MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN Fælles principper for nationale finanspolitiske korrektionsmekanismer /* COM/2012/0342 final */
MEDDELELSE
FRA KOMMISSIONEN Fælles
principper for nationale finanspolitiske korrektionsmekanismer Baggrund I henhold til traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde skal medlemsstaterne betragte deres økonomiske
politikker som et spørgsmål af fælles interesse, og deres budgetpolitik skal
styres af behovet for sunde offentlige finanser. De globale økonomiske og
finansielle kriser har blotlagt svagheder i den økonomiske og budgetmæssige
styring i Den Økonomiske og Monetære Union. En ny reformpakke er allerede
blevet vedtaget - den såkaldte six-pack - og trådte i kraft i december sidste
år. Efterhånden som de svære tider fortsætter, er omfanget og de eventuelle
afsmittende virkninger af eurolandenes økonomiske og budgetmæssige forhold nu
meget tydelige. Ud fra dette rationale
fremlagde Kommissionen den 23. november 2011 yderligere to lovgivningsforslag,
der skulle styrke overvågningsmekanismerne i euroområdet, samt en grønbog om
eurostabilitetsobligationer. Denne såkaldte "two-pack" omfatter to
forslag:
en forordning fra Europa-Parlamentet og
Rådet om fælles bestemmelser for overvågning og evaluering af udkast til
budgetplaner og sikring af en korrektion af uforholdsmæssigt store
underskud i medlemsstaterne i euroområdet
en forordning fra Europa-Parlamentet og
Rådet om styrkelse af den økonomiske og budgetmæssige overvågning af
medlemsstater, der har eller er truet af alvorlige vanskeligheder med
hensyn til deres finansielle stabilitet i euroområdet.
På grundlag af disse elementer
og med henblik på at sikre stabiliteten i hele euroområdet indeholder traktaten
om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (TSSS),
som blev undertegnet den 2. maj 2012 af 25 medlemsstater, desuden en
finanspolitisk aftale (afsnit III). Formålet er at indarbejde disse
forpligtelser i EU-retten inden for fem år efter dens ikrafttræden. Som led i den finanspolitiske
aftale skal de kontraherende parter gennemføre regler i deres nationale
lovgivning, der bl.a. omfatter en korrektionsmekanisme, der automatisk sættes i
gang, hvis der konstateres væsentlige afvigelser fra den mellemfristede
målsætning eller tilpasningsstien i retning af denne målsætning (artikel 3,
stk. 1, litra e) og artikel 3, stk. 2). Desuden skal
korrektionsmekanismerne i henhold til TSSS (artikel 3, stk. 2) indføres
"på grundlag af fælles principper, der skal foreslås af
Europa-Kommissionen, særligt om arten og omfanget af og tidsplanen for de
korrigerende foranstaltninger, der skal træffes, også i tilfælde af
exceptionelle omstændigheder, samt om, hvilken rolle de institutioner, der på
nationalt plan er ansvarlige for at overvåge overholdelsen af reglerne, skal
indtage, og om disses uafhængighed". Som led i gennemførelsen af
TSSS vedtages denne meddelelse med henblik på Unionens almene interesse og for
at bidrage til Den Økonomiske og Monetære Unions rette virkemåde. Nærværende meddelelse
fremsætter de fælles principper, der skal ligge til grund for de nationale
korrektionsmekanismer. De syv principper findes i bilaget. De omhandler de centrale
emner, der skal tages højde for ved udformningen af korrektionsmekanismerne,
herunder deres juridiske status, deres overensstemmelse med EU-rammerne,
aktiveringen af mekanismerne, korrektionens art hvad angår omfang og
tidshorisont, dens operationelle instrumenter, eventuelle undtagelsesklausuler
og deres funktion samt overvågningsinstitutionernes rolle og uafhængighed. Artikel 3 i TSSS indbyder også
Kommissionen til at fremlægge en tidsplan for de kontraherende parters hurtige
konvergens hen imod hver deres mellemfristede målsætninger under hensyntagen
til de landespecifikke risici for holdbarheden. Denne tidsplan vil blive
fremlagt af Kommissionen senere på året. De konsolideringsplaner, som
medlemsstaterne præsenterede i de seneste opdateringer af deres stabilitets-
eller konvergensprogrammer, giver et naturligt udgangspunkt for fastsættelsen
af tempoet for konvergens hen imod de mellemfristede målsætninger. Disse
konsolideringsplaner bør revurderes i forhold til kravene i stabilitets- og
vækstpagten, idet der bl.a. kigges på de mellemsigtede målsætningers
hensigtsmæssighed og principperne for en exitstrategi i lyset af de
makroøkonomiske udsigter, navnlig hvad angår deres differentiering alt efter
finanspolitisk sårbarhed. 1. Den juridiske status for
reglerne for korrektionsmekanismerne og deres overensstemmelse med EU-rammerne I henhold til TSSS bør reglerne
for korrektionsmekanismerne indføres i den nationale lovgivning "i form af
bindende og varige bestemmelser, helst i forfatningen, eller på anden måde, der
sikrer, at de fuldt ud overholdes og efterleves gennem hele den nationale
budgetproces". Korrektionsmekanismernes juridiske status bør altså være af
en sådan art, at deres bestemmelser ikke blot kan ændres ved almindelig
budgetlovgivning. Samtidig, som det også gøres klart i TSSS og gentages i
princip 1), skal korrektionsmekanismerne også "fuldt ud respektere de
nationale parlamenters beføjelser". Disse kendetegn skal sikre, at de
finanspolitiske regler effektivt præger den nationale budgetpolitik, mens der
tages højde for fundamentale parlamentariske rettigheder. Princip 2) sikrer de nationale
korrektionsmekanismers nødvendige overensstemmelse med EU's budgetregler.
Kravene i den finanspolitiske aftale er en del af et større udspil, der allerede
blev startet med den nylige reform af stabilitets- og vækstpagten (den såkaldte
"six-pack"), der øgede den nationale deltagelse i EU's
overvågningsrammer. Derfor henviser TSSS selv til allerede eksisterende
begreber for budgetovervågning, bl.a. "den mellemsigtede målsætning"
og "tilpasningsstien i retning af denne målsætning", "væsentlige
afvigelser" og de "exceptionelle omstændigheder". Princip 2)
bestemmer, at der skal lægges stor vægt på EU's koncepter og regler ved
udarbejdelsen af de nationale mekanismer, selvom der kan gives plads til en vis
grad af fleksibilitet, hvad angår de præcise nationale metoder afhængigt af
landespecifikke omstændigheder. 2.
Korrektionsmekanismernes indhold: aktivering, korrektionens art, operationelle
instrumenter, undtagelsesklausuler Som fastsat i princip 3) bør aktiveringen
af korrektionsmekanismerne ske under veldefinerede omstændigheder, der er
kendetegnet ved en væsentlig afvigelse fra den mellemsigtede målsætning eller
tilpasningsstien i retning af denne målsætning. Det kræver bestemmelser, der på
forhånd fastlægger kriterierne til vurdering af, hvorvidt der foreligger en
væsentlig afvigelse. Princip 3) anerkender også, at medlemsstaterne under disse
omstændigheder kan anvende flere forskellige mekanismer og kriterier. Særlig
kan udløsningsfaktorerne være baseret på enten EU-kriterier, landespecifikke
kriterier eller begge dele. Beslutninger på EU-niveau om forekomsten af en
væsentlig afvigelse, vil være en naturlig udløser af korrektionsmekanismer.
Samtidig vil landespecifikke kriterier, forudsat at de omfatter konceptet om en
væsentlige afvigelse, kunne være relevante udløsere med den mulige ekstra
fordel, at de ville blive udløst tidligere i forløbet. Korrektionens art,
hvad angår omfang og tidshorisont, er emnet for princip 4). Det foreslåede
princip giver konkret operationel vejledning, samtidig med at man undgår en
overdreven stram tilgang. Derfor omfatter princip 4) fem
under-principper: - For
det første skal forud fastlagte regler danne rammerne for omfanget af og
tidshorisonten for korrektionen, så skønsmargenen i udarbejdelsen af reaktioner
på væsentlige budgetmæssige afvigelser begrænses, uden dog at udelukkes helt - For
det andet bør større afvigelser føre til større korrektioner, i
overensstemmelse med den logiske regel om proportionalitet - For
det tredje bør referencepunktet for at bestemme korrektionen være fastholdelse
af den mellemsigtede målsætning og tilpasningsstien i retning af denne
målsætning, hvilket stemmer overens med den finanspolitiske aftale, som i bund
og grund handler om overholdelse af den mellemsigtede målsætning og
tilpasningsstien i retning af denne målsætning. Særligt vil en medlemsstat, der
afviger fra sin tilpasningssti, således normalt forventes at bibeholde en
uændret tidsplan for at nå den mellemsigtede målsætning. Hvis en medlemsstat
har nået sin mellemsigtede målsætning og derefter afviger fra den, forventes
den at genoprette den mellemsigtede målsætning så hurtigt som det er rimeligt,
hvilket i princippet betyder året umiddelbart efter afvigelsen eller året
derefter. Afhængigt af situationen udelukker referencepunktet dog ikke enhver
form for fleksibilitet. - For
det fjerde bør korrektionsmekanismerne bidrage med kritiske stabiliserende
elementer i budgetrammen, så man undgår syndromet med mål, der flyttes, som
ofte ses som reaktion på budgetoverskridelser. Derfor bør
korrektionsmekanismerne sikre, at de finanspolitiske nøglemål fastholdes på
samme niveau som før den væsentlige afvigelse. - For
det femte bør der ved starten af korrektionen vedtages en korrektionsplan, som
er bindende for de efterfølgende budgetter i løbet af korrektionsperioden, så
mekanismernes troværdighed styrkes. Et andet vigtigt aspekt i
udformningen af korrektionsmekanismerne er deres operationelle virkemåde.
Princip 5) anerkender den vigtige rolle, som regler for offentlige udgifter og
diskretionære indtægtsforanstaltninger kan have i denne forbindelse, i
betragtning af at disse aggregater mere direkte afspejler budgetmyndighedernes
diskretionære beslutninger end eventuelle finanspolitiske resultater eller
konjunkturjusterede balancer. Et andet afgørende element, som medlemsstaterne
skal tage højde for, når de udformer deres systemer, er samordningen mellem
visse eller alle offentlige delsektorer i forbindelse med reaktionen på en
væsentlig ubalance, som vil gøre deres mekanismer mere troværdige. Disse
samordningsmekanismer kræver ikke nødvendigvis en forudbestemt fordeling af
korrektionen mellem de centrale og de subnationale offentlige myndigheder. Men
der bør være stramme sikkerhedsforanstaltninger til at sikre, at de
subnationale myndigheder ikke truer opnåelsen af målene for det offentlige
budget, som de centrale offentlige myndigheder har ansvar for over for EU. Ideen om at budgetregler bør
indeholde en vis fleksibilitet under særlig vanskelige omstændigheder, har
længe været anerkendt i EU's overvågningsrammer, og der tages også højde for
den ide i TSSS. Princip 6) bestemmer, at eventuelle undtagelsesklausuler
skal baseres nøje på EU-aftalte begreber, så der skabes en større sammenhæng og
undgås alt for løse definitioner af exceptionelle omstændigheder. Det kræves
også, at der for en eventuel suspension af en korrektionsmekanisme i kraft af
en undtagelsesklausul skal sættes en tidsfrist, og at der ved
undtagelsesklausulens ophør fastsættes en minimumshastighed for videre
tilpasning i overensstemmelse med den nedre grænse i stabilitets- og
vækstpagten. Desuden bør der foreligge en korrektionsplan, der er bindende for
de fremtidige budgetter efter undtagelsesklausulens ophør. 3.
Overvågningsinstitutionernes rolle og uafhængighed Skønt ansvaret for at sikre
overholdelsen af korrektionsmekanismerne hovedsageligt ligger hos
budgetmyndighederne, bør nationale overvågningsinstitutioner spille en
vigtig rolle for at fremme troværdigheden og gennemsigtigheden, som beskrevet
under det sidste foreslåede princip (princip 7)) Disse organer forventes at
vurdere korrektionsmekanismernes virkemåde i henhold til nationale regler på de
forskellige stadier af aktivering og gennemførelse af korrektionen, herunder
også en eventuel anvendelse af undtagelsesklausuler. Et "comply or
explain"-princip - hvor den berørte medlemsstat enten skal følge rådene
fra disse overvågningsinstitutioner eller afgive forklaring på, hvorfor den
ikke har fulgt dem - vil sikre, at vurderingerne ikke blot ignoreres, uden at
det indskrænker budgetmyndighedernes ansvar for politiske tiltag. Disse organers uafhængighed og
funktionelle selvstændighed er afgørende, idet det giver dem råderum til effektivt
at spille deres rolle i det nationale finanspolitiske landskab. Princip 7)
opstiller flere foranstaltninger for at sikre dette. For det første skal
overvågningsinstitutionerne for at sikre ejerskabet udformes sådan, at de
stemmer overens med det allerede eksisterende institutionelle miljø og den
landespecifikke administrative struktur. For det andet fremsættes der flere
kriterier, der skal sikre en høj grad funktionel selvstændighed. Der bør
fastsættes forskrifter som grundlag for disse organers juridiske status, mandat
og ansvar. Der bør også etableres stramme regler for udnævnelser og tildeling
af passende ressourcer og adgang til oplysninger i forbindelse med mandatet.
Disse betingelser er nødvendige for, at overvågningsinstitutionerne effektivt kan
vogte over mekanismernes gennemsigtighed og troværdighed. Der bør lægges særlig
vægt på at sikre en uhindret kommunikation med offentligheden. BILAG Fælles
principper for nationale finanspolitiske korrektionsmekanismer 1) [Juridisk status] Korrektionsmekanismerne
bør indarbejdes i den nationale lovgivning i form af bindende og varige
bestemmelser, helst i forfatningen, eller på anden måde, der sikrer, at de
fuldt ud overholdes og efterleves gennem hele den nationale budgetproces.
Korrektionsmekanismerne skal fuldt ud respektere de nationale parlamenters
beføjelser. 2) [Overensstemmelse med
EU-rammerne] De nationale korrektionsmekanismer skal tage nøje udgangspunkt i
koncepterne og reglerne i EU's finanspolitiske rammer. Det gælder især i
forbindelse med begrebet "væsentlig afvigelse" og definitionen af
eventuelle undtagelsesklausuler. Korrektionen skal, hvad angår omfang og
tidshorisont, være i overensstemmelse med de eventuelle henstillinger, der er
rettet til den berørte medlemsstat under stabilitets- og vækstpagten 3) [Aktivering] Aktiveringen af
korrektionsmekanismen skal ske under veldefinerede omstændigheder, der er
kendetegnet ved en væsentlig afvigelse fra den mellemsigtede målsætning eller
tilpasningsstien i retning af denne målsætning. De udløsende faktorer kan
omfatte EU-baserede eller landespecifikke kriterier, forudsat at de opfylder
ovennævnte betingelse. Under samme betingelse kan kravene opfyldes af både
forudgående mekanismer, der fastsætter budgetmål for at undgå, at der opstår
afvigelser, eller efterfølgende mekanismer, der udløser korrektioner som
reaktion på tidligere afvigelser. 4) [Korrektionens art] Omfanget
af og tidshorisonten for korrektionen skal være fastsat i forud fastlagte
regler. Større afvigelser fra den mellemsigtede målsætning eller
tilpasningsstien i retning af denne målsætning bør føre til større
korrektioner. Udgangspunktet for korrektionsmekanismen bør være, at den
strukturelle saldo skal genoprettes på eller over niveauet i den mellemsigtede
målsætning inden for den fastsatte tidsplan og derefter skal opretholdes på
dette niveau. Korrektionsmekanismen skal sikre, at de kritiske finanspolitiske
mål, som er fastsat før den væsentlige afvigelse, overholdes, således at der
undgås en varig afvigelse fra de overordnede finanspolitiske mål, der blev sat
før den væsentlige afvigelse. Ved starten af korrektionen skal medlemsstaterne
vedtage en plan for korrektionen, som er bindende for budgetterne under hele
korrektionsperioden. 5) [Operationelle instrumenter]
I korrektionsmekanismen kan reglerne for offentlige udgifter og diskretionære
skatteforanstaltninger gives en stor operationel rolle, bl.a. ved aktivering af
mekanismen og gennemførelse af korrektionen, forudsat at disse regler er i
overensstemmelse med realiseringen af den mellemsigtede målsætning og
tilpasningsstien i retning af denne målsætning. Ved udformningen af
korrektionsmekanismen bør der overvejes bestemmelser vedrørende samordningen af
de budgetmæssige tilpasninger mellem visse eller alle offentlige delsektorer i
tilfælde af aktivering. 6) [Undtagelsesklausuler]
Fastlæggelsen af eventuelle undtagelsesklausuler skal være bundet til begrebet
"exceptionelle omstændigheder" som defineret i stabilitets- og
vækstpagten. Dette omfatter en usædvanlig begivenhed, som ligger uden for den
pågældende medlemsstats kontrol, og som har en afgørende virkning på de samlede
offentlige finanser, eller perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag som
fastsat i stabilitets- og vækstpagten, også i euroområdet. Suspensionen af en
korrektionsmekanisme i tilfælde af en undtagelsesklausul skal være midlertidig.
Korrektionsmekanismen skal fastsætte en minimumshastighed for den strukturelle
tilpasning efter undtagelsesklausulens ophør med kravet i stabilitets- og
vækstpagten som nedre grænse. Når en medlemsstat ikke længere er omfattet at
undtagelsesklausulen, skal den vedtage en korrektionsplan, som er bindende for
budgetterne under hele korrektionsperioden. 7)
[Overvågningsinstitutionernes rolle og uafhængighed] Korrektionsmekanismerne
troværdighed og gennemsigtighed skal styrkes ved, at uafhængige eller
funktionelt selvstændige organer fungerer som overvågningsinstitutioner. Disse
institutioner vil skulle foretage offentlige vurderinger af hvorvidt der
forekommer omstændigheder, der gør det berettiget at aktivere
korrektionsmekanismen, hvorvidt korrektionen skrider frem i overensstemmelse
med de nationale regler og planer, samt hvorvidt der forekommer omstændigheder,
der udløser undtagelsesklausuler, eller som kræver, at disse forlænges eller
ophæves. Den berørte medlemsstat skal tage disse organers vurderinger til følge
eller i modsat fald forklare offentligt, hvorfor de ikke gør det. Ved
oprettelsen af disse organer skal der tages højde for det eksisterende
institutionelle miljø og den landespecifikke administrative struktur. Disse
organer skal understøttes af nationale forskrifter, som sikrer en høj grad
selvstændighed, herunder: i) en lovbestemt status, ii) fritagelse for
indblanding, dvs. organerne modtager ikke ordrer og er i stand til hurtigt at
kommunikere med offentligheden, iii) udnævnelser på basis af erfaring og
kompetencer, iv) passende ressourcer og adgang til oplysninger til at udføre
deres mandat.