har stor betydning i forbindelse med forebyggelsen eller bekæmpelsen af
korruption. Synergi med
eksisterende tilsynsmekanismer og benchmarks for vurderinger På internationalt plan er de vigtigste nuværende
tilsyns‑ og
evalueringsmekanismer Europarådets Sammenslutning af Stater mod Korruption
(GRECO), OECD's arbejdsgruppe vedrørende bestikkelse og den kontrolmekanisme,
der er knyttet til FN's konvention mod korruption (UNCAC). Ved udarbejdelsen af
denne rapport har Kommissionen i vid udstrækning trukket på de resultater,
disse mekanismer er nået frem til (navnlig GRECO og OECD). Standarderne til
bekæmpelse af korruption som dem fra UNCAC eller dem, der er fastsat af GRECO
og OECD (f.eks. Europarådets strafferetskonvention om korruption og
tillægsprotokollen hertil, civilretskonventionen om korruption, de tyve
vejledende principper for bekæmpelse af korruption, som Europarådets
Ministerråd har vedtaget, Europarådets anbefalinger om økonomisk støtte til
politiske partier, Europarådets anbefalinger vedrørende adfærdskodekser for
offentligt ansatte og OECD's konvention om bekæmpelse af korruption) spiller en
vigtig rolle som ramme for vurderingen. Rapporten gengiver ikke den detaljerede tekniske
analyse, der er indeholdt i GRECO's og OECD's rapporter, selv om den bygger på
deres anbefalinger, når de stadig ikke er gennemført og relevante for de
hovedemner, der er i fokus i hvert landekapitel. Ved at fremhæve udvalgte
anbefalinger, som andre mekanismer tidligere er fremkommet med, sigter
rapporten mod at få dem efterkommet. Synergien med GRECO er særlig vigtig, da GRECO
dækker alle EU-medlemsstater samt andre europæiske lande, der er relevante i
forbindelse med fremtidige udvidelser og det østlige partnerskab. Kommissionen
er på nuværende tidspunkt ved at træffe foranstaltninger, der gør det muligt
for EU fremover helt at tilslutte sig GRECO. Dette vil også fremme et tættere
samarbejde med henblik på de kommende udgaver af rapporten om bekæmpelse af
korruption i EU. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:DA:PDF
. [2] Navnlig
De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af korruption og Europarådets
retsinstrumenter til bekæmpelse af korruption, bl.a. resolution (97)
24 om tyve vejledende principper for bekæmpelse af korruption og henstilling
nr. R (2000) 10 om adfærdskodeksen for offentligt ansatte og henstilling
nr. R (2003)4 om fælles regler mod korruption i forbindelse med økonomisk
støtte til politiske partier og valgkampagner. [3] Det er ikke let at beregne de samlede økonomiske omkostninger som
følge af korruption. Det citerede tal er baseret på skøn foretaget af
specialiserede institutioner og organer såsom Det Internationale Handelskammer,
Transparency International, FN's Global Compact-initiativ, World Economic Forum
og Clean Business is Good Business, 2009. Det fremgår heraf, at korruption
udgør 5 % af BNP på verdensplan. Se også Kommissionens meddelelse af
6. juni 2011 om bekæmpelse af korruption i EU:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:DA:PDF
. [4] Excellence in Public Administration for competitiveness in EU
Member States (2011-2012):
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/. [5] COM(2014) 14. [6] En undersøgelse, der gennemføres i den almindelige befolkning i alle
medlemsstater hvert andet år og bygger på personlige interviews med et udsnit
på 1000 eller 500 adspurgte (afhængig af befolkningens størrelse). I alt
27 786 personer (repræsentativt udsnit) deltog i denne undersøgelse i
slutningen af februar og begyndelsen af marts 2013. Undersøgelsen vedrørte
bl.a. spørgsmålet om, hvordan korruption opfattes generelt, personlige
erfaringer med korruption samt holdninger til vennetjenester og gaver. Selv om
der er blevet gennemført Eurobarometer-undersøgelser hvert andet år siden 2007,
besluttede Kommissionen i 2013 at skræddersy spørgsmålene til behovene i denne
rapport. Man skal derfor være forsigtig med at foretage sammenligninger med
tidligere år. Hele Eurobarometer-undersøgelsen kan ses på: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397.
[7] I 2013 blev der i tidsrummet 18. februar-8. marts for
første gang foretaget en telefonbaseret undersøgelse, en såkaldt Flash
Eurobarometer-undersøgelse, der dækkede seks sektorer i de 28 EU-lande.
Virksomheder (af alle størrelser) i energi‑, sundheds‑, bygge‑ og anlægs‑,
fabrikations‑, telekommunikations‑ og finanssektoren blev anmodet om at komme
med deres mening. Hele Eurobarometerundersøgelsen kan ses på: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374. [8] Transparency International offentliggør hvert år et
korruptionsindeks (CPI-indekset).
http://cpi.transparency.org/cpi2013/. [9] COM(2012) 363. [10] Se den generelle indstilling af 3.6.2013, Rådets dokument 10232/13. [11] Se Retsudvalgets udtalelse A7-0000/2013. [12] Formueangivelser betyder ikke, at oplysningerne automatisk
offentliggøres, for dette krav skal opvejes mod retten til databeskyttelse. I
nogle medlemsstater, hvor der er ordninger for indgivelse af formueangivelser,
er det ikke alle oplysninger, der offentliggøres. Det kræves dog, at offentligt
ansatte indgiver detaljerede formueangivelser til de relevante myndigheder. [13] Europarådet har defineret interessekonflikt som en situation, hvor
en offentligt ansat har en privat interesse, der påvirker eller giver indtryk
af at påvirke en upartisk og objektiv udførelse af den pågældendes officielle
opgaver, idet der ved privat interesse forstås alle fordele til gavn for den
pågældende selv, dennes familie, venner og personer eller organisationer, som
den pågældende gør eller har gjort forretninger med eller har eller har haft
politiske forbindelser med. Det omfatter også alle økonomiske eller civile
forpligtelser, der påhviler den pågældende i den forbindelse. Se
Ministerudvalgets henstilling nr. R (2000) 10 til
medlemsstaterne om adfærdskodekser for folkevalgte: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf. [14] KOM(2011) 309 endelig, Anden rapport om gennemførelsen af
rammeafgørelse 2003/568/RIA af 6.6.2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:DA:PDF. [15] Ifølge resultater fra "Institutet för forskning om korruption
och samhällsstyrningens kvalitet" ved Gøteborgs universitet; Sverige. [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN. [17] http://star.worldbank.org/star/. [18] Lov nr. 3861/2010. [19] http://diavgeia.gov.gr/en. [20] Transparency International gennemførte inden for rammerne af et
projekt, der var samfinansieret af EU, en sammenlignende analyse af
lovgivningen vedrørende beskyttelse af whistleblowere i EU, se:
http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [24] OECD Principles for Integrity in Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf. [25] Frankrig, Italien, Litauen, Nederlandene, Polen, Rumænien, Spanien
og Ungarn. [26] "Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in
the EU – Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption
and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of
anti-corruption", 30.6.2013, PricewaterhouseCoopers og ECORYS. [27] Der gives mere specifikke eksempler herpå i afsnittet om positiv og
negativ praksis. [28] Direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af
fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige
tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge‑ og anlægskontrakter (EUT
L 134 af 30.4.2004, s. 114). Direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om
samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og
energiforsyning, transport samt posttjenester
("forsyningsvirksomhedsdirektivet") (EUT L 134 af 30.4.2004,
s. 1). Direktiv 2009/81/EF af 13. juli 2009 om samordning af
fremgangsmåderne ved ordregivende myndigheders eller ordregiveres indgåelse af
visse bygge- og anlægs‑, vareindkøbs- og tjenesteydelseskontrakter på forsvars‑
og sikkerhedsområdet og om ændring af direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF (EUT
L 216 af 20.8.2009, s. 76). Rådets direktiv
89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative
bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med
indgåelse af offentlige indkøbs‑ samt bygge‑ og anlægskontrakter (EFT L
395 af 30.12.1989. s. 33) som ændret ved direktiv 2007/66/EF og Rådets
direktiv 92/13/EØF af 25. februar 1992 om samordning af love og
administrative bestemmelser vedrørende anvendelse af EF-reglerne for
fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport
og telekommunikation (EFT L 76, 23.3.1992, s. 14–20). [29] Tildelingen af koncessionskontrakter for bygge- og anlægsarbejder
er i øjeblikket underlagt de grundlæggende regler i Europa-Parlamentets og
Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af
fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige
tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge‑ og anlægskontrakter, hvorimod
tildelingen af koncessionskontrakter for tjenesteydelser med et
grænseoverskridende aspekt er underlagt traktatens principper, navnlig
principperne om varernes frie bevægelighed, fri etableringsret og fri
udveksling af tjenesteydelser og de principper, der er afledt heraf, såsom
principperne om ligebehandling, ikkeforskelsbehandling, gensidig anerkendelse,
proportionalitet og gennemsigtighed. [30] SWD(2012) 342 final: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf. [31] Traktatbrudssager er de sager, Europa-Kommissionen indleder mod en
medlemsstat i tilfælde af en formodet manglende overholdelse af EU-retten. Hver
enkelt medlemsstat er ansvarlig for gennemførelsen (vedtagelse af
gennemførelsesbestemmelser inden for de fastsatte frister, overensstemmelse og
korrekt anvendelse) af EU-retten i den nationale lovgivning.
Europa-Kommissionen er ansvarlig for, at EU-retten anvendes korrekt. Hvis en
medlemsstat gennem en handling eller undladelse ikke overholder EU-retten, har
Europa-Kommissionen beføjelser til at bringe disse overtrædelser til ophør og
om nødvendigt at forelægge sagen for Den Europæiske Unions Domstol.
Kommissionen kan indlede traktatbrudssager i tre tilfælde, nemlig hvis
medlemsstaterne ikke giver meddelelse om deres gennemførelsesforanstaltninger
inden for de fastsatte frister, hvis gennemførelsen af retsakten ikke er i
overensstemmelse med EU-reglerne, og hvis retsakten ikke anvendes korrekt (handlingen
eller undladelsen skyldes medlemsstaten). [32] Af andre overtrædelser kan nævnes uklarhed om udvælgelses‑ og
tildelingskriterierne, ukorrekt anvendelse af reglerne om samarbejde mellem
offentlige organisationer indbyrdes (andet end internt), beregningen af
kontraktværdien, udvælgelseskriterierne (andre problemer end kriterierne om
ikkeforskelsbehandling, uberettiget udelukkelse fra udbudsproceduren,
rammeaftaler og misbrug af undtagelsen på forsvars‑ og sikkerhedsområdet). [33] Evalueringsrapport (SEC(2011) 853 final). [34] KOM(2011) 895 endelig: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:DA:PDF. [35] KOM(2011) 896 endelig: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:DA:PDF. [36] KOM(2011) 897 endelig: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:DA:PDF. [37] Flash Eurobarometer-undersøgelse nr. 374. [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm. [39] "Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in
the EU – Development of a methodology to estimate the direct costs of
corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of
anti-corruption", 30.6.2013, PricewaterhouseCoopers og ECORYS. [40] Beslutninger om at ændre klassificeringen af ejendom, jord eller et
kvarter. Hver klassificering medfører forskellige begrænsninger og
forpligtelser. [41] Den er udformet specielt som retningslinjer for offentlige
udbudsprocedurer på et af de områder, hvor der er størst risiko for korruption,
nemlig bygge‑ og anlægssektoren, men gælder i sidste ende for alle kommunernes
offentlige udbudsprocedurer. [42] Strategierne for risikostyring vedrører indkredsningen, vurderingen
og prioriteringen af risici fulgt
op af konkrete foranstaltninger for at mindske og kontrollere de potentielle
virkninger af sådanne risici. [43] "Red flag"-indikatorsystemerne er
"varslingssystemer, der har til formål at hjælpe de kontraherende
myndigheder eller de centrale organer for offentlige indkøb med at opdage
korruption. Det indebærer, at der indkredses og holdes øje med særlige
indikatorer, som hvis de opstår, kan give mistanke om korruption (f.eks. kan
akkumulering af et bestemt antal indikatorer udløse et varsel i systemet, som
kræver en mere grundig kontrol). [44] Istituto per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la
compatibilità ambientale. [45] F.eks. kan materialerne til bygningen af en motorvej variere meget
fra sted til sted afhængigt af klimaet, geografien, hvor den skal bygges m.m. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_da.pdf. [47] ‘Public procurement in Europe- cost and effectiveness’, PwC Ecorys
London Economics, marts 2011. [48] Selvrehabilitering gør det muligt for virksomheder at træffe
foranstaltninger for at rette op på den situation, der førte til, at de blev
optaget på udelukkelseslisten, og derved gøre det muligt for dem at deltage i
offentlige udbud. [49] Lister over virksomheder, der er udelukket fra offentlige udbud,
bl.a. fordi der er afsagt endelig dom over dem for korruption eller andre
alvorlige lovovertrædelser. [50] Navnene på gruppens medlemmer og mødereferaterne kan ses på:
http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725. DANMARK 1.
Indledning – Vigtigste karakteristika og tendenser Rammen for bekæmpelse af korruption Strategisk
tilgang. Danmark har et veludviklet system, hvad angår
lovgivning, retshåndhævelse og retsmyndigheder for at tackle
korruptionsproblemet[1],
selv om der ikke findes en national strategi til bekæmpelse af korruption. Der
findes få undersøgelser og statistiske analyser, hvori man har set nærmere på
arten eller omfanget af korruption i Danmark[2]. Den Danske
Internationale Udviklingsmyndighed (Danida) under Udenrigsministeriet har
fastsat procedurer for rapportering om korruption, tilrettelagt undervisning
vedrørende integritetsspørgsmål og forestået risikohåndtering[3].
Retlig ramme. Dansk strafferet omfatter alle de former for korruption, der er
omhandlet i Europarådets strafferetskonvention om korruption[4]
og tillægsprotokollen hertil[5], undtagen misbrug af
indflydelse[6]. I 2013 vedtog Folketinget en række ændringer af
lovgivningen med henblik på at styrke forebyggelsen og efterforskningen af
sager vedrørende økonomisk kriminalitet og retsforfølgelsen i forbindelse med
sådanne sager. Hvad angår bestikkelse, er maksimumsstraffen for aktiv
bestikkelse i den offentlige sektor blevet hævet fra tre til seks års fængsel.
Hvad angår bestikkelse i den private sektor og bestikkelse af dommere er
maksimums-straffen blevet hævet fra et år og seks
måneder til fire år[7]. Adgangen til
oplysninger er reguleret i lovgivningen, og alle kan få aktindsigt i alle
offentlige forvaltningsorganers dokumenter[8].
I begyndelsen af 2013 fik et udvalg i Folketinget forelagt et lovforslag
om offentlighed i forvaltningen[9].
Med den nye lov vil der blive øget åbenhed i den offentlige forvaltning, og det
bør blive lettere at få aktindsigt[10].
Under de offentlige høringer blev der udtrykt bekymring over, at dele af den
nye lov begrænser offentlighedens adgang til oplysninger i lovgivningsprocessen[11].
Folketinget vedtog loven i juni 2013. Danmark har ikke efterkommet
anbefalingerne fra Sammenslutningen af Stater mod Korruption (GRECO) med
henblik på at forbedre den danske lovgivning om økonomisk støtte til partier,
enkeltkandidater og valgkampagner. Institutionel ramme. Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet
(SØIK) er den hovedansvarlige for efterforskning af korruptionssager.
Statsadvokatens tværfaglige team består af anklagere og efterforskere. Danske
offentligt ansatte anses for at have en høj grad af integritet[12]. Som følge
af Danmarks tradition for høje etiske standarder og gennemsigtighed i
forbindelse med offentlige procedurer, findes der få formelle regler vedrørende
integritet og bekæmpelse af korruption i den offentlige forvaltning[13].
Danmark har haft en adfærdskodeks for offentligt ansatte siden 2007[14].
Kodeksen vedrører en række praktiske aspekter og beskriver de situationer, der
kan opstå i den offentlige forvaltning, bl.a. "grundlæggende værdier og
principper", "ytringsfrihed", "tavshedspligt",
"upartiskhed" og "modtagelse af gaver"[15].
Kodeksen er blevet omdelt på arbejdspladserne i den offentlige sektor, og der
er blevet gennemført informationsaktiviteter med henblik på at øge kendskabet
til kodeksen. I 2007 udsendte Justitsministeriet pjecen "Undgå
korruption". Pjecen indeholder eksempler fra og fortolkninger af den
danske lovgivning om bekæmpelse af korruption[16]. Opinionsundersøgelser Undersøgelser af befolkningens
opfattelse af problemet med korruption. Danmark
indtager konsekvent pladsen som et af de mindst korrupte lande i EU. Ifølge en
særlig Eurobarometerundersøgelse om korruption fra 2013 mener kun 20 % af
danskerne, at korruption er et udbredt problem i Danmark (EU-gennemsnit:
76 %), og kun 3 % af de adspurgte danskere følte sig personligt
berørt af korruption i deres dagligdag (EU-gennemsnit: 26 %). På begge
disse punkter er Danmark det bedst placerede land i EU. Erfaringer med
korruption. Under 1 % var blevet bedt om eller
havde forventet at skulle betale bestikkelse inden for de seneste 12 måneder
(EU-gennemsnit: 4 %), og 12 % sagde, at de personligt kendte nogen,
der havde modtaget bestikkelse (EU-gennemsnit: 12 %)[17]. Erhvervsundersøgelser.
Ifølge en Eurobarometerundersøgelse mener
19 % af de danske ledere[18], der svarede, at
favoritisme og korruption skader konkurrencen mellem virksomhederne i Danmark
(EU-gennemsnit: 73 %). Kun 4 % af de danske virksomheder mener, at
korruption er et problem for deres virksomhed, når de gør forretninger
(EU-gennemsnit: 43 %)[19]. Hvad angår offentlige indkøb, finder
14 % af de adspurgte virksomheder ifølge en Eurobarometerundersøgelse fra
2013 vedrørende korruption[20], at korruption er
udbredt i forbindelse med offentlige indkøb, der forvaltes af nationale
myndigheder, og 20 %, at det er tilfældet i forbindelse med offentlige
indkøb, der forvaltes af lokale myndigheder (EU-gennemsnittet er henholdsvis
56 % og 60 %). På begge disse punkter er Danmark blandt de bedst
placerede lande i EU. Baggrund Den private sektor. Hvad angår den retlige
ramme, har Danmark gennemført rammeafgørelse 2003/568/RIA, hvad angår
definitionen af aktiv korruption i den private sektor og de sanktioner, der finder
anvendelse på fysiske og juriske personer, på korrekt vis[21].
Hvad angår bestikkelse i udlandet, har OECD's arbejdsgruppe vedrørende
bestikkelse udtrykt alvorlig bekymring over den manglende retshåndhævelse i
forbindelse med sager om bestikkelse i udlandet, og at sager var blevet lukket,
uden at de var blevet tilstrækkeligt efterforsket, eller der var gjort en
tilstrækkelig indsats for at sikre bevismateriale fra udlandet[22].
OECD udtrykte til gengæld anerkendelse over for Danmark for bl.a. dets
bestræbelser for at øge bevidstheden om og fremme virksomhedernes
samfundsansvar. Interessekonflikter og opgivelse af
oplysninger om formueforhold. De danske medlemmer af
Folketinget er ikke retligt forpligtet til at opgive oplysninger om deres
formueforhold eller omfattet af nogen form for regler for at forhindre
interessekonflikter. Visse politiske partier beder dog deres
folketingsmedlemmer om at fremlægge oplysninger om deres formueforhold, uden at
de formelt er forpligtet til det. Kontrollen udøves af Folketingets Præsidium[23].
Præsidiet tager sig også af interessekonflikter vedrørende ministre eller
folketingsmedlemmer. Derudover har Folketinget sat et positivt eksempel ved at
forbedre gennemsigtigheden i forbindelse med ministrenes udgifter ved hjælp af
en "åbenhedsordning", en aftale mellem de politiske partier om, at
ministrene opfordres til at opgive deres månedlige udgifter, rejseudgifter,
modtagne gaver og andre relevante oplysninger af denne art[24]. Ministrene
offentliggør desuden på frivillig basis deres personlige og finansielle
interesser på Statsministeriets websted[25]. Whistleblowing. Danmark har ingen overordnet beskyttelse af whistleblowers
blandt offentligt ansatte eller privatansatte. Den danske adfærdskodeks for
offentligt ansatte[26] indeholder retningslinjer
for, hvornår offentligt ansatte har ret til frit at videregive ikkefortrolige
oplysninger til pressen og andre eksterne partnere[27].
Den danske arbejdsmarkedslov indeholder ingen bestemmelser om beskyttelse af
ansatte i den private sektor, der videregiver mistanker om bestikkelse, mod at
blive afskediget[28]. I 2009 offentliggjorde
Beskæftigelsesministeriet et notat og en række retningslinjer med særlig fokus
på whistleblowing og privatansattes ytringsfrihed[29].
Retningslinjerne er ikke retligt bindende og giver derfor få klagemuligheder
for whistleblowers[30]. Som følge heraf
påpegede OECD's arbejdsgruppe vedrørende bestikkelse, at der er behov for at
forbedre whistleblowerordningen for offentligt ansatte og privatansatte i
Danmark[31]. Regeringen nedsatte for nylig et udvalg, der
skal se nærmere på behovet for reform på dette område[32].
Åbenhed omkring lobbyvirksomhed. Lobbyvirksomhed er ikke reguleret i Danmark. Der findes ingen særlig
pligt til at registrere eller rapportere om kontakter mellem offentligt ansatte
og lobbyister. Et amerikansk konsulentfirma påpegede i en rapport fra 2009, at
det er betydeligt lettere at få adgang til danske regulerende myndigheder end i
andre europæiske lande[33].
Professionelle lobbyistgrupper i Danmark har anmodet om at få et lobbyregister.
Folketinget opgav dog for nylig planerne om at oprette et sådant register. 2.
Spørgsmål, der er fokus på Økonomisk støtte til politiske partier Det danske system med åbenhed omkring
økonomisk støtte til politiske partier på nationalt plan er reguleret i lov om
økonomisk støtte til politiske partier (partistøtteloven) og finansloven[34].
Disse to love er i de senere år gradvis blevet ændret og forbedret for at skabe
større åbenhed omkring partistøtte. F.eks. er politiske partier forpligtet til
at oplyse om tilskud på over 2 700 EUR, og Folketinget stiller
partiernes regnskaber til rådighed for offentligheden[35].
Der er dog fortsat huller i den nuværende
lovgivning om åbenhed omkring partistøtte. Der er f.eks. ingen grænser for
tilskud fra udlandet, fra juridiske personer eller fra anonyme bidragsydere, og
der er ingen begrænsninger, hvad angår tilskuddets størrelse[36].
Det giver offentligheden ringe mulighed for at vurdere, om der er en
forbindelse mellem privat partistøtte og politiske beslutninger. Danske politiske
partier på nationalt, regionalt og lokalt plan modtager betydelige offentlige
tilskud fra staten. Den begrænsede regulering af privat støtte til partier og
de enkelte partimedlemmer kombineret med de manglende regler for
lobbyvirksomhed og formueangivelse og de særlige regler for interessekonflikter
gør potentielt systemet sårbart over for korruption[37].
Ifølge Transparency International er den
begrænsede gennemsigtighed i forbindelse med privat partistøtte en af de
største svagheder ved det danske integritetssystem[38]. Ifølge et
nyere globalt korruptionsbarometer mener de adspurgte danskere, at de politiske
partier i Danmark er en af de institutioner, der er mest påvirket af korruption[39].
GRECO forelagde Danmark ni anbefalinger, der skal forbedre gennemsigtigheden i
forbindelse med partistøtte[40]. Efter en drøftelse i
Folketinget mente de danske myndigheder ikke, at der var behov for
foranstaltninger for at ændre de nuværende retlige bestemmelser om partistøtte[41].
GRECO beskrev det i sin overholdelsesrapport som skuffende, at der ikke var
opnået noget væsentligt, hvad angår anbefalingerne, selv om efterlevelsen af
disse ikke nødvendigvis kræver retlige foranstaltninger[42]. I henhold
til regeringsprogrammet "Et Danmark, der står sammen" vil regeringen
nedsætte et ekspertudvalg, der skal komme med anbefalinger til, hvordan der kan
skabes øget gennemsigtighed i forbindelse med økonomisk partistøtte[43].
I 2013 indledte Folketingets formand en revision af reglerne vedrørende
partistøtte. Arbejdet er endnu i den indledende fase, og GRECO har derfor endnu
ikke modtaget oplysninger om indholdet af reformen[44].
Behovet for at øge gennemsigtigheden i forbindelse med økonomisk støtte til
partier og enkeltkandidater blev drøftet for nylig i Folketinget[45]. Bestikkelse i udlandet Danmark har en række virksomheder, der har
kunder verden over, hovedsagelig inden for maskin‑ og instrumentindustrien, kød‑
og mælkeprodukter, lægemidler og vindmøller. Danmarks handel med og
investeringer i vækstøkonomier er relativ beskeden, men forventes at stige[46].
Selv om Eurobarometer 2013 viser, at kun 4 % af danskerne i erhvervslivet
mener, at korruption er et problem, når de gør forretninger i Danmark, det
laveste tal for alle 28 lande[47], viser en anden
undersøgelse, at næsten halvdelen af de danske virksomheder mener, at de er
nødt til at bruge bestikkelse eller overtræde de formelle regler, hvis de vil
gøre forretninger i bestemte lande såsom Brasilien, Rusland, Indien eller Kina[48].
Repræsentanter for civilsamfundet i Danmark har bekræftet denne opfattelse[49].
Der er blevet
gjort en indsats for at øge bevidstheden om og forebygge brug af bestikkelse i
udlandet samt fremme virksomhedernes samfundsansvar, og de danske myndigheder
og erhvervsorganisationer har fremlagt adskillige retningslinjer og vejledninger[50]. God praksis – forebyggelse af bestikkelse i udlandet Mæglings‑ og klageinstitutionen for
ansvarlig virksomhedsadfærd er OECD's nationale kontaktpunkt i Danmark.
Institutionen indgår som en del af regeringens handlingsplan for virksomheders
samfundsansvar 2012-2015[51] og har beføjelse til
at indlede efterforskninger og træffe afgørelse vedrørende overtrædelser af
OECD's retningslinjer for multinationale selskaber[52]. CRS-kompasset ("Corporate Social
Responsibility Compass") er et gratis onlineværktøj for virksomheder, som
kan hjælpe dem og underleverandører med at sikre en ansvarlig styring af
forsyningskæden og at dokumentere og overholde miljøstandarder, respektere
menneskerettighederne og arbejdstagernes rettigheder m.m.[53] Udenrigsministeriet har iværksat en
række aktiviteter for at skabe øget bevidsthed om korruption blandt dets
ansatte. Udenrigsministeriets nye anti-korruptionspolitik omfatter en
adfærdskodeks for bekæmpelse af korruption, der finder anvendelse på alle
ansatte i Udenrigsministeriet i København, på de danske ambassader, i
repræsentationskontorerne, i Den Danske Handelskommission og på rådgivere og
konsulenter, der er ansat af Udenrigsministeriet. Den nye kodeks har til formål
at forebygge korruption inden for det danske ulandsbistandssystem for at
forebygge korruption i brugen af udviklingsbistand og være med til at bekæmpe
korruption i de lande, der modtager støtte fra Danmark[54]. Trods denne indsats udtrykte OECD's
arbejdsgruppe vedrørende bestikkelse bekymring over, at det kun i et ud af 13
tilfælde, hvor der var påstand om, at der var brugt bestikkelse i udlandet,
førte til retsforfølgelse og idømmelse af sanktioner[55].
Anklagerne mod den pågældende virksomhed blev frafaldet, idet sagen blev bilagt
udenretsligt. Inden for rammerne af den aftale, der blev indgået, indrømmede
virksomheden at have gjort sig skyldig i privat korruption, som er en mindre
alvorlig lovovertrædelse end bestikkelse i udlandet[56].
De danske myndigheder har også afsluttet 14 sager om sanktionsbrud og
overtrædelse af FN's embargo mod Iran i forbindelse med FN's program "olie
for fødevarer". Disse sager mundede ikke ud i domfældelse, da
forældelsesfristerne var udløbet. Udbyttet af lovovertrædelserne blev dog
beslaglagt. Danmark har et sanktionssystem for juridiske
personer, der gør sig skyldig i bestikkelse i udlandet. De pålægges bøder, som
fastsættes under hensyntagen til f.eks. virksomhedens omsætning. I ovennævnte
sag betalte den tiltalte virksomhed 335 000 EUR i bøde, og der blev
beslaglagt yderligere 2,7 mio. EUR inden for rammerne af den aftale,
der blev indgået udenretsligt. Disse sanktioner forekommer imidlertid lave
sammenlignet med værdien af bestikkelsen, som var på 760 000 EUR, og
af den kontrakt, som virksomheden opnåede, som var på 109 mio. EUR. OECD's arbejdsgruppe vedrørende bestikkelse
påpeger desuden, at den manglende retsforfølgelse skaber bekymring over, om
sagerne blev tilstrækkeligt efterforsket, inden de blev lukket, om de danske
myndigheder baserer sig for meget på udenlandske myndigheders efterforskning,
og om der gøres en tilstrækkelig indsats for at sikre bevismateriale fra
udlandet og samarbejde med udenlandske myndigheder. GRECO har rapporteret, at
kravet om dobbelt strafbarhed for at kunne retsforfølge i forbindelse med
bestikkelsessager i væsentlig grad er medvirkende til, at Danmark ikke scorer
højere, når det drejer sig om bekæmpelse af den korruption, der forekommer i
visse udenlandske stater[57].
GRECO finder, at dette retskrav sender et forkert budskab, hvad angår Danmarks
vilje til beslutsomt at bekæmpe korruption. I GRECO's rapport henvises der desuden til
"dobbeltstandarder" i dansk lovgivning, hvad angår anvendelsen af
"visse symbolske erkendtligheder" eller betaling under bordet til
udenlandske tjenestemænd[58].
Betaling under bordet er små pengebeløb eller små gaver til offentligt ansatte,
der udfører deres opgaver, f.eks. at behandle et pas eller udstede en
tilladelse. Det fremgår klart af dansk lovgivning, at
enhver form for uretmæssig fordel er omfattet af bestemmelsen om bestikkelse af
nationale og udenlandske tjenestemænd. Det fremgår dog af det forberedende
arbejde med bestemmelserne om bestikkelse i straffeloven, at betaling under
bordet til en udenlandsk tjenestemand ikke kan udelukkes i visse lande i lyset
af lokal skik og lovgivning. Justitsministeriet præciserede i 2007 desuden i en
pjece, at betaling under bordet altid vil være uberettiget og dermed udgør en
straffelovsovertrædelse i forbindelse med internationale
forretningsforbindelser, hvis formålet er at få en udenlandsk tjenestemand til
at tilsidesætte sine forpligtelser. OECD's
arbejdsgruppe vedrørende bestikkelse har dog påpeget, at forbuddet mod betaling
af penge under bordet ikke er tydeligt, og har opfordret Danmark til at sikre,
at forbuddet er klart defineret, retligt bindende og i overensstemmelse med
artikel 1 i OECD-konventionen om bekæmpelse af bestikkelse[59]. 3.
Fremtidige foranstaltninger Danmark rangerer i toppen blandt EU-landene,
hvad angår gennemsigtighed, integritet og kontrol med korruption. Adskillige
internationale undersøgelser viser, at korruption ikke betragtes som et problem
i Danmark, hverken af danskerne selv eller af internationale eksperter. Da der
kun er få korruptionssager i Danmark, har emnet ikke en fremtrædende rolle på
den politiske dagsorden. Der er dog plads til forbedringer, navnlig hvad angår
økonomisk partistøtte og rammerne for retsforfølgelse og domfældelse af danske
virksomheder på grund af bestikkelse i udlandet. Der er
brug for at se nærmere på følgende punkter: ·
En yderligere styrkelse af den forebyggende
indsats, hvad angår økonomisk partistøtte, ved at tage hensyn til
anbefalingerne fra GRECO med henblik på at øge gennemsigtigheden og forbedre
kontrolmekanismerne i forbindelse med økonomisk støtte til partier og
enkeltkandidater. ·
Fortsættelse af indsatsen for at bekæmpe
bestikkelse i udlandet ved at hæve bødernes størrelse for virksomheder og
retlige enheder, overveje at ændre bestemmelsen om dobbelt strafbarhed i
forbindelse med bestikkelsessager i udlandet og sikre, at forbuddet mod
betaling under bordet er klart defineret, retligt bindende og i
overensstemmelse med OECD-konventionen om bekæmpelse af bestikkelse. [1] Sammenslutningen af Stater mod Korruption (GRECO) Second
Evaluation Round Report (2005) s. 15. Dokumentet kan ses på: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2004)6_Denmark_EN.pdf.
[2] Danmarks Statistik. 2011. Kriminalitet. Kan ses på: http://www.dst.dk/pukora/epub/upload/17949/krim.pdf
og Transparency International Danmark. National Integrity System Study Denmark
(2012). Kan ses på:
http://www.transparency.org/whatwedo/nisarticle/denmark_2012. [3] OECD Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery
Convention in Denmark. Marts 2013, s. 47. Kan ses på:
http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [4] Europarådets strafferetskonvention om korruption (ETS 173). [5] Europarådets protokol til strafferetskonventionen om
korruption (ETS 191). [6] Danmark har desuden udtrykt forbehold, hvad angår denne
konventions artikel 17 (jurisdiktion). GRECO Third
Evaluation Round Report – Compliance Report on Denmark (2011), s. 6. Kan ses
på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)8_Denmark_EN.pdf. [7] https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=152268. [8] Loven om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven
regulerer den generelle adgang til offentlige oplysninger. GRECO Second
Evaluation Round in 2005. s. 8. Kan ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2004)6_Denmark_EN.pdf. [9] Justitsministeriet. 2013. L 144 Forslag til lov om
offentlighed i forvaltningen. Kan ses på:
http://www.ft.dk/samling/20121/lovforslag/L144/index.htm#dok. [10] Loven blev udarbejdet på grundlag af anbefalinger fra en særlig
kommission ledet af tidligere ombudsmand Hans Gammeltoft-Hansen. Hans
Gammeltoft-Hansen. 2009. "26 fremskridt – 5 tilbageskridt". Kan ses
på:
http://www.aabenhedstinget.dk/26-fremskridt-5-tilbageskridt/. [11] OSCE's repræsentant for mediefrihed bekymret over dansk lovforslag
vedrørende offentlighed i forvaltningen. Stockholm, 23.5.2013 – OSCE's
repræsentant for mediefrihed, Dunja Mijatovi. Kan ses på:
http://www.osce.org/fom/101841.
Der blev indsamlet 86 000 underskrifter mod loven. [12] Transparency International Denmark. National Integrity System
Study Denmark 2012. Resumé. Kan ses på:
http://www.transparency.org/whatwedo/pub/national_integrity_system_assessment_denmark_executive_summary. [13] GRECO Second Evaluation Round, 2004. s. 10. Kan ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2004)6_Denmark_EN.pdf.. [14] Kodeksen blev udarbejdet af Moderniseringsstyrelsen i samarbejde
med forskellige ministerier og offentlige arbejdsgiver‑ og
arbejdstagerorganisationer. Adfærdskodeksen for offentligt ansatte kan ses på:
http://hr.modst.dk/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007.aspx. [15] GRECO Second Evaluation Round, Addendum of the Compliance
Report on Denmark. 2009, s. 3. Kan ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC2(2007)2_Add_Denmark_EN.pdf. [16] Justitsministeriet. 2007. Undgå korruption:
http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/korruption/index.html. [17] Special Eurobarometer Survey 397 fra 2013. [18] Flash Eurobarometer on corruption 374 fra 2013. [19] Flash Eurobarometer on corruption 374 fra 2013. [20] Flash Eurobarometer on corruption 374 fra 2013. [21] KOM(2011) 309 endelig. Anden beretning af
22.6.2011 om gennemførelsen af rammeafgørelse 2003/568/RIA:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:DA:PDF. [22] OECD Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery
Convention in Denmark. Marts 2013, s. 5. Kan ses på:
http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [23] Transparency International. National Integrity System Study
Denmark 2012. Kan ses på:
http://transparency.dk/wp-content/uploads/2011/12/19.1.12._elektronisk_nis_final1.pdf. [24] Politisk aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti,
Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti og Det Radikale Venstre om en ny
åbenhedsordning om ministres udgifter og aktiviteter. Kan ses på:
http://www.stm.dk/multimedia/Politisk_aftale_om__benhedsordningen.pdf.
[25] http://www.stm.dk/_a_1628.html. [26] I henhold til adfærdskodeksen kan en ansat enten søge bistand hos
sin faglige organisation eller klage til Folketingets Ombudsmand, s. 37.
Adfærdskodeksen for offentligt ansatte kan ses på:
http://hr.modst.dk/~/media/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007/God%20adfaerd%20juni%202007-pdf.ashx. [27] Lov om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer
(funktionærloven) omhandler også uberettiget afskedigelse, og bestemmelserne
gælder for både den offentlige og den private sektor. De omfatter dog ikke
andre former for gengældelse såsom degradering og chikane. OECD Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention
in Denmark. Marts 2013, s. 46. Kan ses på: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [28] OECD Phase 2 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery
Convention in Denmark. 2006, s. 17. Kan ses på:
http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/36994434.pdf. [29] http://bm.dk/da~/media/BEM/Files/Dokumenter/Beskaeftigelsesomraadet/Arbejdsret/privatansattes_ytringsfrihed.ashx. [30] OECD Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery
Convention in Denmark, marts 2013, s. 46. Kan ses på: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [31] OECD Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery
Convention in Denmark. Marts 2013. Kan ses på:
http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [32] http://www.justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/pressemeddelelser/2013/regeringen-neds%C3%A6tter-udvalg-om-offentligt-ansattes. [33] Rapporten kan ses på: http://www.slideshare.net/Dianova/burson-marsteller-effective-lobbying-guide-in-europe.
[34] De to love udgør retsgrundlaget for åbenheden omkring partistøtte.
https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=2409. Se også GRECO Third Evaluation Round in 2009. s. 12. Kan ses på:http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_Two_EN.pdf. [35] GRECO Third Evaluation Round. Compliance Report. 2011, s. 7. Kan ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)8_Denmark_EN.pdf. [36] GRECO Third Evaluation Round in 2009. s. 11. Kan ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_Two_EN.pdf. [37] Transparency International. National
Integrity System Study Denmark 2012. Resumé. Kan ses på:
http://www.transparency.org/whatwedo/pub/national_integrity_system_assessment_denmark_executive_summary. [38] Transparency International. National Integrity System Study
Denmark 2012. Engelsk resumé. Kan ses på:
http://transparency.dk/?page_id=1258. [39] Transparency Internationals globale korruptionsbarometer 2013
viste, at 30 % af de adspurgte danskere finder, at de politiske partier er
korrupte/meget korrupte. Kan ses på: http://www.transparency.org/gcb2013/country/?country=denmark. [40] GRECO Third Evaluation Round in 2009. s. 16-17. Kan ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_Two_EN.pdf. [41] GRECO Third Evaluation Round Report
– Compliance Report on Denmark, GRECO RC-III (2011) 8E, s. 6-7. [42] GRECO Third Evaluation Round Report – Compliance Report on
Denmark, GRECO RC-III (2011) 8E, s. 6-7. [43] Regeringsprogram. Et Danmark, der står sammen, 9.10.2011, s.
76. Kan ses på:
http://www.stm.dk/publikationer/Et_Danmark_der_staar_sammen_11/Regeringsgrundlag_okt_2011.pdf. [44] GRECO Third Evaluation Round Report – Second Interim Compliance
Report on Denmark. 2014, s. 5. Kan ses på: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)11_Second%20Interim_Denmark_EN.pdf [45] § 20-spørgsmål S 347 Om økonomisk partistøtte. Kan ses på:
http://www.ft.dk/samling/20131/spoergsmaal/S347/index.htm. [46] OECD Phase 3
Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Denmark. Marts 2013.
Kan ses på: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [47] De særlige
Eurobarometerundersøgelser om europæernes holdning til korruption 2013 kan ses
på:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_en.htm. [48] Det glemte
ø-rige. Eksportrådet. Udenrigsministeriet. 0113. s. 31.
Kan ses på: http://ipaper.ipapercms.dk/Udenrigsministeriet/Eksportfokus/Eksportfokus012013/?Page=31. [49] GRECO Third
Evaluation Round in 2009. s. 11. Kan ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_Two_EN.pdf. [50] Disse retningslinjer og vejledninger er: 1) Justitsministeriets
pjece "Undgå korruption", 2) Dansk Industris vejledning "Undgå
korruption", 3) Danmarks Eksportråds strategi for bekæmpelse af
korruption, 4) Danske investeringsfondes retningslinjer for bekæmpelse af
korruption og 5) Danidas adfærdskodeks for bekæmpelse af korruption. Danidas
kodeks blev i 2011 erstattet af Udenrigsministeriets anti-korruptionspolitik.
OECD Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in
Denmark. Marts 2013, s. 14. Kan ses på: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [51] Ansvarlig vækst.
Handlingsplan for virksomheders samfundsansvar 2012-2015. Kan ses på:
http://www.csr.dk/regeringens-nye-handlingsplan. [52] Årsrapport om
OECD's retningslinjer for multinationale selskaber 2012. Rapporten kan ses på:
http://www.oecd.org/daf/inv/mne/2012annualreportontheguidelinesformnes.htm;
http://oecdwatch.org/news-en/oecd-watch-welcomes-denmark2019s-strengthened-ncp. [53] CSR-kompasset
kan ses på: http://csrcompass.com/about-csr-compass. [54] Udenrigsministeriets
nye anti-korruptionspolitik blev godkendt af ministeriets ledelse i 2011. Den
nye anti-korruptionspolitik og adfærdskodeks for bekæmpelse af korruption
erstatter Danidas adfærdskodeks for bekæmpelse af korruption fra 2008, som den
i vid udstrækning bygger videre på. Dokumentet kan ses på: http://uganda.um.dk/en/~/media/Uganda/Documents/English%20site/Danidaframeworktopreventandfightcorruption.pdf. [55] Af de resterende 12 sager blev de ni afsluttet uden
retsforfølgelse, mens tre sager stadig pågår. OECD
Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Denmark. Marts 2013, s. 8. Kan ses på:
http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [56] OECD-konventionen om bekæmpelse af bestikkelse af udenlandske
tjenestemænd i forbindelse med internationale forretningstransaktioner og
Rådets henstilling fra 2009 om yderligere bekæmpelse af bestikkelse af
udenlandske tjenestemænd i forbindelse med internationale
forretningstransaktioner.
OECD Phase 3 Report on Implementing the OECD
Anti-Bribery Convention in Denmark. Marts 2013, s. 9. Kan ses på:
http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf. [57] Kravet om dobbelt strafbarhed indebærer, at dansk bosatte ikke
kan retsforfølges for bestikkelse i udlandet, hvis denne lovovertrædelse ikke
er strafbar i den udenlandske stat. Derudover kan de
danske retter ikke anvende sanktioner, der er hårdere end dem, der finder
anvendelse i henhold til lovgivningen i den udenlandske stat. GRECO 2009 Third Evaluation Round Report, theme I. 2009. s. 15. Kan
ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)9_Denmark_One_EN.pdf. [58] GRECO Third Evaluation Round. Compliance Report. 2011, s. 3:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)8_Denmark_EN.pdf. [59] I artikel 1 i OECD-konventionen om bekæmpelse af bestikkelse
fastsættes følgende: Enhver part skal gøre, hvad der er nødvendigt for at
sikre, at det er en strafbar handling i henhold til national ret, at en person
forsætligt tilbyder, lover eller giver en utilbørlig økonomisk eller anden
fordel, enten direkte eller gennem mellemmænd, til en udenlandsk tjenestemand,
enten til tjenestemanden selv eller til tredjemand, for at få tjenestemanden
til at foretage eller undlade at foretage en handling i forbindelse med
udøvelse af tjenstlige pligter, for derved at opnå eller bibeholde forretninger
eller anden uretmæssig fordel i internationale forretningsforhold. OECD-konventionen
om bekæmpelse af bestikkelse af udenlandske tjenestemænd i forbindelse med
internationale forretningstransaktioner. OECD Phase 3
Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Denmark. Marts 2013, s. 15. Kan ses på:
http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf.