17.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 47/1

1.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF) (i det følgende benævnt »FSR (13)-fondene«) forfølger komplementære politiske mål, og forvaltningen af dem er delt mellem medlemsstaterne og Kommissionen. FSR-fondene vil kunne tegne sig for helt op til 45 % af de samlede udgifter for perioden 2014-20, der som hovedtema har Europa 2020-strategien (14). EU-budgettets bidrag til opfyldelsen af Europa 2020-målene afhænger derfor i høj grad af, at FSR-midlerne anvendes på en sparsommelig, produktiv og effektiv måde. Dette vil også få betydning for EU-indsatsens troværdighed og legitimitet.

2.

Med hensyn til indholdet i den generelle forordning følger Rettens udtalelse så vidt muligt strukturen i Kommissionens begrundelse. Udtalelsen består af to dele: i den første fremsættes de generelle bemærkninger, og i den anden analyseres udkastet til generel forordning i detaljer.

3.

Kommissionens forslag til generel forordning har til formål at fastsætte et fælles sæt grundlæggende regler, der ved at forenkle politikgennemførelsen og gennem øget anvendelse af konditionalitet skal sætte fokus på resultater. Forslaget behandler også medlemsstaternes kapacitet til at absorbere store mængder af EU-midler og behovet for at styrke deres administrative og institutionelle kapacitet. Den foreslåede nedsættelse af loftet for de nationale bevillinger er en væsentlig politikændring, hvis indvirkning Kommissionen bør vurdere.

4.

Samlet set beholder forslaget stort set de rammer, der blev fastlagt i de tidligere programmeringsperioder, idet der dog nu lægges endnu større vægt på medlemsstaternes ansvar, særlig med hensyn til etablering af systemer og finansiel forvaltning. Kommissionens og medlemsstaternes rolle og respektive ansvarsområder er fortsat ledetråden i udformningen af udgiftsinstrumenter på samhørighedsområdet. Det er en stadig udfordring for Unionen at opnå gode kvalitative resultater fra en ordning, hvor midlerne forhåndstildeles blandt medlemsstaterne, og absorption er et implicit mål. Fra Kommissionens side vil effektiv overvågning og ansvarliggørelse for så vidt angår anvendelsen af midlerne kunne støtte medlemsstaternes kapacitet til at anvende disse midler med et godt resultat.

5.

Ordningerne for samhørighedsudgifter er komplekse. Der er seks lag af regler (fælles bestemmelser, almindelige bestemmelser, fondsspecifikke bestemmelser, delegerede retsakter, gennemførelsesretsakter og Kommissionens retningslinjer). Den nationale lovgivning vil i nogle tilfælde kunne udgøre et ekstra lag. Retten noterer den positive indsats, der er gjort for at mindske modtagernes administrative byrde (for eksempel ved i højere grad at anvende faste beløb og standardomkostninger). Men for EU’s og de nationale forvaltninger er byrden stadig tung, og den vil måske endda blive endnu tungere, end det for øjeblikket er tilfældet.

6.

På trods af det påståede fokus på resultater forbliver ordningen grundlæggende inputbaseret og er dermed i højere grad baseret på regeloverholdelse, end den er resultatorienteret. Sidstnævnte mål tilgodeses stort set kun med indførelsen af en resultatreserve (hvis succes vil afhænge af, om det lykkes at udvikle passende indikatorer) og fælles handlingsplaner med særlige mål, resultatindikatorer og output som grundlag for betalingerne (i forventning om, at den nuværende inputbaserede forvaltningsstruktur ikke længere vil være nødvendig). Indførelse af forhåndsbetingelser skulle gøre det muligt at råde bod på den manglende samordning mellem de forskellige EU-politikker, der tidligere er set.

7.

Retten noterer sig også, at der sondres mellem »fælles« bestemmelser (der gælder for alle FSR-fondene) og »generelle« bestemmelser (som kun gælder for nogle af dem: EFRU, ESF og Samhørighedsfonden). Det gør retsgrundlaget inkonsekvent, og spørgsmålet er, om det ikke ville være bedre kun at medtage de bestemmelser i den generelle forordning, som gælder for alle fem fonde (de »fælles bestemmelser«) og indføre de andre (de »generelle bestemmelser«) i de fondsspecifikke forordninger.

8.

Endelig ønsker Retten at påpege, at flere af lovkravenes aspekter udskydes til et senere stadium ved hjælp af delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter i henhold til artikel 290 og 291 i TEUF. Det vil derfor være af afgørende betydning, at der forudgående afholdes passende samråd med alle berørte parter, så det sikres, at disse retsakter fuldt ud er i overensstemmelse med de mål, der er fastlagt i den generelle forordning. Retten noterer sig især, at nogle af de forhold, der vil blive omfattet af delegerede retsakter, hvis formål er at dække ikke-væsentlige elementer i EU-lovgivningen, reelt omhandler centrale elementer i den fremtidige samhørighedsordning (15). For så vidt angår overdragelse af gennemførelsesbeføjelser til Kommissionen (16) bemærker Retten, at proceduren (rådgivningsproceduren eller undersøgelsesproceduren) for vedtagelse af disse retsakter efter forordning (EU) nr. 182/2011 i flere tilfælde ikke er anført. Resultatet heraf er, at Kommissionens og medlemsstaternes respektive roller ikke defineres (for eksempel i tilfælde af suspension af betalinger og finansielle korrektioner, jf. artikel 134, stk. 2, og 137, stk. 5, i den generelle forordning).

9.

Retten har fremhævet, at udgiftsprogrammer, som ikke tilfører europæisk merværdi, pr. definition ikke kan formodes at være en effektiv og produktiv måde at anvende EU-skatteborgernes penge på (17). Den har derfor anbefalet, at begrebet europæisk merværdi defineres i en passende politisk erklæring eller EU-retsakt, som EU’s politiske myndigheder kan bruge, når de fastlægger udgiftsprioriteter (18). Fastlæggelsen af retsgrundlaget for perioden 2014-20 kunne være en udmærket lejlighed for lovgivningsmyndighederne til at gøre dette.

10.

En grundlægende forudsætning for, at EU-udgifterne kan tilføre merværdi, er, at de skal give klare og synlige fordele for EU og EU’s borgere, som ikke ville kunne opnås, hvis udgifterne kun blev afholdt på lokalt, regionalt eller nationalt plan (19). På den baggrund har Retten foreslået, at udgiftsprogrammerne omarbejdes og opererer med tilfredsstillende output, så programmerne bygger på en række konkrete mål, og så støttebetalingerne gøres afhængige af de opnåede resultater (20). I sit forslag til ændring af finansforordningen tilslutter Kommissionen sig denne holdning (21), og i begrundelsen til udkastet til generel forordning, angiver den, at fokus på resultater vil være blandt de vigtigste karakteristiske træk ved den næste række af programmer (22). I praksis og i lighed med forslaget til ændring af finansforordningen (23) lever forslaget til ny samhørighedsordning ikke op til dette, og ordningen vil fortsat grundlæggende være baseret på input. Den påståede overgang til en resultatorienteret ordning begrænser sig til indførelsen af en resultatreserve og fælles handlingsplaner.

11.

Retten har anført, at en rimelig koncentration af udgifterne umiddelbart vil kunne støtte målet om at tilføre merværdi (24), således at der opbygges en kritisk masse, og det bliver mere sandsynligt, at EU-interventionerne får mærkbar effekt.

12.

I forslaget (artikel 9 i udkastet til generel forordning) opereres der med 11 tematiske mål taget fra Europa 2020-strategien. Tilsammen repræsenterer de en meget bred vifte af aktiviteter, som kan få udbetalt støtte fra FSR-fondene. Støtten fra EFRU skal fokusere på tre af disse tematiske mål (25), særlig i de mere udviklede regioner og i overgangsregionerne. For ESF foreslås der fire »tematiske mål« (26). Inden for disse »tematiske mål« er ESF's investeringsprioriteter begrænset til fire (artikel 4, stk. 3, i udkastet til ESF-forordning). EFRU vil imidlertid kunne intervenere i alle de 32 planlagte investeringsprioriteter (artikel 5 i udkastet til EFRU-forordning). Det vil gøre det muligt at finansiere næsten alle former for projekter (27). For en række af de tematiske mål vurderes det endvidere, at det ikke er nødvendigt med en koncentration (28), og det vil derfor blive endnu vanskeligere at få opbygget den nødvendige kritiske masse til disse prioriteter.

13.

For EFRU, ESF og Samhørighedsfonden skal den maksimale støtte defineres for hvert af de prioriterede felter, hvorimod den, når der er tale om ELFUL og EHFF, skal fastlægges for hver enkelt foranstaltning. Denne sondring begrundes ikke. For øjeblikket fordeles beløbene i ELFUL-programmerne på de prioriterede felter, hvilket gør det muligt at opstille (og koncentrere) budgetterne pr. mål og ikke pr. foranstaltning.

14.

Den fælles strategiske ramme (artikel 11 i udkastet til forordning) skal omsætte målsætningerne og målene for EU’s prioriteter til nøgleaktioner for FSR-fondene. Den fælles strategiske ramme skal også fastsætte mekanismer for koordinering mellem FSR-fondene og med andre EU-politikker og instrumenter (for eksempel EIB’s finansielle instrumenter, forskningsrammeprogrammerne, faciliteten for netforbindelser i Europa og de transeuropæiske net samt rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation). Da en væsentlig del af FSR-midlerne ifølge forslaget vil skulle gå til forskning og innovation, vil en sådan koordinering på dette område være af særlig interesse. Den planlagte koordinering vil gøre det muligt at fastsætte fondenes medfinansieringssats til de operationelle programmer under hensyntagen til de forskellige EU-finansieringskilder, og multiplikatoreffekten af Unionens ressourcer vil dermed kunne øges.

15.

Med henblik på at fremme en resultatorienteret anvendelse af midlerne indeholder artikel 14 i udkastet til generel forordning bestemmelser om fastsættelse af aftalte betingelser og mål. Med dette for øje foreslås det, at der indføres en partnerskabsaftale, som i forhold til den nuværende programmeringsperiode vil betyde, at der tilføjes endnu et lag. Det bør imidlertid overvejes, om denne ekstra bestemmelse er nødvendig, eller om betingelserne og målene i stedet kunne fastlægges i selve programmerne og derved bygge videre på den implicitte »aftale«, der er indgået mellem EU og de nationale myndigheder i de operationelle programmer, som gælder for den nuværende programmeringsperiode.

16.

Kommissionen foreslår (artikel 17 og bilag IV i udkastet til generel forordning), at der fastsættes en række forhåndsbetingelser for hver af fondene. Det er en vigtig nyskabelse, som vil kunne styrke »interventionslogikken« i EU’s indsats ved at fremme den nødvendige integrering af FSR-midlerne i andre EU-politikker og i sidste ende gøre investeringerne mere effektive. Rettens revisioner viser (29) nemlig, at finansiering af projekter uden hensyntagen til de bredere EU-politiske behov (for eksempel miljøbeskyttelse og beskyttelse af vandressourcerne) og uden en samlet udviklingsplan, der fastsætter de langsigtede behov og prioriteter, der er relevante i den pågældende kontekst, ikke er den mest effektive måde at anvende EU-midlerne på.

17.

For den nye periode planlægger Kommissionen også at gøre frigørelsen af 5 % af midlerne betinget af de opnåede resultater (artikel 18, 19 og 20 i udkastet til generel forordning). I perioden 2000-06 var der en lignende resultatreserve, som ikke var særlig vellykket, eftersom der kun var afholdt meget få udgifter, da midtvejsevalueringen blev foretaget, og der manglede en passende metode til vurdering af programmernes forløb. I perioden 2007-13 kan medlemsstaterne oprette en sådan reserve, men det er kun meget få af dem, som har gjort brug af denne mulighed.

18.

Den metode, der skal anvendes i forbindelse med resultatgennemgangen (nærmere beskrevet i bilag I til den generelle forordning), viser, at denne gennemgang stadig først og fremmest vil fokusere på den finansielle gennemførelse (finansielle indikatorer) og på output og kun i begrænset omfang på resultater (udfald, effekt). I overensstemmelse med konsekvensanalysen bør man også overveje, om det vil være muligt at opstille robuste indikatorer, hvordan faktorer uden forbindelse til et specifikt program kan identificeres, og hvordan resultater, som måske først vil blive synlige på lang sigt, vil kunne tages i betragtning (30). Den merværdi, en resultatreserve vil kunne bibringe, vil blive væsentligt mindre, hvis der fastlægges meget lave mål, som let vil kunne opfyldes, eller hvis den resultatbaserede støtte i sidste ende primært vil blive udbetalt med absorptionen af midlerne som begrundelse, således som Retten bemærkede det for perioden 2000-06. En tilstrækkelig gennemførelse af de operationelle programmer bør derfor være forudsætningen for, at resultatreserven kan tildeles (31). Det bør derfor fastsættes, at referenceårene for resultatgennemgangen, for øjeblikket 2016 og 2018, vil blive ændret, hvis programmerne kommer for sent i gang.

19.

Blandt betingelserne i forslaget foreslår Kommissionen også (artikel 11 og 21 i udkastet til generel forordning), at der etableres en forbindelse mellem samhørighedspolitikken og EU’s økonomiske styring, som for eksempel proceduren vedrørende uforholdsmæssigt store underskud, proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store ubalancer og det europæiske semester for samordning af de økonomiske politikker. Kommissionen vil kunne forlange, at programmerne revurderes, eller suspendere betalingerne, hvis der ikke træffes korrigerende foranstaltninger.

20.

Anvendelsen af den planlagte makroøkonomiske konditionalitet vil kræve omhyggelig overvejelse, eftersom den vil kunne skabe vanskeligheder for gennemførelsen af FSR-programmerne, juridisk usikkerhed og en potentiel risiko med hensyn til opfyldelsen af de langsigtede forpligtelser, som de respektive partnere på nationalt og regionalt niveau har indgået inden for rammerne af partnerskabsaftalerne.

21.

Af forenklingshensyn og for at styrke EU-midlernes resultatorientering foreslår Kommissionen, at der indføres fælles handlingsplaner (artikel 93 i udkastet til generel forordning) for EFRU, ESF og Samhørighedsfonden. Disse planer omfatter en gruppe af projekter, der gennemføres som led i et operationelt program, hvor EU-midlerne er direkte knyttet sammen med opnåelse af specifikke mål og output, aftalte milepæle og resultatindikatorer. Et sådant instrument vil kunne udgøre en alternativ og resultatorienteret interventionsmekanisme, forudsat at den erstatter og ikke supplerer den nuværende inputbaserede forvaltningsstruktur.

22.

Det er nødvendigt med tilstrækkelig institutionel kapacitet, så man kan sikre, at EU-midlerne korrekt udbetales som støtte til varig økonomisk udvikling. Man bør derfor helt fra begyndelsen sørge for, at de nationale forvaltnings- og kontrolsystemer er effektive. Men regler alene er ikke nok (32). Det centrale i den henseende vil være det daglige arbejde, som udføres af lederne i Kommissionen og i medlemsstaterne, da sikkerheden på EU-niveau i høj grad afhænger af deres systemer. I Kommissionens analyse af fejl i samhørighedspolitikken i årene 2006-09 peges der for eksempel på svagheder ved den administrative kapacitet og i de nationale forvaltnings- og kontrolsystemer som forklaring på disse fejl (33).

23.

Retten noterer, at et af de tematiske mål, der defineres i udkastet til generel forordning, er »styrkelse af den institutionelle kapacitet og effektiv offentlig forvaltning«. Dette er snarere en forudsætning for at kunne opfylde de andre 10 tematiske mål, end det er et mål i sig selv. Det bemærkes også, at ESF kun kan yde støtte til administrativ kapacitet i medlemsstater med mindre udviklede regioner, eller som er berettigede til støtte fra Samhørighedsfonden, men at dette ikke gælder for EFRU, selv om de nationale systemer for disse to fonde er underlagt omtrent de samme krav.

24.

Med indførelsen af en godkendelsesprocedure skærper udkastet til forordning medlemsstaternes ansvar med hensyn til de nationale forvaltnings- og kontrolorganers administrative kapacitet (betragtning 42-44 og artikel 64 i udkastet til generel forordning). Hensigten er, at hvert enkelt organ med ansvar for forvaltning og kontrol af FSR-midler skal underkastes en godkendelsesprocedure (artikel 64, stk. 1, i udkastet til generel forordning). For EFRU, ESF og Samhørighedsfonden vil de nationale myndigheder således skulle godkende forvaltningsmyndighederne og eventuelle attesteringsmyndigheder.

25.

Retten er af den opfattelse, at Kommissionen, som den, der har det endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet, bør føre tilsyn med denne proces for at mindske risikoen for, at eventuelle fejl først opdages ved en efterfølgende kontrol, hvilket vil kunne medføre hyppigere kontrol, krav om handlingsplaner og finansielle korrektioner (34). Denne tilsynsrolle bør indebære, at Kommissionen, for eksempel i generaldirektørernes årlige aktivitetsrapporter, bekræfter, at forvaltnings- og kontrolorganerne opfylder betingelserne for den nationale godkendelse som fastlagt i den relevante delegerede retsakt. Det vil kræve, at dokumentationen fra medlemsstaterne vurderes ved begyndelsen af programmerne, og at systemernes funktionsmåde senere gennemgås, for eksempel på grundlag af en risikobaseret tilgang i overensstemmelse med det, der foreslås i begrundelsen (35).

26.

I udkastet til forordning fastsættes det endvidere, at medlemsstaterne udpeger revisionsmyndigheder, som udarbejder en revisionserklæring om det årsregnskab for FSR-fondene, der forelægges for Kommissionen. Kommissionen anvender disse organers arbejde som en kilde til sikkerhed, og Retten mener derfor, at Kommissionen bør gennemgå deres systemer og deres resultater (ved systematiske besøg på stedet), så den kan sikre sig, at det arbejde, de udfører, er pålideligt (36). Retten påpeger også, at det ikke fremgår klart af Kommissionens forslag, hvilken rolle årsregnskabet og revisionen af det skal spille. Der skal fremlægges omfattende regnskabsoplysninger midtvejs i regnskabsåret (hvilket ikke for øjeblikket er et krav i forbindelse med Kommissionens regnskaber), men der er ikke noget klart krav om pålidelige oplysninger ved regnskabsårets udgang (oplysninger, der kræves i forbindelse med Kommissionens regnskaber). Kommissionens forslag kræver derfor væsentlige præciseringer.

27.

For at styrke ordningerne med hensyn til sikkerhed og finansiel forvaltning foreslår Kommissionen, at der indføres en forvaltningserklæring, som den myndighed, der er ansvarlig for at forvalte de operationelle programmer, skal udarbejde (artikel 114, stk. 4, litra e), i udkastet til generel forordning). Denne erklæring skal dække den måde, forvaltnings- og kontrolsystemerne fungerer på, de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed og overholdelsen af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning (37).

28.

Om disse erklæringer vil kunne give Kommissionen nyttige oplysninger, som den vil kunne bruge til at opnå sikkerhed, vil, som påpeget af Retten, afhænge af omfanget og kvaliteten af det arbejde, der ligger til grund for dem (38). Dette bør præciseres i den gennemførelsesretsakt, hvori modellen for forvaltningserklæringen fastlægges. Retten gør i den henseende opmærksom på de svagheder, den konstaterede på landbrugsområdet (39) (grundlaget for betalingsorganernes revisionserklæring er utilstrækkeligt, det er begrænset, hvor stor merværdi godkendelsesorganernes erklæring tilfører), som, hvis de ikke afhjælpes, vil begrænse den sikkerhed, Kommissionen kan få fra disse erklæringer.

29.

Retten noterer også, at denne erklærings anvendelighed med hensyn til at dække aspektet forsvarlig økonomisk forvaltning af samhørighedsudgifterne vil afhænge af, at man holder op med at fokusere på processer og finansiel forvaltning og i stedet går over til et resultatorienteret system med kriterier, som resultaterne skal måles i forhold til. I den henseende forbliver samhørighedsordningen, som tidligere bemærket (jf. punkt 6), grundlæggende et inputbaseret system, og selv om forvaltningsmyndigheden i princippet har et dagligt ansvar for at sikre forsvarlig økonomisk forvaltning, så vedrører beskrivelsen af dens opgaver stort set udelukkende regeloverholdelse (40).

30.

Kommissionen foreslår, at der indføres en årlig regnskabsafslutningsprocedure og en årlig »rullende« afslutning af fuldførte operationer og udgifter i relation hertil (artikel 130 og 131 i udkastet til generel forordning).

31.

Retten noterer, at der i »beslutningen om regnskabsafslutning« (artikel 76 i forslaget) skal tages »hensyn til, om de forelagte årsregnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige, hvilket dog ikke er til hinder for eventuelle senere finansielle korrektioner«. Den årlige beslutning om regnskabsafslutning vil ikke komme til at dække de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, og de samme problemer, som dem Retten bemærkede i forbindelse med landbrugsudgifter (41), vil derfor komme til at gælde for alle FSR-fondene. Retten anbefaler, at artikel 76 bringes i overensstemmelse med bestemmelserne i finansforordningen. Som allerede nævnt i særberetning nr. 7/2010 anbefaler Retten også, at der fastsættes frister for alle faser i proceduren, og at der navnlig fastsættes en tidsfrist for Kommissionens endelige beslutning vedrørende et givet regnskabsår.

32.

Ifølge finansforordningen (artikel 53b, stk. 4) og gennemførelsesbestemmelserne hertil (artikel 42) er formålet med regnskabsafslutningen at fastlægge det udgiftsbeløb, der godkendes til at kunne afholdes over budgettet, når Kommissionen har udført passende kontrol. Ifølge forslaget til generel forordning vil Kommissionens kontrol først blive udført efter afslutningen, og der vil derfor ikke blive taget hensyn til senere finansielle korrektioner i denne proces.

33.

Med den rullende afslutning søger Kommissionen at give de enkelte modtagere juridisk sikkerhed med hensyn til de støtteberettigede udgifter for et givet regnskabsår og mindske den byrde, der er forbundet med at skulle opbevare dokumentation i lange perioder. I lighed med regnskabsafslutningen er den rullende afslutning underlagt yderligere kontrol og kan derfor ikke være den endelige afslutning af operationerne. Den rullende afslutning kan imidlertid potentielt betyde visse fordele for samhørighedsområdet, eftersom den nationale kontrol og revision vil skulle udføres på et tidligere stadium og dermed give mulighed for, at der etableres bedre præventive kontrolordninger. Det forhold, at enhver uregelmæssighed, der konstateres efter forelæggelsen af årsregnskabet, automatisk vil medføre en finansiel nettokorrektion (artikel 137, stk. 6, i udkastet til generel forordning), er en konsekvens af, at medlemsstaterne nu har et større ansvar, og at man i højere grad forlader sig på deres godtgørelseskrav.

34.

Som der gøres rede for i det foregående, er samhørighedsordningen defineret som en flerårig proces. Kommissionen søger ikke at sikre udgifternes rigtighed hvert år, men flere år efter og til slut, når de operationelle programmer afsluttes. Det centrale instrument i den forbindelse er de finansielle korrektionsmekanismer. Det er først og fremmest medlemsstaterne selv, som skal anvende disse mekanismer. Når medlemsstaterne undlader at korrigere uregelmæssigheder, kan Kommissionen så pålægge dem finansielle korrektioner

35.

Rettens seneste revisioner bekræfter, hvad den tidligere har bemærket (42). På trods af en omstændelig administrativ procedure er der ingen sikkerhed for, at de finansielle korrektionsmekanismer på passende vis kompenserer for de afdækkede fejl, og at alle væsentlige problemer bliver løst ved afslutningen af de operationelle programmer. Der er heller ikke bevis for, at de finansielle korrektionsmekanismer vil føre til varige systemforbedringer, så man undgår, at de konstaterede fejl opstår igen. En af årsagerne hertil er, at de kun har begrænset finansiel effekt (og dermed kun udgør et beskedent incitament for medlemsstaterne til at forbedre deres systemers effektivitet), eftersom de fleste af de »uregelmæssige« udgifter erstattes med en »buffer« af nationale udgifter. Men det gør ikke de underliggende transaktioner mindre ulovlige/uregelmæssige, og det har den effekt, at omkostningerne forbundet med de ulovlige/uregelmæssige udgifter fjernes (udelukkes) fra EU’s budget og afholdes af de nationale budgetter. For de endelige modtagere får det måske i sidste ende overhovedet ingen konsekvens.

36.

Disse mekanismers effektivitet afhænger af, om de kan give et incitament til, at de uregelmæssige betalinger inddrives fra de endelige modtagere, og om de kan forbedre overvågnings- og kontrolsystemerne. Når de fejl, der er konstateret i de enkelte transaktioner, er fejl, som den endelige modtager har begået, forventes det, at der indledes en inddrivelsesprocedure (43). Kommissionen bør derfor kun afslutte de uregelmæssige udgifter regnskabsmæssigt, hvis medlemsstaterne som minimum har indledt en sådan procedure.

37.

Endelig bør det vurderes, om det, som det er hensigten, er realistisk at foretage finansielle korrektioner i tilfælde, hvor der er markante mangler i forhold til at nå delmål og mål (betragtning 18 og artikel 20, stk. 4). Kommissionen vil måske ikke være i stand til at vurdere, om de data, medlemsstaterne har indsendt, er pålidelige, og vil måske ikke have uafhængige informationskilder til sin rådighed (jf. punkt 39). Det er heller ikke defineret, hvad der skal forstås ved »markante« mangler i forhold til at nå delmål og mål.

38.

Ifølge udkastet til generel forordning (artikel 24) skal hvert af de finansierede programmer fastlægge prioriteter med fastsættelse af specifikke mål. Hver prioritet skal omfatte indikatorer til vurdering af programmets gennemførelse hen imod realiseringen af målene som grundlag for overvågning, evaluering og resultatgennemgang (finansielle indikatorer vedrørende tildelte udgifter, outputindikatorer vedrørende de støttede operationer og resultatindikatorer vedrørende prioriteten). Disse indikatorer vil hovedsagelig omfatte output, men også nogle foreløbige resultater. I programmeringsperioden skal forvaltningsmyndigheden for hvert af de prioriterede felter udføre mindst én evaluering af interventionernes effekt og effektivitet.

39.

Som følge heraf skal medlemsstaterne ifølge udkastet til generel forordning fremlægge en betydelig mængde data til overvågning og evaluering af programmerne (artikel 41-50 i udkastet til generel forordning). Rettens revisioner (44) har vist, at de oplysninger, medlemsstaterne forelægger for Kommissionen, er behæftet med alvorlige mangler med hensyn til relevans og pålidelighed. At gøre udbetalingen af EU-midlerne betinget af, at der opnås resultater, vil således kræve væsentlige forbedringer, da disse data vil kunne udløse EU-udbetalinger og derfor bør efterprøves og kontrolleres, så meget desto mere som Kommissionen i overensstemmelse med traktaten (artikel 318 TEUF) har pligt til hvert år at udarbejde en evalueringsrapport om Unionens finanser på grundlag af de resultater, der er opnået. Kommissionen bør derfor overveje, i hvilken udstrækning det er muligt at sikre, at medlemsstaternes data i relation til overvågning og evaluering af programmerne og disses resultater er af tilstrækkelig god kvalitet for så vidt angår relevans, sammenlignelighed og pålidelighed.

40.

Udkastet til generel forordning indebærer, at bestemmelserne for støtteberettigelse harmoniseres med EU’s andre finansielle støtteinstrumenter. Samtidig bevares det generelle princip, som blev indført i den aktuelle 2007-13-periode, og som betyder, at bestemmelserne for støtteberettigelse fastlægges på nationalt niveau (og om muligt for hvert operationelt program) (jf. betragtning 39). Erfaringerne taler for, at disse principper undertiden kan komme i konflikt med hinanden.

41.

Retten noterer også, at anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder vil blive videreført. Det er hensigtsmæssigt, eftersom det i nogle tilfælde vil kunne bidrage til både at mindske den administrative byrde for modtagerne og mulighederne for fejl.

42.

Udkastet til generel forordning indeholder bestemmelser om anvendelse af elektronisk dataforvaltning og kræver, at medlemsstaterne opretter systemer inden udgangen af 2014, der gør det muligt for støttemodtagere og endelige modtagere at indsende alle oplysninger elektronisk. For at dette forslag kan blive operationelt, vil der skulle opnås enighed om en række tekniske aspekter og specifikationer, ikke blot i medlemsstaterne og regionerne, men også mellem de forskellige generaldirektorater i Kommissionen og de nationale myndigheder. Det er heller ikke fastsat, hvilken type ikke-finansielle overvågningsdata der vil skulle indberettes.

43.

Retten finder også bestemmelsen i udkastet til generel forordning om, at forvaltningsmyndigheden også kan udføre attesteringsmyndighedens funktioner, nyttig (artikel 113, stk. 3). At overlade ansvaret for finansiel forvaltning og kontrol til én myndighed vil kunne sikre større ansvarliggørelse og mindske medlemsstaternes administrative byrde og kontrolbyrden for modtagerne. At fastholde revisionsmyndigheden og dens hovedfunktioner som et uafhængigt revisionsorgan garanterer i princippet den fornødne adskillelse af ansvarsområder.

44.

Det foreslås, at den lokalsamfundsstyrede lokaludviklingsstrategi (Leader), som er en bottom-up-strategi, udvides til at gælde alle fondene som en metode til opfyldelse af EU’s mål i stedet for den traditionelle topstyrede tilgang. Ved hjælp af en samarbejdsbaseret og strategisk tilgang, lokal beslutningstagning og innovative foranstaltninger giver dette lovning om større merværdi. Retten noterer, at en sådan strategi medfører ekstra omkostninger og større risiko (både i forhold til regeloverholdelse og til forsvarlig økonomisk forvaltning), fordi kontrollen med EU-budgetmidler vil blive overladt til lokale aktionsgrupper (LAG’er).

45.

I sin særberetning om Leader-metoden (45) bemærkede Retten, at for at sikre produktivitet og effektivitet skulle de foranstaltninger eller løsninger, LAG’erne udviklede, være specifikke for denne metode. Retten konstaterede, at de ekstra omkostninger og risici som helhed ikke blev kontrolleret godt nok, og at den potentielle merværdi ikke blev udnyttet i praksis.

46.

Finansielle instrumenter er en form for interventioner, som i princippet kan fungere som løftestang for privat finansiering og sikre, at ressourcerne genanvendes til fremtidige modtagere. Kommissionen foreslår at fremme en større anvendelse af sådanne instrumenter i den næste programmeringsperiode som et alternativ til ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud.

47.

Udkastet til generel forordning indeholder specifikke bestemmelser om forhåndsvurdering af finansielle instrumenter og giver mulighed for, at der oprettes finansielle instrumenter på EU-plan, og for en EU-medfinansieringssats på op til 100 % til ét »prioriteret felt« (artikel 32, 33 og 110).

48.

Retten noterer, at finansielle instrumenter er forbundet med risici og problemer (46), for eksempel med hensyn til regnskabsføring af anvendelsen af EU-midlerne, overvågning af de finansielle instrumenter, ejerskab og de kommissionsansattes kapacitet til at forvalte relativt komplekse finansielle instrumenter.

49.

Rettens seneste revisionsarbejde rejser betydelig tvivl om, hvorvidt EFRU-reglerne for perioderne 2000-06 og 2007-13, hvor de finansielle instrumenter er blevet gennemført eller er under gennemførelse, er egnede til formålet. Retten har navnlig konstateret følgende hovedsvagheder: bestemmelserne om tiltrækning af privat kapital (løftestangseffekt) og fondenes revolverende karakter er utilstrækkelige, der er mulighed for at indgå forpligtelser for alt for store beløb til de finansielle instrumenter og for at give den private sektor uberettiget fortrinsbehandling, og betingelserne for, hvornår der kan gives støtte til arbejdskapital, er uklare. Hertil kommer, at spredningseffekten, der skyldes, at der anvendes mange operationelle programmer i én medlemsstat, kan medføre, at der oprettes fonde uden den nødvendige kritiske masse, og medvirke til, at der opstår forsinkelser. Det foreliggende udkast til generel forordning afhjælper ikke disse svagheder tilfredsstillende.

50.

Retten gør også opmærksom på den risiko, der er forbundet med at øge antallet af områder, hvor der kan gennemføres finansielle instrumenter, uden først at sørge for, at der etableres hensigtsmæssige styrings-, overvågnings- og kontrolsystemer. Parlamentet og Rådet vil måske også gerne være sikre på, at udkastet til forordning betyder, at kun relativt konventionelle former for finansielle instrumenter (kapitalandele, lån og garantier) kan modtage støtte, og ikke giver mulighed for, at der ydes støtte til mindre gennemsigtige instrumenter som afledte eller strukturerede finansielle instrumenter.