ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om rammerne for maritim fysisk planlægning og integreret kystzoneforvaltning /* SWD/2013/064 final */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS
TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG
RÅDETS DIREKTIV om rammerne for maritim fysisk
planlægning og integreret kystzoneforvaltning 1. Indledning Målet med denne konsekvensanalyse er at
vurdere EU's foranstaltninger til integreret forvaltning af kyster, have og
oceaner, hvor der lægges vægt på en integreret og sammenhængende
beslutningsproces frem for en sektorbaseret tilgang. Den foreslåede
foranstaltning er ikke sektorspecifik, men vedrører alle de politikområder i
traktaten, som har indvirkning på menneskelige aktiviteter i havregioner og
kystområder samt beskyttelsen af hav- og kystmiljøet. Europa lider under en finanskrise, som kræver,
at opmærksomheden rettes mod ressourceeffektivitet og vækstfremmende
initiativer. Der forekommer stadig flere menneskelige aktiviteter i Europas
kyst- og havområder, og de har et betragteligt vækstpotentiale. De oplever dog
i stigende grad begrænsninger på grund af både konkurrence om pladsen og
miljømæssige trusler. Derfor skal der hurtigst muligt gennemføres et politisk
initiativ, som sikrer koordineret og effektiv planlægning af menneskers
udnyttelse af havregioner og kystområder. Maritim fysisk planlægning (MFP) er blevet udpeget
som et værktøj til at integrere menneskelige aktiviteter til søs i blåbogen fra
2007 om en integreret EU-havpolitik. Ligeledes er integreret
kystzoneforvaltning (ICZM) i Rådets henstilling 2002/413/EF og ICZM-protokollen
til Barcelonakonventionen blevet udpeget som en procedure, der skal bidrage til
gennemførelsen af EU's politik. Kommissionen foreslår nu at udvikle disse to
værktøjer sammen. MFP og ICZM har omtrent det samme geografiske dækningsområde
(overgangsområdet fra land til hav) og overordnede formål (at planlægge
menneskelige aktiviteter inden for deres respektive anvendelsesområder). Der er
foretaget en konsekvensanalyse af fremtidige foranstaltninger for at sikre
maksimal effektivitet og merværdi i resultaterne. 2. Indkredsning af problemet og
målsætninger Overordnet set vedrører den udpegede
problemstilling konkurrence om hav- og kystområder og udtømning af ressourcer,
som kan opdeles i seks hovedproblemer: ·
(1) Modstridende pladskrav: Øget efterspørgsel efter den begrænsede plads i havregionerne skaber
konflikter mellem forskellige former for udnyttelse af havene. Traditionelle
aktiviteter såsom fiskeri, skibsfart, opmudring/sandsugning og olieudvinding er
i vækst, mens nye former for udnyttelse, herunder turisme, mineraludvinding og
senest vindenergi og offshore akvakultur, også kræver plads. ·
(2) Ineffektiv udnyttelse af havarealer: Manglende koordinering på tværs af sektorer med hensyn til at åbne
havarealer for udnyttelse har medført spredning af aktiviteter og anvendelse af
områder, der er større end nødvendigt. Dette medfører også højere omkostninger.
·
(3) Uensartet udnyttelse af kystområder: Menneskets indvirkning på kystområderne bliver stadig større. De
bebyggede områder i EU's kystregioner er øget med mere end 20 % i løbet af
de seneste to årtier. Huller i EU-lovgivningen, bl.a. med hensyn til
kysterosion, hæmmer en bæredygtig og sammenhængende planlægning af denne
udvikling ·
(4) Suboptimal udnyttelse af det økonomiske
potentiale: Mangel på sammenhængende og gennemsigtige
procedurer til planlægning af menneskelige aktiviteter indebærer unødvendige
omkostninger. Usikkerhed og uforudsigelighed med hensyn til passende adgang til
havarealer medfører et suboptimalt erhvervsklima for investorer.
Høringsprocessen har bekræftet, at erhvervslivet har behov for gennemsigtighed,
stabilitet og forudsigelighed. ·
(5) Utilstrækkelig tilpasning til klimarisici: Der er en stor risiko for klimaændringer i Europas kystområder, men
der findes ingen sammenhængende rammer for at integrere foranstaltninger til
afhjælpning og tilpasning i den overordnede planlægning af udnyttelsen af hav-
og kystområderne. Størstedelen af EU's kystmedlemsstater har ikke en
klimatilpasningsplan eller -strategi for deres kystområder. ·
(6) Nedbrydning af hav- og kystmiljøet: Den intense og øgede udnyttelse af kyst- og havområderne og det tætte
samspil mellem land- og havbaserede aktiviteter har ført til et øget pres på
miljøet og øget udtømning af ressourcerne. Der findes lovgivning, som skal
beskytte miljøet, men den skal koordineres bedre på tværs af sektorer og
grænser. De bagvedliggende årsager til problemerne
vedrører (1) mangel på sammenhængende og bæredygtig planlægning af udnyttelsen
af havområderne, herunder mangel på datadeling, (2) utilstrækkelig sammenhæng
mellem forskellige EU-politikker og -programmer, der har indvirkning på have og
kyster, (3) mangel på sammenhængende og bæredygtigt grænseoverskridende
samarbejde på tværs af havregioner samt (4) utilstrækkelig inddragelse af
interessenter. Det overordnede mål med EU's indsats er
at sikre bæredygtig udvikling af EU's kyst- og havområder i overensstemmelse
med den økosystembaserede tilgang. Indsatsen sigter også mod at understøtte
opnåelsen af diverse andre mål i EU-traktaterne, -lovgivningen og ‑politikken,
bl.a. med hensyn til Europa 2020, miljø, energi, fiskeri, søtransport og
samhørighedspolitikken. Enhver EU-foranstaltning på dette område bør begrænses
til at udpege værktøjer til opnåelse af ovennævnte politiske målsætninger.
Således er de operationelle mål af proceduremæssig art: sammenhængende
udvikling og gennemførelse af processer til forvaltning og planlægning af
menneskers udnyttelse af havområder (defineret som MFP) og koordinering af
politiske instrumenter til kystzoneforvaltning i alle kystmedlemsstater (defineret
som ICZM), opstilling og videreudvikling af fælles principper og tilgange for MFP-
og ICZM-processer samt udvikling og gennemførelse af hensigtsmæssigt
grænseoverskridende samarbejde. 3. Analyse af nærhedsprincippet og
EU-merværdien MFP og ICZM er fast forankrede i den
integrerede EU-havpolitik (IMP). Formålet med denne politik er at sikre bedre
sammenhæng mellem de sektorspecifikke politikker under TEUF og at realisere
flere sideløbende mål af økonomisk, social og miljømæssig art. De initiativer,
der hidtil er gennemført under den integrerede EU-havpolitik, såsom Rådets
forordning (EF) nr. 1255/2011, er således blevet vedtaget på forskellige
retsgrundlag, som afspejler de sektorspecifikke politikker, der har indvirkning
på have, kyster og oceaner. Det samme rationale gælder for
lovgivningstiltag vedrørende MFP. Blandt de berørte sektorspecifikke politikker
kan nævnes fiskeri, energi, transport, territorial samhørighed og miljø. ·
EU-henstillingen fra 2002 om integreret
kystzoneplanlægning er baseret på artikel 192, stk. 1, i TEUF. ICZM indgår dog
(i lighed med MFP) i en tværsektoriel politik (IMP), hvis mål er at sikre
sammenhæng mellem de forskellige politikområder i traktaten. Derfor bør fremtidige MFP- og ICZM-foranstaltninger
hvile på et bredere retsgrundlag for at sikre, at anvendelsesområdet dækker
hele viften af EU-politikker med relevans for forvaltningen af hav- og
kystområder. Den detaljerede planlægning skal foregå på
medlemsstatsplan i overensstemmelse med medlemsstaternes respektive forvaltnings-
og forfatningsmæssige strukturer. Det er ikke hensigten, at EU skal tackle den praktiske
planlægning. EU-foranstaltninger er dog relevante i den udstrækning, at
udnyttelsen af kyst- og havområderne og økosystemerne overskrider nationale
grænser, og de vil tilføre merværdi ved at sikre sammenhæng mellem de
foranstaltninger, der træffes i denne henseende. Navnlig vil de forhindre, at
medlemsstaterne har forskellige tilgange og gør fremskridt i forskelligt tempo.
I svarene på den offentlige høring anerkender man merværdien ved
EU-foranstaltninger. Målsætningerne for fremtidige foranstaltninger
vedrørende MFP og ICZM er stort set de samme. Ved begge ventes anvendelse af en
integreret tilgang til forvaltning af oceaner gennem forbedret hav- og
kystforvaltning. De har også andre lighedstræk, f.eks. med hensyn til behov for
data. Derfor kan der opnås betydelige synergier gennem et fælles
lovgivningsinitiativ. Separate initiativer ville øge risikoen for
uoverensstemmelser og forvirring og i sidste ende højere
gennemførelsesomkostninger. 4. Løsningsmodeller I konsekvensanalysen udpeges og behandles
flere (del)løsninger og mulige kombinationer samt basisscenariet. De tre
modeller, der behandles, er (1) vejledning og udvikling af bedste praksis, (2)
ikkebindende foranstaltninger og (3) juridisk bindende foranstaltninger,
herunder "rammedirektiv", direktiv og forordning. En nærmere
beskrivelse af modellerne findes i Konsekvensanalysens afsnit 5
"Politiske løsningsmodeller". 5. Analyse af virkningerne De undersøgelser, der ligger til grund for
konsekvensanalysen, viser, at alle udpegede politiske løsningsmodeller vil have
nogenlunde de samme virkninger, mens deres effektivitet med hensyn til
rettidighed og omfang varierer. Den kvantitative analyse af virkningerne er underlagt
visse begrænsninger på grund af emnets art (forvaltning) og mangel på
tilgængelige data om visse aspekter. 5.1. Effektivitet Effektiviteten med hensyn til at nå de
operationelle mål øges generelt fra løsningsmodel 1 til 3, navnlig hvad angår
følgende: ·
Vejledningen og udpegelsen af bedste praksis (model
1) forventes ikke at være særlig effektiv, da disse aktiviteter primært vil
understøtte foranstaltninger hos de parter, der allerede har forpligtet sig til
dem. De vil dog ikke kompensere for manglen på retlige eller institutionelle
mekanismer. ·
Fremme af gennemførelsen af MFP/ICZM gennem
ikkebindende foranstaltninger (model 2) forventes at give MFP øget status på
EU-plan, men kan sandsynligvis ikke sikre tilstrækkelig prioritering af
gennemførelsen af den. Det kan desuden føre til en tilgang med "frit
valg" blandt medlemsstaterne. For så vidt angår ICZM, ville en
henstillings ikkebindende karakter ikke øge gennemførelsens omfang og kvalitet.
Dette blev bekræftet ved den offentlige høring. ·
Opstilling af bindende rammer for gennemførelsen af
MFP/ICZM (model 3) ville være den mest effektive metode til at opnå de
operationelle mål. Der er dog visse forskelle med hensyn til bindende
instrumenters art og detaljeringsgrad, og dette er blevet vurderet i tre
delløsningsmodeller i form af henholdsvis et rammedirektiv, et direktiv og en
forordning. Et detaljeret direktiv eller en detaljeret
forordning ville være mere foreskrivende end et "rammedirektiv",
mindske fleksibiliteten for medlemsstaterne og forringe mulighederne for at
anvende eksisterende processer, hvilket ville føre til højere
administrationsomkostninger. Derimod ville et "rammedirektiv", der
fastsætter generelle forpligtelser og rummer vejledning om specifik
gennemførelse hos medlemsstaterne, sikre forudsigelighed, stabilitet og
gennemsigtighed. Endvidere ville det være på sin plads i lyset af de nuværende
tendenser med hensyn til udvikling af nye aktiviteter. Det ville desuden give
medlemsstaterne mulighed for at tage hensyn til dette initiativ, mens de
udformer deres nationale politikker. Endelig sikrer det proportionalitets- og
nærhedsprincippet, da man ikke som sådan griber ind i medlemsstaternes
planlægningsprocesser og -procedurer. Desuden ville en tværgående løsningsmodel, som
sikrer lettere tilgængelige data og oplysninger, øge effektiviteten ved alle de
løsningsmodeller, der analyseres ovenfor. Supplerende foranstaltninger, som
bygger på eksisterende informationssystemer (navnlig Viden om havene 2020),
ville opfylde behovene på dette stadie, i det mindste på EU-plan. 5.2. Virkninger Konsekvensanalysen har udpeget en række økonomiske
virkninger, som følger af gennemførelsen af MFP og ICZM, navnlig: ·
Lavere transaktionsomkostninger for maritime
virksomheder i kraft af hurtigere og mere strømlinet beslutningstagning og øget
gennemsigtighed. ·
Øget sikkerhed og forudsigelighed for private
investeringer, herunder øget sikkerhed, når det gælder finansiering til
offshore-investeringer. ·
Bedre udnyttelse af havarealerne og optimal,
kombineret udnyttelse af kyst- og havområder. ·
Mere attraktive kystregioner som følge af bevaring
af naturområder og rekreative områder. ·
Lavere koordinationsomkostninger for offentlige
myndigheder som følge af øget effektivitet og gennemsigtighed. ·
Innovation og forskning: Behov for data om MFP og
ICZM kan bidrage til forbedret dataindsamling og analyse af planlægningen samt
et bedre videngrundlag om samspillet og komplementariteten mellem
anvendelsesformer og havmiljø. ·
Bedre og mere integrerede data og oplysninger. Miljømæssige virkninger: ·
Nedbringelse af miljøbelastningen, navnlig gennem
bedre udnyttelse af kyst- og havområder og bedre planlægning af menneskelige
aktiviteter. ·
Bedre opretholdelse af biodiversitet og
miljøkvalitet som følge af mindre fragmentering af naturområder samt udnyttelse
af vedvarende og ikkevedvarende ressourcer i harmoni med økosystemet. ·
Større modstandskraft mod risici og/eller afbødning
af klimaændringer. Sociale virkninger: ·
Øget inddragelse af befolkningen og interessenterne
samt forbedret politisk samarbejdsklima. ·
Bedre forvaltning af de landskabelige værdier og
kulturarven gennem inddragelse af kystlandskabet og bymiljøet ved havne, der
indgår i MFP/ICZM-foranstaltninger. ·
Øget vækst og beskæftigelse som følge af større vækst
i (navnlig nye) maritime sektorer og bidrag til beskæftigelse i den maritime
økonomi. ·
Øget sikkerhed til søs. ·
Forbedret politisk samarbejdsklima. ·
Gennemførelsesomkostningerne til kystzoneforvaltning i hele EU anslås at udgøre
200 mio. EUR i startomkostninger og 20 mio. EUR i årlige
driftsomkostninger. Startomkostningerne er usikre, da de afhænger af den
nationale og regionale sammenhæng i medlemsstaterne. Det er vanskeligt at sætte
tal på omkostningerne ved gennemførelsen af MFP, fordi der mangler data for
hele EU. Uanset variationerne i de samlede omkostninger er det overordnede
cost-benefit-forhold positivt. En obligatorisk tilgang vil sandsynligvis
medføre højere gennemførelsesomkostninger på kort sigt. Men samtidig er det den
eneste tilgang, der sikrer gennemførelse og således realisering af de
økonomiske fordele, der beskrives ovenfor. 6. Sammenligning af løsningsmodellerne og
konklusion En oversigt, der sammenkæder effektiviteten af
de mulige løsninger på problemerne og den udstrækning, hvori de er omfattet af
de forskellige politiske løsningsmodeller, findes i bilag 1 til konsekvensanalysen. Sammenligningen af de udpegede
løsningsmodeller viser, at den optimale foranstaltning til realisering af
målene ville være model 3, delmodel 1, dvs. et EU-rammedirektiv om MFP og ICZM
med en begrænset vifte af forpligtelser, herunder en procedure til udvikling af
bedste praksis. Frivillige tilgange, herunder vejledning
og/eller anbefalinger, ville ikke frembringe de ønskede resultater. En mere
foreskrivende løsningsmodel (med harmonisering) i form af et detaljeret
direktiv eller en forordning ville være uforholdsmæssig og ude af trit med
nærhedsprincippet og føre til højere omkostninger. Endelig kan afgørende, men samtidig
forholdsmæssige, foranstaltninger på EU-plan i tider med finanskrise bidrage
væsentligt til at udnytte det økonomiske potentiale ved offshore-økonomien.