Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af securityscannere i EU's lufthavne

Kommissionen besluttede den 15. juni 2010 under henvisning til EUF-traktatens artikel 304 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af securityscannere i EU's lufthavne«

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, der vedtog sin udtalelse den 2. februar 2011.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 469. plenarforsamling den 16.-17. februar 2011, mødet den 16. februar 2011, følgende udtalelse med 104 stemmer for, 1 imod og 5 hverken for eller imod:

1.1 EØSU er enig i, at luftfartssikkerhed er et retsgode, der skal beskyttes. Imidlertid mener EØSU, at Kommissionen burde gribe det mere holistisk an og basere sig på en tilgang, hvor »udveksling af efterretningsoplysninger og analyse af den menneskelige faktor« kommer til at spille en nøglerolle, og ikke kun basere sig på anvendelsen af teknologier, der medfører alvorlige tvivlsspørgsmål og risici, der endnu ikke er klarhed omkring.

1.2 Anvendelsen af denne slags securityscannere kan være et problem i forhold til beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. Dette gælder især den menneskelige værdighed, privatlivets fred og beskyttelse af personoplysninger, da billederne risikerer at blive oplagret, trykt, transmitteret eller opbevaret uretmæssigt for på et senere tidspunkt at blive spredt. EØSU mener, at passagerne under alle andre omstændigheder bør have ret til at vælge, om de vil scannes (opt-out), og bør bevare retten til at flyve, uanset hvad de vælger. Under alle omstændigheder bør der fastsættes strenge retlige garantier for, at de, der vælger ikke at blive scannet, ikke pålægges ekstra byrder som anstrengende forlænget ventetid i køen til sikkerhedskontrollen eller omfattende kropsvisitation.

1.3 Hvad angår sundhedsbeskyttelse, anmoder EØSU Kommissionen om at tilvejebringe undersøgelser, der kan give endelige svar på, hvordan securityscannerne indvirker på sundheden, både passagernes og personalets, der i kraft af deres arbejde ofte gennemgår sådanne scanninger. Hersker der usikkerhed, er det bedre at anvende andre former for instrumenter.

1.4 EØSU minder Kommissionen om, at meddelelsen ikke siger noget om de effektive retsmidler, som den svageste part, dvs. passagerne i luftfartsselskaber og lufthavne, bør garanteres. Uden de fornødne retsgarantier kan man ikke sikre de individuelle rettigheder.

1.5 Efter udvalgets mening bør man alvorligt overveje at finde alternativer til anvendelsen af hhv. securityscannere og kropsscannere. Et alternativ kunne være at anvende tekniske systemer til skematisk lokalisering og detektion af kilder til trusler, der kan specificeres yderligere ved manuel kontrol.

2.1 Kommissionens meddelelse omhandler den øgede brug af securityscannere i Den Europæiske Unions lufthavne, hvilket reguleres af national lovgivning.

2.2 Ifølge Kommissionen er det alene med de fælles europæiske normer for luftfartssikkerhed muligt at tilvejebringe en ramme, som sikrer en harmoniseret tilgang, der gør det muligt at anvende securityscannere i lufthavnene.

2.3 Ifølge Kommissionen står luftfartssikkerheden over for nye trusler i dag – trusler, som de sikkerhedsteknologier, der traditionelt anvendes i lufthavnene, ikke har kapacitet til at imødegå effektivt. Derfor er nogle medlemsstater begyndt at afprøve og anvende securityscannere i deres lufthavne. Resultatet er, at der anvendes forskellige regler i EU-medlemsstaterne.

2.3.1 »Securityscanner« er den generiske term for en teknologi, der kan spore genstande, som bæres under tøjet. Der anvendes flere former for stråling, som har forskellig bølgelængde og afgiver forskellig energi for at detektere genstande, som bæres på kroppen.

2.4 I henhold til EU-lovgivningen må medlemsstaterne indføre securityscannere i deres lufthavne enten i) ved at udøve deres ret til at anvende sikkerhedsforanstaltninger, som er strengere end de gældende EU-krav, eller ii) midlertidigt – i en periode på maksimalt 30 måneder – ved at udøve deres ret til at afprøve nye teknologier eller metoder.

2.5 Hvad angår spørgsmålet om sundhed, navnlig i forbindelse med anvendelsen af ioniserende stråling, fastsætter EU-lovgivningen (Euratomtraktaten) grænser for strålingsdoser (ad hoc og pr. år). Der skal desuden være en legitim grund til at udsætte mennesker for stråling, og der kræves beskyttelsesforanstaltninger, som sikrer, at den strålingsdosis, som folk udsættes for, er så lav som muligt.

2.6 Kommissionen påpeger, at hovedprincippet i de europæiske såvel som de internationale regler er at holde farlige genstande, som f.eks. våben, knive eller sprængstoffer (»de forbudte genstande«), væk fra fly.

2.6.1 Dette fælles regelsæt har gjort det muligt at indføre »one-stop-security«, der allerede er indført i nogle af EU's medlemsstater, men endnu ikke i alle. I fremtiden vil det være den vigtigste foranstaltning til at lette lufthavnsdriften og spare passagererne for unødvendige kontrolforanstaltninger

2.7 I henhold til EU's nuværende retlige rammer for luftfartssikkerhed får medlemsstaterne og/eller lufthavnene en liste over screening- og kontrolmetoder og teknologier, hvorfra de skal vælge de nødvendige elementer for at kunne udføre deres luftfartssikkerhedsopgaver effektivt.

2.7.1 Kommissionen påpeger, at en lufthavn ikke uden videre må erstatte nogen af de anerkendte screeningmetoder og -teknologier med securityscannere ifølge den gældende lovgivning. Kun ved hjælp af en kommissionsbeslutning efter komitologiproceduren, som støttes af medlemsstaterne og Europa-Parlamentet, kan der skabes et grundlag for at tillade anvendelsen af securityscannere som en yderligere godkendt metode til at opnå sikker luftfart

3.1 EØSU sætter alvorligt spørgsmålstegn ved tilgangen i Kommissionens meddelelse. I princippet er EØSU imod en eventuel vedtagelse og gennemførelse af et fremtidigt regelsæt, der kan gøre det meget svært for privatpersoner at udøve deres grundlæggende rettigheder. Da teknologien imidlertid hele tiden udvikles, kunne udvalget godt gå ind for en anordning til sikkerhedskontrol, der anvender en mindre påtrængende teknologi, men kun hvis der er tale om et fuldstændigt pålideligt system, som ikke påvirker de grundlæggende rettigheder eller udgør en sundhedsrisiko.

3.1.1 Her skal navnlig fremhæves visse aspekter af meddelelsen, der har alvorlige juridiske mangler.

3.1.2 Først og fremmest er udvalget i tvivl om, hvorvidt den pågældende retsakts vigtigste formål (anvendelse af »securityscannere« i alle EU's lufthavne) er den bedste måde at opnå det højeste niveau af luftfartssikkerhed. Selvom det ifølge Kommissionen vil blive frivilligt, om man vil indføre securityscannerne i lufthavnene, vil det være obligatorisk for passagerne at blive scannet. Forud for vedtagelsen af en foranstaltning i den størrelsesorden bør man underkaste den en proportionalitetstest, dvs., undersøge om behovet for at indføre den, står mål med andre faktorer bl.a. omkostningerne ved at indføre securityscannerne. På nuværende tidspunkt vil det være for dyrt (omkostningerne ved anskaffelse af grundlæggende udstyr og tilhørende programmel) for de offentlige myndigheder at indføre disse systemer i alle EU's lufthavne i betragtning af, at der kan sættes store spørgsmålstegn ved, hvor pålidelige de er, og hvordan de påvirker sundhed og grundlæggende rettigheder. Eftersom det er et marked, der udvikler sig meget hurtigt, mener EØSU, at det er mere rimeligt at vente, til teknologien er blevet mere avanceret, mindre påtrængende og bedre kan anvendes til at nå målet: luftfartssikkerhed. Efter udvalgets mening bør man alvorligt overveje at finde alternativer til anvendelsen af hhv. securityscannere og kropsscannere. Et alternativ kunne være at anvende tekniske systemer til skematisk lokalisering og detektion af kilder til trusler, der kan specificeres yderligere ved manuel kontrol.

3.1.3 Endvidere belyser meddelelsen ikke tilstrækkeligt den alvorlige begrænsning af de grundlæggende rettigheder, som en fremtidig vedtagelse af forordningen vil medføre. Som et kedeligt eksempel på dette kan nævnes, at tjenestemænd ved en domstol i Florida, hvor der anvendtes millimeterbølgeteknologi, gemte 35 000 billeder, som derefter blev lagt ud på internettet, hvorved tusindvis af personers grundlæggende rettigheder blev krænket.

3.1.4 Endelig kan der sættes spørgsmålstegn ved Kommissionens valg af juridisk instrument og vedtagelsesprocedure.

3.2 Ud fra de kriterier, som i vid udstrækning er blevet fastlagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og af EU-Domstolens retspraksis, ser Kommissionens meddelelse kort sagt ikke ud til at være i fuld overensstemmelse med de tre kriterier om nødvendighed, proportionalitet og lovlighed. Disse tre kriterier skal alle foranstaltninger vedtaget af offentlige myndigheder i en union (eller stat) baseret på retsstatsprincippet leve op til for ikke at indskrænke eller begrænse borgernes udøvelse af deres rettigheder og friheder.

3.2.1 Hvad angår det første aspekt, hersker der stor tvivl om sammenhængen mellem den foreslåede foranstaltning – indførslen af »securityscannere« – og målet om at opnå højere luftfartssikkerhed.

3.2.2 Kommissionen anerkender selv uudtrykkeligt i meddelelsen, at »procedurerne bliver stadig mere ineffektive« for hver gang der tilføjes nye sikkerhedsmetoder og -teknologier som følge af de forskellige hændelser, der er sket inden for luftfartssikkerheden i de sidste år, og den efterlyser i stedet en »mere holistisk tilgang, hvor øget udveksling af efterretningsoplysninger og analyse af den menneskelige faktor […] kommer til at spille en nøglerolle.«

3.2.3 Denne vurdering er, ikke tilfældigt, sammenfaldende med holdningen indtaget af den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse. Efter Kommissionens anmodning udarbejdede denne en ad hoc-beretning om de omdiskuterede regler og har forsvaret dette synspunkt i alle sine udtalelser om anvendelse af europæiske sikkerhedsforanstaltninger med henblik på at imødegå terrortrusler.

3.2.4 Der er brug for en ligevægt mellem behovet for at finde en tilgang på EU-plan, der kan løse problemet med luftfartssikkerheden uden at forskelsbehandle og den definitive indførelse af »one-stop-security« i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, navnlig når det gælder indvilligelse i frivilligt at lade sig scanne.

3.2.5 Den arbejdsgruppe, der blev nedsat i medfør af direktiv 95/46, indtager et endnu skarpere standpunkt. I sin udtalelse vedtaget den 11. februar 2009 slår gruppen fast, at disse securityscannere ikke er et alternativ til andre metoder, der i forvejen anvendes til at spore genstande, som kan bringe luftfartssikkerheden i fare. Gruppen konkluderer endda, at der indtil dags dato ikke er noget, der taler for, at det er nødvendigt at erstatte lufthavnenes nuværende kontrolforanstaltninger med disse securityscannere.

3.3 Hvad angår det andet aspekt, er udvalget meget bekymret for den betydelige indvirkning, som gennemførelsen af et lovforslag baseret på meddelelsen kan have for udøvelsen af de grundlæggende rettigheder.

3.3.1 De grundlæggende rettigheder berøres uforholdsmæssigt lidt i forhold til den omfattende analyse af de økonomiske omkostninger ved at indføre securityscannerne i lufthavnene, der skal fremhæve deres fordele på et velfunderet grundlag.

3.3.2 Det drejer sig her om at finde en passende ligevægt mellem frihed og sikkerhed, hvilket af adskillige årsager kræver en nøje læsning af lovgivningen.

3.3.3 De rettigheder og friheder, der påvirkes mest, er næsten alle blandt de rettigheder som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anser for at udgøre den offentlige ordens faste, ukrænkelige kerne, som etableret ved den europæiske menneskerettighedskonvention.

3.3.4 Således bør enhver begrænsning af disse kun finde sted i exceptionelle tilfælde, hvor andre juridisk set mindre vidtgående alternativer ikke på nogen måde kan finde anvendelse. Endvidere skal den underlægges overnational kontrol og være i overensstemmelse med praksis i et moderne demokratisk samfund. Under alle omstændigheder bør Kommissionen indarbejde summariske og foretrukne procedurer eller henvise til dem, der allerede eksisterer i medlemsstaterne, i den kommende forordning for at imødegå eventuelle krænkelser af de grundlæggende rettigheder.

3.3.5 Som generaladvokaten Eleanor Sharpston minder om i sine konklusioner i sagen C-345/08 (Heinrich), der også vedrører Kommissionens vedtagelse af en retsakt om luftfartssikkerhed, kan man ikke i EU acceptere argumenter, der retfærdiggør, at man suspenderer eller begrænser garantien for de grundlæggende rettigheder med, at man skal afværge risici for offentlighedens sikkerhed, selv ikke på tidspunkter eller under omstændigheder, hvor disse er ekstraordinært høje.

3.4 EØSU er særlig bekymret for personalet, der bliver scannet i kraft af deres arbejde, og passagernes sundhedstilstand. EØSU kræver i denne sammenhæng, at gentagen brug af avancerede apparater skal håndteres af personale med passende kvalifikationer. I denne sammenhæng spiller tilsvarende gode løn- og arbejdsforhold en væsentlig rolle. Brugen af kvalificeret personale kan bidrage til at nedbringe antallet af gentagne, sundhedsbelastende kontroller med securityscannere.

3.5 EØSU håber, at Kommissionens forslag fastlægger et højt niveau for sundhedsbeskyttelse baseret på troværdige videnskabelige undersøgelser og standpunkter, der er behørigt efterprøvede, endegyldige og troværdige, som er tilfredsstillende fra passagernes synspunkt, og som sigter på at mindske mulige skadelige virkninger til et minimum. Derudover bør der fastlægges specielle regler for passagerer, der er særlig sensitive og/eller skrøbelige som gravide kvinder, mennesker med et handicap eller personer, der lider af en sygdom, der gør, at det ikke er tilrådeligt, at de gennemgår denne form for kontrol.

3.6 Ud over at der ikke foreligger noget endeligt bevis for, at securityscannerne ikke er skadelige for mennesker, er der heller ikke vedtaget regler for god praksis, der opfylder kravene forbundet med retten til beskyttelse af personoplysninger, hvis securityscannerne bliver almindeligt udbredt. Kommissionen bør derfor udbygge indholdet i protokollerne, så de giver tilstrækkelig svar på tvivlsspørgsmålene vedrørende respekten for de grundlæggende rettigheder. Endvidere skal Kommissionen sørge for, at passagerne bliver bekendt med indholdet i disse, navnlig det forhold at det er fuldstændigt frivilligt og aldrig obligatorisk, om de vil scannes.

3.6.1 Under alle omstændigheder bør der være mulighed for ikke at blive kontrolleret ved hjælp af scannerne, og der bør fastsættes strenge retlige garantier for, at de, der vælger ikke at blive scannet, ikke pålægges ekstra byrder som anstrengende forlænget ventetid i køen til sikkerhedskontrollen eller omfattende kropsvisitation. Ingen af delene nævnes i Kommissionens meddelelse.

3.7 Et andet aspekt af Kommissionens meddelelse, der er årsag til en vis forvirring, er terminologien og fremstillingen af emnet.

3.7.1 Kommissionen anvender termen »securityscanner« i stedet for »kropsscanner«, som blev anvendt ved den offentlige høring om samme emne, som Kommissionen blev pålagt at gennemføre ved Europa-Parlamentets beslutning af den 23. oktober 2008.

3.7.2 Terminologien er blevet ændret for at gøre meddelelsen mere attraktiv politisk set med henblik på at få den vedtaget, hvilket også viser sig ved, at Kommissionen går ind for, at securityscannerne indføres som en del af de luftfartssikkerhedsforanstaltninger, der skal anvendes i lufthavnene i EU's medlemsstater.

3.7.3 I punkt 34 i Kommissionens meddelelse anføres det således f.eks., at securityscannere fuldt ud kan erstatte de andre teknikker, man anvender inden for beskyttelse af luftfartens sikkerhed.

3.7.4 Ligeledes anføres i meddelelsens punkt 45, at det er »klart, at en securityscanner med den teknologi, der er tilgængelig i dag, ville have givet de bedste betingelser for at detektere truslerne, og at disse scannere vil kunne give os væsentlig bedre muligheder for at forebygge sådanne hændelser«.

3.7.5 Ligeledes anføres det i punkt 82, at securityscannere vil kunne give de store lufthavne »øget fleksibilitet og mulighed for at højne luftfartssikkerheden«.

3.7.6 I betragtning af de forskellige betænkeligheder, som anvendelsen af securityscannerne giver anledning til, som f.eks. at de unægteligt påvirker borgernes rettigheder og friheder, ville det have været mere passende med en tekst, der var mere nuanceret, som fremlagde den aktuelle situation og alternativerne mere objektivt.

3.7.7 Kommissionens måde at fremstille emnet på i meddelelsen har indflydelse på det sidste af ovennævnte aspekter, som vedrører den retsakt, Kommissionen har valgt (en forordning), såvel som på spørgsmålet om, hvorvidt den valgte vedtagelsesprocedure er passende (komitologiprocedure).

3.8 Alt i alt er der anledning til alvorlig tvivl ikke om meddelelsens lovlighed men om dens legitimitet.

3.8.1 Kommissionen kan handle på dette område på baggrund af de beføjelser, den tillægges i artikel 4, stk. 2, i Parlamentets og Rådets forordning 300/2008.

3.8.2 Kommissionen burde imidlertid have været meget mere påpasselig, da den udarbejdede et så kontroversielt forslag, ikke mindst i lyset af at den som et resultat af juridiske anfægtelser for nylig blev pålagt at ændre egne retsakter inden for samme område.

3.8.3 Under disse omstændigheder forekommer det mere passende at vælge en beslutning rettet mod alle medlemsstaterne, eller sågar en anbefaling, så de kompetente myndigheder får endnu større spillerum og perioden, hvori securityscannerne testes, (frivilligt) forlænges.

3.8.4 Ligeledes skal det fremhæves, at komitologiproceduren, som Kommissionen følger for at vedtage det kommende forslag til forordning, nok har retlig gyldighed, men den er alt for snæver og uklar til, at den kan anvendes til at udarbejde en så specifik retsakt.

3.8.5 Ikke mindst fordi EUF-traktatens artikel 290 danner grundlag for en ny mekanisme til Kommissionens udøvelse af beføjelser, som delegeres til den af Rådet og Europa-Parlamentet, der imidlertid i henhold til artikel 290, stk. 2, litra a), kan tilbagekalde delegationen uden nærmere begrundelse. I lyset af dette burde Kommissionen nøje overveje om den betydelige indvirkning på borgernes rettigheder, som forordningens ikrafttræden ville medføre, ikke burde tages op inden for en bredere institutionel ramme med en offentlig debat, som er åben for alle berørte parter, og hvor der er plads til den politiske debat mellem folkevalgte partier, som det parlamentariske demokrati indebærer. I en sådan debat om grundlæggende rettigheder bør Europa-Parlamentet endvidere spille en hovedrolle, hvilket ikke er tilfældet, når komitologiproceduren anvendes.

Bruxelles, den 16. februar 2011

Staffan NILSSON

Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg