ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag til

EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om anvendelse af en generel toldpræferenceordning

1. Problemstilling

1.1 Indledning

Den generelle præferenceordning (i det følgende benævnt "ordningen") hjælper udviklingslande og især de mindst udviklede lande (LDC-lande) med at mindske fattigdom gennem importpræferencer, der skal generere (øgede) indtægter fra international handel. Desuden indeholder ordningen incitamenter i form af yderligere toldpræferencer til lande, som forpligter sig til en bæredygtig udvikling og god regeringsførelse. De nuværende mål med ordningen er angivet i Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg om Fællesskabets generelle toldpræferenceordnings rolle i tiåret 2006/2015. Ordningen giver 176 berettigede lande og territorier præferentiel adgang til EU's markeder på generelt og ikke-diskriminerende grundlag. Den har tre elementer:

· den generelle ordning (ofte benævnt "GSP")

· den særlige ordning, der skal anspore til bæredygtig udvikling og god regeringsførelse (benævnt "GSP+"), hvorunder der gives yderligere præferencer til sårbare udviklingslande for at understøtte deres ratificering og gennemførelse af 27 internationale konventioner om menneske‑ og arbejdstagerrettigheder, miljøet og god regeringsførelse

· "alt undtagen våben-ordningen" (Everything But Arms - EBA), som giver told‑ og kontingentfri adgang for LDC-lande.

Den nuværende GSP-ordning gennemføres ved hjælp af en række forordninger, som hver især anvendes i tre år. Den gældende GSP-forordning udløber den 31. december 2011. Den 26. maj 2010 vedtog Kommissionen et forslag om at forlænge gyldigheden af den gældende forordning indtil den 31. december 2013 for at få tid til at revidere GSP-ordningen i lyset af de længere lovgivningsprocedurer, der blev indført ved Lissabontraktaten. Baggrunden for det planlagte kommissionsforslag om en revideret forordning, der skal træde i stedet for den eksisterende ordning ved dennes udløb i 2013, beskrives i en midtvejsevaluering, som blev færdiggjort for nylig. Både bestemmelserne om EBA-ordningen og oprindelsesreglerne ligger uden for rammerne af revisionen: førstnævnte, fordi den ikke er omfattet af periodisk revision; sidstnævnte, fordi ny lovgivning om oprindelsesregler trådte i kraft i 2011.

1.2 Høring og ekspertbistand

Denne konsekvensanalyse er blevet udarbejdet efter omfattende høringer af medlemsstaterne og andre berørte parter (herunder civilsamfundet, erhvervslivet, begunstigede lande, Europa-Parlamentet og medlemmer af WTO). Der blev taget hensyn til de berørte parters synspunkter, hvilket er angivet steder i hovedrapporten. Kommissionens minimumsstandarder for høringer er opfyldt. For at vurdere, i hvilken udstrækning EU's ordning opfylder udviklingslandenes behov, blev der foretaget en midtvejsevaluering af en ekstern konsulent - the Centre for Analysis of Regional Integration at Sussex (CARIS). Den endelige rapport blev offentliggjort den 26. maj 2010 på GD Trades websted[1]. Resultaterne af undersøgelsen fremgår af konsekvensanalysen i det omfang, det er relevant.

1.3 Styrker og svagheder ved den eksisterende GSP-ordning

I CARIS-evalueringen af den eksisterende GSP-ordning (2010) blev det konkluderet at:

· Der er klare tegn på, at EU's GSP-præferencer kan bidrage effektivt til at øge udviklingslandenes eksport og velstand.

· Udnyttelsesgraden for GSP-ordninger er høje og har en positiv sammenhæng med toldens og præferencemargenens omfang.

· De eksporterende lande erobrer ca. halvdelen af de indtægter, der hidrører fra præferencemargenerne.

· GSP+-ordningen har haft en positiv indvirkning på ratificeringen af de 27 internationale konventioner, der kræves for at blive berettiget, mens der ikke er sket nær så tydelige fremskridt med gennemførelsen heraf.

Ikke desto mindre er ordningen underlagt en række strukturelle og andre begrænsninger (som gennemgås nærmere i CARIS-undersøgelsen og hovedrapporten). Der er også en række specifikke spørgsmål, som skal behandles i forbindelse med revisionen; disse spørgsmål er sammenfattet i problemtræet nedenfor.

Ikke optimal målretning mod begunstigede lande

En stor del af det konkurrencepres, som LDC-lande oplever, kommer fra andre GSP-begunstigede lande. Adskillige højindkomstlande (HIC-lande) er fortsat modtagere, fordi deres eksport ikke er tilstrækkeligt diversificeret. Disse lande har imidlertid ressourcerne til at nå et højere diversificeringsniveau uden hjælp fra EU-præferencer. Det samme gælder i vid udstrækning for de såkaldte højere middelindkomstlande (UMI-lande). Også lande, der er omfattet af præferencer som led i en anden bilateral præferenceordning med EU, drager fortsat fordel af GSP-ordningen. Brugen af GSP-præferencer i forbindelse med HIC-lande, UMI-lande og lande, som allerede er omfattet af bilaterale præferenceordninger, øger konkurrencepresset på eksporten fra fattigere og mere sårbare lande, som har langt større behov og således fortjener øget opmærksomhed.

Ikke optimal gradueringsmekanisme

De nye vækstsøkonomier har skabt meget dygtige eksportorienterede fremstillingssektorer, som er særdeles konkurrencedygtige på verdensplan. Disse sektorer er omfattet af ordningen, selv om man kan hævde, at de ikke længere har brug for præferencer for at opnå en betydelig tilstedeværelse i EU. De skaber et konkurrencepres på EU-industrien og øger hindringerne for fattigere landes adgang, som dermed skal anstrenge sig endnu mere for at diversificere deres eksportgrundlag. GSP-ordningen omfatter en mekanisme til at sortere de konkurrencedygtige sektorer i bestemte lande fra og trække præferencerne tilbage, kaldet gradueringsmekanismen. Den anvendes imidlertid meget sjældent under den nuværende ordning. Ud af i alt over 2 400 landesektorer er kun 20 blevet gradueret - heraf 13 kinesiske sektorer. Det indikerer, at den eksisterende gradueringsmekanisme ikke er tilstrækkeligt smidig til at sikre systemets effektivitet. En anden vigtig svaghed ved gradueringsmekanismen er, at gradueringen er baseret på afsnit i EU's toldtarif, der er så omfattende og forskelligartede, at varer, som ikke nødvendigvis er konkurrencedygtige, udelukkes alene på det grundlag, at de hører under en kategori, hvor varer fra en helt anden meget konkurrencedygtig sektor dominerer.

Utilstrækkelig varedækning

GSP-ordningen har en bred varedækning, men er ikke komplet. For tiden er 9 % af alle toldpositioner ikke omfattet af ordningen og pålægges således positive toldsatser. De lande, der mest har brug for det, får ikke adgang til EU-markedet, fordi de ønsker at eksportere nogle af disse varer. En anden de fakto-begrænsning af varedækningen skyldes inddelingen i følsomme og ikke-følsomme varegrupper: Ikke-følsomme varegrupper er omfattet af toldfri adgang, mens følsomme varegrupper kun opnår en reduktion på 3,5 procentpoint af værditolden.

Utilstrækkelig støtte til diversificering af eksporten

Det oprindelige mål med den generelle præferenceordning var at støtte diversificering gennem industrialisering. Alligevel slog evalueringen fra 2010 fast, at når alle begunstigede lande og varer vurderes samlet, er diversificeringen hovedsageligt begrænset til varer med lave præferencemargener, som eksporteres af vækstøkonomier. Fordi den nuværende ordning dækker GSP-lande, som knap nok kan betegnes som lande med størst behov (HIC-lande og UMI-lande), og som udøver et betydeligt pres på konkurrerende EBA-varer og GSP+-varer i ordningen - og den forholdsvis svage gradueringsmekanisme - vanskeliggøres diversificeringen af fattigere og sårbare lande, fordi GSP-landene sætter sig på en stor del af præferencerne.

Manglende sammenhæng med de overordnede handelsmål

GSP-præferencerne kan svække de begunstigede landes incitament til at forhandle bilaterale eller multilaterale handelsaftaler. Målet om at rette GSP-præferencerne mod lande, der har størst behov, kan derimod have den utilsigtede følge, at de mere udviklede udviklingslande anspores til at indgå gensidige handelsaftaler med EU.

Lav udnyttelsesgrad af præferenceordningen blandt nogle lande

Det konkurrencepres, som GSP-begunstigede lande udøver, kan reducere GSP+-lande og LDC-lande til status af lejlighedsvis leverandør eller restleverandør. Sådanne transaktioners lave værdi betyder, at importørernes incitament til at afholde omkostningerne ved ansøgning om præferencer (f.eks. anskaffelse eller administration af oprindelsescertifikater) mindskes. Konsekvensen er, at mange præferencer simpelthen ikke udnyttes.

Utilstrækkelig støtte til bæredygtighed og god regeringsførelse

De gældende sårbarhedskriterier for berettigelse til GSP+ er for restriktive. Dette begrænser GSP+-ordningens potentiale for at fremme bæredygtig udvikling og god regeringsførelse, idet mindre restriktive berettigelseskrav ville kunne anspore flere lande til at ratificere og gennemføre internationale regler og standarder og iværksætte interne reformer. Betingelsen for adgang til GSP+-ordningen (at landet ikke blot har ratificeret, men også effektivt gennemført konventionerne) er unødvendigt begrænsende; den understøtter ikke ordningens incitamentsbaserede karakter. GSP+-vinduet (som kun er åbent hver 18. måned) betyder, at potentielle modtagere ikke kan blive omfattet af ordningen fra det tidspunkt, hvor de opfylder alle berettigelseskrav. I den nuværende ordning skal Kommissionen overvåge ratificeringen og den effektive gennemførelse af de 27 angivne konventioner ved at gennemgå de foreliggende oplysninger fra de relevante overvågningsorganer. Alligevel har mekanismen for overvågning af konventionernes gennemførelse en række betydelige svagheder.

Utilstrækkelig beskyttelsesordning

Der er konstateret adskillige svagheder ved den nuværende GSP-beskyttelsesordning, bl.a. den manglende definition af vigtige juridiske begreber, den manglende definition af undersøgelsesparternes rettigheder og forpligtelser samt de mangelfuldt definerede proceduremæssige rammer.

2. Analyse af nærhedsprincippet

Retsgrundlaget for en EU-foranstaltning på området er artikel 207 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (i det følgende benævnt TEUF). Nærhedsprincippet finder ikke anvendelse. Proportionalitetsprincippet er opfyldt for så vidt forordningen er det eneste passende instrument, som EU kan benytte til at sikre udviklingslandene en ensidig, ikke gensidig præferentiel markedsadgang.

3. Mål

3.1 Generelle mål

Ordningen har tre generelle mål:

1.           at bidrage til udryddelse af fattigdom ved at øge eksporten fra lande, der har det største behov (G-1)

2.           at fremme bæredygtig udvikling og god regeringsførelse (G-2)

3.           at sikre bedre beskyttelse af EU's finansielle og økonomiske interesser (G-3).

3.2 Specifikke og operationelle mål

Kommissionen fastlagde i sin meddelelse om den generelle toldpræferencordning følgende mål for ordningen i perioden 2006-2015:

1.           at bevare generøse toldpræferencer, som fortsat giver udviklingslandene reelle incitamenter til på bæredygtig vis at udvide deres eksport

2.           at koncentrere præferencerne om de lande, der har størst behov, navnlig ved at ophæve præferentiel adgang for lande, som ikke længere har behov for det og ved at sikre, at konkurrencedygtige varer ikke længere er omfattet af GSP-præferencetoldsatser

3.           at tilbyde en enkel, forudsigelig og let tilgængelig præferenceordning

4.           at fremme bæredygtig udvikling og god regeringsførelse yderligere

5.           at etablere instrumenter for tilbagetrækning og beskyttelse for at sikre, at elementerne om bæredygtig udvikling og god regeringsførelse i GSP-ordningen samt EU's finansielle og økonomiske interesser er beskyttet.

For at sikre, at de politiske valgmuligheder, der overvejes, er de mest hensigtsmæssige for opnåelse af ordningens generelle mål i et globalt økonomiske miljø under forandring, er disse mål blevet omformuleret til specifikke og operationelle mål:

De specifikke mål er:

1.           bedre målretning af præferencerne mod de lande, der har det største behov (S-1)

2.           at fjerne hindringerne for diversificering for lande, der har det største behov (S-2)

3.           at forbedre sammenhængen med de overordnede handelsmål (bilaterale og multilaterale (S-3)

4.           at øge støtten til bæredygtig udvikling og god regeringsførelse (S-4)

5.           at forbedre effektiviteten af de beskyttelsesordninger, som sikrer EU's finansielle og økonomiske interesser (S-5)

6.           at forbedre ordningens retssikkerhed, stabilitet og forudsigelighed (S-6).

De operationelle mål er:

1.           at revidere listen over begunstigede lande ved at suspendere præferencerne for de lande, der på baggrund af deres udvikling, finansielle og handelsmæssige status, ikke længere har behov for dem

2.           at målrette gradueringen mod de vigtigste modtagere ved at sikre, at konkurrencedygtige varer ikke længere er omfattet af GSP-præferencetoldsatsen

3.           at omdefinere vareafsnittene, så de afspejler mere ensartede varekategorier

4.           at forenkle GSP+-ordningen

5.           at udvikle en mere effektiv og gennemsigtig mekanisme for overvågning og evaluering af GSP+-landenes tilsagn om og fremskridt med gennemførelse af GSP+-konventioner

6.           at udvikle troværdige og effektive procedurer for midlertidig tilbagetrækning af præferencerne og procedurer for fornyelse heraf

7.           at forbedre de administrative procedurer for beskyttelsesordninger.

4. Politiske valgmuligheder

I nedenstående sammenfattende tabel fremstilles en række centrale politiske valgmuligheder, som er fundet repræsentative for de hovedretninger, der kan vælges imellem.

Valgmulighed || Hovedtræk

Valgmulighed A: Afskaffelse || Præferencerne for GSP- og GSP+-begunstigede lande afskaffes. EBA-ordningen fortsætter.

Valgmulighed B: Bevarelse af status quo REFERENCE || Den nuværende politik fortsætter uændret. Denne valgmulighed har to referencescenarier: B1 (kort sigt) – afskaffelse af ordningen under hensyntagen til multilaterale og bilaterale aftalers nuværende status. B2 (lang sigt) – afskaffelse af ordningen med den antagelse, at alle aktuelle, men uafsluttede multilaterale og bilaterale forhandlinger er blevet afsluttet som aftalt.

Valgmulighed C: Delvis omstruk­turering || Denne valgmulighed omfatter to delmuligheder med visse fælleelementer og forskelle, idet ændringer ved delmulighed C1 er mindre vidtgående end ved C2. Elementer, der er fælles for de to delmuligheder: 1. Præferencerne suspenderes for visse berettigede lande: Oversøiske lande og territorier Højindkomstlande og højere middelindkomstlande Lande med en præferencehandelsaftale, der i alt væsentligt omfatter alle præferencerne. 2. Gradueringsprincipperne revideres: Vareafsnittene omdefineres Gradueringen finder ikke anvendelse på GSP+-lande. 3. GSP+-ordningen forenkles og gøres mere fleksibel: Landene skal ratificere konventionerne, ikke gennemføre dem fuldt ud. Til gengæld skal de afgive bindende garantier for gennemførelsen heraf. Landene kan på et hvilket som helst tidspunkt ansøge om GSP+. 4. GSP+-overvågningsmekanismen omstruktureres, således at gennemførelsen af konventionerne forbedres. 5. Der indføres mere gennemsigtige og effektive procedurer til midlertidig tilbagetrækning af præferencerne. 6. De administrative procedurer for beskyttelsesordningerne forbedres. Elementer, der er, er forskellige for de to delmuligheder: 1. Gradueringstærskel Valgmulighed C1 Gradueringstærsklen forbliver uændret. Valgmulighed C2 Gradueringstærsklen sænkes til 7,5 %, og sikkerhedsnettet på 50 % afskaffes. 2. GSP+ sårbarhedskriterier Valgmulighed C1 Tærsklen for andel af importen lettes (ændres fra 1 % til 2 %). Valgmulighed C2 Sårbarhedskriteriet afskaffes. 3. Listen over GSP+-konventioner Valgmulighed C1 Listen over GSP+-konventioner forbliver uændret. Valgmulighed C2 Listen over GSP+-konventioner udvides.

Valgmulighed D: Total omstruk­turering || Denne valgmulighed indbefatter og bygger på elementerne i valgmulighed C. Især omstruktureres ordningens varedækning, og der er 3 delvalgmuligheder: Valgmulighed D1 Alle begunstigede lande får fuld varedækning, og alle varer anses for at være ikke-følsomme. Der foretages ingen graduering. Valgmulighed D2 En række industrivarer og landbrugsvarer flyttes fra den følsomme til den ikke-følsomme liste. Valgmulighed D3 Listen over varer, der er omfattet af ordningen, udvides og kommer til at omfatte en række industri‑ og landbrugsvarer.

5. Konsekvensanalyse

5.1 Generelt

Import, som er omfattet af præferencer, udgør mindre end 5 % af EU's samlede import. Det betyder, at selv om konsekvenserne for de begunstigede lande kan være store, er den generelle betydning for EU sandsynligvis begrænset. Virkningerne er vurderet ud fra den analyse, som CARIS gennemførte, yderligere analyser efter en SMART-model[2] og undersøgelsen af EU's officielle import, produktion, forbrug og beskæftigelsesstatistikker. Den vigtigste variabel, som er anvendt til at analysere de sociale virkninger, er beskæftigelsen. De miljømæssige konsekvenser er konstant lave og er blevet analyseret separat.

5.2 Kommentarer til referencescenarierne (B1 og B2)

Der sker en naturlig reduktion i importafgifternes (og følgelig i præferencernes) omfang, fordi præferencerne udhules af yderligere bilaterale og multilaterale handelsaftaler. Præferenceudhuling mindsker importen fra GSP-begunstigede lande, og det er på den baggrund, at denne vurdering foretages. På lang sigt, når alle multilaterale og bilaterale aftaler er fuldt gennemført, vil tolden sandsynligvis være så lav, at præferencer som begreb i vid udstrækning bliver irrelevant - hvilket også vil gælde en generel toldpræferenceordning. Det vil muligvis blive nødvendigt at udforme helt andre instrumenter. Indtil da er spørgsmålet, hvad der kan gøres for de lande, der har størst behov for præferencer.

5.3 Valgmulighed A: Afskaffelse

Valgmulighed A indebærer afskaffelse af GSP-ordningen, mens EBA-ordningen opretholdes til fordel for LDC-lande. Den samlede EU-import falder, men med et ubetydeligt beløb (ca. 6 mia. EUR eller under 1 %)

Generel vurdering af økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger

I forhold til B1 er de generelle virkninger som følger: De økonomiske og sociale følger for landene med størst behov forventes at være negative. LDC-landene ville være begunstiget, men afskaffelsen af præferenceadgangen ville gå ud over de mange andre udviklingslande og økonomiske sektorer, som også har størst behov. Inden for EU vil tre elementer få generelle økonomiske og sociale konsekvenser: producentoverskud, forbrugeroverskud og toldindtægter. De negative virkninger for forbrugerne forventes at blive opvejet af højere toldindtægter i samme størrelsesorden. Nettovirkningen ville således komme til at bestå af fordele for producenterne. Som forklaret ovenfor ville disse fordele overordnet set ikke være markante, men ville ikke desto mindre få betydelige positive følger for vigtige sektorer (sukker, frugt og grøntsager, tekstiler og beklædningsgenstande) - og for de EU-medlemsstater, hvor disse sektorer spiller en vigtig rolle. Derfor ville der samlet set være tale om positive virkninger. De miljømæssige virkninger i EU ville (i bedste fald) være lettere positive, idet faldet i importen ville være marginalt. For så vidt angår landene med størst behov er det muligt, at lande, der mister GSP+-ordningen, ville fravige den miljømæssigt bæredygtige praksis. Således ville der samlet set kunne konstateres en lettere negativ virkning.

A vs. B1. Virkninger på: || økonomiske || sociale || miljømæssige

Lande med størst behov || -- || -- || 0/-

EU || + || + || 0/+

I forhold til referencescenarie B2, kan der forventes samme type af ændringer, men de ville være betydeligt mindre - og næsten ikke være mærkbare.

5.4 Valgmulighed C: delvis omstruk­turering

Valgmulighed C har mange elementer. For at udforske disse elementers forskellige vinkler blev to delmuligheder undersøgt. De vigtigste forskelle mellem dem vedrører gradueringen af de konkurrencedygtige sektorer og sårbarhedskriterierne under GSP+. Hvilke sektorer, der faktisk vil blive gradueret, vides ikke på nuværende tidspunkt - det vil afhænge de importberegninger, der skal foretages på baggrund af de seneste tal før for den nye forordnings ikrafttræden. I stedet er de nuværende tal anvendt som beregningsgrundlag. Hvad angår sårbarhed, lempes det økonomiske kriterium i C1 fra 1 % til 2 %. Den endelige liste over lande, som opfylder det lempede kriterium, kendes ikke på nuværende tidspunkt, idet også disse beregninger vil blive foretaget på baggrund af de seneste tal før den nye forordnings ikrafttræden. I stedet anvendes de yderligere lande, som på nuværende tidspunkt opfylder kravene (Pakistan, Filippinerne og Ukraine).

Delmulighed C2 fjerner sårbarhedskriterierne, samtidig med at den tilføjer yderligere krav vedrørende konventioner. Igen vil den egentlige liste over lande, der opfylder de relevante konventionskriterier, blive bestemt så tæt på ikrafttrædelsestidspunktet for den nye forordning som muligt. På nuværende tidspunkt forventes disse at være de tre C1-lande plus Namibia og Nigeria (disse lande har alle allerede ratificeret de relevante konventioner), og derfor er de anvendt som grundlag for denne vurdering. Vurderingen begynder med en analyse af valgmulighed C1, hvorefter de væsentligste forskelle under valgmulighed C2 beskrives.

5.4.1 Valgmulighed C1

Generel vurdering af økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger

I forhold til B1 er de generelle virkninger som følge af valgmulighed C1: Den samlede EU-import falder med omkring 4 mia. EUR (en stigning på 1 mia. i importen fra lande, som aldrig har været omfattet af ordningen, samt et fald på 5 mia. EUR i importen fra lande, som ikke længere vil være omfattet af ordningen). De økonomiske og sociale virkninger for landene med det største behov forventes at være positive, efterhånden som eksporten øges og velstanden vokser.

Som ved valgmulighed A forventes de negative virkninger for forbrugerne i EU at blive opvejet af højere toldindtægter i samme størrelsesorden. Nettovirkningen ville således komme til at bestå af fordele for producenterne. Som forklaret ovenfor ville disse fordele overordnet set ikke være markante, men ville få betydelige negative følger for vigtige sektorer (ris, markafgrøder, olier og fedtstoffer, sukker, frugt og grøntsager, tekstiler og beklædningsgenstande samt læder) - og for de EU-medlemsstater, hvor disse sektorer spiller en vigtig rolle. Derfor ville der samlet set være tale om negative virkninger. De miljømæssige virkninger i EU ville (i bedste fald) være lettere positive, idet faldet i importen ville være marginalt. For lande med størst behov ville udvidet GSP+-medlemskab overordnet have en lettere positiv virkning.

C1 vs. B1. Virkninger på: || økonomiske || sociale || miljømæssige

Lande med størst behov || ++ || ++ || 0/+

EU || - || - || 0/+

I forhold til referencescenarie B2 forventes virkningerne ved valgmulighed C1 at udmønte sig i samme type af ændringer, men de ville være betydeligt mindre - og også her være næsten umærkbare.

5.4.2 Valgmulighed C2

Der er en vigtig forskel mellem C2 og C1. Lavere gradueringstærskler øger gradueringsniveauet betydeligt for visse lande og sektorer, navnlig for Indien. Dette har en række virkninger: Den første er et større fald i eksporten fra GSP-deltagere samlet set. Den anden er en stigning i EBA-eksporten, idet de (under C1 forventede) negative virkninger for Bangladesh mindskes. Resultatet er, at selv om de positive virkninger på EBA-begunstigede og GSP+-begunstigede lande ikke må undervurderes, vil det går ud over GSP-eksporten fra mange begunstigede lande. Det forventes, at de dynamiske virkninger mere end opvejer dette statiske tab, og den samlede virkning vil således være positiv, men afgjort i mindre grad end ved C1. Eftersom de resterende virkninger stort set svarer til C1, vil tabellen over den generelle vurdering af C2 se således ud:

C2 vs. B1. Virkninger på: || økonomiske || sociale || miljømæssige

Lande med størst behov || + || + || 0/+

EU || - || - || 0/+

5.5 Valgmulighed D: Total omstruk­turering

De fleste elementer i ordningen er blevet omformuleret i valgmulighed C. I forbindelse med høringen foreslog en række respondenter imidlertid en bred udvidelse af de to andre hovedelementer i ordningen: nemlig rækken af omfattede varer og præferencemargenerne. Vi har derfor også set nærmere på en omfattende omstrukturering, som indbefatter de under valgmulighed C foreslåede ændringer, og derudover ændringer af de to nævnte elementer. For at forenkle analysen beregnes delmulighederne i D kun som stigninger i forhold til C2. Der vurderes tre delmuligheder. D1 er en vidtrækkende valgmulighed. Den giver fuld varedækning og fjerner alle følsomme varer (f.eks. gennem udvidelse af den toldfri, kontingentfri behandling af EBA-landene) for alle lande med størst behov (både for GSP og GSP+). Dette indebærer, at de resterende begunstigede lande ikke længere skal gradueres. D2 og D3 er mindre vidtrækkende. De indeholder alle parametrene fra C2 (herunder graduering), fjerner visse varer fra listen over følsomme varer (D2) og indebærer en delvis udvidelse af varedækningen (D3).

5.5.1 Valgmulighed D1: Fuld varedækning, fuldstændig afskaffelse af listen over følsomme varer

Generel vurdering af økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger

I forhold til B1 er de generelle virkninger som følge af valgmulighed D1: Selv om de økonomiske og sociale virkninger for lande med størst behov overordnet forventes at blive positive, fremkaldes disse fordele hovedsageligt i allerede konkurrencedygtige sektorer på bekostning af sektorer, som er mindre udviklede. Der vil være store fordelingsmæssige virkninger, idet den yderligere EU-importdel, som vil gå til Kina, Indien og andre lande, som tidligere var underlagt graduering, ville indvirke negativt på mange andre lande med størst behov. Det ville især gå ud over EBA-lande (med Bangladesh som vigtigste eksempel) og GSP+-lande som f.eks. Pakistan. Den samlede positive vurdering ("+") må derfor nuanceres. De positive virkninger for forbrugerne i EU forventes modsvaret af lavere toldindtægter i samme størrelsesorden. Nettovirkningen ville således komme til at bestå af fordele for producenterne. Som forklaret ovenfor ville disse virkninger overordnet set ikke være markante, men ville få betydelige negative følger for vigtige sektorer - og for de EU-medlemsstater, hvor disse sektorer spiller en vigtig rolle. Derfor ville der samlet set være tale om negative virkninger. Selv om virkningerne er større end ved valgmulighed C, ville de sandsynligvis være i omtrent samme størrelsesorden. De miljømæssige virkninger i EU ville være lettere negative på grund af den samlede stigning i importen. Den store stigning i importen fra især Kina eller Indien kan også indvirke negativt på disse lande. På trods af en eksportstigning ville indvirkningen på GSP+-landene overordnet set være positiv, idet de miljøbeskyttelsesrammer, som (alle) virksomhederne opererer indenfor, ville blive forbedret, fordi landene tilslutter sig de relevante miljøkonventioner. Den samlede balance for disse virkninger ville være lettere negativ.

D1 vs. B1. Virkninger på: || økonomiske || sociale || miljømæssige

Lande med størst behov* || + || + || 0/-

EU || - || - || 0/-

*De samlede positive økonomiske og sociale virkninger for lande med størst behov dækker over betydelige negative virkninger for EBA-begunstigede og GSP+-begunstigede lande.

I forhold til referencescenarie B2 forventes virkningerne ved valgmulighed D1 at udmønte sig i samme retning, men de ville være betydeligt mindre - men dog stadig mærkbare.

5.5.2 Valgmulighed D2 og D3

Disse muligheder bygger på valgmulighed C. For at forenkle analysen er kun en af mulighederne, i dette tilfælde C2, blevet anvendt som grundlag for D2 og D3. Der er ingen grund til at antage, at der ville være betydelige forskelle, hvis C1 blev valgt som grundlag i stedet. Eftersom D2 og D3 kun ændrer et element af gangen for så vidt angår C, nævnes kun de mest iøjnefaldende nyheder her.

D2 og D3 medfører udhuling af præferencerne til skade for LDC-lande

I D2 udforskes afskaffelsen af listen over følsomme varer. Som forventet er den umiddelbare virkning en udhuling EBA-landenes præferencer, navnlig i forhold til GSP-konkurrenterne, som vil samlet set bliver vinder. Dette stemmer overens med CARIS-evalueringen, som slog fast, at GSP-landene udøver et betydeligt konkurrencepres på EBA-landene. Indien, Indonesien, Vietnam og Thailand tegner sig for næsten alle fordelene, mens EBA-landene næsten ikke opnår nogen. Med D3 undersøges en udvidet varedækning. Der forventes en lignende virkning som for D2: fordele for GSP-lande på EBA-landenes bekostning, som vil opleve præferenceudhuling og eksporttab. Således bekræfter både D2 og D3, at en vareudvidelse og afskaffelse af listen over følsomme varer har en pris, som betales af de fattigste, og som forværrer den præferenceudhuling, de rammes af.

D2 og D3 kan skabe hindringer for forhandling af bilaterale og multilaterale aftaler

I forhold til valgmulighed C ville disse muligheder utvivlsomt sende et forkert signal til vores handelspartnere ved at skabe en forventning om, at man automatisk kan opnå indrømmelser vedrørende varer, som er omfattet af GSP-ordningen, eller som ikke længere har status som følsomme, gennem bilaterale og multilaterale forhandlinger med EU. Omfanget af de ændringer, der indføres ved D2 og D3, er ikke tilstrækkeligt til at påvirke størrelsesordenen for resten af resultaterne under valgmulighed C. Imidlertid ville EU-producenter af nye varer, som er blevet omfattet af GSP-ordningen, og af varer, som omfattes af højere præferencemargener, fordi de mister status som følsomme, komme under yderligere pres.

6. Sammenligning af valgmulighederne

6.1 Gennemgang af forskellige valgmuligheder med fokus på mål og virkninger

Følgende tabel viser en sammenligning af, hvor godt de forskellige valgmuligheder, der blev undersøgt ovenfor, opfylder målene med en revision af ordningen. Denne sammenligning er baseret på tre kriterier: effektivitet (antal opfyldte mål og grad af opfyldelse), virkningsgrad (ressourcer, der er nødvendige for at opfylde målene, utilsigtede afsmittende virkninger) og sammenhæng med overordnede EU-mål.

Valgmulighed || A || C1 || C2 || D1 || D2 || D3

Effektivitet || - || ++++ || +++ || -- || ++ || ++

Virkningsgrad || -- || +++ || ++ || -- || + || +

Sammenhæng || ++++ || ++ || ++ || --- || + || +

I det følgende gives en detaljeret analyse, som er baseret på den relative virkningsgrad og effektivitet for hver valgmulighed med hensyn til at nå de generelle politiske mål.

6.2 De politiske valgmuligheders effektivitet med hensyn til at nå de generelle og specifikke mål.

Valgmulighed A

Valgmulighed A opfylder kun delvist det generelle mål G-1 (at bidrage til udryddelse af fattigdom ved at øge eksporten fra lande, der har størst behov). Ved at koncentrere præferencerne om LDC-lande vil mange andre lande med lignende handelsmæssige, udviklingsmæssige og finansielle behov miste deres præferencer (specifikt mål S-1), hvilket vil få negative økonomiske og sociale virkninger. Desuden vil en fjernelse af præferencerne fra nogle lande, som har størst behov, udsætte eksportsektoren i disse lande for konkurrence fra udviklede lande. Valgmulighed A er i direkte modstrid med det specifikke mål S-4 og det generelle mål G-2 (om fremme af bæredygtig udvikling og god regeringsførelse). Desuden gør den intet med hensyn til at sikre bedre beskyttelse af EU's finansielle og økonomiske interesser (det generelle mål G-3 og det specifikke mål S-5). Til gengæld kan valgmulighed A styrke EU's position i bilaterale og multilaterale forhandlinger (det specifikke mål S-3). Det ville få positive økonomiske og sociale virkninger for visse sektorer i visse medlemsstater i en tid, hvor der lægges megen vægt på øget konkurrenceevne, vækst og jobskabelse. Endelig giver den øgede toldindtægter i en tid, hvor de offentlige finanser er særdeles pressede.

Valgmulighed C1

Valgmulighed C1 bidrager godt til det generelle mål G-1 (at bidrage til udryddelse af fattigdom ved at øge eksporten fra lande, der har størst behov). Den sikrer bl.a., at præferencerne koncentreres om lande med størst behov (S-1), og den reducerer de diversificeringshindringer (S-2), som opstår på grund af det konkurrencepres, som de mere udviklede lande, der begunstiges under det nuværende system, udøver. Valgmulighed C1 kombinerer en mere fleksibel GSP+-ordning med mere fleksible berettigelseskriterier for handel og omfatter ingen graduering, hvilket øger ordningens bidrag til fremme af en bæredygtig udvikling og god regeringsførelse (G-2 og S-4). Den gør instrumenterne for beskyttelse (S-5) og tilbagetrækning mere effektive, hvilket bidrager til mål G-3. Den øger også toldindtægterne. Valgmuligheden har den utilsigtede virkning, at den styrker EU's position i bilaterale og multilaterale handelsforhandlinger (dog for færre lande end ved valgmulighed A). Der ville imidlertid være negative økonomiske og sociale virkninger for visse sektorer i visse medlemsstater.

Valgmulighed C2

De vigtigste forskelle mellem C2 og C1 er, at de lavere gradueringstærskler i C2 mindsker den samlede eksport fra lande med størst behov. Hertil kommer, at jo flere GSP+-begunstigede lande, der omfattes af ordningen, jo større konkurrencepres vil der være på LDC-landene, som har det største behov af alle udviklingslande. Disse virkninger gør C2 til en mindre effektiv metode til at nå det generelle mål G-1 (at bidrage til udryddelse af fattigdom). Valgmulighedens forventede effektivitet med hensyn til at nå mål G-2 (fremme bæredygtig udvikling) er imidlertid bedre end ved C1, fordi den sikrer en revision af de påkrævede konventioner.

Valgmulighed D (i resuméet behandles kun D1)

Valgmulighed D1 er rettet mod lande med størst behov, idet den suspenderer præferencerne for tilstrækkeligt rige begunstigede lande og for lande, som har præferentiel adgang gennem en bilateral aftale. Alligevel fjerner den fuldstændig gradueringen og giver alle begunstigede lande en EBA-lignende status (hvilket ville medføre hurtigere udhuling af de fattigstes præferencer). Derfor opfylder den overordnet set ikke mål G-1. Ligeledes undermineres mål G-2 (fremme af bæredygtig udvikling gennem incitamenterne fra GSP+) fuldstændigt ved at give alle begunstigede lande EBA-lignende status. Valgmulighed D1 forbedrer effektiviteten af beskyttelsesordningen (S-5) og af tilbagetrækningsordningen (S-6) og bidrager således positivt til at beskytte EU's finansielle og økonomiske interesser (det generelle mål G-3). Imidlertid forventes D1 at mindske toldindtægterne i en tid, hvor de offentlige finanser er særdeles pressede. Desuden afstedkommer den negative økonomiske og sociale virkninger for visse sektorer i visse medlemsstater. Den vil også medføre en betydelig svækkelse af EU's position i bilaterale og multilaterale forhandlinger (det specifikke mål S-3).

6.3 Den foretrukne valgmulighed

Den valgmulighed, som mest effektivt og med størst virkningsgrad og sammenhæng opfylder ordningens mål, er C og især C1. Det betyder ikke, at C2 ikke indeholder positive elementer (revision af listen over konventioner), som også kan overvejes.

7. Overvågning og evaluering

Tabellen nedenfor indeholder forslag til indikatorer, som kan bruges til at vurdere den foretrukne valgmuligheds fremskridt og effektivitet med hensyn til at nå de generelle politiske mål.

Generelle mål || Indikatorer || Informationskilder

At bidrage til udryddelse af fattigdom ved at øge eksporten fra lande, der har det største behov || - udvidelse af udviklingslandenes eksport til EU - øget importandel fra lande med størst behov - øget udnyttelse af præferencerne - effektiv graduering af de konkurrencedygtige sektorer - øge diversificering || - Eurostats data

At fremme bæredygtig udvikling og god regeringsførelse || - flere lande, der forpligter sig til bæredygtig udvikling og god regeringsførelse inden for GSP+-ordningen - samlet forbedring i GSP+-landenes gennemførelse af GSP+-konventioner - antal tilbagetrækninger || - rapporter fra relevante internationale overvågningsorganer - GD TRADE

At sikre bedre beskyttelse af EU's finansielle og økonomiske interesser. || - antal anmodninger om beskyttelsesforanstaltninger - antal beskyttelsesforanstaltninger - indtægter, som der gives afkald på pga. ordningen - antal præferencehandelsaftaler indgået med begunstigede lande - antal præferencehandelsaftaler indgået med ikke begunstigede lande || - anmodninger om beskyttelses­foranstaltninger - Eurostats data - GD TRADE

Der bør foretages en formel og uafhængig evaluering af GSP-ordningens effektivitet, før der eventuelt foretages en revision. Det må forventes, at en sådan evaluering for at være effektiv skal bygge på mindst 3 års gennemførelsesdata, hvilket betyder, at evalueringen tidligst kan gennemføres i 2017.

[1]               http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf.

[2]               En model, udviklet af Verdensbanken i samarbejde med forskellige internationale organisationer.