Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: En kvalitetsramme for tjenesteydelser af almen interesse i Europa

Kommissionen besluttede den 20. december 2011 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Social Udvalg og Regionsudvalget: En kvalitetsramme for tjenesteydelser af almen interesse i Europa«

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som vedtog sin udtalelse den 10. maj 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 481. plenarforsamling den 23.-24. maj 2012, mødet den 23. maj 2012, følgende udtalelse med 145 stemmer for, 2 imod og 7 hverken for eller imod:

1.1 Udvalget beklager meget meddelelsens titel, som er forvirrende og lover mere, end indholdet kan holde. Forvirrende, fordi ordet »kvalitetsramme« i dette tilfælde øjensynligt skal tillægges en anden betydning end Unionens anerkendte fælles værdinorm »kvalitet« i artikel 14 i TEUF og protokol 26 – en værdi, der hverken behandles i meddelelsen generelt eller på sektorspecifikt plan.

1.2 Udvalget tilslutter sig, at der er behov for at udarbejde denne forklarende note om tjenesteydelser af almen interesse. Hvad angår forklaringen i Kommissionens meddelelse tilslutter udvalget sig denne under hensyntagen til de fremsatte bemærkninger. Udvalget har i de senere år gentagne gange henvist til behovet for kvalitativt gode, effektive og moderne tjenesteydelser af almen interesse.

1.3 Udvalget anser det stadig for nødvendigt at omsætte primærrettens nye bestemmelser om tjenesteydelser af almen interesse til sekundær sektorspecifik og eventuelt tværsektoriel lovgivning.

1.4 Den nuværende finansielle og økonomiske krise har igen gjort det helt klart, hvilken central rolle tjenesteydelser af almen interesse spiller i forbindelse med sikring af social og territorial samhørighed. I den forbindelse må det ikke glemmes, at den offentlige sektors muligheder er under pres på grund af politiske beslutninger. Udvalget tilslutter sig, at det haster med at iværksætte passende foranstaltninger, således at udførelsen af tjenesteydelser håndhæves, og kvaliteten heraf forbedres.

1.5 Udvalget anser den institutionelle ramme (artikel 14 i TEUF, protokol nr. 26 og artikel 36 i charteret om grundlæggende rettigheder) for at være et godt grundlag for den nærmere gennemførelse, men mener, at denne meddelelse ikke indeholder den sammenhængende og specifikke tilgang til tjenesteydelser af almen interesse, der kræves.

1.6 Levering, udlægning og finansiering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er og bliver efter udvalgets opfattelse, via sektorspecifik lovgivning, som muliggør målrettede løsninger, et anliggende, som henhører under medlemsstaters kompetence, hvorimod EU's lovgivende beføjelse først og fremmest vedrører fastlæggelsen af de økonomiske og finansielle rammebetingelser og kontrol med åbenlyse fejl.

1.7 Udvalget argumenterer for, at der ved revisionen af sektorspecifik lovgivning, som omfatter universaltjenesteforpligtelser, kræves løbende undersøgelser på basis af de nye bestemmelser i primærretten, ændrede brugerbehov samt teknologiske og økonomiske forandringer. Dette bør ske i samarbejde med de forskellige interessenter og civilsamfundet. I forbindelse med denne revision bør man efter udvalgets vurdering benytte en tilgang, hvor man både tager hensyn til beskæftigelse og den sociale og territoriale samhørighed, da disse aspekter indtil videre har været forsømt.

1.8 I protokol nr. 26 understreges medlemsstaternes skønsbeføjelser med hensyn til at levere, udlægge og tilrettelægge ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse. Udvalget mener derfor, at det først og fremmest er medlemsstaterne, der er ansvarlige for evalueringerne heraf på nationalt, regionalt og lokalt niveau, og at Kommissionen blot har pligt til at dele de bedste praksisser og kontrollere disse i overensstemmelse med de generelle principper i EU-traktaterne.

1.9 Udvalget værdsætter, at Kommissionen i meddelelsen gør et forsøg på at give en forklaring på de grundlæggende begreber, der behandles i forbindelse med drøftelserne af tjenesteydelser af almen interesse, som direkte berører kunder og brugere, altså borgerne i al almindelighed. Desværre lykkes det ikke fuldstændigt. Efter udvalgets opfattelse bør definitionen af tjenesteydelser af almen interesse omfatte mere end en henvisning til, at der eksisterer et marked. Man kommer her bl.a. til at tænke på den demokratisk legitimerede politiske beslutningstagning i medlemsstaterne. Det anbefales, at dette drøftes bredt, og at der igen, uden plads til fortolkninger på de forskellige sprog, udsendes en forklarende begrebsliste, således at man undgår fejlfortolkninger.

1.10 Udvalget kan give sit samtykke til, at der skabes større tydelighed og større retssikkerhed med hensyn til de EU-bestemmelser, der gælder for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Dette gælder også offentliggørelsen af Kommissionens »vejledninger« – navnlig hvis disse er udarbejdet af relevante eksperter – som er beregnet til at fremme en bedre forståelse og anvendelse af EU-bestemmelserne for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

1.11 Med hensyn til den fortsatte garanti for adgang til væsentlige tjenesteydelser, såsom postvæsen, basale banktjenesteydelser, offentlig transport, energi og telekommunikation, bør der, ifølge udvalget, især for sårbare brugere, såsom handicappede eller personer, der lever under fattigdomsgrænsen, altid være universel adgang. Medlemsstaterne skal til enhver tid, på grundlag af det gældende retssystem og under overvågning af Kommissionen, foretage en afvejning af, hvorvidt disse tjenesteydelser skal bibeholdes hos eller overføres til myndighederne eller (delvist) overlades til markedet på strenge betingelser.

1.12 Udvalget er af den opfattelse, at der i denne meddelelse i højere grad burde have været taget hensyn til tjenesteydelser af almen interesse på det sociale, sundhedsmæssige og arbejdsmarkedsrelaterede område. Det opfordrer også Kommissionen til at intensivere sit arbejde med specificering af sociale tjenesteydelser af almen interesse. Udvalget mener også, i lighed med Kommissionen, at sociale tjenesteydelser af almen interesse, f.eks. i sektorerne for sundhedspleje, børnepasning, ældrepleje, hjælp til handicappede, sociale boliger og arbejdsmarkedstjenester, spiller en afgørende rolle.

1.13 Udvalget opfordrer Kommissionen til på kort sigt at fremsætte forslag med hensyn til fremme af initiativer på det kvalitetsmæssige område, navnlig vedrørende sociale tjenesteydelser af almen interesse, idet der i denne meddelelse tages meget lidt hensyn til dette, og fordi der er en stigende efterspørgsel efter det, og finansieringen heraf bliver stadig mere problematisk. Desuden bør Kommissionen bygge videre på »Voluntary European Quality Framework for Social Services« (en frivillig europæisk kvalitetsramme for sociale tjenesteydelser) på medlemsstatsniveau.

2.1 Med ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten er der indført nye bestemmelser med hensyn til tjenesteydelser af almen interesse, dvs. artikel 14 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og protokol nr. 26 om fortolkningen af Unionens »fælles værdinormer« i artikel 14 i TEUF samt ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse. Desuden opnåede artikel 36 i charteret om grundlæggende rettigheder samme retlige betydning som traktaterne.

2.2 Derudover viser den langvarige finansielle og økonomiske krise tydeligt, hvilken central rolle tjenesteydelser af almen interesse spiller i forbindelse med sikring af social og territorial samhørighed og den effekt, krisen har på den offentlige sektor. Det fremgår af undersøgelser, at »offentlige tjenesteydelser«, hvilket omfatter mere end blot tjenesteydelser af almen interesse, udgør mere end 26 % af BNP i de 27 EU-medlemsstater, mens de skaffer arbejde til 30 % af den europæiske arbejdsstyrke.

2.3 Dette er jo også den vigtigste grund til, at Kommissionen har besluttet at udarbejde denne meddelelse.

3.1 Kvalitetsrammen bør efter Kommissionens opfattelse sørge for, at rammerne for love og bestemmelser på EU-plan betyder en yderligere forstærkning af det indre markeds sociale dimension, at der tages større hensyn til tjenesteydelsernes specifikke karakter, og at der gives svar på udfordringen i, at der ved udlægningen af disse tjenester tages hensyn til de i protokollen anerkendte værdinormer, såsom kvalitet, sikkerhed og overkommelige priser, lige behandling, universel adgang og brugernes rettigheder.

3.2 Kommissionen konstaterer, at der i årenes løb er der sket en væsentlig ændring i efterspørgslen efter tjenesteydelser af almen interesse og måden, hvorpå disse leveres. Ifølge Kommissionen blev tjenesteydelserne tidligere udbudt af staten, men nu bliver disse tjenesteydelser i vidt omfang udbudt af decentrale offentlige organer eller af den private sektor via særlovgivning.

3.3 Via liberaliseringsprocesser, andre prioriteringer i den statslige politik og ændrede behov og forventninger hos brugerne forstærkes den tendens, der er omtalt i punkt 3.2. Og eftersom mange af disse tjenesteydelser er af økonomisk karakter, falder de ind under bestemmelserne for det indre marked og konkurrencereglerne »i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem«.

3.4 Selv om der er bekymringer med hensyn til virkningerne af disse bestemmelser, navnlig på leveringen af sociale tjenesteydelser, mener Kommissionen, at bestemmelserne kan anvendes på en måde, hvor der tages større hensyn til specifikke behov, og udbuddet af tjenesteydelser forøges, især ved anvendelse af den nødvendige fleksibilitet.

3.5 Den såkaldte kvalitetsramme, som Kommissionen præsenterer, består af tre indsatsområder, som den imidlertid ikke omsætter til konkrete forslag.

4.1 Udvalget beklager meget meddelelsens titel, som er forvirrende og lover mere, end indholdet kan holde. Forvirrende fordi ordet »kvalitetsramme« i dette tilfælde øjensynligt skal tillægges en anden betydning end Unionens anerkendte fælles værdinorm »kvalitet« i artikel 14 i TEUF og protokol 26, – en værdi, der hverken behandles i meddelelsen generelt eller på sektorspecifikt plan. Det samme er tilfældet for de øvrige værdinormer, såsom sikkerhed, overkommelig pris, lige behandling, universel adgang og brugerrettigheder.

4.2 Det er også meget alvorligt, at meddelelsen ikke indeholder en konsekvensanalyse, da der er mange ting at få rede på i Kommissionens påstande og konstateringer, der er omtalt i punkt 3.2. F.eks. har der ifølge udvalget og eksperter altid været et regionalt og lokalt udbud af disse tjenesteydelser.

4.3 Udvalget tilslutter sig behovet for, at der udarbejdes denne forklarende note om tjenesteydelser af almen interesse. Det har allerede i tidligere udtalelser (1) peget på behovet for tjenesteydelser af almen interesse, der er effektive, moderne, tilgængelige og overkommelige i pris, idet dette er en af søjlerne i den europæiske sociale model og i den sociale markedsøkonomi og for fortsat at tage hensyn til dette, især nu hvor den finansielle og økonomiske krise hærger Europa.

4.4 I den forbindelse støtter udvalget Kommissionens fremgangsmåde og opfordrer den til yderligere at arbejde på godkendelse af de specifikke karaktertræk ved de sociale tjenesteydelser af almen interesse i forbindelse med eksempelvis reglerne om statsstøtte og arbejdsmarkedstjenester.

4.5 Udvalget anser det stadig for nødvendigt at omsætte primærrettens nye bestemmelser om tjenesteydelser af almen interesse til sekundær sektorspecifik og eventuelt tværsektoriel lovgivning.

4.6 Udvalget er af den opfattelse, at der i denne meddelelse burde have været taget mere hensyn til tjenesteydelser af almen interesse på det sociale og sundhedsmæssige område. Det opfordrer også Kommissionen til at intensivere sit arbejde med specificering af sociale tjenesteydelser af almen interesse. Desuden peges der på, at der også kunne være andre tjenesteydelser af almen interesse, som Kommissionen ikke nævner, f.eks. inden for sektorerne kultur, uddannelse, offentlig radio- og tv-virksomhed mm. Udvalget mener ligesom Kommissionen, at sociale tjenesteydelser af almen interesse, såsom i sektorerne for sundhedspleje, børnepasning, ældrepleje, hjælp til handicappede, sociale boliger og arbejdsmarkedstjenester, spiller en afgørende rolle.

4.7 Med indførelsen af nye bestemmelser i forbindelse med ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, artikel 14 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) samt protokol nr. 26 om tjenesteydelser af almen interesse og artikel 36 i charteret om grundlæggende rettigheder, hvorved denne opnåede samme retlige betydning som traktaterne, blev der skabt plads for Kommissionen til at samle alle initiativer, som den har iværksat med hensyn til tjenesteydelser af almen interesse. Udvalget anser dette for en værdifuld begyndelse, hvortil det bør bemærkes, at denne meddelelse dog ikke indeholder den nødvendige sammenhængende og specifikke tilgang til tjenesteydelser af almen interesse, der kræves, f.eks. vedrørende adgang til tjenesteydelserne. Det opfordrer derfor Kommissionen til at komme med konkrete forslag.

4.8 Med artikel 14 i TEUF har EU fået lovgivningsbeføjelser på området for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og mulighed for, i form af forordninger, at fastlægge de nødvendige principper, og navnlig de økonomiske og finansielle betingelser, for at disse tjenester kan fungere. Af artiklens sammenhæng fremgår det ifølge udvalget tydeligt, at der her ikke menes betingelserne for selve tjenesteydelsen, som altid fastlægges nationalt af myndighederne, men derimod rammebetingelserne og de sektorspecifikke betingelser inden for EU's kompetenceområder (i den forbindelse forstås nationale myndigheder som de nationale, regionale og lokale myndigheder).

4.9 Det fremgår også klart af artiklen, at det er og forbliver medlemsstaternes myndigheders beføjelse at levere, udlægge og finansiere sådanne tjenesteydelser. Dette har udvalget også altid tidligere argumenteret for. Kommissionen bør derfor også opbygge kendskab til disse tjenesteydelser på nationalt plan for at kunne vurdere anvendelsen af EU-reglerne.

4.10 Kommissionen anfører, at den løbende vil lade behovet for en revision af eksisterende sektorspecifik lovgivning, som omfatter universelle tjenesteydelsesforpligtelser, undersøge. Udvalget vil i den forbindelse anføre, at det er påkrævet, at denne løbende undersøgelse sker på basis af de nye bestemmelser i primærretten, ændrede brugerbehov samt teknologiske og økonomiske forandringer, og at den foregår i samarbejde med de forskellige interessenter og civilsamfundet. Det gælder særligt, når det drejer sig om at undersøge behovet for nye universaltjenesteforpligtelser inden for andre sektorer. Udvalgets mening om dette er allerede gengivet i en anden udtalelse (2).

4.11 I artikel 1 i protokol nr. 26 gengives de grundprincipper, der finder anvendelse på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og i artikel 2 medlemsstaternes beføjelser til at levere, udlægge og tilrettelægge ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse. Udvalget mener derfor, at det først og fremmest er medlemsstaterne, der er ansvarlige for evalueringerne af de i artikel 2 anførte tjenesteydelser på nationalt, regionalt og lokalt niveau. Kommissionen har blot til opgave, inden for rammerne af kontrol med åbenlyse fejl, at kontrollere disse tjenesteydelser i overensstemmelse med de generelle principper i EU-traktaterne.

4.12 Udvalget værdsætter Kommissionens forsøg på at give en forklaring på de forskellige begreber, der behandles i drøftelserne af tjenesteydelserne af almen interesse. Desværre lykkes det ikke fuldstændigt, og forklaringen er ikke altid korrekt. F.eks. mangler der bl.a. som helhed en betegnelse for og plads til begrebet »væsentlige tjenesteydelser«, og det er uklart, hvorvidt »vigtigt« (s. 3, anden tankestreg) er lig med »væsentligt«. Desuden er sammenfatningen af specifikke universelle tjenesteydelsesforpligtelser ikke fuldstændig. I Kommissionens meddelelse er der et eksempel på forvirringen: F.eks. henvises der i titlen og første punktum i aktionspunkt 2 til »væsentlige«, men hele den efterfølgende tekst i denne titel drejer sig om »universaltjenesteforpligtelser«. Kommissionen bør ikke undlade at søge assistance fra kendte eksperter på området med henblik på at få de grundlæggende begreber, der anvendes i forbindelse med tjenesteydelser af almen interesse, entydigt fastlagt.

4.13 Det er også oplyst, at der mellem de forskellige sprogversioner er plads til fortolkninger og ikke kun med hensyn til listen over grundlæggende begreber. F.eks. er spørgsmålet, om der med brug af begreber som »universel adgang« ved siden af »forsyningspligt«, »forsyningspligt« ved siden af »forpligtelser til offentlig tjeneste« og »offentlig tjeneste« hver gang menes noget andet. Typisk for forvirringen er, at Kommissionen i sin ramme for grundlæggende begreber anfører, at den ikke længere vil bruge betegnelsen offentlig tjenesteydelse i meddelelsen, selv om der i det fjerde afsnit derefter står »… for særlige offentlige tjenester at opfylde deres opgaver«.

4.14 Det anbefales derfor også, at alle disse punkter drøftes bredt, og at der igen udsendes en forklarende liste over begreber med henblik på at undgå fejlfortolkninger. I den forbindelse skal der tages hensyn til forskellene mellem de sociale systemer i medlemsstaterne.

5.1 Den tilgang i form af tre indsatsområder, som anført i punkt 3.5, som Kommissionen har benyttet ved udarbejdelsen af denne meddelelse, er efter udvalgets opfattelse en hensigtsmæssig ramme for nærmere gennemførelse.

5.2 Det første indsatsområde vedrører tilvejebringelse af større tydelighed og større retssikkerhed med hensyn til de EU-bestemmelser, der gælder for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Udvalget finder tydeligvis dette positivt, da det har argumenteret herfor i flere år. Desværre må udvalget konstatere, at der ikke udformes nye konkrete forslag.

5.3 Hvad angår revisionen af bestemmelserne om statsstøtte til tjenesteydelser af almen interesse, har Kommissionen allerede vedtaget eller fremlagt følgende justeringer:

5.4 I forbindelse med Kommissionens forslag hvad angår revisionen af reglerne om offentlige indkøb og koncessioner med henblik på en forbedring af kvaliteten af udførelsen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er følgende forhold relevante:

5.5 Udvalget er meget tilfreds med offentliggørelsen af Kommissionens »vejledninger«, navnlig når de er udarbejdet sammen med kendte eksperter, med henblik på at få en bedre en bedre forståelse og anvendelse af EU-reglerne vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

5.6 Det andet indsatsområde vedrører garantien for fortsat adgang til væsentlige tjenesteydelser, i hvilket Kommissionen forsøger at bevare en balance mellem på den ene side indrømmelser i behovet for større konkurrence og på den anden side den enkelte borgers adgang til væsentlige tjenesteydelser af høj kvalitet og til overkommelige priser, således som det også allerede er forklaret i hvidbogen om dette emne fra 2004.

5.7 I den forbindelse anfører Kommissionen følgende eksempler på væsentlige tjenesteydelser: posttjenester, basale banktjenester, offentlig (person)transport, energi og telekommunikation. Udvalget går, under henvisning til punkt 4.6, ud fra, at denne sammenfatning ikke er udtømmende. Udvalget mener også, at de nævnte eksempler er væsentlige tjenesteydelser, der skal være overkommelige i pris og omfattet af en universel adgangsret. Dette bør navnlig gælde for personer, der har behov for beskyttelse eller støtte, såsom personer med handicap og personer, der er ramt af fattigdom og udelukkelse. I tilfælde af konflikt med konkurrencereglerne skal den almene interesse have forrang.

5.8 Det tredje indsatsområde vedrører fremme af initiativer på det kvalitetsmæssige område, navnlig vedrørende sociale tjenesteydelser af almen interesse, som samfundet i stigende grad efterspørger, og hvis finansiering på den ene side på grund af den finansielle og økonomiske krise og på den anden side på grund af aldringen bliver stadig mere problematisk.

5.9 Udvalget minder her først og fremmest om, at det stadig efterlyser en meddelelse fra Kommissionen om sundhedstjenesteydelser, som den havde lovet i forbindelse med sociale tjenesteydelser af almen interesse.

5.10 Som eksempler på det tredje indsatsområde fremfører Kommissionen fire initiativer. Udvalget vil med hensyn til disse initiativer bemærke, at tre af de fire initiativer vedrører initiativer, der allerede er iværksat. Støtten til nye tværnationale projekter, der er forudset i Progressprogrammet, bør derfor ikke blot vedrøre gennemførelsen af frivillige kvalitetsrammer, men også tage højde for inddragelsen af projektresultater.

5.11 Udvalget bifalder Kommissionens fokus på det faktum, at offentlige kontrakter tildeles ud fra princippet om de »laveste omkostninger for samfundet« og ikke nødvendigvis ud fra det laveste bud. Dette er især vigtigt med henblik på at sikre det bedst mulige samspil mellem områderne socialpolitik og arbejdsmarkedstjenester, der påvirker hinanden i betydelig grad. Det sociale aspekt ved offentlige indkøb skal imidlertid styrkes i samfundet som helhed.

Bruxelles, den 23. maj 2012

Staffan NILSSON

Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg