GLOSSAR

Akser : I programmeringsperioden 2007-2013 gennemføres programmerne til udvikling af landdistrikterne under tre tematiske akser, som er sammenhængende grupper af foranstaltninger til landdistriktsudvikling, og én horisontal akse, som vedrører Leadermetoden (Leaderaksen).

BVT : Bruttoværditilvækst.

Dødvægt : En situation, hvor et støttet projekt også ville være blevet gennemført helt eller delvis uden støtte.

ELFUL : Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne.

Foranstaltning : En støtteordning til gennemførelse af en politik. I en foranstaltning defineres reglerne for de projekter, der kan finansieres under en akse.

Foranstaltning 311 : Foranstaltningen "Diversificering til ikkelandbrugsaktiviteter".

Foranstaltning 312 : Foranstaltningen "Støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder".

Foranstaltning 313 : Foranstaltningen "Fremme af turismen".

Forskydning : En situation, hvor en offentligt støttet aktivitet medfører mindsket aktivitet et andet sted.

FTÆ : Fuldtidsækvivalent. En enhed, der gør det muligt at måle og sammenligne ansatte, selv om de ikke arbejder lige mange timer pr. uge. Den enkelte ansattes gennemsnitlige antal arbejdstimer sammenholdes med det gennemsnitlige antal arbejdstimer for en fuldtidsansat.

Fællesskabets strategiske retningslinjer : I disse strategiske retningslinjer fastsætter Rådet Den Europæiske Unions prioriteringer under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL). De knytter an til de mål, der blev opstillet ved Det Europæiske Råds møder i Lissabon og Göteborg, og udmønter dem i en politik for udvikling af landdistrikterne. Retningslinjerne skal sikre, at denne politik er i overensstemmelse med de andre EU-politikker, især på samhørigheds- og miljøområdet, og støtte gennemførelsen af den nye fælles landbrugspolitik og den dermed forbundne omstrukturering.

LDP : Landdistriktsprogram, et programmeringsdokument, der er udarbejdet af en medlemsstat og godkendt af Kommissionen med henblik på planlægning og gennemførelse af EU’s politik for udvikling af landdistrikterne. Et LDP kan være udarbejdet på regionalt eller nationalt plan.

NSP : National strategiplan, et dokument, der er udarbejdet af en medlemsstat for at sikre, at fællesskabsstøtten til landdistriktsudvikling er i overensstemmelse med Fællesskabets strategiske retningslinjer, og at der er sammenhæng mellem Fællesskabets prioriteter og de nationale og regionale prioriteter. Den nationale strategiplan skal danne grundlag for tilrettelæggelsen af ELFUL-programmeringen. Den gennemføres ved hjælp af landdistriktsudviklingsprogrammerne.

Programmeringsperiode : Flerårig ramme for planlægning og gennemførelse af EU-politikker, f.eks. politikken for udvikling af landdistrikterne. For programmerne til udvikling af landdistrikterne løber den aktuelle periode fra 2007 til 2013.

RESUMÉ

I. Hensigten med EU’s politik for udvikling af landdistrikterne er at afhjælpe problemer såsom affolkning, mangel på økonomiske muligheder og arbejdsløshed. Under denne politik ydes der finansiering til støtte for vækst, beskæftigelse og bæredygtig udvikling i landdistrikterne.

II. Den ene af de tre tematiske akser i EU’s politik for udvikling af landdistrikterne tager sigte på at forbedre livskvaliteten i landdistrikterne og diversificere deres økonomi. Den er kendt som akse 3. Under denne akse er der tre specifikke foranstaltninger, der har til formål at diversificere økonomien i landdistrikterne:

- diversificering til ikkelandbrugsaktiviteter (foranstaltning 311)

- støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder for at fremme iværksætterkultur og udvikle den økonomiske struktur (foranstaltning 312)

- fremme af turismen (foranstaltning 313).

III. EU-midlerne til disse foranstaltninger i perioden 2007-2013 beløber sig til 5 milliarder euro. Denne EU-finansiering suppleres med yderligere 2 milliarder euro, der skal komme fra nationale midler.

IV. Retten undersøgte, om foranstaltningerne til diversificering af økonomien i landdistrikterne har givet Kommissionen og medlemsstaterne valuta for pengene. Nærmere bestemt vurderede Retten, om disse tre foranstaltningers udformning og gennemførelse sikrede, at de effektivt bidrog til vækst og beskæftigelse, og om de mest effektive og produktive projekter blev udvalgt til finansiering. Retten vurderede endvidere, om de tilgængelige overvågnings- og evalueringsdata gav pålidelige, fuldstændige og rettidige oplysninger om foranstaltningernes resultater.

V. Retten konkluderer, at foranstaltningerne til diversificering af økonomien i landdistrikterne samlet set kun i begrænset omfang har givet Kommissionen og medlemsstaterne valuta for pengene, fordi støtten ikke systematisk er blevet rettet mod de projekter, der med størst sandsynlighed vil kunne opfylde foranstaltningernes mål. Dette skyldtes, at LDP’erne ikke identificerede klare interventionsbehov og fastsatte specifikke målsætninger, at støttekriterierne var brede og ikke begrænsede foranstaltningerne til kun at omfatte de projekter, der med størst sandsynlighed kunne skabe diversificering, samt at udvælgelseskriterierne — hvis sådanne overhovedet blev anvendt — ikke førte til udvælgelse af de mest effektive projekter. For ofte, og navnlig i begyndelsen af programmeringsperioden, var der ved projektudvælgelsen mere fokus på at få brugt det afsatte budget end på kvaliteten af projekterne. I nogle medlemsstater blev alle støtteberettigede projekter finansieret, hvis der var tilstrækkelige midler til rådighed, uanset hvordan de blev vurderet.

VI. Medlemsstaterne mindskede ikke i tilstrækkeligt omfang risiciene for dødvægt og forskydning og sikrede dermed ikke den bedst mulige ressourceanvendelse. Medlemsstaternes kontrol af omkostningernes rimelighed reducerede ikke i tilstrækkeligt omfang risikoen for opskruede omkostninger, og der var eksempler på uforholdsmæssigt store administrative byrder for støttemodtagerne og betalingsforsinkelser.

VII. Der manglede en effektiv overvågning og evaluering af foranstaltningerne, og der er derfor en reel risiko for, at de resultater, projekterne har opnået med de tildelte midler, ikke vil blive kendt. Der var ikke tilfredsstillende fokus på den overordnede prioritet om jobskabelse, og der manglede en aktiv forvaltning, især da det stod klart, at de fastsatte mål ikke ville blive opfyldt.

VIII. Retten anbefaler derfor følgende:

- Medlemsstaterne bør i deres landdistriktsprogrammer (LDP’er) klart angive, hvorfor og hvordan offentlig intervention i forbindelse med investeringer i ikkelandbrugsaktiviteter kan bidrage til at afhjælpe f.eks. markedssvigt med relation til barrierer for beskæftigelse og vækst. Medlemsstaterne bør dernæst fastsætte specifikke og målbare mål i relation til de identificerede behov. Kommissionen bør kun godkende LDP’er, som indeholder velunderbyggede og dækkende strategier med en klar begrundelse, der viser, hvordan politisk intervention kan bidrage til at sikre, at de strategiske målsætninger om at skabe vækstbetingelser og beskæftigelsesmuligheder bliver opfyldt.

- Medlemsstaterne bør fastlægge kriterier og anvende dem konsekvent, så det sikres, at de projekter, der mest effektivt og bæredygtigt kan opfylde medlemsstaternes specifikke mål, udvælges. Kommissionen bør sørge for, at disse kriterier anvendes korrekt og kontinuerligt og ikke kun, når budgetmidlerne er begrænsede.

- Kommissionen og medlemsstaterne bør fremme indførelse af bedste praksis med hensyn til mindskelse af risiciene for dødvægt og forskydning. Kommissionen bør tilskynde medlemsstaterne til at indføre den praksis, at investeringsudgifter først er støtteberettigede fra den dato, hvor tilskuddet bliver godkendt.

- Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne har effektive systemer til kontrol af omkostningernes rimelighed.

- Med hensyn til den kommende programmeringsperiode bør Kommissionen og medlemsstaterne sikre, at der indhentes relevante og pålidelige oplysninger med henblik på at lette forvaltningen og overvågningen af foranstaltningerne og dokumentere, i hvor høj grad den ydede støtte bidrager til at opfylde EU’s prioriterede mål. Jobskabelsesmålene bør være realistiske, antallet af skabte job bør overvåges nøje, og foranstaltningerne bør forvaltes bedre i hele programmeringsperioden, især hvis det viser sig, at de fastsatte mål ikke vil blive opfyldt.

- Kommissionen og medlemsstaterne bør øge deres bestræbelser på at mindske den administrative byrde og sikre, at betalingerne foretages inden for en rimelig tidsramme.

INDLEDNING

1. Hensigten med EU’s politik for udvikling af landdistrikterne er at afhjælpe problemer såsom affolkning, mangel på økonomiske muligheder og arbejdsløshed. Under denne politik ydes der finansiering til støtte for vækst, beskæftigelse og bæredygtig udvikling i landdistrikterne.

2. I perioden 2007-2013 er EU’s politik for udvikling af landdistrikterne koncentreret om tre temaer (kaldet "tematiske akser"):

akse 1 — forbedring af landbrugets og skovbrugets konkurrence- ​evne

akse 2 — forbedring af miljøet og landskabet

akse 3 — forbedring af livskvaliteten i landdistrikterne og tilskyndelse til diversificering af økonomien i landdistrikterne [1].

3. For de otte foranstaltninger under akse 3 er der fastsat følgende mål [2]:

"at diversificere landbrugsaktiviteterne i retning af aktiviteter uden for landbruget […], udvikle [aktiviteter] uden for landbruget, fremme beskæftigelsen, forbedre basale tjenester, herunder lokal adgang til informations- og kommunikationsteknologi […], og foretage investeringer, der gør landdistrikterne mere attraktive, for at vende udviklingen fra økonomisk og social tilbagegang og affolkning af landdistrikterne […]".

4. EU-målet om at diversificere økonomien i landdistrikterne støttes under akse 3 gennem tre specifikke foranstaltninger:

i) diversificering til ikkelandbrugsaktiviteter (foranstaltning 311)

ii) støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder for at fremme iværksætterkultur og udvikle den økonomiske struktur (foranstaltning 312)

iii) fremme af turismen (foranstaltning 313).

5. Fællesskabets strategiske retningslinjer, der vedtages af Rådet [3], fastsætter Den Europæiske Unions prioriteringer under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL). I disse retningslinjer beskrives formålet med udgifterne under akse 3 som følger:

"De midler, der afsættes […] under akse 3, skal bidrage til den overordnede prioritet vedrørende skabelse af beskæftigelsesmuligheder og betingelser for vækst […]".

Retningslinjerne fastlægger den strategi, som medlemsstaterne skal følge ved udarbejdelsen af deres nationale strategiplaner (NSP’er) og derefter deres landdistriktsprogrammer (LDP’er) for perioden 2007-2013. Det forventede bidrag til vækst og beskæftigelse i landdistrikterne — i overensstemmelse med Lissabonstrategien — er også afspejlet i gennemførelsesbestemmelsernes resultatindikatorer [4].

6. Som del af politikken for udvikling af landdistrikterne gennemføres diversificeringsforanstaltningerne af Kommissionen og medlemsstaterne ved delt forvaltning. LDP’erne foreslås af medlemsstaterne og godkendes af Kommissionen. Derefter udvælger medlemsstaterne de projekter, der skal finansieres, på grundlag af de indsendte programmer. Figur 1 viser, hvordan der ifølge regelsættet ydes støtte til diversificeringsprojekter.

FIGUR 1

+++++ TIFF +++++

7. De planlagte EU-udgifter til disse foranstaltninger i perioden 2007-2013 beløb sig til 5 milliarder euro, og der var desuden øremærket 2 milliarder euro fra medlemsstaternes nationale midler. Fordi efterspørgslen efter bestemte foranstaltninger var lavere end forventet i nogle medlemsstater, er den programmerede finansiering til foranstaltningerne blevet reduceret med i alt 0,3 milliarder euro i løbet af programmeringsperioden (jf. bilag I).

8. Finansieringen ydes i form at tilskud til foreslåede projekter og supplerer således de midler, støttemodtagerne selv bidrager med. Blandt de projekter, der typisk finansieres under akse 3, kan nævnes:

under foranstaltning 311: serviceprojekter ("bed & breakfast", landboturisme, uddannelse og sociale aktiviteter på gårde …), håndværksprojekter (pottemageri, fremstilling af lokale produkter …) og handelsprojekter (etablering af butikker på gårde, hvor der sælges produkter [5] direkte til kunderne …)

under foranstaltning 312: støtte til udvikling af eksisterende mikrovirksomheder eller til enkeltpersoner, der vil oprette nye mikrovirksomheder (med under 10 beskæftigede og en omsætning på under 2 millioner euro) uden for landbruget

under foranstaltning 313: opførelse eller renovering af turistinfrastruktur, faciliteter og/eller seværdigheder for besøgende, fritidsfaciliteter, udvikling og markedsføring af turismeprodukter, udvikling af markedsføringsstrategier for turisme og informationsmateriale.

9. Tekstboks 1 viser eksempler på de projekter, der finansieres under de tre diversificeringsforanstaltninger, som indgik i Rettens revision.

10. De enkelte reviderede projekters samlede omkostninger lå på mellem 10000 euro og 3 millioner euro og den offentlige støtte på mellem 2500 euro og 1,1 million euro. Forordning (EF) nr. 1698/2005 fastsætter ikke det maksimale støttebeløb eller den maksimale støtteintensitet for disse foranstaltninger. Medlemsstaterne fastsætter støttesatsen og det maksimale støttebeløb i deres LDP’er i overensstemmelse med EU’s generelle regler for statsstøtte.

TEKSTBOKS 1

EKSEMPLER PÅ DE FORSKELLIGE TYPER INVESTERINGER, DIVERSIFICERINGSFORANSTALTNINGERNE FINANSIERER

+++++ TIFF +++++

© Den Europæiske Revisionsret

+++++ TIFF +++++

© Den Europæiske Revisionsret

+++++ TIFF +++++

© Den Europæiske Revisionsret

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

11. Sigtet med Rettens revision var at vurdere, om de undersøgte foranstaltningers udformning og gennemførelse sikrede valuta for pengene, og om de finansierede projekter, der blev undersøgt, opfyldte foranstaltningernes mål. Endvidere undersøgte Retten, om resultaterne af foranstaltningerne blev overvåget og evalueret på en sådan måde, at medlemsstaterne og Kommissionen kunne konstatere og reagere på eventuelle problemer samt fremlægge objektive oplysninger om foranstaltningernes udfald.

12. Retten fokuserede på at få besvaret følgende spørgsmål:

Har foranstaltningerne til diversificering af økonomien i landdistrikterne givet medlemsstaterne og Kommissionen valuta for pengene?

De vigtigste underspørgsmål var:

Er diversificeringsforanstaltningerne udformet, og gennemføres de, på en sådan måde, at de effektivt bidrager til vækst og beskæftigelse?

Blev der gjort nok for at imødegå risiciene for manglende produktivitet og sparsommelighed?

Blev der konkret finansieret effektive og produktive projekter?

13. Revisionen blev udført både i Kommissionen og ved besøg i seks medlemsstater (Den Tjekkiske Republik, Frankrig (Aquitaine), Italien (Campania), Polen, Sverige (Västra Götaland) og Det Forenede Kongerige (England — Yorkshire and Humber)) [6], og den omfattede foranstaltningernes udformning og gennemførelse, resultaterne af de afsluttede projekter og overvågningen af den finansielle støtte, der ydes under diversificeringsforanstaltningerne. Retten undersøgte en stikprøve på 129 projektsager fordelt på de 3 diversificeringsforanstaltninger. 57 af disse projekter blev besøgt på stedet, og i den forbindelse analyserede Retten den underliggende dokumentation og førte samtaler med støttemodtagerne. 72 projektsager blev kontrolleret ved dokumentgennemgang.

BEMÆRKNINGER

FØRSTE DEL — ER DIVERSIFICERINGSFORANSTALTNINGERNE UDFORMET, OG GENNEMFØRES DE, PÅ EN SÅDAN MÅDE, AT DE EFFEKTIVT BIDRAGER TIL VÆKST OG BESKÆFTIGELSE?

14. "The measures under Axis 3 should contribute to the overarching priority of the creation of employment opportunities in rural areas in non agricultural activities and services. This is a response to the trends in many parts of Europe towards economic and social decline as well as depopulation of the countryside. Diversification is necessary for growth, employment and sustainable development in rural areas, and thereby contributes to a better territorial balance, both in economic and social terms [...]" [7] (Foranstaltningerne under akse 3 skal bidrage til den overordnede prioritet om at skabe beskæftigelsesmuligheder i landdistrikterne inden for andre aktiviteter end landbrug. Dette er en reaktion på den tendens til økonomisk og social tilbagegang og affolkning af landdistrikterne, som ses i mange dele af Europa. Diversificering er en forudsætning for vækst, beskæftigelse og bæredygtig udvikling i landdistrikterne og bidrager dermed til at skabe bedre ligevægt mellem land og by i både økonomisk og social forstand).

15. Medlemsstaterne skal angive deres strukturelle og territoriale behov ved hjælp af klare og specifikke målsætninger [8], som fastsættes i deres LDP’er og er i overensstemmelse med deres nationale strategiplaner. Dernæst skal de gennemføre foranstaltninger, der har fokus på at nå disse målsætninger.

16. For at kunne udforme politikker, der er både effektive og målrettede, er medlemsstaterne nødt til at have en forståelse af såvel drivkræfterne bag som barriererne for beskæftigelse og vækst i landdistrikterne. De skal også sikre, at begrundelsen for interventionen klart dokumenterer, hvordan offentlig finansiering kan hjælpe, f.eks. ved at afhjælpe markedssvigt. Medlemsstaterne skal endvidere angive, hvilke resultater de planlægger at opnå (hvordan diversificeringen kan/vil bidrage til bæredygtig vækst, og hvilke ændringer der skal ske) og dermed udstikke en klar ramme og klare retningslinjer for den løbende forvaltning af programmet (f.eks. hvis det er nødvendigt angive, hvilke forbedringer der skal foretages).

17. Retten gennemgik EU-lovgivningen og medlemsstaternes systemer, procedurer og dokumenter for at undersøge, om det var sandsynligt, at diversificeringsforanstaltningernes udformning og gennemførelse ville føre til produktiv finansiering af effektive projekter, som bidrog til at opfylde de prioriterede mål om vækst og jobskabelse. Nærmere bestemt undersøgte Retten, om medlemsstaterne i begrundelsen for de enkelte foranstaltninger har dokumenteret behovet for offentlig intervention, fastsat klare målsætninger og relevante udvælgelseskriterier samt udformet effektive udvælgelsesprocedurer. Endvidere vurderede Retten, i hvilken udstrækning Kommissionen og medlemsstaterne ved forvaltningen af foranstaltningerne tog hensyn til de opnåede resultater.

MÅLSÆTNINGERNE VAR BREDT FORMULERET OG VAR IKKE ALTID KNYTTET TIL SKABELSE AF VÆKSTBETINGELSER OG BESKÆFTIGELSESMULIGHEDER

18. Som krævet i artikel 16 i forordning (EF) nr. 1698/2005 [9] var der i de undersøgte nationale/regionale LDP’er beskrevet en række stærke og svage sider ved økonomien i landdistrikterne. I LDP’erne og programmeringsdokumenterne blev der imidlertid ikke foretaget en nærmere analyse af årsagerne til problemerne med det formål at fastlægge, hvordan interventionen skulle målrettes [10] (jf. tekstboks 2).

19. Alle de undersøgte LDP’er beskriver de potentielle fordele, der kan opnås ved hjælp af foranstaltning 311, 312 og 313, men ingen af dem indeholder en klar interventionslogik efter denne model: identificerede behov — specifikke mål — aktivitet til opfyldelse af disse mål. For eksempel angiver det svenske LDP en række områder, hvor offentlig intervention kan være nødvendig for at opnå diversificering af økonomien i landdistrikterne og fremme væksten (fjernelse af hindringer for kvinders deltagelse, oprettelse af kreditgarantiordninger osv.), men det fastsætter ingen specifikke målsætninger og angiver ikke, hvilke specifikke aktivitetstyper der bør finansieres for at dække behovene.

TEKSTBOKS 2

EKSEMPEL PÅ ET LDP, HVOR BEHOVET FOR FINANSIERING AF DIVERSIFICERINGSFORANSTALTNINGER IKKE ER KLART DOKUMENTERET

Det Forenede Kongerige — England: I henhold til LDP’et skulle hver enkelt region ved gennemførelsen af foranstaltningerne tage særligt hensyn til økonomiske ulemper og utilstrækkelige økonomiske resultater. I den regionale gennemførelsesplan for Yorkshire and Humber angives som begrundelse, at andelen af diversificerede landbrug i denne region ligger under det nationale gennemsnit, men det dokumenteres ikke med henvisning til landbrugsindkomster, bedrifternes levedygtighed, prisudsving eller andre faktorer, at der er behov for mere diversificering af økonomien, og det beskrives heller ikke, hvorfor der er mindre diversificering i denne region, og hvordan offentlig intervention kan hjælpe på situationen.

20. Med undtagelse af et særligt tilfælde i Italien (jf. punkt 21) gælder det for alle de undersøgte nationale/regionale LDP’er, at målsætningerne var så generelle og tidsubegrænsede, at de nationale/regionale myndigheder ikke kunne opstille målbare mål (jf. tekstboks 3). De enkelte foranstaltningers bidrag til at nå de operationelle målsætninger blev derfor kun kvantificeret ved hjælp af mål for de overvågningsindikatorer, der er fastsat i EU’s fælles overvågnings- og evalueringsramme [11]. Disse "mål" blev imidlertid opstillet ved at beregne de forventede resultater på grundlag af de planlagte udgifter og ikke ved først at fastlægge de ønskede resultater, som det ville kræve at dække et behov eller nå en målsætning, og derefter fastlægge, hvor stor en del af et givet mål der kunne nås med de midler, der var til rådighed.

21. Foranstaltning 311 i Italien (Campania) var en undtagelse, idet der for denne foranstaltning blev opstillet en specifik målsætning om at fremme fuld beskæftigelse for medlemmerne af landbrugshusholdningen, hvortil der blev knyttet en supplerende indikator, som er kvantificeret (dvs. har et mål), nemlig det antal medlemmer af landbrugshusholdningen, der finder beskæftigelse i de støttede aktiviteter.

TEKSTBOKS 3

EKSEMPEL PÅ, AT DER BLEV FASTSAT FOR BREDE MÅLSÆTNINGER FOR DIVERSIFICERINGSFORANSTALTNINGERNE

I Den Tjekkiske Republik var målsætningerne de samme for alle tre foranstaltninger: diversificering af landbrugsaktiviteter til ikkelandbrugsmæssig produktion, udvikling af ikkelandbrugsmæssig produktion og støtte til jobskabelse, mangfoldighed i økonomien i landdistrikterne samt forbedring af livskvaliteten i landdistrikterne og diversificering af økonomien. Disse målsætninger er hentet fra betragtning 46 til forordning (EF) nr. 1698/2005 uden yderligere specificering, og de er generelle og tidsubestemte. Med hensyn til målet om mangfoldighed i økonomien i landdistrikterne angives det for eksempel ikke, hvor stor en forbedring i forhold til den aktuelle situation der søges opnået ved hjælp af foranstaltningen, og der kan derfor ikke fastsættes en kvalitativ eller kvantitativ indikator.

I LDP’et for Polen gives der kun følgende generelle beskrivelse af målsætningerne for foranstaltning 313 (turisme) i forbindelse med en integreret foranstaltning [12]: Foranstaltningen vil forbedre levevilkårene i landdistrikterne. Det vil bidrage til at udvikle befolkningens identitet, og dette vil bidrage til at bevare landdistrikternes særtræk. Disse formuleringer er brede og angiver ikke, hvordan foranstaltningen skal bidrage til at fremme turismen.

22. De reviderede medlemsstater og regioner har ikke klart angivet, hvad de ønsker at opnå, og det indikerer, at strategien er efterspørgselsdrevet snarere end målsætningsbaseret. Konsekvensen er, at mange forskellige aktiviteter og sektorer er støtteberettigede, hvilket indebærer en risiko for, at støtten ikke i tilstrækkelig grad rettes mod de identificerede behov og strukturelle ulemper (begrundelsen for interventionen), som bl.a. udgør en hindring for vækst og jobskabelse.

KOMMISSIONEN GODKENDTE LDP’ERNE, SELV OM DER VAR SVAGHEDER

23. Forordning (EF) nr. 1974/2006 fastsætter, at medlemsstaterne skal angive begrundelsen for interventionen samt foranstaltningernes mål, omfang og aktioner. Endvidere skal LDP’erne indeholde "[dokumentation] for, at støtten i forbindelse med investeringsforanstaltninger er rettet mod klart definerede målsætninger, der afspejler identificerede strukturelle og territoriale behov og strukturelle ulemper". Før Kommissionen godkender medlemsstaternes LDP’er, skal den derfor kontrollere, om målsætningerne i LDP’erne er afstemt med EU-strategien og de nationale strategier samt med de identificerede behov og svagheder.

24. De undersøgte LDP’ers målsætninger er imidlertid så generelle, at den konsekvenskontrol, der blev udført, kun kunne være til begrænset nytte. Ikke desto mindre godkendte Kommissionen LDP’erne på trods af disse svagheder, og den foretog ingen kritisk vurdering af argumenterne for at intervenere. Den overvejede heller ikke, hvor effektivt eller produktivt de foreslåede foranstaltninger kunne skabe vækst og bæredygtige job.

DE REVIDEREDE MEDLEMSSTATERS STØTTEBETINGELSER/-KRITERIER SÆTTER IKKE GRÆNSER FOR DIVERSIFICERINGSSTØTTENS ANVENDEL- SESOMRÅDE

25. Når medlemsstaterne har defineret deres målsætninger, skal de fastsætte støttebetingelserne — investeringstyper, kategorier af støttemodtagere og støttens karakter — for at sikre, at støtten målrettes, så den kan bidrage til at nå målsætningerne.

26. Disse støttebetingelser skal begrænse støttens anvendelsesområde. Retten konstaterede, at medlemsstaternes støttekriterier også var meget brede, og at der derfor blev ydet støtte til projekter, som ganske vist i nogen grad kunne være til fordel for lokalbefolkningen, men ikke konkret tog sigte på at opfylde de specifikke foranstaltningers mål (jf. tekstboks 4). I Den Tjekkiske Republik og Sverige fandt Retten endog projekter, der ikke var støtteberettigede i henhold til EU-forordningerne (jf. bilag II).

UDVÆLGELSESPROCEDURERNE RETTEDE IKKE FINANSIERINGEN MOD DE BEDSTE PROJEKTER

27. Når medlemsstaterne har fastsat målsætninger og støttekriterier, skal de udforme procedurer for udvælgelse af operationer og projekter fra populationen af støtteberettigede projekter. Udvælgelseskriterierne skal gøre det muligt for medlemsstaterne at identificere de aktioner og projekter, der vil bidrage mest til at nå målsætningerne, og bruge de disponible midler på dem. Effektiv anvendelse af udvælgelseskriterier er fastsat som et krav i den relevante EU-lovgivning [13].

TEKSTBOKS 4

BREDE STØTTEKRITERIER FØRTE TIL FINANSIERING AF BESTEMTE PROJEKTER, SOM IKKE VEDRØRTE FORANSTALTNINGERNES MÅL

Polen: Selv om foranstaltning 311 har til formål at diversificere bedrifterne i retning af andre aktiviteter end landbrug og at fremme beskæftigelse uden for landbruget i landdistrikterne, købte 42 % af støttemodtagerne i Malopolskaregionen udstyr (traktorer osv.) med henblik på at kunne levere basale landbrugsydelser til tredjeparter af samme type som dem, de leverede på deres egne bedrifter, hvilket ikke bidrog til at diversificere økonomien i landdistrikterne.

Da revisionen fandt sted, vedrørte 68 % af de finansierede projekter under foranstaltning 313 (turisme) i Polen anlæggelse af kommunale sportsanlæg eller investeringer i legepladser. For eksempel blev moderniseringen af en fodboldbane ved siden af en skole finansieret under foranstaltning 313. Dette projekt havde til formål at forbedre livskvaliteten i landbrugssamfundet ved at skabe moderne infrastruktur til sport og fritidsaktiviteter og sørge for sportsfaciliteter til grundskolebørn. Det er dog ikke sandsynligt, at denne type projekter diversificerer økonomien ved at tiltrække turister, hvilket er foranstaltningens mål [14].

28. Udvælgelseskriterierne skal gøre det muligt at foretage en objektiv og gennemsigtig vurdering af projektforslagenes relative fordele, og de skal også sikre, at projekter, der ikke giver valuta for pengene, afvises. Nogle projekter kan således bedre end andre projekter nå de målsætninger, der er fastsat for at dække landdistrikternes behov, også selv om samtlige projekter opfylder betingelserne. Hvis f.eks. et bestemt investeringsprojekt skaber flere arbejdspladser i landdistrikterne end et andet projekt, bør det første projekt alt andet lige foretrækkes, eftersom de disponible midler er begrænsede.

29. To af de reviderede medlemsstater fastsatte ingen udvælgelseskriterier og anvendte kun deres brede støttekriterier til at opstille en liste over de projekter, der skulle finansieres. Denne fremgangsmåde blev brugt i Frankrig (Aquitaine) og Polen i de første år af programmeringsperioden (2007-2010). Faktisk blev projekterne i Polen i dette tidsrum udvalgt enten efter først til mølle-princippet eller tilfældigt [15]. I en tredje medlemsstat, Sverige (Västra Götaland), førte den anvendte udvælgelsesprocedure ikke til en pointbaseret vurdering eller rangordning af projekterne, som kunne muliggøre en objektiv sammenligning af projekterne over tid og sikre, at det konsekvent var de projekter, der havde højeste prioritet, som blev udvalgt.

30. De resterende tre medlemsstater (Italien (Campania), Den Tjekkiske Republik og Det Forenede Kongerige (England)) anvendte udvælgelseskriterier og en række forskellige pointsystemer. Den Tjekkiske Republik suspenderede dog anvendelsen af sine udvælgelseskriterier i 2009. Anvendelsen af disse kriterier og systemer var meningsløs i Italien (Campania) og Den Tjekkiske Republik, fordi ingen af disse to medlemsstater/regioner havde fastsat det antal point, som projekterne mindst skulle opnå for at kunne blive udvalgt. Det betød, at så længe der var midler til rådighed, kunne projekter udvælges, selv om de ikke vurderedes at være særlig relevante i forhold til de nationale/regionale prioriteter (jf. tekstboks 5).

31. Fire af de reviderede medlemsstater (Frankrig (Aquitaine), Italien (Campania), Sverige (Västra Götaland) og Den Tjekkiske Republik) udvalgte så mange støtteberettigede projekter, som de kunne med de ressourcer, der var til rådighed, uden hensyn til, om projekterne potentielt ville bidrage til at nå foranstaltningernes målsætninger. Retten konstaterede dog, at medlemsstaterne senere hen udvalgte projekterne mere omhyggeligt, hvis budgettet ikke var tilstrækkeligt stort til, at alle de støtteberettigede ansøgninger kunne imødekommes. Senere i processen blev bedre projekter således afvist alene af budgetmæssige årsager (jf. tekstboks 6).

TEKSTBOKS 5

EKSEMPLER PÅ UDVÆLGELSESSYSTEMER, DER IKKE FØRTE TIL UDVÆLGELSE AF RELEVANTE PROJEKTER

Italien — Campania: Systemets udformning syntes at være et eksempel på god praksis, idet de støtteberettigede investeringsprojekter blev vurderet på grundlag af et sæt udvælgelseskriterier, og der var fastsat et samlet minimumspointtal, som de støtteberettigede projekter skulle opnå, samt et mindstekrav til projektkvalitet. Systemet gav imidlertid ikke kun point, når kriterierne var opfyldt, men også når de ikke var opfyldt.

I kategorien projektkvalitet vil et projekt, der ikke opfylder nogen kriterier, få tildelt 20 point (som er det minimumspointtal, der skal opnås), og vil derfor også blive finansieret. Dermed er projektudvælgelsesprocessen i praksis meningsløs, fordi alle projekter automatisk bliver udvalgt, så længe der er nok midler til rådighed.

Frankrig — Aquitaine: Eftersom der ikke var fastsat udvælgelseskriterier, blev alle projekter udvalgt, blot de var støtteberettigede, og der var midler til rådighed. Det betød, at et projekt til indretning af et nyt vinsmagningslokale blev finansieret, selv om der allerede fandtes sådanne faciliteter. Projektet bidrog ikke til at diversificere/udvide bedriftens aktivitet yderligere og bidrog derfor ikke til at nå målsætningerne for den foranstaltning, som det blev finansieret under.

TEKSTBOKS 6

EKSEMPLER PÅ INEFFEKTIVE UDVÆLGELSESPROCESSER

Den Tjekkiske Republik: I de første to år (2007 og 2008), hvor der ikke var fastsat et minimumspointtal, og hvor der var midler nok til at kunne finansiere alle de støtteberettigede ansøgninger, blev de indsendte projekter reelt ikke rangordnet på grundlag af de prioriterede kriterier. Det betød, at projekter med 0 point ud af 35 mulige og 1 point ud af det samlede maksimum på 106 også blev finansieret. Siden 2010 har de støtteberettigede projekter skullet opnå mange flere point for at blive finansieret: henholdsvis mindst 25 ud af 40 og mindst 54 ud af 101.

Italien — Campania: I den første ansøgningsperiode (juli-august 2009) blev alle 163 støtteberettigede ansøgninger under foranstaltning 312 imødekommet. I den anden periode (september-oktober 2009) var 322 ansøgninger antagelige, men kun 70 blev imødekommet, fordi foranstaltningens budget allerede var opbrugt. Det betød, at der i den anden periode var projekter, som blev udelukket, selv om de havde fået mange flere point end de projekter, der var blevet finansieret i den første periode. De bedst rangerende af de projekter, der i den anden periode blev udelukket, fordi der manglede midler, havde således flere point end 85 % af de projekter, der var blevet finansieret i den første periode.

Sverige: Indtil 2011 var der eksempler på, at ingen ansøgninger vedrørende støtteberettigede projekter var blevet afvist med henvisning til, at de ikke havde høj prioritet. Denne manglende prioritering resulterede i, at foranstaltningerne delvis blev lukket i 2011, fordi man var i budgetnød, og projekter blev afvist med henvisning til, at der kun var begrænsede midler til rådighed, og at det var nødvendigt at prioritere. Dette førte til en konsekvent målretning af det resterende budget, men da var de fleste af midlerne allerede brugt.

JOBSKABELSE VAR EN DEL AF DEN OVERORDNEDE PRIORITET FOR FORANSTALTNINGERNE, MEN DET VAR IKKE ALTID AFSPEJLET I KANALISERINGEN AF MIDLERNE

32. Som nævnt ovenfor (jf. punkt 14) er jobskabelse en del af den overordnede prioritet for akse 3. Når medlemsstaterne prioriterer projekter, der er i overensstemmelse med målsætningerne i LDP’erne, bør de derfor bestræbe sig på at udvælge dem, der har det største jobskabelsespotentiale. De bør ikke kun fokusere på at skabe flere job, men også tage behørigt hensyn til støttens økonomiske effektivitet og produktivitet, f.eks. ved at tage omkostningerne pr. job og jobkvaliteten i betragtning.

33. Revisionen viste, at alle de reviderede medlemsstater undtagen Frankrig tog hensyn til jobskabelsespotentialet under vurderingen af projektforslag. De ovenfor beskrevne svagheder i udvælgelsessystemerne betød dog i praksis, at der i nogle medlemsstater ikke blev foretaget en effektiv prioritering af jobskabende projekter (jf. punkt 30 og 31). Som eksempel kan nævnes Italien (Campania), hvor udvælgelsessystemet under foranstaltning 311 nok gjorde det muligt at prioritere projekter, der fremmede fuld beskæftigelse for medlemmerne af landbrugshusholdningen (jf. punkt 21), men hvor der var svagheder i anvendelsen af dette kriterium (jf. tekstboks 7).

TEKSTBOKS 7

ET GODT SYSTEM PÅ PAPIRET, MEN IKKE I PRAKSIS

Italien — Campania: Det kriterium, der var knyttet til målsætningen om at fremme fuld beskæftigelse for medlemmerne af husholdningen, var forholdet mellem investeringsomkostningerne og antallet af ansatte. Ved vurderingen skulle det imidlertid beregnes, hvor stor en procentdel af medlemmerne af landbrugshusholdningen der ville opnå fuld beskæftigelse, og denne procentdel skulle omregnes til point.

I indkaldelsen af forslag var det ikke angivet, hvordan denne procentdel skulle beregnes. Det betød, at beregningerne ikke blev foretaget, og at pointene blev tildelt på grundlag af udokumenterede påstande i den tekniske rapport.

I forbindelse med et projekt om landboturisme anførte støttemodtageren f.eks. som forventet resultat en stigning i antallet af arbejdstimer for familiens medlemmer, og på dette grundlag fik projektet tildelt det maksimale antal point. Under den kontrol, som myndighederne foretog på stedet før den endelige udbetaling, blev det ikke kontrolleret, om dette kriterium var opfyldt, og støttemodtageren kunne ikke vise revisorerne dokumentation for sin påstand.

34. For projekter, hvis målsætning det er at skabe job, er omkostningerne pr. skabte job en indikator for projekternes økonomiske effektivitet. Retten beregnede denne indikator [16] for de 26 undersøgte projekter, som det lykkedes at skabe job (jf. bilag II). Denne beregning viser, at omkostningerne pr. skabte job varierede meget fra projekt til projekt, fra 3000 euro til 215000 euro. Retten anerkender, at projekter kan have andre målsætninger, som også skal tages i betragtning under udvælgelsesprocessen, men det forhold, at der for/inden for ensartede aktiviteter er væsentlige forskelle i omkostningerne pr. skabte job, viser, at dette aspekt bør have større opmærksomhed.

35. Tre af de reviderede medlemsstater vurderede de indsendte projektforslags økonomiske effektivitet udtrykt i omkostningerne pr. skabte job. De britiske myndigheder vurderede og gav point for kvalifikationsniveauet i de planlagte job med relation til projektet og for, i hvor høj grad de gav valuta for pengene (omkostninger pr. skabte job og omkostninger pr. kvalifikationsniveau i forhold til det ydede tilskud).

36. I Polen afhænger tilskuddets størrelse af, hvor mange arbejdspladser støttemodtageren forpligter sig til at skabe. I Italien vurderes omkostningerne pr. skabte job derimod kun under foranstaltning 312, og alle udgifterne (dvs. alle investeringsomkostningerne) medregnes og sammenholdes med en gennemsnitsværdi, som er fastsat af myndighederne. Der tildeles ekstra point på grundlag af beregningen af omkostningerne pr. skabte job.

37. Kun i Polen, Den Tjekkiske Republik og Det Forenede Kongerige var det en betingelse for at få udbetalt tilskuddet, at der faktisk blev skabt job, hvis dette var planlagt i projektet. I Polen og Det Forenede Kongerige skulle der indsendes dokumentation sammen med betalingsanmodningen (Det Forenede Kongerige accepterede dog også forventede resultater), og i Den Tjekkiske Republik blev der foretaget målrettet kontrol af projektlederne efter gennemførelsen af projekterne. I Polen og Den Tjekkiske Republik var der fastsat klare regler for, hvor længe projektlederne var forpligtede til at opretholde de skabte job — henholdsvis to år efter den endelige betaling og indtil udløbet af forpligtelsesperioden på fem år [17].

38. I modsætning hertil anvendte myndighederne i Italien (Campania) kun det skøn med hensyn til jobskabelse, som støttemodtageren havde anført i sin ansøgning. Det var ikke en betingelse for at få udbetalt tilskuddet, at jobbene faktisk blev skabt, og det blev hverken kontrolleret i forbindelse med den endelige betaling eller senere overvågningsaktiviteter. Revisionen afslørede, at kun fire af de ni undersøgte projekter tog sigte på at skabe job, og at jobskabelsen i to af disse lå et godt stykke under det forventede.

FORVALTNINGEN AF FORANSTALTNINGERNE VAR IKKE PROAKTIV

39. Selv når overvågnings- og evalueringsoplysningerne viste, at foranstaltningernes målsætninger ikke blev nået, ændrede medlemsstaternes myndigheder ikke interventionernes udformning for at maksimere deres effekt og støtte mere effektive og produktive projekter, der kunne levere konkrete resultater i forhold til de fastsatte mål.

40. Dette var særlig synligt i Den Tjekkiske Republik, hvor der trods en meget mangelfuld opfyldelse af jobskabelsesmålet, som delvis skyldtes, at myndighederne havde fastsat urealistiske/ambitiøse mål, ikke blev taget skridt til at give højere prioritet til projekter, der skabte arbejdspladser. I Sverige blev der ved omfordelingen af en del af akse 3-budgetterne mellem lenene taget hensyn til udgiftsniveauet, men ikke til de fremskridt, der var gjort med hensyn til at opnå resultater. I Italien blev der tilbudt en høj støttesats for at stimulere tilslutningen, men denne sats var ikke knyttet til de opnåede resultater (jf. tekstboks 8).

TEKSTBOKS 8

EKSEMPLER PÅ MANGLENDE PROAKTIV FORVALTNING

Den Tjekkiske Republik: Midtvejsevalueringen, som blev udsendt i 2010, fremhævede de tre undersøgte foranstaltningers begrænsede effekt. Evaluator konstaterede, at foranstaltning 311 kun havde opfyldt 0,8 % af målet for indikatoren skabte bruttojob. Foranstaltning 312 havde kun opfyldt 1,4 % af det oprindelig fastsatte jobskabelsesmål, og foranstaltning 313 havde efter tre års programgennemførelse kun opfyldt 1 %. Trods den manglende succes havde Den Tjekkiske Republik ikke tilpasset foranstaltningerne. De tjekkiske myndigheder har bevaret de programmerede udgifter pr. foranstaltning på samme niveau og i stedet nedjusteret målene for indikatoren skabte bruttojob med over 90 %, fra 29000 til 2700.

Italien - Campania: For at stimulere den finansielle gennemførelse af foranstaltningerne forhøjede myndighederne i 2010 den maksimale offentlige støttesats under foranstaltning 311 og 312 til 100 % for projektbeløb på op til 50000 euro. Fjernelsen af støttemodtagerens forpligtelse til selv at bidrage til projektet var ikke knyttet til et krav om, at projektet skulle give mere valuta for pengene i form af bedre resultater.

Sverige: Selv om kun 6,6 % af målet for resultatindikatoren skabte job i den fælles overvågnings- og evalueringsramme var nået i 2010, blev hverken foranstaltningerne eller udvælgelseskriterierne tilpasset for at gøre dem mere effektive og dermed sikre, at målet ville blive opfyldt. Lenene fik endvidere meddelelse om, at deres budgetter ville blive omfordelt til andre len, der kunne bruge midlerne hurtigere, hvis de ikke senest i oktober 2011 havde indgået forpligtelser for mindst 50 %.

KOMMISSIONEN HAR IKKE I TILSTRÆKKELIGT OMFANG BENYTTET RESULTATOPLYSNINGER TIL AT GØRE DIVERSIFICERINGSFORANSTALTNINGERNE MERE PRODUKTIVE OG EFFEKTIVE

41. Kommissionen overvåger og fører tilsyn med gennemførelsen af programmerne, navnlig ved at deltage i overvågningsudvalgets møder [18], gennemgå de årlige statusrapporter og aflægge revisionsbesøg i medlemsstaterne. Desuden er Kommissionen ansvarlig for at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning og dermed forpligtet til at forbedre programgennemførelsen med dette for øje. Artikel 77, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1698/2005 giver Kommissionens repræsentanter mulighed for at deltage i overvågningsudvalgets møder "som rådgivere".

42. Kommissionen har i hele programmeringsperioden insisteret på behovet for større selektivitet og målretning i gennemførelsen af foranstaltningerne, uanset om der var tilstrækkeligt med midler på budgettet. Revisionen afslørede imidlertid, at Kommissionen ikke altid sørgede for, at medlemsstaterne fastsatte hensigtsmæssige udvælgelseskriterier og/eller anvendte dem konsekvent. For eksempel greb Kommissionen ikke effektivt ind, selv om Frankrig, Polen og Den Tjekkiske Republik (i 2009) slet ikke anvendte udvælgelseskriterier. I forbindelse med andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne har Kommissionen derimod grebet ind over for lignende svagheder ved at foreslå finansielle korrektioner.

43. I overvågningsudvalget og ved den årlige gennemgang af programmernes status [19] gjorde Kommissionen desuden ikke en tilstrækkelig indsats for at sikre, at medlemsstaterne effektivt sørgede for at udvælge og godkende projekter, der kunne bidrage til at nå de fastsatte målsætninger. For så vidt angår den sag, der er omtalt i tekstboks 8, har Kommissionen ikke stillet krav om forbedret effektivitet i diversificeringsforanstaltningerne i Den Tjekkiske Republik, men blot accepteret en simpel nedjustering af målene for skabte bruttojob.

ANDEN DEL — BLEV DER GJORT NOK FOR AT IMØDEGÅ RISICIENE FOR MANGLENDE PRODUKTIVITET OG SPARSOMMELIGHED?

44. Valuta for pengene handler om, at ressourcerne anvendes optimalt til opnåelse af de ønskede resultater. De generelle risici i forbindelse med forsvarlig økonomisk forvaltning er — ud over risikoen med hensyn til effektivitet — risiciene med hensyn til produktivitet og sparsommelighed.

45. Risikoen med hensyn til produktivitet er muligheden for, at en aktivitet:

- ikke maksimerer outputtet for et givet input, eller at den gør det uden behørig hensyntagen til at sikre en tilfredsstillende kvalitet

- ikke minimerer inputtet for et givet output, eller at den gør det uden behørig hensyntagen til at sikre en tilfredsstillende kvalitet.

46. Risikoen med hensyn til sparsommelighed er muligheden for, at en aktivitet:

- ikke minimerer omkostningerne til ressourcer, eller at den gør det uden hensyntagen til at sikre en tilfredsstillende kvalitet.

47. Risiciene med hensyn til produktivitet og sparsommelighed kan allerede imødegås betydeligt ved hjælp af god programmering. Det fritager imidlertid ikke myndighederne for ansvaret for at udføre den relevante kontrol af gennemførelsen.

48. På denne baggrund og i overensstemmelse med principperne om produktivitet og sparsommelighed som fastsat i artikel 30, stk. 2, i forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 [20], mener Retten, at medlemsstaterne:

- før støttetildelingen bør sikre sig, at ansøgerne kan dokumentere, at deres projekter er finansielt levedygtige og bæredygtige

- bør anvende procedurer, som kan mindske risikoen for dødvægt og forskydning [21]

- bør sikre sig, at projekternes omkostninger er rimelige

- bør sikre sig, at projekterne kan gennemføres inden for en rimelig tidsramme uden unødigt bureaukrati og uberettigede omkostninger.

PRODUKTIVITET

MEDLEMSSTATERNES KONTROL GIVER KUN BEGRÆNSET SIKKERHED FOR, AT PROJEKTERNE ER FINANSIELT BÆREDYGTIGE

49. For at undgå at offentlige midler spildes på projekter, der tidligt slår fejl, bør medlemsstaterne ved passende kontrol af den finansielle levedygtighed undersøge, om ansøgernes finansielle situation og forretningsplanlægning er forsvarlig, og dokumentere deres vurdering.

50. Den nuværende lovgivning stiller ikke eksplicit krav om en sådan kontrol [22], og kun tre af de reviderede medlemsstater (Polen, Sverige og Det Forenede Kongerige) kontrollerede systematisk ansøgernes økonomiske formåen. Retten konstaterede imidlertid, navnlig i Polen og Sverige, en række mangler i form af overfladiske og upålidelige vurderinger samt mangelfuld dokumentation. For de andre reviderede medlemsstater gjaldt det, at der enten ikke blev foretaget systematisk kontrol af den finansielle levedygtighed (Frankrig (Aquitaine) og Italien (Campania)), eller at kontrollen var suspenderet (Den Tjekkiske Republik) (jf. tekstboks 9).

TEKSTBOKS 9

KONTROL AF LEVEDYGTIGHED: EKSEMPLER PÅ GOD PRAKSIS OG SVAGHEDER

Det Forenede Kongerige — England: Afhængigt af tilskuddets størrelse anvender myndighederne flere forskellige procedurer, der kan betragtes som god praksis: De finansielle nøgletal beregnes på grundlag af regnskabsoplysninger og pengestrømsprognoser, en revisor afgiver en uafhængig erklæring, og der skal fremlægges en forretningsplan med salgsprognoser og en markedsanalyse. De tilgrundliggende antagelser undersøges kritisk af bedømmeren, og forvaltnings- og leveringsrisici tages i betragtning.

Polen: I ét tilfælde viste støttemodtagerens oprindelige forretningsplan, at virksomhedens nettonutidsværdi var negativ, hvilket ville have medført, at projektet ikke var støtteberettiget. Da de polske myndigheder bad støttemodtageren om at forklare den negative nettonutidsværdi, fremlagde han blot en ny plan med væsentlig bedre salgsprognoser. Nettonutidsværdien gik fra negativ til positiv, og projektet blev godkendt. Retten konstaterede, at projektresultaterne lå et godt stykke under både de oprindelige og de ændrede prognoser.

Frankrig — Aquitaine: I forbindelse med nogle projekter skal der fremlægges finansielle analyser og feasibilityundersøgelser, men der foretages ingen formel kontrol af levedygtigheden på grundlag af disse dokumenter. I ét tilfælde blev et projekt godkendt og finansieret, selv om en feasibilityundersøgelse fremhævede, at virksomheden havde økonomiske vanskeligheder, fordi dens samlede solvens var svag, der var betydelige kortsigtede risici, og dens økonomiske autonomi var meget begrænset. Rettens revisionsbesøg afslørede, at den støttede virksomhed var gået konkurs.

Den Tjekkiske Republik: Oprindeligt blev ansøgernes kreditværdighed kontrolleret i forbindelse med projekter med støtteberettigede omkostninger på over 2 millioner CZK (ca. 78000 euro). På grund af den økonomiske krise og for at undgå en reduktion i antallet af støtteberettigede ansøgere under krisen besluttede de tjekkiske myndigheder at indstille vurderingen af støttemodtagernes kreditværdighed fra medio 2009.

MEDLEMSSTATERNES PROGRAMMERING OG GENNEMFØRELSE AF FORANSTALTNINGERNE MINDSKER IKKE EFFEKTIVT RISIKOEN FOR DØDVÆGT …

51. Der er tale om dødvægt, når en støttemodtager ville have foretaget investeringen også uden tilskudsfinansiering. At give tilskud i sådanne tilfælde reducerer EU-midlernes og de nationale midlers produktivitet, da der ikke er brug for offentlige udgifter til at opnå den ønskede virkning.

52. Risikoen for dødvægt reduceres bedst ved at udforme og programmere foranstaltning 311-313 på en sådan måde, at de offentlige midler rettes mod de områder, hvor der er et identificeret behov (f.eks. markedssvigt), eller ved at fremme positive eksterne virkninger og tilvejebringelse af offentlige goder (f.eks. ved at bidrage til omkostningerne ved indførelse af miljømæssigt bæredygtige teknologier eller projekter, der skaber bredere samfundsmæssige fordele). Men selv når systemet var udformet til at fremme tilvejebringelse af offentlige goder ved at støtte private modtagere, gik den potentielle positive effekt somme tider tabt i praksis (jf. tekstboks 10).

53. Medlemsstaterne kan også mindske risikoen for dødvægt i projektudvælgelsesprocessen. Medlemsstaterne kunne have anmodet ansøgerne om at dokumentere deres behov for tilskud med henvisning til de finansielle, afsætnings- og forvaltningsmæssige oplysninger, som de skulle fremlægge med henblik på kontrollen af deres levedygtighed. Hvis en ansøger havde tilstrækkelig kapital eller adgang til kapital til at finansiere hele projektet, eller hvis projektet havde gode chancer for succes, ville investeringen normalt blive foretaget, uanset om der blev ydet støtte eller ej. Der ville således være tale om en uproduktiv anvendelse af de knappe offentlige midler.

TEKSTBOKS 10

ET EKSEMPEL PÅ EN POTENTIEL POSITIV EFFEKT, SOM GIK TABT I PRAKSIS

Italien — Campania: I systemet til projektvurdering blev der beregnet point i forhold til miljøkriterier. Retten konstaterede imidlertid, at projekterne kunne tildeles ti point for kriteriet vandbesparelse eller fem point for kriteriet udvidet affaldshåndtering, blot ansøgeren lovede at foretage de mest basale investeringer i f.eks. dobbeltskyllende toiletter eller billige komposttønder (i ét tilfælde var prisen for en komposttønde 350 euro, mens de samlede projektomkostninger var på 247000 euro). Det var ikke nødvendigt at love en samlet vandbesparelse, og besparelsen blev heller ikke vurderet. Det var således muligt at opnå 15 point (i mange tilfælde et afgørende antal), selv om projektet ikke stillede en meningsfuld vandbesparende eller miljømæssig effekt i udsigt.

54. I landdistriktsprogrammerne i to af de seks reviderede medlemsstater (Sverige og Det Forenede Kongerige (England)) fremhæves det, at dødvægt er en alvorlig trussel mod en forsvarlig økonomisk forvaltning. Det var imidlertid kun myndighederne i Det Forenede Kongerige, der stillede krav til støttemodtagerne om at dokumentere deres behov for tilskud og afviste projekter, hvor det ikke var dokumenteret, at der var behov for offentlig finansiering. Myndighederne i Det Forenede Kongerige tog følgende elementer i betragtning under projektvurderingen: hvor overbevisende ansøgningen dokumenterede behovet for et tilskud, hvilke markedssvigt projektet skulle afhjælpe, hvorvidt der fandtes en finansieringskløft (f.eks. dokumenteret ved sammenligning af pengestrømsprognoser for henholdsvis et lånescenario og et scenario med offentlig intervention), og hvor stor værdi projektets output ville få for regionen baseret på et skøn over, hvor mange af disse output der ville være blevet leveret uden tilskuddet.

55. Retten har allerede tidligere bemærket (f.eks. i sine beretninger om Leadermetoden, foranstaltning 121 og foranstaltning 123 [23]), at det er en stærk indikation på dødvægt, når investeringerne allerede er begyndt eller ligefrem afsluttet, før der er truffet beslutning om at yde tilskud. I sådanne tilfælde har støttemodtageren i kraft af sin oprindelige investeringsbeslutning allerede vist, at han/hun også havde villet og kunnet foretage investeringen uden støtte. Det betragtes derfor som god praksis, at medlemsstaterne kun betragter projekter som støtteberettigede til finansiering fra den dato, hvor tilskuddet bliver godkendt.

56. Det Forenede Kongerige (England) anvendte denne gode praksis. I de andre reviderede medlemsstater var investeringerne generelt støtteberettigede fra den dato, hvor ansøgningen blev indgivet. Revisorerne konstaterede, at 25 af de 57 besøgte projekter (dvs. 44 %) var begyndt, før beslutningen om at yde tilskud blev truffet (jf. tabellen).

57. Risikoen for dødvægt blev yderligere vurderet på grundlag af samtaler med støttemodtagerne og dokumentation vedrørende de finansieringskilder, der blev anvendt til at afslutte projektet, investeringens rentabilitet og timingen af investeringen i forhold til beslutningen om at yde tilskud. Analysen viser, at 35 af de 57 projekter (61 % af stikprøven) også ville være blevet gennemført uden støtte, om end de i nogle tilfælde ville have været mindre eller have strakt sig over længere tid (jf. bilag II). Det var især tilfældet, når tilskudsbeløbet var meget lille, f.eks. i Sverige, hvor over en tredjedel af de ydede tilskud var på ca. 10000 euro eller derunder. I Sverige fandt Retten endog en sag, hvor et projekt var blevet godkendt, efter at det var gennemført (jf. tekstboks 11).

TABEL

PROJEKTER, DER VAR PÅBEGYNDT FØR TILSKUDDET BLEV GODKENDT

Medlemsstat | Samlet antal projekter besøgt under revisionen | Undersøgte projekter, der var påbegyndt før godkendelsen |

Den Tjekkiske Republik | 11 | 4 |

Frankrig (Aquitaine) | 10 | 8 |

Italien (Campania) | 9 | 3 |

Polen | 8 | 3 |

Sverige (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Det Forenede Kongerige (England – Yorkshire and Humber) | 9 | 0 |

I alt | 57 | 25 |

TEKSTBOKS 11

EN STÆRK INDIKATION PÅ DØDVÆGT: EU-FINANSIERING TIL ET PROJEKT, DER ALLEREDE ER GENNEMFØRT

I Sverige blev der givet et tilskud på 240000 SEK (22000 euro) til udvidelse af værkstedet på en eksisterende virksomhed, der foretager serviceeftersyn og reparation af skovbrugsmaskiner. I maj 2008 indsendte støttemodtageren en ufuldstændig støtteansøgning, som beskrev projektet i én enkelt linje, og hvor der manglede en forretningsplan. I begyndelsen af maj 2009 kompletterede han sin støtteansøgning med oplysninger, som lensbestyrelsen havde anmodet om. Beslutningen om at yde tilskud blev truffet en uge senere, og samme måned indsendte støttemodtageren en betalingsanmodning. Projektet var allerede blevet fuldført i april 2009, før den fuldstændige ansøgning forelå.

Under Rettens revisionsbesøg oplyste støttemodtageren, at han allerede havde bestemt sig for at gennemføre projektet, før han hørte om muligheden for at få tilskud. Han havde en aftale med en bank om lån på op til 1,2 million SEK (ca. 110000 euro), som han ville have brugt til at finansiere hele projektet, hvis der ikke var blevet ydet tilskud.

… OG FORSKYDNING

58. Der er tale om forskydning, når de fordele, der skabes af en offentligt støttet aktivitet, medfører mindsket aktivitet et andet sted. Et tilskud, som sætter en støttemodtager i stand til at øge sin markedsandel på bekostning af en konkurrent, har måske ingen nettoeffekt på politiske mål som for eksempel jobskabelse. Sådanne tilskud er derfor i princippet ikke en produktiv anvendelse af EU-midlerne, og lokalt kan de føre til markedsforvridninger. En vis grad af forskydning kan imidlertid være berettiget, hvis der opnås en tilstrækkelig stor nettoeffekt med hensyn til opfyldelsen af de politiske mål.

59. Som i forbindelse med dødvægt er udformningen af foranstaltningerne den primære metode til at mindske risikoen for uberettiget forskydning. Landdistriktsprogrammet bør fastlægge udgiftsbehovet (f.eks. ved at analysere den forventede efterspørgsel og udelukke sektorer, hvor markedet synes at være mættet), identificere behov, der er stærke nok til at berettige eventuelle forskydninger, og fastsætte mål og støttebetingelser, der specifikt tager højde for disse behov. Som beskrevet i første del af denne beretning havde de reviderede medlemsstater ikke sørget for dette. Sveriges og Det Forenede Kongeriges landdistriktsprogrammer nævner dog forskydning som en potentiel risiko for så vidt angår forsvarlig økonomisk forvaltning.

60. Medlemsstaternes myndigheder bør vurdere risikoen for forskydning i forbindelse med godkendelsen af de enkelte projekter. Hvis der er sandsynlighed for forskydning, bør myndighederne sikre sig, at projektets bidrag til at opfylde foranstaltningens mål er tilstrækkelig stort til, at det kan berettige tilskuddet.

61. Kun Det Forenede Kongerige [24] havde taget passende skridt til at vurdere og mindske risikoen for forskydning, idet de britiske gennemførelsesregler udelukker forslag om støtte til virksomheder i økonomiske sektorer, hvor mætningspunktet er nået, og hvor resultatet ville blive overforsyning, forringet produktivitet og mindre aktivitet hos lignende virksomheder. Retten identificerede endvidere følgende elementer af god praksis i det britiske vurderingssystem: Støttemodtageren skal dokumentere en efterspørgsel på markedet og beskrive projektets effekt på potentielle konkurrenter. Der indgik en vurdering af forskydningsrisikoen i processen for vurdering og udvælgelse af projekter, og hvis der var sandsynlighed for forskydning, blev projekterne afvist.

62. Retten vurderede risikoen for forskydning i de 57 besøgte projekter på grundlag af dokumentation og drøftelser med støttemodtagerne om deres virksomheders produkter, markeder og konkurrenter samt om investeringernes effekt på disse faktorer. Der blev fundet indikationer på forskydningsrisici i 19 projekter (jf. bilag II). I tekstboks 12 beskrives et eksempel på en risiko for forskydning. I forbindelse med tre projekter fandt Retten det ikke relevant at tale om en risiko for forskydning, og for fire projekters vedkommende havde Retten ikke tilstrækkelig dokumentation til, at den kunne vurdere risikoen.

SPARSOMMELIGHED

63. I henhold til princippet om sparsommelighed skal de finansielle ressourcer stilles til rådighed på det rigtige tidspunkt, i den rigtige mængde og kvalitet samt til den mest fordelagtige pris. Der er en risiko for, at støttemodtagerne måske ikke under gennemførelsen af deres projekter prøver at opnå den nødvendige kvalitet med de lavest mulige omkostninger. Hvis det er tilfældet, kan omkostningerne for de nationale budgetter og EU-budgettet blive unødvendigt høje. Det er uøkonomisk og uproduktivt og begrænser de midler, der er til rådighed til andre projekter. Kommissionen og medlemsstaterne bør sikre sig, at de projektomkostninger, der foreslås af ansøgerne under foranstaltning 311-313, er rimelige, og at de administrative procedurer er så enkle som muligt, så de muliggør en effektiv og produktiv gennemførelse af projekter til fordel for landdistrikterne.

TEKSTBOKS 12

EKSEMPEL PÅ EN RISIKO FOR FORSKYDNING

Sverige: Foranstaltning 313 støttede opførelsen af konferencefaciliteter i tilknytning til et besøgscenter. Støttemodtageren afholder todages konferencer, hvor ca. 15 deltagere indlogeres på et nærliggende hotel. Et nyt investeringsprojekt, som ledes af besøgscentret og støttes med EU-midler, omfatter opførelse af faciliteter til indlogering af op til 20 personer. De svenske myndigheder tog ikke hensyn til forskydningsrisikoen, da de godkendte tilskuddet, selv om projektet sandsynligvis vil medføre et økonomisk tab for det nærliggende hotel, hvor deltagerne nu overnatter.

Retten konstaterede dog også eksempler på god praksis

Det Forenede Kongerige — England: I forbindelse med vurderingen af et projekt om etablering af en gårdbutik undersøgte regionaludviklingsagenturet, hvor langt væk de nærmeste konkurrerende butikker lå, og om projektet kunne forventes at påvirke deres virksomhed. Den begrænsede forskydning, der måtte forventes, blev anset som berettiget i lyset af de regionale turistmyndigheders positive vurdering.

DÅRLIG KONTROL AF OMKOSTNINGERNES RIMELIGHED

64. Det er fastsat i artikel 24, stk. 2, litra d), i forordning (EF) nr. 65/2011 [25], at medlemsstaterne som led i den administrative kontrol af støtteansøgninger skal kontrollere, om de foreslåede projektomkostninger er rimelige. Dette skal evalueres ved hjælp af et passende system, som f.eks. referenceomkostninger, en sammenligning af flere tilbud eller en evalueringskomité.

65. Retten konstaterede, at Frankrig ikke anvendte sådanne procedurer. Det var særlig alvorligt, fordi Kommissionen allerede (i 2008) havde anmodet de franske myndigheder om at indføre et system til kontrol af omkostningernes rimelighed som led i deres administrative kontrol, og tidligere har pålagt finansielle korrektioner for denne type svagheder i forbindelse med andre investeringsforanstaltninger.

66. De øvrige reviderede medlemsstater anvendte hensigtsmæssige systemer, der omfattede specifikke indkøbsregler, sammenligninger med standardomkostninger eller en kombination af begge dele. Kontrollen var imidlertid af svingende kvalitet. Retten konstaterede tilfælde af manglende overholdelse af EU-reglerne i Sverige og væsentlige svagheder i Den Tjekkiske Republik, Italien (Campania) og Polen, hvor kontrollen var ufuldstændig, overfladisk og dårligt dokumenteret (jf. tekstboks 13). Efter Rettens besøg udsendte de italienske myndigheder en tilbagekaldelsesordre vedrørende den støtte, der var ydet til en kommune (46780 euro). Det skyldtes delvis problemer vedrørende det valgte bud og den accepterede pris for de finansierede tjenesteydelser.

TEKSTBOKS 13

EKSEMPLER PÅ SVAGE REGLER OG KONTROLLER SAMT GOD PRAKSIS KONSTATERET I MEDLEMSSTATERNE

Sverige: Omkostningernes rimelighed vurderes sædvanligvis ved, at ansøgerne anmodes om at fremlægge to pristilbud vedrørende omkostninger svarende til mindst 25 % af det samlede projektbeløb. Det betyder, at en projektleder ikke behøver at dokumentere, at omkostningerne vedrørende op til 75 % af det samlede foreslåede beløb er rimelige.

Beløbene på pristilbuddene udgør ikke et loft over de støtteberettigede udgifter, og støttemodtagerne kan derfor godt anmelde omkostninger, som er højere end disse beløb (der er godkendt som "rimelige"), og stadig modtage hele tilskuddet, hvis de indkøber andre elementer til lavere priser (hvis "rimelighed" ikke er kontrolleret), eller hvis de undlader at købe andre elementer, som indgår i ansøgningen. Dette fører ikke til besparelser for EU-budgettet, da støttemodtageren kan bruge "besparelserne" til at købe yderligere elementer op til loftet for de godkendte samlede projektomkostninger.

I et af de reviderede projekter til 2,5 millioner SEK eller 290000 euro vedrørende opførelse og indretning af en ny restaurant og et særskilt pensionat var der ikke fremlagt pristilbud (tilskud: 900000 SEK eller 94000 euro, støttesats: 30 %). I projektsagen var der ingen omtale af foranstaltninger til kontrol af omkostningernes rimelighed.

Italien — Campania: I Italien undersøgte provinsmyndighederne kun, om generalomkostningerne var rimelige ved at kontrollere, at de ikke oversteg de lofter, der var fastsat i indkaldelsen af forslag, og tog ikke hensyn til de leverede tjenesteydelsers præcise art og omfang (typisk konsulentydelser). I forbindelse med et simpelt projekt, der omfattede køb af en ny bus, forlangte konsulenten således et salær på 15000 euro (5,1 % af bussens pris). Denne udgift var berettiget til offentlig støtte.

For nogle projekters vedkommende var maskiner og/eller udstyr endvidere blevet leveret af andre virksomheder end dem, som den uafhængige ekspert havde valgt, og som evalueringseksperten havde godkendt. I ét tilfælde udtalte støttemodtageren, at han havde givet kontrakten om oprettelse af et websted til en ven, der kunne udføre arbejdet til samme pris som den virksomhed, eksperten havde valgt. Revisorerne konstaterede imidlertid, at webstedet ikke var fuldt operationelt, da revisionen fandt sted (marts 2012), selv om fakturaen var blevet betalt den 9. august 2010. Under det besøg, der blev foretaget som led i kontrollen før betaling, var det ikke blevet bemærket, at webstedet ikke var færdigt.

Retten konstaterede følgende eksempler på god praksis: I England indgik kontrol af kreditnotaer og rabatter i den kontrol, der blev foretaget i henhold til artikel 27 og 30 i forordning (EF) nr. 1975/2006 (5 % ved betaling og 1 % efterfølgende). I Italien (Campania) indførte regionen i 2011-indkaldelsen af forslag et krav om, at ansøgeren sammen med tilbuddet skulle vedlægge sælgerens offentliggjorte prisliste og angive eventuelle tilbud om rabat.

DEN ADMINISTRATIVE BYRDE HINDRER EN EFFEKTIV OG PRODUKTIV PROGRAM- GENNEMFØRELSE

67. Som nævnt i punkt 63 må medlemsstaternes procedurer ikke være alt for lange og besværlige, så ansøgere afskrækkes fra at indsende projektforslag. Det er navnlig et problem for potentielle støttemodtagere, der ikke har råd til at risikere, at deres støtteansøgning bliver afvist, så de er nødt til at finansiere hele projektet selv eller udsætte investeringen og eventuelt gå glip af en forretningsmulighed.

68. Den administrative byrde og de dermed forbundne bureaukratiske omkostninger og forsinkelser fremstår klart som faktorer, der hindrer opfyldelsen af programmålene, især når det ikke kan dokumenteres, at de fører til udvælgelse af mere effektive projekter (jf. tekstboks 14).

TEKSTBOKS 14

ET SYSTEM, DER MINDSKER BYRDEN PÅ ANSØGERNE, OG ET, DER IKKE GØR

Det Forenede Kongerige — England: Hver uge gennemgik de britiske myndigheder korte interessetilkendegivelser og gav tilbagemelding til ansøgerne om, hvor stor sandsynlighed der var for, at projekterne ville være støtteberettigede, og om, i hvor høj grad de svarede til regionens prioriteter. Takket være denne procedure sparede ansøgerne udgifterne til udarbejdelse af en fuld ansøgning, der sandsynligvis ville blive afvist, og samtidig reduceredes den administrative byrde i forbindelse med vurdering osv. Hvert projekt fik tilknyttet en virksomhedsformidler (rural business facilitator), der skulle hjælpe ansøgeren med at udarbejde ansøgningen.

Når ansøgningen var indsendt, blev udvælgelsesprocessen gennemført på ca. ni uger. Vurderingen omfattede en undersøgelse af følgende aspekter: strategisk overensstemmelse med regionale prioriteter, innovation, multiplikatoreffekt, efterspørgsel efter produktet/tjenesteydelsen, finansiel levedygtighed, omkostningernes rimelighed, det foreslåede projekts output og resultater samt dødvægt og valuta for pengene i forbindelse med den offentlige finansiering.

Polen: I Polen varede godkendelsesproceduren for de fleste af ansøgningerne over seks måneder — og for 55 % af ansøgningerne under foranstaltning 312 varede den over et år. Hovedårsagerne var, at ansøgningerne var af dårlig kvalitet eller ufuldstændige, og at de fleksible regler gjorde det muligt for ansøgerne at ændre ansøgningen to gange på hvert trin i vurderingsprocessen. De udvælgelseskriterier, som de polske myndigheder havde fastsat, sikrede ikke, at de enkelte projekters kvalitet blev vurderet, eftersom de byggede på kvantificerbare indikatorer med relation til karakteristika ved bedriften (f.eks. dens størrelse og at den ikke tidligere havde modtaget EU-midler) eller ved det område, hvor projekterne skulle gennemføres. Der blev ikke foretaget nogen vurdering af de relative fordele ved projektforslagene.

69. I Frankrig, Italien (Campania), Polen og Sverige tog det syv til otte måneder [26] at behandle støtteansøgningerne (jf. figur 1). De franske myndigheder brugte derudover ca. fem måneder på at behandle betalingsanmodninger og foretage endelige betalinger, og i ekstreme tilfælde brugte de over et år. Efter Rettens mening er denne sagsbehandlingstid uforholdsmæssig lang i betragtning af, at de fleste støttede projekter under foranstaltning 311-313 var af lav værdi og med lav kompleksitet.

FIGUR 1

BEHANDLING AF ANSØGNINGER OG BETALINGSANMODNINGER (KALENDERDAGE)

+++++ TIFF +++++

70. Forsinkelser i forbindelse med projektgodkendelse og betalinger kan indvirke negativt på rettidigheden i projekternes gennemførelse, på omfanget af de finansierede projekter og i sidste ende på ansøgernes økonomiske situation (jf. tekstboks 15).

71. I Italien (Campania), Frankrig (Aquitaine) og Den Tjekkiske Republik mente de projektejere, som Retten talte med, at procedurerne i deres eget land var for besværlige. Det skal endvidere bemærkes, at Retten kun reviderede projekter, som var blevet gennemført uden problemer, og derfor ikke talte med ansøgere, der var blevet afskrækket af den administrative byrde eller forsinkelserne. Det skal også bemærkes, at de fleste støttemodtagere fik konsulenter til at udarbejde deres ansøgninger — somme tider med betragtelige omkostninger til følge — hvilket delvis skyldtes, at ansøgerne ikke selv følte sig i stand til det.

TEKSTBOKS 15

BETALINGSSYSTEMER KAN VÆRE EN HJÆLP ELLER EN HINDRING FOR STØTTEMODTAGERNE

Det Forenede Kongerige — England: I Det Forenede Kongerige gav systemet støttemodtagerne en vis sikkerhed med hensyn til projektgodkendelse og betalingsdatoer, hvilket gjorde det muligt at sikre kortsigtet finansiering og gjorde tilskuddene attraktive for virksomheder, der måske ellers ikke ville have kunnet klare projektomkostningerne. Desuden fik ansøgerne på forhånd oplyst udvælgelsespanelets mødedatoer, så deres ansøgninger kunne indsendes i god tid til et bestemt møde. Med hensyn til betalinger fik projektlederne oplyst, at de kunne regne med at få udbetalt deres tilskud i måneden efter indsendelsen af en betalingsanmodning. Efter Rettens mening var dette eksempler på god praksis.

Italien — Campania: For at kunne modtage en forskudsbetaling skal støttemodtagerne fremlægge en forsikringspolice, som garanterer det beløb, der anmodes om. Den procedure for behandling af garantier, som blev anvendt af Italiens betalingsorgan (AGEA), var først fuldt operationel fra maj 2010, selv om indkaldelsen af forslag allerede var blevet offentliggjort i 2008. Dette førte til store forsinkelser i forskudsbetalingerne, og disse forsinkelser indvirkede på programgennemførelsen: Af de 430 projekter, der blev godkendt i perioden 2008-2011, var kun 27 projekter nået til den endelige betaling (6 %) i 2012. Støttemodtagerne fik yderligere problemer i forbindelse med frigivelsen af garantierne, og da revisionen fandt sted i marts 2012, havde nogle af støttemodtagerne stadig betydelige garantirelaterede udgifter, selv om de havde modtaget den endelige betaling i 2011.

TREDJE DEL — BLEV DER KONKRET FINANSIERET EFFEKTIVE OG PRODUKTIVE PROJEKTER?

72. Der er behov for resultatoplysninger om effektiviteten og produktiviteten af udgifterne til udvikling af landdistrikterne, som kan dokumentere, hvad der er opnået ved hjælp af EU-midlerne, og at disse midler er blevet anvendt hensigtsmæssigt (ansvarliggørelse). Disse oplysninger skal tjene til at forbedre EU-midlernes produktivitet og effektivitet og tages i betragtning i forbindelse med den løbende forvaltning (indkaldelser af forslag og tilskudsbeslutninger), bruges til at identificere de forbedringer, der skal gennemføres i den aktuelle programmeringsperiode, og sikre, at beslutningerne om den fremtidige politik træffes på et kvalificeret grundlag.

73. Med henblik på at dokumentere, hvad der er opnået ved hjælp af de EU-midler, der er brugt på diversificeringsforanstaltninger, bør medlemsstaterne indsamle data om projekternes resultater. Det er fastsat i den fælles overvågnings- og evalueringsramme, at medlemsstaterne som minimum skal indsamle oplysninger om de fælles output- og resultatindikatorer (jf. fodnote 11). De to fælles resultatindikatorer for foranstaltning 311-313 skal give oplysninger om projekternes resultater med hensyn til stigning i bruttoværditilvæksten uden for landbruget [27] og bruttoantal skabte job.

74. Retten undersøgte systemerne til dataindsamling og overvågning i de seks reviderede medlemsstater og konstaterede, som i tidligere beretninger [28], at der ikke forelå relevante og pålidelige oplysninger, som gjorde det muligt at drage konklusioner om disse foranstaltningers effektivitet. Revisorerne målte derfor projektresultaterne (i forhold til de to ovennævnte indikatorer) og, hvor det var muligt, opfyldelsen af de specifikke projektmål på grundlag af den dokumentation, som Retten fik under sine besøg på projekterne.

DER MANGLER OVERVÅGNINGSOPLYSNINGER, OG PROJEKTRESULTA- TERNE GIVER ET BLANDET BILLEDE MED HENSYN TIL PRODUKTIVITET OG EFFEKTIVITET

75. Medlemsstaterne medfinansierer projekterne og — uanset kravene om overvågning og evaluering i den fælles overvågnings- og evalueringsramme — har myndighederne derfor selv en interesse i overvågning som et vigtigt værktøj til at holde øje med projekternes fremskridt og holde sig ajour med, om de skaber de forventede resultater og når de målsætninger, der er fastsat i LDP’erne. Medlemsstaterne har mulighed for at foretage overvågning ved hjælp af de eksisterende administrative oplysninger og kontroloplysninger og ved regelmæssigt at indsamle relevante oplysninger fra støttemodtagerne — som minimum indtil udløbet af den periode på fem år, hvor aktiverne ifølge artikel 72 i forordning (EF) nr. 1698/2005 skal opretholdes.

76. Retten konstaterede, at medlemsstaterne ikke overvågede projekternes resultater på kort eller mellemlang sigt, hverken med hensyn til at nå målsætningerne i LDP’erne eller med hensyn til at opfylde projektmålene. Mulighederne for overvågning var hæmmet af, at der ikke var fastsat klare, specifikke og realistiske målsætninger og mål i ansøgningen og/eller tilskudsbeslutningen (jf. tekstboks 16). Da revisionen fandt sted, havde Frankrig (Aquitaine) ikke engang indsendt de overvågningsoplysninger, der kræves i den fælles overvågnings- og evalueringsramme.

77. Revisorerne konstaterede, at overvågningsoplysningerne fra de reviderede medlemsstater ikke var pålidelige. De data, som medlemsstaterne havde indsamlet, byggede hovedsageligt på skøn, der enten var foretaget på ansøgningstidspunktet (Italien, Sverige og Den Tjekkiske Republik) eller på tidspunktet for den endelige betalingsanmodning (Det Forenede Kongerige). Dertil kommer, at myndighederne ikke kontrollerede dataene fra støttemodtagernes overvågningsundersøgelser (Polen og Den Tjekkiske Republik). Revisorerne fandt adskillige uoverensstemmelser og fejl i de indberettede data, især forskelle mellem prognoser og faktiske tal (jf. eksemplerne i tekstboks 17).

78. Medlemsstaternes myndigheder kunne have indhentet pålidelige data om opfyldelsen af projekternes mål og resultater under besøg på stedet og efterfølgende inspektioner, men revisionen afslørede, at procedurerne ikke omfattede kontrol af dette aspekt. For eksempel blev der efter gennemførelsen af et projekt i Italien foretaget adskillige kontroller af, at indkøb og arbejde faktisk havde fundet sted, men ved ingen af disse kontroller blev det bemærket, at de faktiske indtægter lå et godt stykke under de prognoser, der var anført i ansøgningen.

79. Eftersom der ikke forelå pålidelige overvågningsoplysninger, og eftersom der på programmeringsniveau ikke var stor sikkerhed for, at støtten til foranstaltningerne under akse 3 rettes mod de projekter, der bedst kan sikre, at foranstaltningernes mål bliver nået, vurderede Rettens revisorer de 57 undersøgte projekters produktivitet og effektivitet på grundlag af de oplysninger, som de fik under revisionsbesøgene. Analysen viser, at de fleste projekter opfyldte deres mål med hensyn til fysiske output og positiv indvirkning på bruttoværditilvæksten, men at det kun i moderat grad lykkedes de programmer, der havde jobskabelse som mål, at skabe beskæftigelse (jf. bilag II).

TEKSTBOKS 16

MÅLSÆTNINGERNE VAR SÅ GENERELLE, AT ØGET BIODIVERSITET BLEV ACCEPTERET SOM MÅLSÆTNING FOR EN KAGEBUTIK

I Italien — Campania var følgende tilsyneladende uvedkommende målsætninger angivet i ansøgningen vedrørende et projekt til renovering af en kagebutik (foranstaltning 312): modvirke højrisikosituationer såsom affolkning af landdistrikter, mindske forskellen i forhold til mere udviklede områder samt øge biodiversiteten og fremme udnyttelsen af traditionel landbrugsviden. Disse målsætninger kan hverken kvantificeres eller måles i forbindelse med et projekt af denne type.

TEKSTBOKS 17

EKSEMPLER PÅ UOVERENSSTEMMELSER I DE OVERVÅGNINGSDATA, DER BLEV INDSAMLET AF MEDLEMSSTATERNE

Sverige: Dataene vedrørende indikatorerne i den fælles overvågnings- og evalueringsramme var hentet fra de projektoplysninger, der blev indsamlet fra støttemodtagerne på ansøgningsstadiet (forretningsplanen og den finansielle prognose), og var ikke ajourført på grundlag af de faktiske resultater. Med hensyn til et projekt vedrørende en restaurant og et pensionat fremgik det af den dokumentation, som Retten fik under besøget, at bruttoværditilvæksten var ansat for højt, nemlig til 1800000 SEK (202000 euro), mens det faktiske resultat var 238000 SEK (27000 euro), og at der i databasen vedrørende den fælles overvågnings- og evalueringsramme var indlæst tre fuldtidsækvivalente job, selv om det faktiske resultat var, at den støttede investering havde skabt ét fuldtidsækvivalent job.

Det Forenede Kongerige — England: Det fremgår af den dokumentation, som Retten fik under sine besøg på projekterne, at de resultater, der er angivet i databasen, ikke var nøjagtige. I fem af de ni reviderede sager var antallet af såvel skabte som bevarede job ansat for højt, og i de resterende sager var det sat for lavt.

Polen: Det tal for den ikkelandbrugsrelaterede bruttoværditilvækst, som en støttemodtager havde oplyst i overvågningsundersøgelsen, kunne ikke afstemmes med de indkomstdata, der blev indsamlet under revisionsbesøget. Den oplyste bruttoværditilvækst var højere end den støttede virksomheds samlede produktion, hvilket ikke er muligt i henhold til definitionen på bruttoværditilvækst.

80. Projekterne leverede således det forventede fysiske output (f.eks. opførelse af en bygning, indkøb af et køretøj), men foranstaltningernes målsætning om at diversificere økonomien i landdistrikterne blev ikke nødvendigvis nået. Dette var tilfældet, når formålet med investeringen ikke (eller kun delvis) var i overensstemmelse med foranstaltningens målsætninger (i alt 11 projekter: 3 i Frankrig og Polen, 2 i Sverige og Italien samt 1 i Den Tjekkiske Republik), og/eller når der var stærke indikationer på, at investeringen ikke var bæredygtig (2 projekter i Den Tjekkiske Republik), eller virksomheden var gået konkurs (1 projekt i Frankrig).

81. Retten konstaterede tilfælde, hvor der var indikationer på, at EU-midler beregnet til at udvikle turistsektoren eller støtte mikrovirksomheder var blevet brugt på investeringer, som i hvert fald delvis var blevet anvendt til private formål (jf. eksemplerne i tekstboks 18).

TEKSTBOKS 18

INVESTERINGER, DER IKKE EFFEKTIVT BIDROG TIL AT UDVIKLE TURISTSEKTOREN OG STØTTE IVÆRKSÆTTERINITIATIVER

Italien — Campania: Da Retten besøgte et landboturismeprojekt, boede et medlem af støttemodtagerens familie i en lejlighed, der var blevet moderniseret for midler fra foranstaltning 311, hvilket betyder, at projektet ikke fuldt ud bidrager til at nå foranstaltningens målsætning om at øge bruttoværditilvæksten uden for landbruget ved hjælp af diversificerede aktiviteter.

Polen: Der blev konstateret indikationer på privat anvendelse i et projekt for indkøb af kontorudstyr, der modtog støtte under foranstaltning 312. Der var blevet finansieret en lædersofa til besøgende kunder i støttemodtagerens hjem (som også var virksomhedens hjemsted), og denne sofa blev brugt i en stue. Der blev ikke aflagt besøg på projektet før betalingen, så kontrollørerne kunne have spurgt sig om, hvorvidt der potentielt var tale om privat anvendelse af de finansierede goder.

DIVERSIFICERINGSPROJEKTER KAN BIDRAGE TIL AT ØGE LANDBRUGERNES ØKONOMISKE RESULTATER …

82. Det lykkedes 33 af de støttede virksomheder (58 %) at øge deres ikkelandbrugsrelaterede bruttoværditilvækst, men i 8 af disse tilfælde var der kun en svag sammenhæng mellem forøgelsen og den støttede investering. For 5 af de undersøgte projekter i Polen og Den Tjekkiske Republik var det ikke muligt at beregne bruttoværditilvæksten, fordi der blev anvendt forenklede regnskabsregler for disse projekter. Trods dette havde myndighederne ikke indført et system, der kunne sikre, at der blev indsamlet pålidelige data. I yderligere 6 projekter (i Polen og Italien) kunne bruttoværditilvæksten ikke vurderes, enten fordi det var for tidligt at vurdere projekternes økonomiske effekt, eller fordi støttemodtageren ikke havde fremlagt de relevante finansielle data. 6 projekter havde ikke øget den ikkelandbrugsrelaterede bruttoværditilvækst.

… MEN NÅR DE TAGER SIGTE PÅ AT SKABE JOB, ER DE KUN DELVIS EFFEKTIVE …

83. Af de 27 projekter, der skulle skabe job, opfyldte kun 13 de fastsatte mål (og i 2 sager tvivler Retten på, at de skabte job er bæredygtige), mens 9 kun skabte nogle af de forventede job, og 5 slet ikke skabte job. Revisionen viste, at der i det store og hele blev skabt job som forventet i de medlemsstater, hvor betingelsen for at få udbetalt tilskuddet var, at der rent faktisk blev skabt job, og hvor der blev foretaget målrettet kontrol for at sikre, at denne betingelse var opfyldt. Det var tilfældet i Polen, Den Tjekkiske Republik (nogle delforanstaltninger) og Det Forenede Kongerige (jf. punkt 37). Omvendt konstaterede revisorerne, at jobskabelseseffekten var begrænset i de projekter, der blev revideret i Frankrig, Italien og Sverige, hvor der ikke var fastsat en sådan betingelse, og der ikke blev foretaget målrettet kontrol (jf. bilag II).

… OG EFFEKTEN MED HENSYN TIL JOBBEVARELSE KENDES IKKE

84. Det er ikke alle projekter, der har til formål at skabe job, men investeringerne kan måske bevare eller sikre job. Den fælles overvågnings- og evalueringsramme stiller imidlertid ikke krav til medlemsstaterne om, at de skal indsamle data om dette. Kun Det Forenede Kongerige (England) havde i sin database en ekstra indikator til måling af sikrede job, dvs. job, der ville være gået tabt, hvis den støttede investering ikke var blevet foretaget. Denne definition blev dog ikke anvendt konsekvent. I et projekt, hvor der var rapporteret om sikring af to job, konstaterede Retten, at der skulle have været rapporteret nul. I Polen afslørede revisionen, at der blev indberettet data om bevarede job, men at de var blevet blandet med data om skabte job. Revisorerne kunne ikke drage en konklusion om projekternes effekt med hensyn til at sikre eller bevare job, eftersom der hverken på medlemsstatsniveau eller hos støttemodtagerne forelå dokumentation, som muliggjorde en vurdering.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

85. Som led i politikken for udvikling af landdistrikterne kan medlemsstaterne bruge EU-midler til finansiering af projekter, der tager sigte på at diversificere økonomien i landdistrikterne med det formål at støtte vækst, beskæftigelse og bæredygtig udvikling i disse områder. Nærmere bestemt medfinansierer EU og medlemsstaterne projekter om diversificering til andre aktiviteter end landbrug, oprettelse af mikrovirksomheder og fremme af turismen.

86. Retten søgte svar på følgende revisionsspørgsmål: "Har foranstaltningerne til diversificering af økonomien i landdistrikterne givet medlemsstaterne og Kommissionen valuta for pengene?". samlet set konkluderer Retten, at foranstaltningerne til diversificering af økonomien i landdistrikterne kun i begrænset omfang har givet Kommissionen og medlemsstaterne valuta for pengene, fordi støtten ikke systematisk blev rettet mod de projekter, der med størst sandsynlighed kunne opfylde formålet med foranstaltningerne. Det skyldtes, at LDP’erne ikke identificerede klare behov for intervention og fastsatte specifikke målsætninger, at støttekriterierne var brede og ikke begrænsede foranstaltningerne til kun at omfatte de projekter, der med størst sandsynlighed kunne skabe diversificering, samt at udvælgelseskriterierne — hvis sådanne overhovedet blev anvendt — ikke førte til, at de mest effektive projekter blev udvalgt.

87. Under projektudvælgelsen og navnlig i begyndelsen af programmeringsperioden, var der for ofte mere fokus på at få brugt det afsatte budget end på kvaliteten af projekterne. I nogle af de reviderede medlemsstater blev alle støtteberettigede projekter finansieret, hvis der var tilstrækkelige midler til rådighed, uanset vurderingen i de nationale udvælgelsessystemer. Der var ikke tilfredsstillende fokus på den overordnede prioritet om jobskabelse, overvågningen gjorde det ikke muligt at få et korrekt billede af antallet af skabte job, og der manglede aktiv forvaltning, især da det stod klart, at de fastsatte mål ikke ville blive opfyldt.

88. Medlemsstaterne mindskede ikke i tilstrækkeligt omfang risikoen for dødvægt og forskydning og sikrede dermed ikke, at ressourcerne blev anvendt så produktivt som muligt. Medlemsstaternes kontrol af omkostningernes rimelighed reducerede ikke i tilstrækkeligt omfang risikoen for overforbrug, og der var eksempler på uforholdsmæssigt store administrative byrder og på betalingsforsinkelser.

89. I det følgende redegøres der nærmere for disse svagheder og Rettens anbefalinger til afhjælpning af dem:

90. Bedre målretning af støtten til udvikling af landdistrikterne er et centralt spørgsmål, når det gælder forbedring af produktiviteten på foranstaltningsniveau. Eftersom målretning er baseret på identificering af prioriterede områder, støttemodtagere eller typer af aktiviteter eller resultater, afhænger dens effektivitet primært af kvaliteten af den strategi, som programmet bygger på. Bedre målretning vil derfor være en følge af, at der udarbejdes en bedre strategi, og at der først og fremmest udstikkes en klar ramme for, hvordan diversificeringen kan/vil bidrage til bæredygtig vækst (begrundelsen for interventionen). I de fleste af de undersøgte LDP’er er det ikke angivet, hvilke resultater der skal opnås, og det forklares ikke, hvordan den støtte, der ydes under diversificeringsforanstaltningerne, vil kunne forbedre landdistrikternes økonomiske bæredygtighed. Ikke desto mindre godkendte Kommissionen disse LDP’er.

ANBEFALING 1

Medlemsstaterne bør i deres LDP’er klart angive, hvorfor og hvordan offentlig intervention i forbindelse med investeringer i andre aktiviteter end landbrug kan bidrage til at afhjælpe f.eks. markedssvigt med relation til barrierer for beskæftigelse og vækst.

LDP’erne bør fastsætte specifikke og målbare mål i forhold til de identificerede behov.

Kommissionen bør kun godkende LDP’er, som indeholder velunderbyggede og dækkende strategier med en klar begrundelse, der viser, hvordan politisk intervention kan bidrage til at nå de strategiske målsætninger om at skabe vækstbetingelser og beskæftigelsesmuligheder.

91. Nogle medlemsstater havde fastsat støttebetingelser, som ikke begrænsede støttens anvendelsesområde til aktiviteter, der fremmer diversificering af økonomien i landdistrikterne til andre aktiviteter end landbrug. I henhold til EU-lovgivningen skal medlemsstaterne endvidere fastlægge udvælgelseskriterier. Disse kriterier skal gøre det muligt at prioritere de mest effektive og produktive projekter og afvise projekter, der ikke giver valuta for pengene. Kun fire af de seks reviderede medlemsstater/regioner havde fastlagt udvælgelseskriterier, og disse blev ikke altid anvendt i praksis.

92. Så længe de reviderede medlemsstater havde midler til rådighed inden for det afsatte budget, finansierede de samtlige støtteberettigede projekter, uanset om de var effektive og produktive. Senere i perioden, da midlerne blev knappe, blev "bedre" projekter afvist.

ANBEFALING 2

Medlemsstaterne bør fastlægge kriterier og anvende dem konsekvent med henblik på at sikre, at de projekter, der mest effektivt og bæredygtigt kan opfylde medlemsstaternes specifikke mål om at udvikle aktiviteter uden for landbruget og fremme beskæftigelsen, udvælges. Projekternes potentiale med hensyn til at indvirke positivt på beskæftigelsen og indkomstniveauet bør tages i betragtning ved udformningen af fremtidige politikker og tillægges større vægt i medlemsstaternes egne projektudvælgelsessystemer. Disse udvælgelsessystemer bør systematisk fastsætte et minimumspointtal for "projektkvalitet". Der bør foretages målrettet kontrol for at sikre, at disse kriterier overholdes, f.eks. i forbindelse med kontrol på stedet og efterfølgende kontrol.

Kommissionen bør sørge for, at kriterierne anvendes korrekt og kontinuerligt og ikke kun, når budgetmidlerne er begrænsede.

93. Retten konstaterede, at medlemsstaterne ikke systematisk kanaliserede midlerne til projekter med bevisligt behov for offentlig støtte. Sandsynligheden for dødvægt er derfor høj, og projekternes resultater kan ikke nødvendigvis tilskrives støtten. Endvidere kan en sådan støtte betegnes som spild af de knappe offentlige midler, når den fører til markedsforvridninger lokalt (dvs. forskydning). Kun én medlemsstat tog højde for disse risici i forbindelse med projektvurderingen.

ANBEFALING 3

Kommissionen og medlemsstaterne bør fremme indførelse af bedste praksis med hensyn til mindskelse af risiciene for dødvægt og forskydning. Det kræver, at medlemsstaterne udvælger projekter, der bevisligt har behov for offentlig støtte (og som sikrer værdiforøgelse). Medlemsstaterne bør tage hensyn til risikoen for dødvægt og forskydning både ved udarbejdelsen af LDP’erne, og når projekterne udvælges. Kommissionen bør tilskynde medlemsstaterne til at indføre den praksis, at investeringsudgifter først er støtteberettigede fra den dato, hvor tilskuddet bliver godkendt.

94. Retten fandt svagheder i medlemsstaternes systemer til vurdering af projektomkostningernes rimelighed. Disse svagheder øger risikoen for, at offentlige midler bruges uden behørigt hensyn til princippet om sparsommelighed.

ANBEFALING 4

Medlemsstaterne bør mindske risikoen for manglende sparsommelighed ved at foretage en systematisk omkostningsvurdering, som ikke er begrænset til spørgsmål om støtteberettigelse, og resultaterne af denne vurdering bør dokumenteres tilfredsstillende. Hvis det er muligt, bør der opstilles benchmarks for fælles omkostningselementer, så det er nemmere at vurdere omkostningerne i projektforslagene.

Kommissionen bør sikre sig, at medlemsstaterne har effektive systemer til kontrol af omkostningernes rimelighed.

95. Den fælles overvågnings- og evalueringsramme blev oprettet som et værktøj for medlemsstaterne og Kommissionen. Retten konstaterede, at rammen ikke genererer pålidelige data, der kan bruges til at overvåge effektiviteten af foranstaltningernes gennemførelse og til at identificere problemer og løsninger i rette tid. Dertil kommer, at Kommissionen og medlemsstaterne ikke har brugt overvågningsoplysningerne til gennem aktiv forvaltning at forbedre disse foranstaltningers effektivitet.

96. Hvad angår jobskabelse, som er en del af den overordnede prioritet for akse 3, kunne de reviderede medlemsstater ikke fremlægge nøjagtige oplysninger om antallet af skabte eller bevarede job, og i de tilfælde, hvor målene ikke blev opfyldt, tilpassede medlemsstaterne ikke udgifterne, så der kunne tages hensyn dertil.

ANBEFALING 5

Med hensyn til den kommende programmeringsperiode bør Kommissionen og medlemsstaterne sikre, at der indhentes relevante og pålidelige oplysninger med henblik på at lette forvaltningen og overvågningen af foranstaltningerne og dokumentere, i hvor høj grad den ydede støtte bidrager til at opfylde EU’s prioriterede mål. Endvidere bør medlemsstaterne sørge for, at der opstilles klare og specifikke mål for de projekter, som der afsættes midler til. Målene bør så vidt muligt kvantificeres, så det bliver lettere at gennemføre og overvåge projekterne og at give forvaltningsmyndigheden nyttig feedback.

Jobskabelsesmålene bør være realistiske, antallet af skabte job bør overvåges nøje, og foranstaltningerne bør forvaltes bedre i hele programmeringsperioden, især hvis det viser sig, at de fastsatte mål ikke vil blive opfyldt.

Med henblik på deres egne forvaltnings- og evalueringsaktiviteter bør medlemsstaterne tilskyndes til at udvikle skræddersyede indikatorer, som afspejler deres specifikke kontekst og behov.

97. Den administrative byrde bør mindskes mest muligt, især for mindre projekter. Uforholdsmæssigt store betalingsforsinkelser kan virke afskrækkende på støttemodtagerne.

ANBEFALING 6

Kommissionen og medlemsstaterne bør øge deres bestræbelser på at mindske den administrative byrde og sikre, at betalingerne foretages inden for en rimelig tidsramme. Man kunne overveje at indføre en "fast track"-procedure (hurtigere behandling af ansøgninger) til brug i forbindelse med mindre investeringer og betalinger.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Ioannis SARMAS, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 5. juni 2013.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Artikel 4, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 277 af 21.10.2005, s. 1) fastsætter følgende overordnede mål: "forbedring af livskvaliteten i landdistrikterne og tilskyndelse til diversificering af den økonomiske aktivitet".

[2] Betragtning 46 til forordning (EF) nr. 1698/2005.

[3] Som krævet i artikel 9 i forordning (EF) nr. 1698/2005 fastsætter Rådets afgørelse 2006/144/EF af 20. februar 2006 om Fællesskabets strategiske retningslinjer for udvikling af landdistrikterne (programmeringsperioden 2007-2013) (EFT L 55 af 25.2.2006, s. 20) prioriteter for udviklingen af landdistrikterne i bilagets punkt 3.3.

[4] Bilag VIII, punkt III, til Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 368 af 23.12.2006, s. 15).

[5] For at være støtteberettiget under foranstaltning 311 skal en sådan butik også sælge andet end gårdens egne landbrugsprodukter.

[6] Disse medlemsstater blev udvalgt for at sikre en god geografisk dækning, og fordi de havde afsluttet tilstrækkelig mange projekter under alle tre diversificeringsforanstaltninger.

[7] "Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework — Guidance note E — Measure fiches — setting out the rationale of the measures", GD for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, 2006.

[8] Artikel 43 i forordning (EF) nr. 1974/2006: "I forbindelse med investeringsforanstaltninger sørger medlemsstaterne for, at støtten rettes mod klart definerede målsætninger, der afspejler de konstaterede strukturelle og territoriale behov og strukturelle ulemper."

[9] "Hvert landdistriktsudviklingsprogram skal indeholde følgende: a) en analyse af situationen for så vidt angår stærke og svage sider, den strategi, der er valgt til imødegåelse af svagheder, og den i artikel 85 nævnte forhåndsevaluering […]"

[10] Bilag II, punkt A.5.2, til forordning (EF) nr. 1974/2006 kræver "[dokumentation] for, at støtten i forbindelse med investeringsforanstaltninger er rettet mod klart definerede målsætninger, der afspejler identificerede strukturelle og territoriale behov og strukturelle ulemper".

[11] Gennemførelsesforordningen opstiller følgende resultatindikatorer i den fælles overvågnings- og evalueringsramme:

- stigning i ikkelandbrugsrelateret bruttoværditilvækst i modtagende virksomheder (foranstaltninger: 311, 312 og 313)

- bruttoantal skabte job (fordeling på landbrug/ikkelandbrug, køn og aldersgrupper) (foranstaltninger: 311, 312 og 313)

- yderligere antal turistbesøg (fordeling på overnatninger og dagbesøgende) (foranstaltning: 313).

[12] Foranstaltning 313, "Fremme af turismen", 322, " Fornyelse og udvikling af landsbyer", og 323, " Bevarelse og opgradering af natur- og kulturværdien i landdistrikterne", var blevet slået sammen til én foranstaltning.

[13] Artikel 71, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1698/2005 fastsætter følgende: "Udgifter kan kun komme i betragtning til et bidrag fra ELFUL, hvis de er påløbet i forbindelse med operationer, som der er truffet beslutning om af det pågældende programs forvaltningsmyndighed eller under dennes ansvar, og i henhold til de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier."

[14] Artikel 55 i forordning nr. (EF) nr. 1698/2005 fastsætter, hvilken type investeringer der er støtteberettigede under foranstaltning 313, Fremme af turismen: "Støtte i henhold til artikel 52, litra a), nr. iii), ydes til følgende: a) infrastruktur i mindre omfang såsom informationscentre og opsætning af skilte ved seværdigheder, b) rekreativ infrastruktur såsom infrastruktur, der giver adgang til naturområder, og overnatnings- muligheder i mindre målestok, c) udvikling og/eller markedsføring af turisttjenester med relation til turisme i landdistrikter."

[15] I Polen blev der kun anvendt udvælgelseskriterier i forbindelse med indkaldelsen af forslag vedrørende foranstaltning 311 i 2011, indkaldelserne af forslag vedrørende foranstaltning 312 i 2010 og 2011 og indkaldelserne af forslag vedrørende foranstaltning 313 i 2009 og 2010.

[16] Beregnet som den samlede offentlige støtte til støttemodtageren divideret med antallet af skabte arbejdspladser (udtrykt i fuldtidsækvivalenter).

[17] Artikel 72 i forordning (EF) nr. 1698/2005.

[18] Artikel 78 i forordning (EF) nr. 1698/2005 fastsætter følgende: "Overvågningsudvalget påser, at landdistriktsudviklingsprogrammet gennemføres effektivt." Dette gøres ved at vurdere og revidere udvælgelseskriterierne, overvåge opfyldelsen af de overordnede og specifikke mål osv.

[19] Artikel 83 i forordning (EF) nr. 1698/2005 fastsætter følgende: "Hvert år gennemgår Kommissionen og forvaltningsmyndigheden efter forelæggelsen af den årlige statusrapport det foregående års resultater efter procedurer, som skal fastlægges efter aftale med den pågældende medlemsstat og forvaltningsmyndighed."

[20] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT L 298 af 26.10.2012, s. 1).

[21] Jf. definitionerne i punkt 51 og 58.

[22] Artikel 72 i forordning (EF) nr. 1698/2055 fastsætter dog, at alle støttede projekter skal være bæredygtige i den forstand, at medlemsstaten skal sørge for, at en investeringsoperation ikke inden for fem år efter forvaltningsmyndighedens beslutning om finansiering undergår en væsentlig ændring, herunder ophør med eller flytning af en produktionsaktivitet. Desuden erkender Kommissionen i EU Rural Review nr. 1, at sådanne kriterier bør indgå i projektvurderingen: "Care is being taken to ensure maximum value for money from the significant sums of axis 3 funding and economic sustainability forms a key criterion during assessment of all EAFRD project proposals" (Det sikres omhyggeligt, at der fås maksimal valuta for pengene i forbindelse med den betydelige akse 3-finansiering, og økonomisk bæredygtighed er et nøglekriterium i vurderingen af samtlige ELFUL-projektforslag) (side 31) (jf. http://enrd.ec.europa.eu/publications-and-media/eu-rural-review/en/eu-rural-review_en.cfm).

[23] Særberetning nr. 5/2010 om gennemførelsen af Leadermetoden til udvikling af landdistrikterne, særberetning nr. 8/2012 om målretning af støtten til modernisering af landbrugsbedrifter og særberetning nr. 1/2013, "Har EU’s støtte til fødevareindustrien effektivt og produktivt bidraget til at forøge værdien af landbrugsprodukter?" (http://eca.europa.eu).

[24] Frankrig (Aquitaine) havde også vurderet risikoen for forskydning i forbindelse med en bestemt type investeringer i campingpladser.

[25] Kommissionens forordning (EU) nr. 65/2011 af 27. januar 2011 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne (EUT L 25 af 28.1.2011, s. 8).

[26] Medianværdi (kalenderdage).

[27] Retningslinjerne til den fælles overvågnings- og evalueringsramme "Guidance Note I". Det foreslås i retningslinjerne at anvende følgende erstatningsindikator til måling af bruttoværditilvæksten i modtagende virksomheder: samlet output - samlet forbrug i produktionen. Det erkendes i vejledningsnotatet, at en ændring i bruttoværditilvæksten over årene også kan skyldes andre faktorer end den modtagne støtte.

[28] Jf. særberetning nr. 8/2012 og nr. 1/2013 (http://eca.europa.eu).

--------------------------------------------------

BILAG I

PROGRAMMEREDE OG ANVENDTE EU-MIDLER TIL DIVERSIFICERINGSFORANSTALTNINGER UNDER AKSE 3 (PR. FEBRUAR 2012)

Oprindeligt programmerede udgifter (2007-2013): 4922400000 euro

Ændrede programmerede udgifter (2007-2013): 4619133731 euro [1]

Afholdte udgifter (2007-februar 2012): 1090970738 euro

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data på hjemmesiden for det europæiske netværk for landdistriktsudvikling: "Financial and physical indicators" (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). Irland og Portugal har ikke programmeret foranstaltning 311, 312 og 313. Symbolet "*" angiver, at disse medlemsstater (Danmark, Estland, Cypern, Letland, Malta, Polen, Rumænien, Slovenien og Slovakiet) ikke har programmeret alle tre foranstaltninger. Pr. februar 2012 var der ikke anmeldt udgifter fra Cypern.

[1] Pr. 31. december 2011.

--------------------------------------------------

BILAG II

RETTENS VURDERING AF DE UNDERSØGTE PROJEKTER

Medlemsstat | Foranstaltning | Projektbeskrivelse | Støtteberet-tigede omkost-ninger (afrundede beløb, euro) | Offentlig støtte som % af de støtteberettigede omkost-ninger | Projekt- output leveret i overens-stemmelse med foranstalt-ningens generelle mål | Projektresultater | Indikationer på dødvægt | Indikationer på forskydning |

Stigning i ikke-landbrugsrelateret brutto- værdi- tilvækst | Antal skabte/forventede job (FTÆ) |

Den Tjekkiske Republik | 312 | Opførelse af en trykkehal | 200000 | 60 % | | | 0 / 0 | Stærke | Nogle |

312 | Indkøb af en produktionslinje til bogbinding | 95000 | 49 % | | | 1 / 1 | Stærke | Nogle |

313 | Opstilling af informationsplancher og anlæggelse af rastepladser langs en vinvej | 20000 | 90 % | | | 0 / 0 | Få | Ingen |

313 | Udvidelse af en eksisterende vinkælder og indretning af den som indkvartering af turister | 75000 | 60 % | | | 0 / 0 | Nogle | Nogle |

312 | Indkøb af en maskinsav og hjælpeudstyr | 45000 | 50 % | | | 2 / 2 [**] | Få | Få [***] |

311 | Opførelse af et biogasanlæg (500 kW) | 1600000 | 35 % | | | 0 / 0 | Få | Utilstrækkelig dokumentation |

311 | Udvidelse af et biogasanlæg (med 250 kW) og andet anlægsarbejde | 550000 | 30 % | | | 0 / 0 | Nogle | Utilstrækkelig dokumentation |

312 | Genopbygning af en produktionshal og indkøb af udstyr til metalforarbejdning | 190000 | 50 % | [*] | | 6 / 6 [**] | Stærke | Stærke |

311 | Opførelse af et biogasanlæg (537 kW) | 2380000 | 45 % | | | 0 / 0 | Få | Utilstrækkelig dokumentation |

311 | Indkøb af trætørringsfaciliteter og forberedende byggepladsarbejde | 155000 | 60 % | | | 0 / 0 | Få | Få |

311 | Opførelse af et biogasanlæg (526 kW) | 1890000 | 46 % | | | 0 / 0 | Få | Utilstrækkelig dokumentation |

Positiv vurdering Overvejende positiv vurdering Overvejende negativ vurdering | Negativ vurdering Ingen skabte job/ingen forventede job Utilstrækkelig dokumentation/ for tidligt at vurdere | I.r. Ikke relevant |

Frankrig (Aquitaine) | 311 | Etablering af en butik til lokalt salg | 135000 | 29 % | | | 0,8 / 0 | Stærke | Få |

311 | Etablering af et vinsmagningslokale | 130000 | 21 % | | | 0 / 0 | Stærke | Nogle |

311 | Etablering af en gårdbutik til salg af egne produkter (ost) | 60000 | 38 % | | | 0 / 0 | Nogle | Nogle |

311 | Etablering af en gårdbutik til salg af egne produkter (ost) | 55000 | 50 % | | | 0 / 0 | Få | Nogle |

312 | Flytning af en butik til et nyt erhvervsområde | 35000 | 25 % | | | 0 / 0 | Stærke | Nogle |

312 | Etablering af en butik med elektrisk husholdningsudstyr | 35000 | 25 % | | | 0 / 0 | Stærke | Få |

312 | Indkøb af en elektrisk brødovn | 35000 | 25 % | | | -3,3 / 0 | Nogle | Få |

313 | Opførelse og opgradering af et økovandrehjem | 3000000 | 10 % | | | 0 / 1 | Nogle | Få |

313 | Etablering af en økocampingplads | 625000 | 16 % | | | 2,58 / 2 | Få | Nogle |

313 | Opførelse af et receptionsområde/en butik som led i renoveringsarbejde på et offentligt slot | 200000 | 50 % | | | 1,2 / 0 | Stærke | I.r. |

Positiv vurdering Overvejende positiv vurdering Overvejende negativ vurdering | Negativ vurdering Ingen skabte job/ingen forventede job Utilstrækkelig dokumentation/ for tidligt at vurdere | I.r. Ikke relevant |

Italien (Campania) | 311 | Renovering af et center for landboturisme og indkøb af haveredskaber | 400000 | 50 % | | | 0 / 0 | Stærke | Få |

311 | Genopbygning af et hus til landboturisme | 245000 | 50 % | | | 0,75 / 0 | Få | Nogle |

311 | Udendørs belægning på en bedrift og indkøb af skolemøbler til en gård med undervisningsformål | 125000 | 50 % | | | 0 / 0 | Stærke | Få |

313 | Afholdelse af begivenheder og festivaler i landdistrikterne og oprettelse af et websted | 45000 | 100 % | [****] | I.r. | I.r. | Få | I.r. |

312 | Indkøb af en bus med handicapfaciliteter til besøg på turistattraktioner | 305000 | 50 % | | | 1,2 / 3 | Stærke | Få |

312 | Renovering af en kagebutik og indkøb af solpaneler og andet udstyr til kagefremstilling | 205000 | 40 % | | | 1 / 1 | Nogle | Få |

312 | Renovering af en restaurant og etablering af et pizzeria med træfyret ovn | 50000 | 50 % | | | 1 / 3 | Nogle | Nogle |

311 | Restaurering af små huse til landboturisme | 190000 | 50 % | | | 0 / 0 | Nogle | Få |

311 | Restaurering af en gårdbygning til landboturisme | 400000 | 50 % | | | 0,92 / 1 | Få | Nogle |

Positiv vurdering Overvejende positiv vurdering Overvejende negativ vurdering | Negativ vurdering Ingen skabte job/ingen forventede job Utilstrækkelig dokumentation/ for tidligt at vurdere | I.r. Ikke relevant |

Polen | 311 | Indkøb af en traktor til levering af landbrugstjenester i naboområdet | 25000 | 50 % | | | 0 / 0 | Få | Få |

311 | Indkøb af en gravemaskine for at skabe en alternativ kilde til ikkelandbrugsrelateret indkomst | 55000 | 43 % | | | 0 / 0 | Nogle | Få |

312 | Indkøb af kontorudstyr og en bil | 15000 | 50 % | | | 1 / 1 | Stærke | Få |

312 | Indkøb af en gravemaskine for at udvide omfanget af ydede anlægstjenester | 175000 | 37 % | | | 4 / 3 | Nogle | Få |

313 | Anlæggelse af baner til sport og beach ball | 90000 | 100 % | | I.r. | I.r. | Få | Få |

311 | Renovering og indkøb af udstyr til en bedrift med henblik på landboturisme | 40000 | 56 % | | | 0 / 0 | Nogle | Få |

312 | Indkøb af en lastbil og genopbygning af en bygning, der anvendes af en grossist | 30000 | 50 % | | | 1 / 1 | Stærke | Nogle |

313 | Genopbygning af et amfiteater | 140000 | 100 % | | I.r. | I.r. | Få | I.r. |

Positiv vurdering Overvejende positiv vurdering Overvejende negativ vurdering | Negativ vurdering Ingen skabte job/ingen forventede job Utilstrækkelig dokumentation/ for tidligt at vurdere | I.r. Ikke relevant |

Sverige | 312 | Personale- og generalomkostninger for en forening, hvis formål er at skabe et netværk af virksomheder i landdistrikterne | 120000 | 62 % | [*] | I.r. | 0 / 4 | Få | Få |

312 | Etablering af et kooperativ med henblik på salg af håndværksprodukter og rengøringstjenester | 65000 | 98 % | | I.r. | 1 / 0 | Få | Få |

312 | Opførelse af en ridehal | 170000 | 30 % | | | 0 / 2 | Nogle | Nogle |

312 | Omdannelse af en lade til en ny blomsterbutik/planteforretning | 10000 | 30 % | | | 1 / 1 | Nogle | Få |

312 | Udvidelse af blomsterbutikken for at muliggøre kurser i blomsterbinding | 10000 | 25 % | | | 0 / 0 | Stærke | Få |

313 | Opførelse af en indgangshal med gavebutik, kunstgalleri/konferencerum | 160000 | 30 % | | | 4 / 1,5 | Nogle | Nogle |

313 | Udvidelse af en café ved et turistområde for at øge kapaciteten | 190000 | 25 % | | I.r. | 0 / 0 | Få | Få |

311 | Udvidelse af et værksted med løfteudstyr | 90000 | 25 % | [*] | | 0 / 0,25 | Stærke | Få |

311 | Erhvervsrådgivning og markedsføringsmateriale til et rejsebureau med speciale i landboturisme | 10000 | 30 % | | | 0 / 1 | Stærke | Få |

311 | Opførelse af en ny restaurant og et særskilt bed & breakfast-pensionat | 315000 | 30 % | | | 1 / 4 | Stærke | Nogle |

Positiv vurdering Overvejende positiv vurdering Overvejende negativ vurdering | Negativ vurdering Ingen skabte job/ingen forventede job Utilstrækkelig dokumentation/ for tidligt at vurdere | I.r. Ikke relevant |

Det Forenede Kongerige (England) | 312 | Renovering af en lade med henblik på anvendelse som erhvervslokaler samt indkøb af it-udstyr | 105000 | 40 % | | | 2 / 3 | Nogle | Få |

312 | Færdiggørelse af renovering og indretning af en bygning som tandlægeklinik | 140000 | 40 % | | | 4,8 / 5,3 | Stærke | Nogle |

311 | Byggearbejde og udstyr til udvidelse af en eksisterende gårdbutik/café samt oprettelse af et websted | 320000 | 40 % | | | 5,9 / 5,5 | Få | Nogle |

313 | Opførelse af en café, et gårdanlæg og en gangbro i en nyetableret turistseværdighed | 315000 | 40 % | | | 3,5+ / 4 | Få | Få |

313 | Byggearbejde og udstyr til etablering af en café samt etablering af et sikkert lagerområde | 205000 | 40 % | | | 1,25 / 6 | Stærke | Få |

311 | Indkøb og opstilling af vindmøller på en gård | 75000 | 50 % | | | 0 / 0 | Få | Ingen |

313 | Byggearbejde og udstyr til etablering af en ny indgang til haver med forretning | 155000 | 50 % | | I.r. | 1,5 / 2,5 | Få | Få |

311 | Renovering og indretning af en lade som café og lokaler til en eksisterende gårdbutik | 220000 | 50 % | | | 2,5 / 4 | Få | Få |

312 | Udstyr til en nystartet virksomhed, der tilbyder vaskeriydelser til turistindlogeringsvirksomheder | 30000 | 40 % | | | 4,5 / 2,5 | Stærke | Nogle |

Positiv vurdering Overvejende positiv vurdering Overvejende negativ vurdering | Negativ vurdering Ingen skabte job/ingen forventede job Utilstrækkelig dokumentation/ for tidligt at vurdere | I.r. Ikke relevant |

Vurderingskriterier |

Projektoutput leveret i overensstemmelse med foranstaltningens mål [5] | Output leveret af projektet i form af: bidrag til at opfylde de mål for foranstaltningen, som er beskrevet i den vigtigste EU-forordning ((EF) nr. 1698/2005). Indikationer på privat anvendelse tages i betragtningden finansierede aktivitets bæredygtighed på tidspunktet for revisionen (som forudsætning for opfyldelse af målene) |

Stigning i ikkelandbrugsrelateret BVT | Projektets resultater i form af stigning i den ikkelandbrugsrelaterede BVT (bruttoværditilvækst), hvor: BVT = samlet output – samlet forbrug i produktionen Samlet output = værdi af salg + lagersaldo + egen anvendelse eller eget forbrug Samlet forbrug i produktionen = direkte input + generalomkostninger (dvs. omkostninger forbundet med produktionsaktiviteter, men ikke med bestemte produktionslinjer, såsom vedligeholdelse af bygninger og maskiner, energi, vand, bygningsforsikringer og andre generalomkostninger) NB: En ændring i BVT kan også skyldes andre faktorer end den modtagne støtte. Hvis årsagssammenhængen med det støttede projekt er svag, angives dette med gult |

Jobskabelse | Projektets resultater i form af: antal skabte job (udtrykt i FTÆ — fuldtidsækvivalenter) sammenholdt med det antal, der på tidspunktet for støtteansøgningen blev oplyst som forventettyper af skabte job (permanente job, sæsonjob, midlertidige jobs osv.) |

Indikationer på dødvægt | støttemodtagerens egen vurdering af, om investeringen også ville være blevet foretaget uden tilskudinvesteringsprojektet var påbegyndt eller endog afsluttet før ansøgningen om støtte/før tilskudsbeslutningenprojektet var hovedsagelig eller fuldt ud blevet forfinansieret med egne ressourcervirksomhedens økonomiske situation på tidspunktet for ansøgningen var udmærketinvesteringsvurderingen viser et højt afkast (eller en kort tilbagebetalingstid), og der er ingen indikationer på, at støttemodtageren havde svært ved at rejse kapital |

Indikationer på forskydning | støttemodtagerens egen vurdering af forskydningstøttemodtageren opererer på et marked, som er stabilt eller i nedgang, eller hvor der er lav produktdifferentiering, og det primære formål med projektet var at øge kapaciteten/markedsandelen eller at øge produktiviteten/reducere omkostningerne |

[*] Retten konstaterede, at tre projekter ikke var støtteberettigede. To projekter i Sverige var ikke støtteberettigede, det ene fordi støttemodtageren ikke var en mikrovirksomhed (artikel 54 i forordning (EF) nr. 1698/2005), og det andet fordi støttemodtageren ikke tilhørte landbrugshusholdningen (artikel 53 i forordning (EF) nr. 1698/2005). I Den Tjekkiske Republik konstaterede Retten, at en metalforarbejdningsvirksomhed, der havde modtaget støtte under foranstaltning 312, ikke var en mikrovirksomhed: Der skal udstedes en indtægtsordre på næsten 97000 euro.

[**] Retten tvivler på, at de skabte job er bæredygtige.

[***] Projektet tager sigte på at tilbageerobre aktiviteter, der tidligere var blevet outsourcet fra produktionskæden, men dette var endnu ikke sket, da revisionen fandt sted.

[****] Efter Rettens revision udstedte de italienske myndigheder en indtægtsordre, fordi støttemodtageren (kommunen) ikke havde givet Rettens revisorer adgang til dokumenter.

[5] Forordning (EF) nr. 1698/2005 fastsætter i artikel 4, litra c): "Støtten til udvikling af landdistrikterne skal bidrage til at opfylde følgende mål: [...] tilskyndelse til diversificering af den økonomiske aktivitet", og i artikel 52, litra a): "Støtte [...] ydes til:a)foranstaltninger til diversificering af økonomien i landdistrikterne omfattende:i)diversificering til ikke-landbrugsaktiviteterii)støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder [...]iii)fremme af turismen".

--------------------------------------------------