Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om undersøgelse og forebyggelse af flyvehavarier og flyvehændelser inden for civil luftfart

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 20. november 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 80, stk. 2, at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om undersøgelse og forebyggelse af flyvehavarier og flyvehændelser inden for civil luftfart

Den 15. december 2009 henviste præsidiet det forberedende arbejde til Den Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet.

På grund af sagens hastende karakter (forretningsordenens artikel 59, stk. 1) udpegede Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg på sin 463. plenarforsamling, mødet den 27. maj 2010, Jacek Krawczyk til hovedordfører og vedtog følgende udtalelse med 157 stemmer for og 2 hverken for eller imod:

1.1 EU's system for undersøgelse af flyvehavarier inden for civil luftfart og indberetning af flyvehændelser fungerer ikke optimalt i sin nuværende form. Der tages ikke hensyn til de betydelige fremskridt, der er gjort, hen imod at skabe et indre luftfartsmarked, særligt med oprettelsen af Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur.

1.2 EØSU hilser Kommissionens forslag velkommen som et skridt i den rigtige retning for at afhjælpe manglerne ved de nuværende fragmenterede havariundersøgelser i EU.

1.3 Kommissionen stiller forslag om en opgradering af det frivillige samarbejde gennem et europæisk netværk af den civile luftfarts sikkerhedsundersøgelsesorganer. EØSU er enig i Kommissionens vurdering af, at det er for tidligt at oprette et europæisk agentur til undersøgelse af havarier inden for civil luftfart.

1.4 EØSU ønsker at understrege, at havari- og hændelsesundersøgelser udelukkende har til formål at forebygge havarier og hændelser og ikke at placere skyld og hænge nogen ud. EØSU mener derfor, at det er nødvendigt at præcisere ordlyden af artikel 15 yderligere for at sikre, at den stemmer fuldt overens med bestemmelserne i bilag 13 til ICAO's Chicagokonvention.

1.5 EØSU understreger, at det for luftfartssikkerheden er overordentlig vigtigt, at havariundersøgelsesprocessen er helt uafhængig og uden indblanding fra de involverede parter og fra offentligheden, politikere, medierne og retsmyndigheder.

1.6 EØSU ønsker at betone vigtigheden af en »sikkerhedskultur« og af, at alle EU's medlemsstater sikrer, at deres nationale straffelovgivninger er kendetegnet ved en »åben indberetningskultur«. EU må gøre mere for at sikre, at alle medlemsstater ændrer deres nationale straffelovgivning for at tilvejebringe en åben indberetningskultur.

1.7 Særligt betoner EØSU vigtigheden af i samarbejde med de relevante interessenter at udarbejde et EU-charter om en åben indberetningskultur.

1.8 EØSU understreger vigtigheden af at sikre, at havariundersøgelsesprocessen er fuldstændig uafhængig af de berørte parter, herunder Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur. Det er derfor vigtigt at indarbejde flere garantier i lovgivningen for at sikre, at havariundersøgelsesorganisationerne bevarer kontrollen.

1.9 EØSU understreger, at det for ofrenes familier er meget vigtigt, at passagerlisten stilles til rådighed i tide. Men EØSU finder, at det er lige så vigtigt, at listen er korrekt.

2.1 At flyve er en af de sikreste transportformer. Til trods for at flytrafikken er steget voldsomt siden oprettelsen af det indre luftfartsmarked i 1992, viser statistikker, at det er lykkedes for EU at øge luftfartssikkerheden med den virkning, at luftfartsselskaberne i EU er blandt de sikreste i verden.

2.2 Sikkerhed må imidlertid aldrig blive en selvfølge, og der skal hele tiden arbejdes på at forbedre luftfartssikkerheden. Uanset hvor sikker EU's luftfartssektor er, kan havarier og alvorlige hændelser ikke udelukkes. Uafhængige undersøgelser af disse havarier og hændelser er derfor meget vigtige. En analyse af omstændighederne ved havarier åbner mulighed for at fremsætte anbefalinger for at forebygge, at havarierne gentager sig i fremtiden.

2.3 Forpligtelsen til at undersøge havarier inden for civil luftfart er indarbejdet i konventionen angående international civil luftfart, som alle medlemsstater har tiltrådt. Bilag 13 til ICAO's Chicagokonvention indeholder detaljerede standarder og anbefalet praksis.

2.4 Det Europæiske Fællesskab anerkendte allerede i 1980 betydningen af at undersøge havarier og hændelser med vedtagelsen af direktiv 80/1266/EØF om fremtidigt samarbejde og gensidig bistand mellem medlemsstaterne med hensyn til undersøgelser af flyveulykker (1). Direktivet fra 1980 er efterfølgende blevet erstattet af direktiv 94/56/EF (2). Desuden blev direktiv 2003/42/EF (3) om indberetning af hændelser inden for civil luftfart vedtaget i 2003.

2.5 EU's system for undersøgelse af flyvehavarier inden for civil luftfart og indberetning af flyvehændelser er fragmenteret og fungerer derfor ikke optimalt i sin nuværende form. Der tages ikke tilstrækkeligt hensyn til de betydelige fremskridt, der er gjort, hen imod at skabe et indre luftfartsmarked, hvorved EU's beføjelser inden for luftfartssikkerhed er blevet øget, ikke mindst med oprettelsen af Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur. Derfor vedtog Kommissionen den 29. oktober 2009 forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om undersøgelse og forebyggelse af flyvehavarier og flyvehændelser inden for civil luftfart, som skal ophæve den eksisterende lovgivning på disse områder.

3.1 Kommissionen stiller forslag om en opgradering af det frivillige samarbejde, dvs. at det eksisterende uformelle samarbejde ifølge forslaget til forordning vil blive omlagt til et europæisk netværk af den civile luftfarts sikkerhedsundersøgelsesorganer (netværket). Netværket vil ikke få status af juridisk person, og det vil kun have rådgivende og koordinerende opgaver.

3.2 Derudover supplerer forslaget det frivillige samarbejde med en række forpligtelser, der indskrives i lovgivningen, bl.a.:

4.1 EØSU hilser Kommissionens forslag velkommen som et skridt i den rigtige retning for at afhjælpe manglerne ved de nuværende fragmenterede havariundersøgelser i EU. Alligevel understreger EØSU, at det er vigtigt at overvåge forslagets effektivitet, da nogle mindre medlemsstater mangler ekspertise og/eller ressourcer inden for havariundersøgelser. EØSU opfordrer derfor Kommissionen til at fastlægge mindstekrav til havariundersøgelsesorganernes og undersøgelsesinspektørernes tekniske kompetencer og til at lægge pres på medlemsstaterne, for at de overholder disse krav.

4.2 EØSU bifalder især Kommissionens pragmatiske tilgang, der tager udgangspunkt i nærheds- og proportionalitetsprincipperne. EØSU er enig i Kommissionens vurdering af, at det er for tidligt at oprette et europæisk agentur til undersøgelse af havarier inden for civil luftfart, men at det ikke bør udelukkes på længere sigt. EØSU understreger endvidere vigtigheden af at sikre, at netværket er åbent for de tredjelande, der grænser op til EU, og som samarbejder tæt med EU, særligt de lande, som er medlemmer af Den Europæiske Konference for Civil Luftfart (ECAC).

4.3 EØSU understreger, at det for luftfartssikkerheden er overordentlig vigtigt, at havariundersøgelsesprocessen er helt uafhængig og uden indblanding fra de berørte parter og fra offentligheden, politikere, medierne og retsmyndigheder.

4.4 EØSU ønsker at understrege, at havari- og hændelsesundersøgelser udelukkende har til formål at forebygge havarier og hændelser og ikke at placere skyld og hænge nogen ud. EØSU mener derfor, at det er nødvendigt at præcisere ordlyden af artikel 15 yderligere for at sikre, at den stemmer fuldt overens med bestemmelserne i bilag 13 til ICAO's Chicagokonvention. Særligt vil forslaget om at give retsmyndighederne flere beføjelser og lade den offentlige interesse veje tungere til fordel for andre hensyn end havariundersøgelse være uhensigtsmæssig og lægge en dæmper på den frivillige indberetning af havarier og hændelser. EØSU mener, at det er vigtigt, at havariundersøgelsesprocessen holdes skarpt adskilt fra enhver form for retslige procedurer. Ellers kunne det have negative virkninger for indsamlingen af sikkerhedsoplysninger, hvilket igen kunne betyde forværret luftfartssikkerhed i EU. EØSU understreger, at dette ikke berører ofrenes ret til erstatning via selvstændige sagsanlæg, der er adskilt fra havariundersøgelsesprocessen. EØSU betoner betydningen af at beskytte følsomme sikkerhedsoplysninger og ansatte, som indberetter hændelser vedrørende sikkerheden.

4.4.1 EØSU erkender betydningen af erklæringen af 26. april 2010 fra luftfartssektorens organisationer om EU's forordning om undersøgelse og forebyggelse af havarier og hændelser inden for civil luftfart, hvori de kraftigt rejser tvivl ved Kommissionens forslag (støttet af Transportrådet den 11. marts 2010) med hensyn til, hvad de fastslår som de retslige undersøgelsers forrang frem for sikkerhedsundersøgelserne. Ifølge signatarorganisationerne ville dette være en alvorlig trussel mod havariundersøgernes muligheder for under fortrolige former at indhente den information, der kræves for at finde de faktorer, som kan være med til at forårsage havarier, hvilket vil forhindre dem i at fremsætte de velinformerede sikkerhedsanbefalinger, der er nødvendige for at forbedre flysikkerheden og undgå fremtidige ulykker, noget der ikke er i de europæiske flyrejsendes interesse.

4.5 EØSU ønsker at understrege, at det er vigtigt med en »sikkerhedskultur«, og at alle EU's medlemsstater sørger for, at deres nationale straffelovgivninger er kendetegnet ved en »åben indberetningskultur«. Af hensyn til luftfartssikkerheden er det helt afgørende, at resultaterne af havariundersøgelser anvendes til at forhindre fremtidige havarier og ikke til at straffe utilsigtede fejl, hvilket ville vanskeliggøre ordentlige havariundersøgelser. EØSU mener, at forordningen bør opstille nogle rammer, inden for hvilke alle parter, der er involveret i havarier, kan udveksle oplysninger og tale frit og fortroligt. Retssikkerhed, dvs. et solidt sæt af juridiske regler, som entydigt fastlægger, hvornår sikkerhedsoplysninger kan eller ikke kan anvendes til andre formål end havariundersøgelse, er påkrævet for en åben og fortrolig kommunikation. Uden denne sikkerhed vil de implicerede personer være bange for at medvirke til undersøgelsen. EØSU fremhæver, at EU må gøre mere for at sikre, at alle medlemsstater ændrer deres nationale straffelovgivning for at tilvejebringe en åben indberetningskultur. Særligt fremhæver EØSU vigtigheden af at udarbejde et EU-charter om en åben indberetningskultur. EØSU bifalder chartret om en åben indberetningskultur, som de europæiske arbejdsmarkedsparter inden for civil luftfart blev enige om den 31. marts 2009.

4.6 Af hensyn til ofrenes familier finder EØSU det vigtigt, at passagerlisten stilles til rådighed i tide. Men udvalget finder samtidig, at det er lige så vigtigt, at listen er korrekt. EØSU mener derfor, at fristen på en time til at stille passagerlisten til rådighed kan fastholdes, dog med visse undtagelser, nemlig de situationer, hvor det ikke vil være teknisk muligt, her tænkes især på langdistanceflyvninger med afgang fra tredjelande. Et luftfartselskab kan uden større besvær fremlægge en ikke-bekræftet liste inden for en time, men en bekræftet liste er helt afgørende, særligt for langdistanceflyvninger med afgang fra destinationer uden for EU. EØSU betoner endvidere vigtigheden af privatlivets fred og persondatabeskyttelse og er derfor af den opfattelse, at de passagerlister, som luftfartsselskaberne kan opstille på basis af check in- og reservationssystemerne, bør være gode nok til dette formål.

4.7 EØSU understreger vigtigheden af at sikre, at havariundersøgelsesprocessen er fuldstændig uafhængig af de berørte parter, herunder Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur. Det er derfor vigtigt at indarbejde flere garantier i lovgivningen for at sikre, at havariundersøgelsesorganisationerne bevarer kontrollen. Luftfartssikkerhedsagenturet kunne i stedet gøres til en part (rådgiver) i undersøgelsen på linje med andre involverede parter (luftfartsselskabet, fabrikanten osv.), men må ikke få lov til at påvirke forløbet eller resultatet af undersøgelsen. EØSU ønsker især at påpege, at luftfartssikkerhedsagenturet ikke må få lov til at optræde som anerkendt havariundersøgelsesleder, da der hermed ville opstå en interessekonflikt med agenturets rolle som ansvarlig for sikkerheden, hvilket ikke ville være foreneligt med ånden i bilag 13 til ICAO's Chicagokonvention. Ikke desto mindre ønsker EØSU at understrege, at det er vigtigt, at anbefalinger fra undersøgelsen fremsendes til luftfartssikkerhedsagenturet, i det omfang det er hensigtsmæssigt og nødvendigt, for at agenturet kan gribe ind over for akutte sikkerhedsproblemer.

4.8 EØSU hilser forslaget om at etablere en central database over havariundersøgelsesanbefalinger tillige med status på opfølgningen heraf velkommen. Alligevel mener EØSU, at det er vigtigt, at Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur - efter den model som den amerikanske luftfartsstyrelse (FAA) anvender til at gennemgå anbefalinger fra det amerikanske transportsikkerhedsråd – omhyggeligt evaluerer, om de fremsatte sikkerhedsanbefalinger indebærer øget sikkerhed, og de dermed forbundne juridiske konsekvenser, før der fastlægges regler.

4.8.1 EØSU opfordrer til, at EU optrapper indsatsen for at sikre en reel, grundig analyse af havariindberetninger, og at de europæiske ressourcer på området i højere grad samles.

4.9 Af hensyn til sikkerheden understreger EØSU vigtigheden af, at alle EU's medlemsstater (og landene uden for EU) klart forstår indholdet af havariundersøgelsesrapporten (artikel 19). Ofte udarbejder de nationale civile sikkerhedsundersøgelsesorganer kun rapporter på deres eget sprog, selv i tilfælde hvor udenlandske parter er indblandet. EØSU anbefaler, at der i hvert fald udarbejdes en engelsk oversættelse af hver havariundersøgelsesrapport.

4.10 EØSU bemærker, at sikkerhed altid går forud for andre krav, f.eks. om beskyttelse af intellektuel ejendomsret. På den anden side er det vigtigt at øge beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder (artikel 15). Følsomme kommercielle oplysninger bør kun meddeles myndighederne og bør være sikret mod frigivelse til konkurrenter. Det er ikke alle oplysninger om supplerende typecertifikater eller andre ændringer og reparationer, der bør videregives til producenterne af originaludstyr, og omvendt (da de kan indeholde forretningsmæssigt vigtige intellektuelle ejendomsrettigheder tilhørende konstruktionsorganisationen, som intet har at gøre med havariet/hændelsen).

Bruxelles, den 27. maj 2010

Mario SEPI

Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg