Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste

Kommissionen besluttede den 10. juni 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet - Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Luis Miguel Pariza Castaños til ordfører og Cristian Pîrvulescu til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. oktober 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 457. plenarforsamling den 4.-5. november 2009, mødet den 4. november 2009, følgende udtalelse med 152 stemmer for og 1 hverken for eller imod.

1.1. I de senere år har beskyttelse og fremme af menneskerettighederne fyldt stadigt mindre på EU's dagsorden. Den politiske prioritet har været medlemslandenes sikkerhed, og dette er blevet opfattet som værende uforeneligt med større frihed og beskyttelse af de grundlæggende rettigheder.

1.2. Politikkerne på sikkerhedsområdet og det retslige område bør beskytte frihedsværdierne. Efter EØSU's opfattelse bør udgangspunktet for disse politikker være beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og EU's Charter for Grundlæggende Rettigheder.

1.3. Sikkerhedspolitikken bør ikke skade de grundlæggende værdier (menneskerettigheder og borgerlige rettigheder) og demokratiske principper (retsstaten) der er fælles for Den Europæiske Union. Den personlige frihed må ikke indskrænkes på bekostning af målet om at opnå sikkerhed for fællesskabet og staten. Visse politiske forslag gentager en fejl, der er blevet begået tidligere, nemlig at ofre friheden for at forbedre sikkerheden.

1.4. Beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og friheder bør styrkes gennem en synlig og handlekraftig politisk autoritet på EU-niveau. Derfor støtter EØSU kommissionsformand José Manuel Barrosos forslag om oprettelse af et kommissionsembede for retlige anliggender, grundlæggende rettigheder og borgerlige frihedsrettigheder. Udvalget håber, at dette departement vil få rådighed over de politiske instrumenter samt de organisatoriske og økonomiske ressourcer, der er nødvendige for at løfte en så ansvarsfuld opgave.

1.5. Udvalget beklager imidlertid, at indvandring og asyl betragtes som et spørgsmål om intern sikkerhed, som henhører under en anden kommissærs ansvarsområde. Det er et forfejlet politisk budskab at sammenkæde indvandring med sikkerhed og adskille det fra beskyttelse af rettighederne. EØSU foreslår, at indvandrings- og asylpolitikken i den nye kommission kædes tæt sammen med beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, og at begge områder indgår i én og samme politiske strategi.

1.6. Når Lissabontraktaten træder i kraft, vil politikkerne for EU's område med frihed, sikkerhed og retfærdighed råde over et bredere retsgrundlag, og derfor mener EØSU, at EU kan nå mere ambitiøse mål end dem, Kommissionen foreslår.

1.7. EØSU anbefaler, at lovgivningen vedrørende rejsefrihed tages op til revision, hvilket indebærer en ændring af Rådets forordning (EF) nr. 2252/2004.

2.1. EU's område med frihed, sikkerhed og retfærdighed er nu på vej ind i en afgørende fase. Siden 1999 har Rådet vedtaget to femårsprogrammer, nemlig Tammerfors-programmet (1999-2004) og Haagprogrammet (2004-2009).

2.2. Ti år efter Tammerfors er de fastsatte mål ikke blevet opfyldt. EU er stadig ikke et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. De fremskridt, der er blevet gjort i løbet af disse år, har været utilstrækkelige (1) og uregelmæssige. Det Europæiske Råds møde i Stockholm kan vise sig at være en ny mulighed for at genfinde ånden fra Tammerfors.

2.3. Med hensyn til den fælles politik for asyl, indvandring og grænsekontrol er der sket store fremskridt, hvis man ser bort fra lovlig indvandring og indvandring af arbejdskraft, som fortsat er underlagt reglen om enstemmighed i Rådet.

2.4. Politikker på området for politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager har været genstand for en mellemstatslig tilgang i et klima af udpræget mistillid og i henhold til reglen om enstemmighed, hvilket i høj grad har besværliggjort vedtagelsen af fælles regler på EU-niveau.

2.5. Stockholmprogrammet vil sandsynligvis blive gennemført, når Lissabontraktaten er trådt i kraft, og en lang række af disse politikker vil følgelig blive vedtaget i Rådet via den almindelige procedure og via fælles beslutningstagning med Parlamentet, hvilket giver EU mulighed for at fastsætte mere ambitiøse mål, selv om også den nuværende traktat giver mulighed for, at der udvikles det område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som Europa har brug for.

2.6. Den proces, der skal føre til en vedtagelse af Stockholmprogrammet, er allerede blevet beriget med en lang række bidrag, herunder den europæiske pagt om indvandring og asyl (2), rapporterne fra den Rådgivende Højniveaugruppe om Fremtiden for den Europæiske Politik vedrørende Indre Anliggender (3) samt bidrag, som Kommissionen har modtaget i forbindelse med den offentlige høring om emnet »Frihed, sikkerhed og retlige anliggender: hvad byder fremtiden på? Høring om prioriteterne for de kommende fem år«, som blev afviklet mellem september og november 2008. (4)

2.7. I juni 2009 udsendte Kommissionen en meddelelse med titlen »Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste: Større frihed i sikrere omgivelser« (5), som er emnet for denne udtalelse, der fremlægger EØSU's synspunkter og henstillinger vedrørende Stockholmprocessen.

2.8. Udvalget er også i færd med at udarbejde en initiativudtalelse (6), der henstiller til, at EU's politikker og lovgivning om indvandring og grænsekontrol i passende grad respekterer menneskerettighederne og sætter alle menneskers frihed og sikkerhed i centrum for deres bestræbelser. Denne udtalelse er ligeledes en del af EØSU's bidrag til forberedelsen af Stockholmprogrammet.

3.1. EØSU bifalder og støtter princippet om, at Stockholm-dagsordenens politiske prioritet bygger på oprettelsen af et europæisk område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste. En af de vigtigste udfordringer de næste fem år, ikke mindst efter vedtagelsen af Lissabontraktaten, bliver opbygningen af borgernes Europa, og det vil derfor være nødvendigt at tilpasse Unionens politiske prioriteter til dette mål. For tre år siden vedtog EØSU en initiativudtalelse, hvori der blev slået til lyd for at forbedre synligheden og effektiviteten af unionsborgerskabet (7). Det er nødvendigt at forbedre kvaliteten af unionsborgerskabet, således at det er mere åbent, mere lige og mere integrationsvenligt samt styrer uden om enhver form for forskelsbehandling.

3.2. EØSU hilser ligeledes velkommen, at Kommissionens meddelelse gør et Europa, der sikrer borgernes rettigheder, til en hovedmålsætning i det nye program. Beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og friheder, der er nedfældet i EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder, er nemlig en af EU's grundlæggende værdier (8).

3.3. Selv om det europæiske system til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder er relativt veludviklet, er der ingen garanti for, at disse rettigheder rent faktisk overholdes i EU. Det gælder navnlig, når det drejer sig om at iværksætte og gennemføre fællesskabsretten på nationalt, regionalt og lokalt niveau. Stockholmprogrammet burde indeholde en klar, ambitiøs og samlet strategi for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed samt gøre det muligt på alle forvaltningsniveauer at garantere et solidt og samlet »Europa, der sikrer borgernes rettigheder«.

3.4. De senere år har EU prioriteret sikkerheden frem for menneskerettigheder, retfærdighed og frihed. Efter EØSU's mening kræver oprettelsen af et egentligt område med frihed, sikkerhed og retfærdighed en god balance mellem disse tre dimensioner. De politikker, som vedtages på sikkerhedsområdet, bør beskytte frihedsværdierne og retsstaten. Grundlaget for disse politikker bør være beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder.

3.5. Menneskerettighederne som universelle og udelelige rettigheder bør beskyttes, og de bør gælde alle mennesker, ikke kun EU-borgere. Et »Europa for ret og retfærdighed« kan ikke begrænses til de personer, som er statsborgere i et land, men bør gælde alle, som er bosiddende inden for Unionens område. Ellers ville området med frihed, sikkerhed og retfærdighed på personniveau være uforeneligt med de værdier og principper om ikke-forskelsbehandling, retfærdig og lige behandling samt solidaritet, som Den Europæiske Union er grundlagt på. I forbindelse med Stockholmprogrammet bør man være opmærksom på, at mange af de rettigheder og friheder, der er fastsat i de internationale og europæiske konventioner og traktater, gælder alle mennesker uanset nationalitet, statsborgerskab og administrativ indvandrerstatus.

3.6. Dette program bør hente inspiration i Tammerfors-programmet fra 1999, hvor Rådet vedtog princippet om retfærdig behandling og ikke-forskelsbehandling mellem europæiske borgere og statsborgere fra tredjelande som en af programmets hovedlinjer. Dette princip vil kunne blive håndhævet med den nye traktat, som gør EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder juridisk bindende og åbner op for muligheden af, at Unionen kan tiltræde Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).

3.7. EØSU mener, at man efter 2011 bør styrke den rolle, Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder spiller, ved at øge dets budget, give det nye kompetencer til at foretage vurderinger og forbedre dets samarbejde med andre af EU's agenturer og instanser som f.eks. Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse (EDPS) og EU's ombudsmand. Endvidere vil det være hensigtsmæssigt at øge agenturets selvstændighed i forhold til de nationale regeringer og lade EØSU deltage som civilsamfundets repræsentant.

3.8. For at sikre at Stockholmprogrammet bliver en succes, foreslår Kommissionen en metode, der bygger på fem hovedakser, som EØSU tilslutter sig. 1. En passende integration af politikkerne vedrørende retlige og indre anliggender i EU's øvrige politikker. 2. En mindskelse af kløften mellem de regler, der vedtages på EU-plan, og iværksættelsen heraf på nationalt plan, samt udviklingen af konkrete foranstaltninger. 3. En forbedring af EU-lovgivningens kvalitet og virkninger. 4. En forbedret anvendelse af evaluering af de midler, det er besluttet at bruge, og de agenturer, der er blevet oprettet. 5. Støtte med tilstrækkelige finansielle midler.

3.9. EØSU vil som institution fortsat samarbejde aktivt, når det gælder om at vurdere EU-politikkernes kvalitet og merværdi, deres konsekvenser for de grundlæggende rettigheder og for proportionalitetsprincippet og deres virkninger på det etiske, sociale og økonomiske plan.

3.10. Udvalget kan således også fremover deltage i gennemførelsen af en EU-strategi med henblik på bedre lovgivning og evaluering af kvaliteten af EU's juridiske system og forvaltningen heraf samt af anvendelsen og virkningerne af de regler, der er vedtaget inden for rammerne af dette system.

3.11. I forbindelse med Stockholmprogrammet bør EU's engagementer være mere seriøse og tydeligere, for så vidt angår mål og målsætninger. EØSU anbefaler, at der udpeges en række nøgleindikatorer og en indledende liste over mål, som det vil være hensigtsmæssigt at få opfyldt, og som vil gøre det muligt at gennemføre en objektiv vurdering af de opnåede fremskridt, både under gennemførelsen af programmet, og når processen er afsluttet.

3.12. EUSØ bifalder de vedtagne indsatsområder, men henstiller til, at programmets prioriteter defineres tydeligere og bakkes op af tilsagn om økonomisk støtte.

3.13. EØSU anerkender det værdifulde bidrag, som Europarådet har ydet i sine talrige resolutioner og henstillinger om en god og effektiv retshåndhævelse, og opfordrer Kommissionen til at indarbejde dette indhold i de fremtidige forslag på det civil- og strafferetlige område i Den Europæiske Union (9).

4.1. Arbejde for borgernes rettigheder - et Europa, der sikrer rettigheder og retsstatsprincippet

4.1.1. Verdenserklæringen om Menneskerettigheder, som blev vedtaget af FN's generalforsamling i 1948, proklamerer et universelt, fælles system af principper og værdier. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), som blev underskrevet i Rom i 1950, og som er underskrevet af alle EU's medlemslande, samt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (ECHR) udgør grundlaget og garantien for, at disse principper og værdier respekteres overalt i EU.

4.1.2. EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder omfatter nye rettigheder, som ikke var en del af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Charteret styrker retssikkerheden, når det gælder beskyttelse af de grundlæggende rettigheder. Det finder anvendelse for EU's institutioner og medlemsstaterne, navnlig når de gennemfører EU-lovgivning.

4.1.3. Den frie bevægelighed for personer er en af unionsborgerskabets grundlæggende rettigheder. Afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser og den frie bevægelighed og opholdsret i Schengen-området er et af den europæiske integrations største fremskridt de seneste ti år.

4.1.4. EØSU vil imidlertid gerne udtrykke sin bekymring over, at udøvelsen af denne rettighed stadig hæmmes af en lang række hindringer og barrierer i en stor del af EU. Efter EØSU's vurdering er direktiv 2004/38 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område ikke blevet gennemført på tilfredsstillende vis. Direktivets gennemførelse er af Kommissionen (10), Europa-Parlamentet og adskillige ekspertrapporter blevet vurderet som utilfredsstillende. Derudover er det ikke blevet gennemført inden for de fastsatte tidsfrister (11).

4.1.5. EØSU hilser Kommissionens meddelelse om retningslinjerne for en bedre gennemførelse og anvendelse af nævnte direktiv velkommen. Enhver tilsidesættelse og undtagelse, der af de nationale myndigheder gøres fra den grundlæggende rettighed til fri bevægelighed for personer, bør fortolkes snævert og i fuld overensstemmelse med EF-domstolens retspraksis (12). Beskyttelsen af grænsearbejdernes arbejdsmæssige og sociale rettigheder bør forbedres, sådan som udvalget har henstillet til i forskellige udtalelser (13).

4.1.6. Hvad angår en bedre beskyttelse af børns rettigheder, har EØSU udarbejdet forskellige udtalelser (14). I disse slår udvalget til lyd for, at EU overholder internationale traktater og iværksætter en strategi med det sigte, at medlemslandene hurtigst muligt skal opfylde deres bestående europæiske og internationale forpligtelser vedrørende børns rettigheder. Det gælder navnlig de rettigheder, der følger af FN-konventionen om barnets rettigheder.

4.1.7. EØSU vil gerne understrege betydningen af respekt for forskelligartetheden og beskyttelse af udsatte personer. Udfordringerne i relation til forskelligartethed berører forskellige slags minoriteter (f.eks. romaerne) og en lang række personer med indvandrerbaggrund.

4.1.8. Udvalget har i den senere tid vedtaget en række udtalelser, som anbefaler at styrke lovgivningen mod forskelsbehandling (15). I disse udtalelser foreslås det at forbedre instrumenterne til bekæmpelse af forskelsbehandling, racisme, vold, homofobi og fremmedhad. Civilsamfundet kan spille en afgørende rolle med hensyn til at føre tilsyn med, at fællesskabslovgivningen i praksis anvendes efter hensigten.

4.1.9. Med ikrafttrædelsen af Charteret om Grundlæggende Rettigheder får EU et nyt retsgrundlag for beskyttelsen af de arbejdsmæssige og sociale rettigheder. EØSU vil fremover tage nye initiativer, således at der kan blive udviklet nye EU-politikker, som styrker beskyttelsen af disse rettigheder, og foreslår Kommissionen at lade arbejdstagernes arbejdsmæssige og sociale rettigheder indgå i sine prioriteter.

4.1.10. EU er i færd med at udforme politikker for sikkerhed og grænsekontrol, som er baseret på anvendelsen af nye teknologier og nye informationssystemer. Det er nødvendigt at tage højde for de etiske og juridiske konsekvenser af disse politikker, når det gælder beskyttelse af personoplysninger og af privatlivets fred.

4.1.11. EØSU mener, at det organiserede civilsamfund i tæt samarbejde med datatilsynsmyndighederne og ombudsmandsinstitutionerne på nationalt plan og EU-plan kunne deltage i evalueringen, således at man derigennem kunne sikre, at principperne om formål, proportionalitet, legitimitet, sikkerhed og fortrolighed bliver overholdt.

4.1.12. Flere høringer af det europæiske civilsamfund har gjort det klart, at den frie bevægelighed er underlagt uforholdsmæssige sikkerhedsforanstaltninger, herunder anvendelsen af biometriske elementer og radiofrekvensidentifikatorer (RFID) i rejsedokumenter. I sin udtalelse (16) fastslår EØSU, at RFID er »ingen færdigudviklet teknologi« og risikerer at krænke de grundlæggende menneskerettigheder.

4.1.13. Stockholmprogrammet bør tage højde for, at det på grund af disse teknologiers hurtige udvikling kan vise sig nødvendigt at vedtage nye politiske og lovgivningsmæssige initiativer til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, særligt når det gælder beskyttelse af personoplysninger. Kommissionen bør iværksætte oplysningskampagner og kampagner for at øge bevidstheden om de rettigheder og risici, der er forbundet med anvendelse af informationsteknologier.

4.1.14. Den lave valgdeltagelse ved de seneste valg til Europa-Parlamentet har vist, at mange europæere ikke er tilfredse med kvaliteten af deres europæiske tilhørsforhold og heller ikke med visse af EU's politikker. Udvalget tilslutter sig Kommissionens mål om at forbedre det demokratiske liv og EU-borgernes aktive deltagelse. Som svar på den stigende mangel på interesse for EU-politik blandt medlemslandenes borgere anbefaler EØSU, at der træffes en række foranstaltninger med det sigte at fremme aktivt unionsborgerskab. Udvalget er tilhænger af at afholde valget til Europa-Parlamentet i den uge, hvor den 9. maj falder, og give valgprogrammerne og -kampagnerne en mindre national og mere europæisk karakter.

4.1.15. Efter EØSU's vurdering vil det være hensigtsmæssigt at udvide grundlaget for vores demokratier ved at medtage nye borgere, som får de samme rettigheder og forpligtelser. Statsborgerskabets og unionsborgerskabets rettigheder bør dække hele mangfoldigheden af nationale, etniske, religiøse og kulturelle mindretal, som til dels kommer fra indvandring.

4.1.16. EØSU har udarbejdet en initiativudtalelse (17) henvendt til Det Europæiske Konvent, hvori udvalget fremhævede muligheden af at tildele tredjelandestatsborgere med status som fastboende unionsborgerskab. Udvalget foreslår EU's institutioner at tage dette forslag med i overvejelserne i forbindelse med Stockholmprogrammet.

4.2. En forenkling af borgernes liv: Et Europa for ret og retfærdighed Sikre ret og retfærdighed i et Europa, der er åbent over for den omgivende verden

4.2.1.1. EØSU glæder sig over den indsats, der er gjort for at opnå gensidig anerkendelse, hvilket udgør hjørnestenen i EU som et retligt område. Denne gensidige anerkendelse bør eksistere side om side med de enkelte medlemslandes retstraditioner og sikre styrkelsen af et område med frihed og ansvar. Unionen bør skabe sig et fælles retsgrundlag. På den anden side bør hele håndhævelsessystemet, både når det gælder de fælles regler og medlemsstaterne, underkastes juridiske begrænsninger med henblik på at udelukke enhver mulighed for misbrug. Retsreglerne må aldrig kompromittere frihedsrettighederne eller menneskerettighederne, men bør sikre beskyttelse af de borgerlige og sociale rettigheder.

4.2.1.2. Den gensidige anerkendelse kan udvides til de områder, der endnu ikke er reguleret, som f.eks. arv og testamenter, formueforhold mellem ægtefæller og de formuemæssige konsekvenser af opløsningen af samlivsforhold, samt alle områder af betydning i unionsborgernes daglige liv. Den gensidige anerkendelse bør gælde alle former for registrerede partnerskaber, der anerkendes i medlemslandene.

4.2.1.3. På det civilretlige område vil det være hensigtsmæssigt at afskaffe eksekvaturproceduren, som medlemslandene anvender til at gennemføre civil- og handelsretlige afgørelser afsagt i andre medlemslande, samt udvide den gensidige anerkendelse til områder, der endnu ikke er omfattet. På det strafferetlige område bør dette princip om gensidig anerkendelse finde permanent anvendelse på alle stadier af proceduren. På samme måde bør den gensidige anerkendelse udvides til også at omfatte beskyttelsesforanstaltninger for ofre og vidner samt frakendelse af rettigheder.

4.2.2.1. Med henblik på at styrke den gensidige tillid mellem retssystemerne vil det være hensigtsmæssigt at støtte uddannelse af retspersonalet gennem udvikling af fælles instrumenter. Udveksling mellem ansatte i retsvæsenet bør fremmes og støttes, ikke blot gennem retlige fora og aktiviteterne i forskellige faglige netværk, men også gennem etablering af en slags Erasmus-system. For at forbedre kommunikationen og udvekslingen af bedste praksis bør det europæiske retsforum styrkes.

4.2.2.2. Det er nødvendigt fortsat at styrke den gensidige tillid gennem mere intensiv, navnlig økonomisk, støtte til programmer for faglig uddannelse af retspersonalet samt udvikling af faglige netværk. Disse tiltag bør ledsages af udveksling af bedste praksis og udvikling af innovative projekter med henblik på modernisering af retsvæsenet.

4.2.3.1. EU-aktiviteter på det strafferetlige område med henblik på at styrke den gensidige anerkendelse af retsafgørelser bør ikke udelukkende fokusere på terrorisme, organiseret kriminalitet og angreb på EU's finansielle interesser, men bør også rettes mod brud på menneskerettighederne og de grundlæggende friheder. Den stigende mobilitet blandt medlemslandenes borgere inden for EU's grænser gør dem sårbare over for forskelsbehandling og overgreb, både i privatlivet og på arbejdspladsen.

4.2.3.2. EU bør bestræbe sig på at styrke de eksisterende retshjælpsforanstaltninger, mobilisere de elektroniske ressourcer (e-justice) (18) i de tilfælde, hvor det er nødvendigt at anvende disse, og navnlig gøre sit yderste for at lette borgernes adgang til oversættelse og tolkning på det retslige område. Ligeledes bør EU bestræbe sig på at forenkle formaliteterne til legalisering af retsakter og dokumenter. Det er også nødvendigt at forbedre støtten til ofre for lovovertrædelser, navnlig hvad angår grænseoverskridende sager.

4.2.4. De juridiske aktørers rolle i forbindelse med støtten til den økonomiske aktivitet

4.2.4.1. Fuldbyrdelsen af retsafgørelser bør forbedres, navnlig gennem indførelse af en europæisk procedure for arrest i bankindeståender. Arbejdet med at skabe en fælles referenceramme inden for aftaleret vil kunne anvendes, når fremtidige lovforslag og modeller til aftaler skal udformes. Endvidere kan der indføres fakultative europæiske ordninger på klart definerede områder af det indre marked (»28. ordning«). Harmoniseringen af reglerne om lovvalg inden for forsikringsaftaler og på det selskabsretlige område bør videreføres.

4.2.4.2. Det europæiske retlige område bør navnlig i krisetider ikke udelukkende støtte økonomiske aktiviteter i det indre marked, men også opmuntre de økonomiske aktører til at udvise ansvar over for samfundet og deres egne medarbejdere. I en situation, hvor der er økonomisk og finansiel krise, er det vigtigt at styrke solidariteten mellem landene, de økonomiske aktører og borgerne samt respektere borgernes værdighed og rettigheder.

Arbejdet til fremme af retsstatsprincipperne bør prioriteres overalt i verden, og især i de nabolande, som EU deler et fælles økonomisk, socialt og sikkerhedsmæssigt program med. Desuden bør de instrumenter, som EU anvender med henblik på retligt samarbejde og retlig bistand i forholdet til tredjelande, fremmes betragteligt.

4.3. Et Europa, der beskytter Retlige rammer og principper for et åbent EU, der beskytter sine borgere

EØSU bifalder udarbejdelsen af en intern sikkerhedsstrategi i EU. Det er en proces, hvor en bred vifte af såvel private som offentlige aktører bør indgå (19). Hvis civilsamfundet deltager, vil man kunne sikre et perspektiv med udgangspunkt i tolerance, dialog og samarbejde i stedet for udelukkelse, frygt og mistillid over for borgere fra andre medlemsstater eller tredjelande. Det vil også kunne sikre de grundlæggende rettigheder og friheder, som er mest udsatte, når der indføres kontrol og håndhævelsesordninger, der i mangel af et demokratisk civilsamfund kan misbruges og virke diskriminerende.

4.3.1.1. Politisamarbejdet bør omfatte et vigtigt kapitel om uddannelse og videreuddannelse af politiets personale. Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder har bemærket, at politistyrkernes hårde og aggressive fremgangsmåder ofte er forbundet med forskelsbehandling. For at begrænse denne adfærd må man træffe foranstaltninger til at bekæmpe disse fremgangsmåder og genvinde befolkningens tiltro til, at politistyrkerne optræder korrekt (20).

4.3.1.2. Mobilisering af de nødvendige teknologiske midler, der skal garantere den interne sikkerhed, forudsætter, at der sikres gennemsigtighed og ansvarlighed i anvendelsen af dem i samarbejde med borgerne og civilsamfundet.

4.3.2.1. Det er nødvendigt, at prioriteterne på området for grænseoverskridende kriminalitet også omfatter styrkelsen af retten til forsvar gennem udstedelse af fælles minimumsgarantier for beskyttelse af principperne om uskyldsformodning og varetægtsfængsling (varighed og revision af grundene til varetægtsfængslingen). Foranstaltningerne til kriminalitetsbekæmpelse skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Disse initiativer bør udarbejdes og underbygges gennem passende midler, navnlig inden for rammerne af en handlingsplan. Der bør følges op på dem, navnlig i de situationer, der foreløbigt har vist sig at være problematiske (behandling af personer, der er mistænkt for at have begået terrorhandlinger).

4.3.2.1.1. For så vidt angår grænsekontrol og -overvågning, navnlig med henblik på beskyttelse af personer og udsatte grupper, skal medlemsstaternes grundlæggende forpligtelser til redningsaktioner til søs have forrang frem for kravene om maritim kontrol og overvågning.

4.3.2.1.2. Et fælleseuropæisk Schengen-visum, der eventuelt udstedes af en fælles konsulær myndighed, kan sikre lighed i behandlingen af ansøgere. Under alle omstændigheder er det nødvendigt, at man gradvist bevæger sig væk fra den nationalitetsbestemte formodning om risiko og i stedet går over til en vurdering af den individuelle risiko. En sådan positiv udvikling kan forebygge misbrug og forskelsbehandling af ansøgere.

4.3.3.1. Strategien for intern sikkerhed skal koncentrere sig om trusler, som man ikke har været tilstrækkelig opmærksom på. Den bør særligt prioritere de aktive foranstaltninger, der bekæmper had, racisme, fremmedhad og antisemitisme. De instrumenter, der tages i anvendelse, bør ikke udelukkende rettes mod sikkerhedsområdet, men også de økonomiske, sociale, kulturelle og uddannelsesmæssige områder og finde præventiv anvendelse.

Strategien for intern sikkerhed bør lade åbenhed og bekæmpelse af korruption indtage en fremtrædende rolle, da der er tale om et fænomen, som underminerer den tillid, borgerne har til de offentlige institutioner og den demokratiske proces på såvel nationalt som europæisk plan.

4.3.3.2. For så vidt angår nedbringelse af terrortruslen bør EU fordoble sin indsats for at fremme europæiske modeller for tværkulturelle og tværreligiøse dialoger, der kan forhindre isolering og radikalisering af samfund, grupper og organisationer såvel uden for som inden for EU's grænser. Uanset hvor effektive de interne sikkerhedsforanstaltninger er, så bekæmper de kun virkningen og ikke årsagerne til terrorismefænomenet. Derfor er man nødt til at indlede en paneuropæisk dialog, der gør det muligt at udvikle disse modeller, så EU i samarbejde med medlemsstaterne derefter aktivt kan fremme dem.

4.4.1. Gennemførelsen af en indvandringspolitik udgør en af de vigtigste prioriteter i løbet af de kommende år på baggrund af de målsætninger, der er fastlagt inden for rammerne af den europæiske pagt om indvandring og asyl. Blandt Kommissionens prioriteter er en konsolidering af den samlede indvandringsstrategi.

4.4.2. EU bør forbedre dialogen og samarbejdet med oprindelseslandene. EØSU har forslået (21), at EU inden for rammerne af den eksterne politik fremmer en international retlig ramme for indvandring, baseret på Verdenserklæringen om Menneskerettigheder, Konventionen om Borgerlige og Politiske Rettigheder samt Konventionen om Sociale, Kulturelle og Arbejdsmæssige Rettigheder. En sådan international retlig ramme bør omfatte de vigtigste WTO-konventioner og FN's internationale konvention om beskyttelse af alle vandrende arbejdstageres og deres familiers rettigheder, som til trods for vedtagelsen af en initiativudtalelse (22), hvori der opfordrer til en ratificering, endnu ikke er blevet ratificeret af EU's medlemsstater.

4.4.3. For at den europæiske immigrationspolitik kan bidrage til udvikling i oprindelseslandene, bør der indgås aftaler mellem EU og oprindelseslandene, som er af gensidig interesse for parterne og overholder indvandrernes rettigheder. Efter udvalgets mening vil mobilitetsaftalerne kunne modvirke og kompensere for hjerneflugt. For at cirkulær migration kan påvirke udviklingen positivt, er det nødvendigt at lempe lovgivningen om indrejse og status som fastboende for at fremme frivillig tilbagevenden, uden at immigranterne mister deres opholdstilladelse.

4.4.4. Samarbejdet med tredjelande bør ikke kun baseres på taklingen af irregulær indvandring, tilbagesendelse og grænsekontrol, selvom det naturligvis er meget vigtigt. De indgåede aftaler med tredjelande bør tage højde for alle parters interesser: for indvandrerne, så deres grundlæggende rettigheder respekteres og de bliver retfærdigt behandlet, for oprindelseslandet, så udvandringen får en positiv effekt på dets økonomiske og sociale udvikling og endelig for de europæiske værtssamfund.

4.4.5. EØSU er af den opfattelse, at et af de svage punkter i den samlede indvandringsstrategi netop er, at EU har vanskeligt ved at tage skridtet fra de overordnede politiske udmeldinger til vedtagelsen af konkrete lovgivningsmæssige initiativer efter fællesskabsmetoden og under overholdelse af de i traktaterne fastsatte kompetencer.

4.4.6. Udvalget er ikke enigt i, at den europæiske indvandringspolitik skal baseres på den cirkulære migration. Det siger sig selv, at en del migrationsprojekter er midlertidige og i visse tilfælde har cirkulære træk, men erfaringen viser, at en stor del af dem er permanente eller langvarige, og derfor er den europæiske politik og lovgivning nødt til at fremme respekten for menneskerettighederne, indvandrernes juridiske status, integration og familiesammenføring.

4.4.7. EØSU har i en nylig udtalelse (23) fremhævet, at EU's og medlemsstaternes indvandringspolitik og -lovgivning fuldt ud bør respektere menneskerettighederne for ethvert menneskes vedkommende samt overholde principperne om ligebehandling og forbuddet mod forskelsbehandling.

4.4.8. EØSU går ikke ind for anvendelsen af udtrykket »ulovlig indvandring« og er enigt med andre europæiske aktører såsom Europarådets parlamentariske forsamling og Europa-Parlamentet, der foretrækker udtrykket »ureglementeret indvandring« og »indvandrer uden opholdstilladelse« for at undgå en fejlagtig forbindelse mellem indvandring og kriminalitet.

4.4.9. Selv om det ikke er lovligt at rejse ind i et land uden de nødvendige dokumenter og tilladelser, så er den, der begår en sådan handling, ikke kriminel. Den forbindelse, der i mange medier og politiske taler etableres mellem ulovlig indvandring og kriminalitet, svarer ikke til virkelighedens verden og er med til at skabe frygt og fremmedhad i værtslandets befolkning.

4.4.10. EØSU går ind for Kommissionens prioritet om at overvåge, at tilbagesendelsesdirektivet 2008/115, som træder i kraft i december 2010, finder anvendelse på nationalt plan, og at garantierne og rettighederne heri overholdes.

4.4.11. Udvalget går ind for Kommissionens forslag om at udstyre EU med »fælles standarder om ansvaret for ulovlige indvandrere, der ikke har kunnet udsendes«, ligesom forslaget om lovliggørelse af dem, for hvilke der gøres gældende, at »der bør udformes retningslinjer for gennemførelsen«. For at bringe de pågældende personers situation i orden skal man tage højde for den sociale og faglige rodfæstelse, ligesom det er forudset i den europæiske pagt om indvandring og asyl.

4.4.12. Uledsagede mindreårige, som befinder sig i en ureglementeret situation bør også beskyttes gennem en specifik europæisk politik.

4.4.13. Udvalget er enigt med Kommissionen i, at EU bør have en fælles ramme i form af en fleksibel ordning for udstedelse af indrejsetilladelser til indvandrere, der er tilpasset de nationale arbejdsmarkeders behov. Man bør dog undgå foranstaltninger i EU-lovgivningen, der udelukkende tager udgangspunkt i arbejdsmarkedernes behov i en bestemt situation eller periode, og hvor immigranter betragtes som en arbejdsfaktor og ikke som mennesker med rettigheder, der har behov for beskyttelse og sikkerhed.

4.4.14. EØSU støtter Kommissionens forslag om at skabe en europæisk platform for dialog, der inddrager arbejdsgiverne, fagforeningerne, den offentlige arbejdsformidling i medlemsstaterne, rekrutteringsbureauerne og andre relevante aktører, med henblik på at forbedre forvaltningen af den arbejdsrelaterede indvandring. Udvalget kunne her være den europæiske institution, der afholder aktiviteterne inden for rammerne af denne platform, i lighed med det europæiske forum for integration.

4.4.15. EØSU har gentagne gange gjort opmærksom på, at den fælles europæiske lovgivning for udstedelse af indrejsetilladelser burde omfatte en global og horisontal lovgivningsramme frem for sektorbestemte bestemmelser (24).

4.4.16. Ikke desto mindre er Kommissionen i gang med at udarbejde diverse forslag til sektorspecifikke direktiver. Det Europæiske Råd vedtog for nylig direktivet om det blå EU-kort (25), der indeholder en smidig og hurtig indrejseprocedure, som kun gælder for de migrantarbejdere, der betragtes som »højt kvalificerede«, og disses familier, hvilket kan føre til forskelsbehandling mellem de såkaldt højt kvalificerede og de øvrige migrantarbejdere (som vil blive omfattet af specifikke direktiver). Derudover lader direktivet det i stor udstrækning være op til medlemsstaterne selv at definere og fastsætte de nærmere betingelser for opnåelse af det blå EU-kort og de rettigheder, som kortet giver.

4.4.17. EØSU mener, at den sektorspecifikke tilgang, der anlægges i den europæiske lovgivning for indvandring, skal ledsages af en horisontal fælles ramme for rettigheder (den europæiske statut), som sikrer, at indvandrernes rettigheder overholdes og beskyttes i Europa uafhængigt af deres erhvervskategori, juridiske status eller administrative situation.

4.4.18. Kommissionen har udarbejdet et forslag til rammedirektiv om indvandreres rettigheder, som endnu mangler at blive godkendt af Rådet. Udvalget har udarbejdet en udtalelse (26) om dette direktivforslag, som det håber vil komme i betragtning i forbindelse med Rådets arbejde.

4.4.19. EØSU vil undersøge Kommissionens forslag om at vedtage en indvandringskodeks, der sikrer indvandrerne i Europa ensartede og sammenlignelige rettigheder, men beklager, at forslaget vil medføre, at rammedirektivet trækkes tilbage, hvorfor udvalget anbefaler fremtidige rådsformandskaber at fortsætte arbejdet, indtil direktivet er blevet vedtaget.

Med hensyn til familiesammenføring deler udvalget Kommissionens overvejelser om at ændre direktivet efter en større høring.

4.4.20. EØSU håber, at Kommissionen snart vil gå i gang med udarbejdelsen af en grønbog med det mål for øje at indlede en debat om de ændringer, der skal indføjes i dette direktiv, eftersom det minimalistiske direktiv 2003/86 gør det muligt at omgå en fuld sikring af tredjelandsborgeres rettigheder i visse nationale lovgivninger, hvilket bekræftes i Kommissionens rapport om direktivets omsætning i medlemsstaterne (27).

4.4.21. Det ligger udvalget meget på sinde at fremme integration, og det har således udarbejdet adskillige initiativudtalelser, hvori der slås til lyd for en iværksættelse af frivillige integrationsfremmende foranstaltninger med en tovejsstrategi, der på en og samme tid er målrettet værtssamfundet og indvandrerne. Der er her tale om en positiv integrationsstrategi, der adskiller sig fra den negative integrationsstrategi, som er blevet anlagt af visse regeringer, der betragter integration som endnu en hindring for lighed og som endnu et middel til forskelsbehandling.

4.4.22. Som påpeget af Kommissionen bør EU's, medlemsstaternes samt de lokale og regionale myndigheders indsats styrkes, og det er nødvendigt med en større inddragelse af værtssamfundet i modtagelsen af indvandrerne. Der blev for nyligt oprettet et europæisk forum om integration som et resultat af samarbejdet mellem Kommissionen og EØSU. Der er tale om en platform for øget inddragelse af civilsamfundet og indvandrerorganisationer i de europæiske integrationsfremmende foranstaltninger.

4.4.23. Udvalget går ind for forslaget om at skabe en åben koordinationsmetode for integration og ønsker at bidrage til iværksættelsen af en sådan metode gennem udarbejdelsen af nye udtalelser. Kommissionen forestiller sig en »fælles koordineringsmekanisme for at understøtte medlemsstaternes indsats inden for en fælles referenceramme« gennem en kortlægning af god praksis, udvikling af indikatorer, større overensstemmelse med andre politikker samt inddragelse af civilsamfundet med udgangspunkt i det europæiske forum for integration.

4.4.24. Forummet kan også bidrage til at kortlægge god praksis, udvikle indikatorer og bringe større overensstemmelse med andre EU-politikker.

4.5.1. Europa skal være rede til at give asylansøgere en værdig modtagelse gennem en lovgivning, der beskytter dem, og en mere solidarisk politik. Et stort antal mennesker, som har behov for international beskyttelse, ankommer til EU's ydre grænser ad illegal vej. Myndighederne skal garantere disse mennesker retten til at søge om beskyttelse og sikre, at deres ansøgninger bliver behandlet i overensstemmelse med såvel internationale konventioner som de nationale og europæiske lovgivninger.

4.5.2. EØSU har i løbet af de seneste år udarbejdet adskillige udtalelser med forslag om etablering af et fælles asylsystem (28). Opbygningen af det fælles europæiske asylsystem bør ske med garanti for et højt kvalitetsniveau og uden at sænke de internationale beskyttelsesstandarder. Harmoniseringen må aldrig anvendes til at sænke de nuværende beskyttelsesniveauer i medlemslandene, men skal derimod tjene til at forbedre lovgivningen i de medlemslande, hvor beskyttelsesniveauet er for lavt.

4.5.3. Opbygningen af det fælles europæiske asylsystem forudsætter, at harmoniseringen af lovgivningen ledsages af et tæt samarbejde mellem medlemsstaterne. Dette samarbejde og denne solidaritet vil blive forbedret med etableringen af Det Europæiske Støttekontor for Asylsager, som Kommissionen har fremsat forslag om. Det er et forslag, som bakkes op af udvalget.

4.5.4. Den nye lovgivning skal give asylsøgerne adgang til arbejdsmarkedet og uddannelse, anerkende de specialiserede ngo'ers rolle samt sikre disse ngo'er uindskrænket adgang til procedurer og steder, som er relevante for deres arbejde.

4.5.5. De i Dublin-forordningen indeholdte procedurer skal ændres, således at den enkelte asylsøger på grundlag af humanitære hensyn og asylsøgerens familiemæssige, kulturelle og sociale bånd får mulighed for at vælge, hvilket land vedkommende ønsker at søge asyl i.

4.5.6. De beslutninger, der træffes i asylsager, vil kunne ankes. En sådan anke skal have opsættende virkning i overensstemmelse med Menneskerettighedsdomstolens retspraksis.

4.5.7. Tilbageholdelsen af illegale asylsøgere og indvandrere i interneringscentre er stadig et udbredt fænomen i flere medlemsstater. EØSU modsætter sig en sådan praksis og mener, at en sådan internering i interneringscentre kun bør udgøre en undtagelsesforanstaltning.

4.5.8. Udvalget finder, at overholdelse af menneskerettigheder er en forudsætning for indgåelsen af tilbagetagelsesaftaler med tredjelande, og er modstander af, at EU eller medlemsstater indgår aftaler om hjemsendelse eller grænsekontrol med lande, som ikke har undertegnet de vigtigste folkeretlige instrumenter til beskyttelse af menneskerettigheder.

4.5.9. EØSU er af den opfattelse, at den økonomiske solidaritet i EU på asylområdet skal styrkes. Det vil i den henseende blive nødvendigt at opbygge og omstrukturere Den Europæiske Flygtningefond.

Bruxelles, den 4. november 2009

Mario SEPI

Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Ifølge den tidligere næstformand i Kommissionen, Franco Fratini, havde man kun nået 53 % af målene.

(2) Europæisk pagt om indvandring og asyl, Rådet for Den Europæiske Union, Bruxelles, 13440/08, 24. september 2008.

(3) Rapport fra den Rådgivende Højniveaugruppe om Fremtiden for den Europæiske Politik vedrørende Indre Anliggender (fremtidsgruppen), »Freedom, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World«, juni 2008.

(4) http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_0001_en.htm.

(6) EØSU's udtalelse af 4.9.2009 om emnet »Respekten for de grundlæggende rettigheder i europæisk indvandringspolitik og -lovgivning«, ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños (jf. s. 29 i denne EUT).

(9) Se »Relevant Council of Europe Resolutions and Reccommendations in the field of efficiency and fairness of justice« (CEPEJ(2003)7 rev, af 13. november 2003).

(18) EØSU's udtalelse af 30.9.2009 om »Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg: På vej mod en EU-strategi for e-justice«, ordfører: Jorge Pegado Liz (EUT C 318 af 23.12.2009, s. 69).

(20) Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder, 2009. The Stockholm Programme: A chance to put fundamental rights protection right in the centre of the European Agenda (Stockholm-programmet: En mulighed for at placere beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder højt på den europæiske dagsorden), s. 6-7.

(28) EUT C 204 af 9.8.2008, s. 77, EUT C 218 af 11.9.2009, s. 78, og EØSU's udtalelser af 16.7.2009 om hhv. »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (omarbejdning)«, ordfører: An Le Nouail Marlière (EUT C 317 af 23.12.2009, s. 110), og »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning)«, ordfører: An Le Nouail Marlière (EUT C 317 af 23.12.2009, s. 115).