ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag til

forordning om fremme af den frie bevægelighed for borgere og virksomheder gennem en forenkling af accepten af visse offentlige dokumenter i Den Europæiske Union og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012

INDHOLDSFORTEGNELSE

1........... Problemafgrænsning........................................................................................................ 3

2........... Analyse af nærhedsprincippet.......................................................................................... 4

3........... Vigtigste politikmål.......................................................................................................... 5

4........... Politiske løsningsmodeller................................................................................................ 5

5........... Vurdering af de enkelte modellers konsekvenser.............................................................. 6

6........... Den foretrukne løsningsmodel......................................................................................... 8

7........... Overvågning og evaluering.............................................................................................. 9

1.           Problemafgrænsning

Borgere og virksomheder i EU, der ønsker at udøve deres ret til fri bevægelighed eller friheder i det indre marked ved at tage ophold eller drive virksomhed i en anden medlemsstat, har vanskeligt ved at fremskaffe de krævede dokumenter og få dem anerkendt i den pågældende medlemsstat. De skal opfylde uforholdsmæssigt omstændelige og byrdefulde administrative formaliteter for at dokumentere ægtheden af forskellige offentlige dokumenter, og de mangler retssikkerhed. Disse formaliteter er legalisering, apostillepåtegning samt bekræftede kopier og bekræftede oversættelser.

Denne foranstaltning har to formål:

1)           at mindske retsusikkerheden og omkostningerne og forkorte de langvarige procedurer forbundet med ovennævnte formaliteter, som komplicerer EU-borgernes udøvelse af retten til fri bevægelighed og EU-virksomhedernes friheder i det indre marked

2)           at træffe de nødvendige foranstaltninger for at forhindre brugen af forfalskede offentlige dokumenter i EU.

Det primære formål med offentlige dokumenter er at tilvejebringe faktisk dokumentation for en offentlig myndigheds heri registrerede handlinger. Nationale offentlige dokumenter formodes at være ægte uden yderligere dokumentation, hvorimod offentlige dokumenter fra andre medlemsstater først anerkendes i den medlemsstat, hvor de fremlægges, når ægtheden er blevet bekræftet ved brug af apostillepåtegning eller legalisering eller en særlig formular, dvs. bekræftede kopier og bekræftede oversættelser.

Typiske eksempler på offentlige dokumenter vedrørende borgernes og virksomhedernes rettigheder i EU, som er omfattet af disse administrative formaliteter, er:

· civilstandsattester (f.eks. dokumenter vedrørende fødsel, død og vielse)

· dokumenter vedrørende ophold, statsborgerskab og nationalitet

· dokumenter vedrørende fast ejendom

· dokumenter vedrørende en virksomheds retlige status og repræsentation

· dokumenter vedrørende intellektuelle ejendomsrettigheder

· rene straffeattester.

Formaliteter som apostillepåtegning, bekræftede kopier og bekræftede oversættelser er forældede og uforholdsmæssigt omstændelige mekanismer til at bekræfte offentlige dokumenters ægthed, og der kan identificeres mere effektive mekanismer, som kan anvendes i tilfælde af rimelig tvivl, og som vil styrke den gensidige tillid mellem medlemsstaterne i det indre marked.

Det er ikke muligt at fremme anerkendelsen af offentlige dokumenter i medlemsstaterne på tilfredsstillende vis med de eksisterende europæiske og internationale lovgivningsinstrumenter.

I EU-lovgivningen er tilgangen til bekræftelse af offentlige dokumenters ægthed sektorbaseret. Der henvises til tider udtrykkeligt til spørgsmålet, men generelt på usammenhængende vis. Der kan overordnet set skelnes mellem tre tilgange:

1)           I det relevante EU-lovgivningsinstrument fritages dokumenterne udtrykkeligt fra kravet om bekræftelse af ægthed (f.eks. civilretlige instrumenter i forbindelse med juridiske dokumenter).

2)           I det relevante EU-lovgivningsinstrument stilles der ikke udtrykkeligt krav om bekræftelse af ægthed, men der indføres andre foranstaltninger til at bekræfte ægtheden af offentlige dokumenter fra andre medlemsstater (f.eks. gensidig anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer).

3)           Instrumentet ophæver ikke udtrykkeligt kravet om bekræftelse af ægthed, og der indføres heller ikke andre foranstaltninger med henblik herpå (f.eks. fri bevægelighed for personer).

Med hensyn til bekræftede kopier og bekræftede oversættelser fastslås det i en række eksisterende EU-retsakter (f.eks. direktiv 2006/123/EF om tjenesteydelser i det indre marked), at medlemsstaterne ikke må anmode om dokumenter i form af originaler eller bekræftede kopier eller bekræftede oversættelser.

Der er desuden en lang række internationale lovgivningsinstrumenter med forskellige tilgange til disse aspekter af offentlige dokumenter, herunder Apostillekonventionen, Bruxelleskonventionen om afskaffelse af legalisering af attester i medlemsstaterne og forskellige konventioner udarbejdet af Den Internationale Civilstandskommission.

Disse instrumenter har imidlertid vist sig at være utilstrækkelige til at sikre den ønskede lempelse af de administrative byrder, der pålægges borgerne og virksomhederne i EU, og som således stadig begrænser udøvelsen af grundlæggende rettigheder. På grund af ovenstående mangler skal borgerne og virksomhederne i EU ofte stadig overholde tidskrævende og dyre procedurer.

EU-borgernes og -virksomhedernes anslåede omkostninger til apostillepåtegning til intern brug i EU beløber sig til over 25 mio. EUR pr. år. De anslåede samlede årlige omkostninger til legalisering af offentlige dokumenter beløber sig til 2,3-4,6 mio. EUR. EU-borgernes og virksomhedernes anslåede årlige omkostninger til bekræftede kopier ligger i størrelsesordenen 75-100 mio. EUR. EU-borgernes og -virksomhedernes anslåede samlede omkostninger til bekræftede oversættelser beløber sig til 100-200 mio. EUR pr. år.

Af alle disse grunde er der behov for en horisontal tilgang for at lette og fremme EU-borgernes udøvelse af retten til fri bevægelighed og virksomhedernes udøvelse af etableringsretten og retten til fri udveksling af tjenesteydelser i det indre marked.

2.           Analyse af nærhedsprincippet

EU har bedre forudsætninger end medlemsstaterne for at gribe ind og afskaffe legalisering og apostillepåtegning og forenkle kravene til bekræftede kopier og bekræftede oversættelser og samtidig etablere en EU-ramme på tværs af grænser og sektorer med henblik på at sikre en mere effektiv afsløring af svindel med og forfalskning af offentlige dokumenter.

En foranstaltning på EU-plan vil gøre det nemmere for borgerne og virksomhederne i EU at benytte forskellige kategorier af offentlige dokumenter i en grænseoverskridende sammenhæng uden uforholdsmæssigt omstændelige, byrdefulde og dyre administrative formaliteter. En EU-foranstaltning vil således sikre større effektivitet.

Vedtagelsen af en direkte anvendelig forenklingsforanstaltning baseret på horisontale principper om fri udveksling af offentlige dokumenter mellem medlemsstaterne viser den klare merværdi af en EU-foranstaltning.

En foranstaltning på EU-plan vil være i overensstemmelse med nærhedsprincippet, idet der udelukkende er fokus på at afskaffe og forenkle de pågældende administrative formaliteter.

3.           Vigtigste politikmål

Med udgangspunkt i problemdefinitionen kan følgende generelle og specifikke mål identificeres:

Generelt mål:

· lette og fremme EU-borgernes og -virksomhedernes fulde udøvelse af retten til fri bevægelighed i EU.

Specifikke mål:

· begrænse vanskelighederne forbundet med administrative formaliteter vedrørende anerkendelse af offentlige dokumenter fra andre medlemsstater

· forenkle de fragmenterede lovgivningsmæssige rammer for udveksling af offentlige dokumenter mellem medlemsstaterne

· sikre en mere effektiv afsløring af svindel med og forfalskning af offentlige dokumenter

· fjerne risiciene for forskelsbehandling mellem borgere og virksomheder i EU.

4.           Politiske løsningsmodeller

Fem løsningsmodeller og syv delmodeller under politikmodel 4 er blevet indgående behandlet:

Politikmodel 1: Opretholdelse af status quo (basisscenarie)

Politikmodel 2: En ikkelovgivningsmæssig foranstaltning, der fremmer bedste praksis mellem medlemsstaterne for at lette udvekslingen af offentlige dokumenter på tværs af grænser.

Politikmodel 3: Alle medlemsstaterne ratificerer Bruxelleskonventionen fra 1987 som foreslået af Kommissionen, dvs. afskaffelse af legalisering og apostillepåtegning af en lang række offentlige dokumenter og etablering af administrativt samarbejde inden for rammerne af konventionen.

Politikmodel 4: En lovgivningsmæssig foranstaltning, der fremmer borgernes og virksomhedernes frie bevægelighed ved at forenkle de administrative formaliteter i forbindelse med brug og anerkendelse af en række offentlige dokumenter i EU, understøttet af et bedre administrativt samarbejde mellem medlemsstaterne og udarbejdelse af flersprogede standardformularer.

Med dette instrument afskaffes legalisering og apostillepåtegning, og initiativets anvendelsesområde udvides yderligere gennem bestemmelser om forenkling af brugen af bekræftede kopier og bekræftede oversættelser på tværs af grænser.

Det forbedrede administrative samarbejde kan sikres ved hjælp af tre delmodeller:

Delmodel 4A: Administrativt samarbejde inden for rammerne af politikmål 3.

Delmodel 4B: Administrativt samarbejde baseret på informationssystemet for det indre marked (IMI-systemet), hvor der er rimelig tvivl om offentlige dokumenters ægthed.

Delmodel 4C: Oprettelse af et net af civilstandsregistre baseret på det europæiske net af civilstandsregistre ECRN.

De flersprogede standardformularer kan sikres ved hjælp af fire delmodeller:

Delmodel 4D: Opretholdelse af status quo, dvs. ingen indførelse af standardformularer.

Delmodel 4E: Indførelse af obligatoriske standardformularer til brug i en konkret grænseoverskridende sammenhæng.

Delmodel 4F: Indførelse af frivillige standardformularer som bilag til nationale offentlige dokumenter til brug i andre medlemsstater.

Delmodel 4G: Indførelse af frivillige standardformularer, der kan anvendes frit i en grænseoverskridende sammenhæng. Det tilsvarende nationale offentlige dokument vil fortsat eksistere på nationalt plan.

Politikmodel 5: Fuld harmonisering af offentlige dokumenter og regler for udveksling inden for EU.

5.           Vurdering af de enkelte modellers konsekvenser

Politikmodel 1: Denne politikmodel forventes ikke at få nogen effekt på opfyldelsen af målene.

Politikmodel 2: Effektiviteten af denne politikmodel anses for at være meget lav. Selv om den har en indirekte positiv indvirkning på grund af reduktionen i forsinkelserne i kontrollen af offentlige dokumenter fra andre medlemsstater og den mere effektive informationsudveksling, opretholdes de eksisterende administrative formaliteter, og lovgivningsrammen vil stadig være fragmenteret. Det kan desuden forventes, at indvirkningen på afsløringen af svindel bliver meget lav.

Politikmodel 3: Denne politikmodel sikrer ikke en forbedring af den nuværende situation, da medlemsstaterne ikke er juridisk forpligtet til at ratificere denne konvention. Hvis og når konventionen ratificeres af alle medlemsstaterne, vil den få en positiv indvirkning på den fulde udøvelse af EU-borgernes ret til fri bevægelighed og EU-virksomhedernes friheder i det indre marked på grund af afskaffelsen af legalisering og apostillepåtegning i forbindelse med udveksling af offentlige dokumenter på tværs af grænser. Den overordnede merværdi af denne politikmodel til fremme af den fulde udøvelse af retten til fri bevægelighed i EU er meget begrænset, da bekræftede kopier og bekræftede oversættelser stadig vil være påkrævet uden undtagelse.

Politikmodel 4: Effektiviteten af denne politikmodel forventes at være høj på grund af afskaffelsen af legalisering og apostillepåtegning og den yderligere forenkling af reglerne for bekræftede kopier og bekræftede oversættelser. Udvekslingen af offentlige dokumenter mellem medlemsstaterne vil således i høj grad blive effektivt understøttet, og borgerne og virksomhederne i EU vil få øget bevægelighed inden for EU. Den indebærer en årlig besparelse for borgere og virksomheder i EU på 25,8-26,2 mio. EUR for apostillepåtegning og 2,3-4,6 mio. EUR for legalisering. Der vil være yderligere besparelser på grund af forenklingen af reglerne for bekræftede kopier i størrelsesordenen 100-200 mio. EUR om året. Afskaffelsen af bekræftede oversættelser vil desuden også reducere EU-borgernes og virksomhedernes omkostninger med 75-100 mio. EUR om året, da omkostningerne for en side er 30 EUR. Den årlige nettobesparelse for medlemsstaternes administrationer anslås til 5-7 mio. EUR for apostillepåtegning og 0,5-1 mio. EUR for legalisering.

Forbedret administrativt samarbejde

Delmodel 4A: Effektiviteten af denne delmodel vil være lav, da denne form for administrativt samarbejde ikke understøttes elektronisk, og da modellens effektivitet afhænger af medlemsstaterne.

Delmodel 4B: Hvor der er rimelig tvivl om ægtheden af et offentligt dokument fra en anden medlemsstat, vil denne delmodel have en positiv effekt. Det eksisterende IMI-system sikrer hurtige og sikre kommunikationskanaler for udveksling af information og elektroniske versioner af offentlige dokumenter på tværs af grænser. Det administrative samarbejde og den sikre udveksling af information via IMI-systemet forventes desuden at få en positiv indvirkning på svindel. For at skabe sikkerhed for bekræftede kopier skal myndighederne desuden råde over den samme mekanisme.

Delmodel 4C: De positive virkninger af civilstandsregistre, der kan kommunikere direkte med hinanden i tilfælde af tvivl om ægtheden af et offentligt dokument, vil kun være begrænset til en kategori af offentlige dokumenter, nemlig civilstandsattester. Etableringen og driften af et nyt it-system vil få store negative økonomiske virkninger og indebære store overholdelsesomkostninger på EU- og medlemsstatsniveau.

Flersprogede standardformularer

Delmodel 4D: Denne politikmodel vil ikke få nogen effekt på opfyldelsen af målene.

Effektiviteten af delmodel 4E anses for at være middelstor positiv, da der stadig vil være en række problemer og omkostninger forbundet med oversættelse og forståelse af offentlige dokumenter fra andre medlemsstater.

Effektiviteten af delmodel 4F anses for at være lige så høj som for delmodel 4E. Brugen af disse standardformularer afhænger imidlertid af brugerne, og systemet kan synes for komplekst. Der kan desuden være omkostninger forbundet med tilvejebringelsen af kopier af nationale offentlige dokumenter, som disse dokumenter skal vedhæftes.

Delmodel 4G forventes at få en stor positiv indvirkning for borgerne og virksomhederne i EU, idet de får større praktiske fordele, og det bliver nemmere at fremlægge offentlige dokumenter i en grænseoverskridende sammenhæng.

Politikmodel 5: Den forventede indvirkning på opfyldelsen af målene af denne "ekstreme" politikmodel er begrænset, primært fordi den vil udgøre en alt for stor indblanding i de nationale retssystemer og den nationale forvaltningspraksis. Uanset de mulige omkostnings-, tids- og retssikkerhedsmæssige fordele for borgerne og virksomhederne i EU og styrkelsen af deres rettigheder ifølge traktaterne og chartret vil det uden tvivl blive vanskeligt at få anerkendt de fuldt harmoniserede offentlige dokumenter i medlemsstaterne. Et andet problem ved denne politikmodel er de høje overholdelsesomkostninger på såvel nationalt niveau som på EU-niveau.

6.           Den foretrukne løsningsmodel

En sammenlignende vurdering af konsekvenserne viser, at lovgivningsforanstaltningen vedrørende afskaffelse af apostillepåtegning og forenkling af reglerne for brug af bekræftede kopier og bekræftede oversættelser (politikmodel 4), understøttet af et forbedret administrativt samarbejde mellem medlemsstaterne via et moderne kommunikationsnet baseret på det eksisterende informationssystem for det indre marked (delmodel 4B) og udviklingen af flersprogede standardformularer anvendt frit i en grænseoverskridende sammenhæng (delmodel 4G), vil være den mest effektive metode til at opfylde de identificerede mål.

Den foretrukne politikmodel 4 er den mest egnede metode til at opfylde politikmålene uden høje gennemførelsesomkostninger, herunder til at sikre en betydelig reduktion af de uforholdsmæssigt omstændelige og byrdefulde administrative formaliteter, som borgerne og virksomhederne i EU er pålagt. Det kan navnlig forventes, at borgerne og virksomhederne i EU kan opnå store besparelser som følge af afskaffelsen af legalisering eller apostillepåtegning og forenkling af reglerne om bekræftede kopier og bekræftede oversættelser, hvorimod der ikke kan opnås de samme besparelser med de alternative løsninger.

Den foretrukne delmodel 4B, der indebærer anvendelse af eksisterende it-infrastruktur med en minimal budgetindvirkning, vil være en effektiv og sikker metode til at vurdere ægtheden af offentlige dokumenter eller bekræftede kopier, forhindre svindel og forfalskning og samtidig forenkle de administrative byrder, som borgerne og virksomhederne i EU er pålagt. Det vil være nemt at identificere de relevante samtalepartnere i andre medlemsstater gennem sikre elektroniske midler og reducerede sprogbarrierer. Den foretrukne delmodel 4G indebærer omkostnings- og tidsbesparelser for borgerne, virksomhederne og embedsmænd i den nationale administration i EU, fremmer den gensidige forståelse af offentlige dokumenter i medlemsstaterne, reducerer de tilbageværende krav til oversættelse på grund af de flersprogede dokumenter, og de underliggende nationale offentlige dokumenter kan eksistere parallelt på medlemsstatsniveau.

Med hensyn til instrumentets lovgivningsmæssige form synes en forordning at være den mest hensigtsmæssige løsning i lyset af de identificerede problemer og mål.

7.           Overvågning og evaluering

For at sikre, at reglerne i instrumentet overholdes i praksis, er det afgørende, at der indføres en solid overvågnings- og evalueringsmekanisme. Der vil blive fastlagt en overgangsperiode i instrumentet, således at medlemsstaterne får mulighed for at forberede dets gennemførelse og fremsende de krævede oplysninger til Kommissionen. Der vil også blive indført en revisionsklausul i instrumentet med henblik på at evaluere medlemsstaternes anvendelse af instrumentet og sikre, at der er mulighed for at indføre opfølgende ændringer.