MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Hen imod en udbygget og egentlig økonomisk og monetær union Indførelse af et instrument for konvergens og konkurrenceevne /* COM/2013/0165 final */
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL
EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Hen imod en udbygget og egentlig økonomisk og
monetær union
Indførelse af et instrument for konvergens og konkurrenceevne
1.
Indledning
Baggrund Kommissionens plan for en udbygget og egentlig
økonomisk og monetær union, som blev vedtaget den 28. november 2012[1], indeholdt forslag til
foranstaltninger på kort, mellemlang og lang sigt for at styrke samarbejdet og
integrationen på de finansielle, finanspolitiske, økonomiske og politiske
områder. Nogle af de foranstaltninger, der skal gennemføres på kort sigt for at
fuldende rammerne for samordning af den økonomiske politik generelt og den
fælles valuta specifikt, omfatter "kontraktuelle ordninger"
kombineret med en solidaritetsmekanisme, der skal støtte de nationale
strukturreformer med henblik på konkurrenceevne og vækst. Disse reformer er
afgørende for at forebygge afsmittende virkninger på andre medlemsstater, men
kræver en stor indsats af de berørte medlemsstater, der allerede er under stort
pres. Formålet er at hjælpe medlemsstater, der står over for vanskeligheder,
der risikerer at påvirke hele euroområdet, med at iværksætte de nødvendige
reformer, før de selv er i stand til det ved hjælp af instrumentet for
konvergens og konkurrenceevne, som kombinerer kontraktuelle ordninger med en
finansiel støttemekanisme. På baggrund af Kommissionens plan og de fire
formænds rapport om en egentlig økonomisk og monetær union[2] vedtog Det Europæiske Råd på
mødet i 2012 en køreplan for gennemførelsen af ØMU'en. Op til Det Europæiske
Råds møde i juni 2013 vil der fortsat blive arbejdet på samordning af nationale
reformer, ØMU'ens sociale dimension, herunder den sociale dialog,
gennemførligheden af og nærmere regler for gensidigt indgåede kontrakter samt
en solidaritetsmekanisme[3].
I rapporten fra december behandler de fire formænd også specifikt spørgsmålet
om kontraktuelle ordninger og solidaritetsmekanismen. Kommissionens forslag Kommissionens forslag til et instrument for
konvergens og konkurrenceevne omfatter både ideerne om fælles indgåede
kontrakter og en solidaritetsmekanisme. Samspillet mellem disse to søjler vil
sikre solidaritet, idet der ydes finansiel bistand til støtte af større
økonomisk ansvarlighed og finanspolitisk disciplin. Støtten vil være klart fastsat
i de "kontraktuelle ordninger", som også indeholder betingelser for
udbetaling af støtten. Instrumentet for konvergens og konkurrenceevne vil være
baseret på to søjler: ·
Kontraktuelle ordninger, der fastsætter de
vigtigste foranstaltninger, som en medlemsstat forpligter sig til at
iværksætte, samt tidsplaner herfor. Foranstaltningerne udformes med henblik på
gennemførelse af de landespecifikke henstillinger, der vedtages som led i det
europæiske semester, særlig i forbindelse med proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer. ·
Finansiel støtte til gennemførelse af de reformer,
der er omfattet af de kontraktmæssige ordninger. Denne meddelelse fremsætter løsningsforslag og
spørgsmål og opfordrer til, at de interesserede parter bidrager med forslag til
instrumentets anvendelsesområde, hvilke medlemsstater der bør være
støtteberettigede, hvordan instrumentet bør finansieres, og hvordan det skal
indlemmes i de overordnede rammer for økonomisk styring i euroområdet og EU.
Meddelelsen sigter mod at behandle disse spørgsmål som led i den debat, der i
øjeblikket foregår mellem de væsentligste interesserede parter om de næste
skridt hen imod gennemførelsen af ØMU'en, navnlig Europa-Parlamentet,
medlemsstaterne og de nationale parlamenter.
2.
Et instrument for konvergens og konkurrenceevne: kontraktuelle
ordninger og finansiel støtte
2.1.
Rationalet bag et instrument for konvergens og
konkurrenceevne
Den indbyrdes afhængighed mellem de
medlemsstater, der deltager i valutasamarbejdet, betyder, at hver enkelt
medlemsstat har stor interesse i, at de øvrige medlemsstater fører en sund
budgetmæssig og økonomisk politik. Krisen har vist, at manglende reformer eller
en halvhjertet indsats i én medlemsstat kan have negative følger for de øvrige
medlemsstater. Som led i den nye økonomiske styring i euroområdet og EU er der
behov for at sikre, at de strukturreformer, der er nødvendige for at afhjælpe
de væsentlige svagheder i nogle økonomier, gennemføres hurtigere, end det
hidtil har været tilfældet. Kommissionen ser det som et instrument til at
tackle de specifikke behov, der følger af et medlemskab af eurosamarbejdet. Det
at være fælles om en valuta kræver, at der kan iværksættes rettidige og
målrettede reformer. Der er derfor behov for et ekstra instrument til at fremme
og støtte reformer i de problemramte medlemsstater, som også kan have positive
virkninger for andre medlemsstater. Hvis medlemsstaterne koordinerer den ambitiøse
gennemførelse af deres strukturreformer, under hensyn til
euroområdedimensionen, vil det skabe bedre resultater for dem alle og bidrage
til holdbar vækst, jobskabelse og social samhørighed. En bedre tilpasnings- og
konkurrenceevne vil bidrage til, at alle medlemsstaterne er bedre beskyttet mod
de negative følger af økonomiske nedture og forhindre, at der opstår skadelige
makroøkonomiske ubalancer og deraf følgende økonomiske og sociale omkostninger. De aktuelle rammer for økonomisk overvågning
giver allerede incitamenter til at indføre reformer, f.eks. ved at sætte fælles
mål, som skal nås af hver medlemsstat, yde regelmæssig politisk vejledning og
overvågning, anvende gruppepres og udveksling af bedste praksis til at skabe et
miljø, der fremmer konvergens og konkurrenceevne, samt ved mere direkte
foranstaltninger såsom sanktioner og makroøkonomisk konditionalitet. Kommissionen forklarede i sin plan, hvorfor de
aktuelle rammer bør udvides med et særligt instrument til at hjælpe de
medlemsstater, der indfører reformer, ved at yde finansiel bistand til
ledsageforanstaltninger for at løse eventuelle sociale og politiske
udfordringer i forbindelse med gennemførelsen af disse reformer. Reformerne er
først og fremmest relevante for de medlemsstater, der iværksætter dem, men de
er også af interesse for resten af euroområdet og EU: En mere robust
medlemsstat bidrager positivt til dens partneres velstand, og hvis den tøver
med at indføre nødvendige reformer på grund af kortsigtede indenlandske
negative følger, kan det have negative virkninger på de øvrige partnere.
Finansiel bistand til iværksættelsen af et veldefineret sæt reformer vil være
særlig vigtig i de tilfælde, hvor ubalancerne består på trods af, at den
pågældende medlemsstat har efterlevet de landespecifikke henstillinger, der er
blevet rettet til den. Instrumentet for konvergens og konkurrenceevne
vil skulle indeholde sikkerhedsværn for at forhindre misbrug, f.eks. ved at der
ventes med at iværksætte reformer til det tidspunkt, hvor de ville udløse finansiel
støtte, samt for at nedbringe risikoen for dødvægtstab, f.eks. at der ydes
støtte til reformer, der alligevel ville være blevet gennemført uden støtten.
Denne nye finansielle støttemekanisme bør udelukkende anvendes til at støtte
større reformer, der kan have potentielle følger for andre medlemsstater,
euroområdet eller hele EU. Under sådanne omstændigheder vil den bidrage til
iværksættelsen af reformer, som enten ikke ville blive iværksat under normale
forhold, eller som ikke kan iværksættes på et givent tidspunkt på grund af omkostningerne
for den pågældende medlemsstat eller ville blive iværksat på et senere
tidspunkt og medføre endnu større omkostninger for medlemsstaten, euroområdet
og EU.
2.2.
Kontraktuelle ordninger
Medlemsstaternes deltagelsesmuligheder Ifølge Kommissionen bør de "kontraktuelle
ordninger" i forbindelse med instrumentet for konvergens og
konkurrenceevne bygge på de eksisterende rammer for overvågning. De skal forene
den politiske vejledning, der følger af de landespecifikke henstillinger i
forbindelse med det europæiske semester, og den nationale gennemførelse af
strukturreformer. Et af de afgørende spørgsmål er, hvilke
medlemsstater der skal kunne anvende instrumentet for konvergens og
konkurrenceevne. Det kunne være: ·
Alle medlemsstaterne i euroområdet (undtagen dem,
der er omfattet af makroøkonomiske tilpasningsprogrammer[4]). ·
Der bør også findes løsninger på, hvordan
medlemsstater uden for euroområdet kan indgå i en kontraktuel ordning, navnlig
i forbindelse med medlemsstater, der skal optages i eurosamarbejdet, så der
tages højde for forberedelsesstadiet. Et andet vigtigt spørgsmål er, hvornår
instrumentet for konvergens og konkurrenceevne skal anvendes. Nogle muligheder
kunne være: ·
at instrumentet for konvergens og konkurrenceevne
kan anvendes af alle de deltagende medlemsstater ·
at instrumentet for konvergens og konkurrenceevne
anvendes, når en deltagende medlemsstat er omfattet af proceduren i forbindelse
med makroøkonomiske ubalancer. Bør deltagelse være frivillig eller
obligatorisk? ·
at instrumentet for konvergens og konkurrenceevne
kan anvendes af en medlemsstat på foranledning af Kommissionen. Hvilke reformer bør være omfattet? Afhængigt af, hvilke medlemsstater der kan
deltage, findes der forskellige muligheder for, hvordan instrumentet skal
fungere. For eksempel: ·
Hvis instrumentet finder anvendelse på frivillig
basis, kan medlemsstaterne fremlægge en plan for et sæt konkrete reformer
med klare tidsplaner, der tager udgangspunkt i de landespecifikke henstillinger[5]. De landespecifikke
henstillinger vil således danne basis for den kontraktuelle ordning. ·
Hvis instrumentet anvendes af de medlemsstater i
euroområdet, der er omfattet af den forebyggende del af proceduren i
forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, bør reformerne være baseret på
henstillingerne i forbindelse med proceduren i forbindelse med makroøkonomiske
ubalancer og især omfatte foranstaltninger vedrørende konkurrenceevne, fremme
af finansiel stabilitet og bedre arbejds-, produkt- og tjenestemarkeder og
dermed af økonomiens tilpasningsevne. ·
For så vidt angår de medlemsstater i euroområdet,
der er omfattet af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store
underskud, erstattes den kontraktuelle ordning af en (obligatorisk)
korrigerende handlingsplan for at undgå overlappende overvågning. I sådanne
situationer vil instrumentet fremskynde korrektionen af ubalancerne. Proceduren
for at gennemføre den korrigerende handlingsplan samt den deraf følgende
overvågningsordning er den samme, der er beskrevet i forordning (EU) nr.
1176/2011 om forebyggelse og korrektion af makroøkonomiske ubalancer. Høringsspørgsmål: ·
Hvilke medlemsstater bør kunne anvende instrumentet
for konvergens og konkurrenceevne? ·
På hvilket stadie bør instrumentet for konvergens
og konkurrenceevne udløses? ·
Hvilken type reformer bør være støtteberettigede i
forbindelse med instrumentet for konvergens og konkurrenceevne? Bør der være en
grænse for størrelsen og relevansen af de reformer, der kan støttes? Er De enig
i ovennævnte kategorier? Hvis ja, hvorfor? Hvis nej, hvorfor ikke? ·
Er der andre metoder til at definere, hvilke
reformer der skal være støtteberettigede, afhængigt af situationen i de
forskellige medlemsstater som vil være omfattet af det nye instrument? Procedure I overensstemmelse med de eksisterende tilsyns-
og overvågningsordninger vil medlemsstaternes reformplaner blive evalueret af
Kommissionen. Evalueringen vil hovedsageligt tage udgangspunkt i de foreslåede
foranstaltningers relevans, den ekstra reformindsats, og hvorvidt reformerne
afhjælper de økonomiske svagheder, der er fremhævet i de pågældende
landespecifikke henstillinger. Der vil ligeledes blive set på reformernes
potentielle virkninger på andre medlemsstater og deres gennemførlighed, også på
baggrund af de foreslåede tidsplaner. Evalueringen omfatter, når det er
relevant, følgerne for de offentlige finansers holdbarhed og de sociale følger. På basis af evalueringen forhandler
Kommissionen de enkelte elementer af planen på plads med den pågældende
medlemsstat, inden den fremsætter et formelt forslag for Rådet om vedtagelse af
den kontraktuelle ordning. Der vil være forskel på de reformer, der støttes,
afhængigt af de specifikke forhold i den pågældende medlemsstat - i visse
tilfælde kan de være af kort varighed, mens det i andre kan tage flere år at
gennemføre dem. Rådet skal godkende (med eventuelle ændringer)
de specifikke foranstaltninger og den foreslåede tidsplan. Hvis den pågældende
medlemsstat og Kommissionen ikke når til enighed, eller hvis Rådet afviser
ordningen, indgås den kontraktuelle ordning ikke, og der ydes derfor ikke
finansiel bistand. Kommissionen overvåger på årsbasis gennemførelsen
af ordningen som led i det europæiske semester, hvor medlemsstaterne
rapporterer om deres fremskridt i de nationale reformprogrammer. Den vurderer fremskridtene i gennemførelsen af
reformerne og evaluerer deres relevans i forhold til den økonomiske udvikling
og de udfordringer, medlemsstaterne står overfor. Hvis
der er behov for det, kan både Kommissionen og medlemsstaten foreslå ændringer
til den kontraktuelle ordning, hvilket fører til en ny forhandlingsproces. Eftersom de foranstaltninger, der er omhandlet
af den kontraktuelle ordning, kan forventes at omfatte større økonomiske
reformplaner, jf. den foreslåede procedure for forudgående samordning, bør de
to instrumenter være nært forbundne. Derfor lancerer Kommissionen samtidig en
høring om forudgående samordning af større økonomiske reformer. Høringsspørgsmål: ·
Er De enig i, at de foreslåede kontraktuelle
ordninger bør forhandles af Kommissionen med den berørte medlemsstat? ·
Er De enig i, at de bør vedtages af Rådet? ·
Er De enig i, at både Kommissionen og den berørte
medlemsstat bør have mulighed for at foreslå ændringer til de vedtagne
kontraktuelle ordninger? Under hvilke omstændigheder? ·
Er De enig i, at der bør rapporteres årligt om de
kontraktuelle ordninger som led i det europæiske semester?
2.3.
Demokratisk legitimitet og ansvarlighed
Et af hovedformålene med indførelsen af
instrumentet for konvergens og konkurrenceevne er at hjælpe medlemsstaterne med
den vanskelige proces, det kan være at gennemføre større reformer, som er
nødvendige for at tackle de svagheder, der er fremhævet i de landespecifikke
henstillinger. Hvis EU skal inddrages mere i reformprocessen, kræver det, at de
nationale parlamenter og andre interesserede parter engagerer sig rettidigt og
aktivt. Medlemsstaterne skal garantere en national
indsats for gennemførelsen af de kontraktuelle ordninger ved at inddrage de
nationale parlamenter, helst inden de indgiver deres konkrete reformplaner.
Under alle omstændigheder bør de nationale parlamenter inddrages, inden Rådet
vedtager de kontraktuelle ordninger. Hvis det
er relevant, og afhængigt af reformernes specifikke karakter, kan andre
nationale interessenter, f.eks. arbejdsmarkedets parter, også inddrages. Når det er relevant og hensigtsmæssigt vil
Kommissionens repræsentanter stå til rådighed for at drøfte anvendelsen af
instrumentet med de nationale parlamenter. Med henblik på at sikre den demokratiske
legitimitet og ansvarlighed på EU-niveau bør Europa-Parlamentet være fuldt
inddraget. Eftersom de reformforanstaltninger, der forventes at være omfattet
af instrumentet for konvergens og konkurrenceevne med henblik på en
velfungerende ØMU, er særlig vigtige, står Kommissionens repræsentanter til
rådighed for at drøfte dem med Europa-Parlamentet, hvis det skulle være
nødvendigt. Det kan overvejes at indlede drøftelser med repræsentanter fra
Rådet og medlemsstaterne. Høringsspørgsmål: ·
Hvordan bør de nationale parlamenter inddrages i
beslutningerne vedrørende kontraktuelle ordninger? ·
Hvordan bør man høre andre nationale interesserede
parter? Hvilke bør høres? På hvilket stadie i processen? ·
Hvordan bør Kommissionens repræsentanter inddrages
i drøftelser om de kontraktuelle ordninger med de nationale parlamenter? ·
Hvordan bør repræsentanter fra Rådet og de
relevante medlemsstater stå til rådighed for at drøfte de kontraktuelle
ordninger med Europa-Parlamentet? På hvilket stadie i processen?
3.
Finansiel støtte til at fremme gennemførelsen af reformerne
I planen om en udbygget og egentlig ØMU
bemærker Kommissionen, at der er behov for finansiel bistand for at støtte
iværksættelsen af strukturreformer. En mulighed er, at alle de deltagende
medlemsstater bidrager til en finansiel støttemekanisme. Kommissionen
undersøger forskellige muligheder, også i forbindelse med forpligtelsen til at
bidrage til den nye mekanisme - det kunne kræves af alle de deltagende
medlemsstater, være obligatorisk for alle eurolandene, uanset om de deltager
eller ej, osv. Uanset hvordan den finansieres, kan det enten være baseret på
specifikke bidrag, f.eks. på grundlag af en BNI‑nøgle, eller indtægter
fra nye specifikke finansielle ressourcer. Kommissionen overvejer at lade
mekanismen indgå i EU-budgettet som eksterne formålsbestemte indtægter. Det
betyder, at den ikke vil være omfattet af loftet i FFR-forordningen. Mekanismen
fastsættes i en ny retsakt, der udpeger de potentielle modtagere (f.eks.
udelukkende de bidragende medlemsstater) og giver tilladelse til udbetaling af
støtten. Kommissionen forventer, at mekanismen i begyndelsen vil være af
begrænset størrelse, men at den kan vokse over tid og oven på de erfaringer,
der gøres med den, hvis den viser sig at være et effektivt og
omkostningseffektivt middel til at fremme reformer. Når en sådan en mekanisme
indføres, skal der også fastsættes bestemmelser for dens funktionsmåde. De
muligheder, der i øjeblikket ses på af Kommissionen, omfatter udbetaling af et
fast beløb pr. kontraktuel ordning, f.eks. som budgetstøtte. Fastsættelsen og anvendelsen af de pågældende beløb
og af udbetalingen vil være afhængig af strenge betingelser, som
fastsættes i den kontraktuelle ordning. Konditionaliteten
vil være knyttet til gennemførelsen af de vedtagne reformer, men ikke til
specifikke økonomiske resultater af reformerne. Den
finansielle støtte vil også styrke ØMU'ens sociale dimension. For eksempel kunne finansieringen fra
medlemsstaterne rettes mod modernisering af erhvervsuddannelserne eller mod
bedre arbejdsmarkedspolitikker, men må ikke være direkte betinget af, at et
bestemt antal personer kommer i arbejde. Det nye finansielle instrument skal være i
overensstemmelse med, sammenhængende med og supplere de eksisterende
instrumenter, såsom strukturfondene og navnlig Den Europæiske Socialfond. Den finansielle mekanisme vil bibringe
foranstaltningerne en merværdi ved at yde målrettet, begrænset og rettidig
støtte. Det er særlig vigtigt i
forbindelse med den makroøkonomiske konditionalitet i forbindelse med
strukturfondene 2014-2020. For at øge de potentielle virkninger overvejer
Kommissionen at foreslå, at den finansielle støtte ydes allerede ved selve
indgåelsen af den kontraktuelle ordning og udbetales i faste rater, eller i
rater i forbindelse med reformernes tidsplan. Den finansielle støtte er
betinget af en komplet og rettidig gennemførelse af de reformer, der er fastsat
i den kontraktuelle ordning. Kommissionen kan udstede advarsler, hvis en
medlemsstat ikke overholder den kontraktuelle ordning, hvorved medlemsstaten
forpligtes til at ændre ordningen for at omfatte afvigelsen, herunder også en
ny tidsplan. Hvis det ikke sker, suspenderes den finansielle støtte. Der vil
blive rapporteret om tilfælde af manglende overholdelse i Kommissionens årlige
vurdering, og afhængigt af hvor alvorlig overtrædelsen er, kan betalingerne
suspenderes. Lignende ordninger vil finde anvendelse, hvis tidligere gennemførte
reformer ændres, eller hvis der træffes andre foranstaltninger, der eliminerer
virkningerne af de vedtagne reformer. Høringsspørgsmål: ·
Er De enig i, at instrumentet for konvergens og
konkurrenceevne har brug for et nyt finansielt instrument? ·
Er De enig i, at det bør høre under EU-budgettet,
men ikke være underlagt lofterne i FFR som nævnt ovenfor? Hvis ikke, hvad
foreslår De så? ·
Er De enig i, at den finansielle mekanisme bør
finansieres gennem direkte bidrag fra medlemsstaterne? Bør alle eurolandene
være forpligtede til at bidrage? ·
Er De enig i, at der bør fastsættes specifikke
finansielle ressourcer til finansiering af mekanismen? Har De andre forslag? ·
Er De enig i, at det udelukkende er de
medlemsstater, der bidrager til finansiering af instrumentet, der kan drage
gavn af det? ·
Er De enig i, at manglende overholdelse af de
vedtagne reformer bør kunne føre til suspension af betalingerne?
4.
Næste skridt
På baggrund af kommende drøftelser med
Europa-Parlamentet og Rådet fremsætter Kommissionen et forslag i løbet af 2013.
[1] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_en.pdf [2] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/da/ec/134204.pdf [3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/da/ec/134372.pdf,
punkt 12. [4] Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om
skærpelse af den økonomiske og budgetmæssige overvågning af medlemsstater, der
har eller er truet af alvorlige vanskeligheder med hensyn til deres finansielle
stabilitet i euroområdet
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0819:FIN:DA:PDF. [5] Vedtaget af Rådet i forbindelse med det europæiske
semester.