Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Fremtidsudsigter for strategien for bæredygtig udvikling

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 18. marts 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Ernst Erik Ehnmark til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. oktober 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 457. plenarforsamling den 4. og 5. november 2009, mødet den 5. november 2009, følgende udtalelse med 178 stemmer for, 21 imod og 18 hverken for eller imod:

1.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg hilser Kommissionens toårsrapport om EU's strategi for bæredygtig udvikling velkommen (1). Rapporten danner grundlag for den fortsatte debat om, hvordan EU skal gennemføre strategien for bæredygtig udvikling.

1.2. EØSU støtter Kommissionens forslag om, at strategien i den næste periode bør sætte fokus på fire vigtige indsatsområder, nemlig en lavemissionsøkonomi, beskyttelse af biodiversiteten, vand og andre naturlige ressourcer, fremme af social integration og styrkelse af den internationale dimension af bæredygtig udvikling. EØSU beklager imidlertid, at Kommissionen ikke har videreudviklet sine analyser og fremsat specifikke forslag til mål, tidsplaner og initiativer på disse områder.

1.3. På trods af enkelte positive tendenser står det klart, at EU's strategi for bæredygtig udvikling ikke kan opfylde de opstillede mål i sin nuværende udformning.

1.4. Hvis EU's strategi for bæredygtig udvikling skal være effektiv, er der behov for en helt ny forvaltningsstruktur. Det kræver tilførsel af de nødvendige personalemæssige og finansielle ressourcer samt mekanismer til kontrol af gennemførelsen.

1.5. EØSU efterlyser også mere koordination inden for Kommissionen. En EU-kommissær for koordination kunne måske være en løsning. EØSU anbefaler også, at der på højt niveau nedsættes et uafhængigt udvalg, der skal have til opgave regelmæssigt at overvåge fremskridt mod bæredygtig udvikling og fremsætte offentlige henstillinger til institutionerne.

1.6. Udvalget opfordrer Rådet og Kommissionen til at gøre EU's strategi for bæredygtighed til den overordnede strategi for alle EU-politikker. Alle øvrige EU-strategier med en kortere tidshorisont må bidrage til opfyldelsen af målene i EU's fremtidige strategi for bæredygtighed. Mange af de politiske beslutninger, der træffes i dag, vil få konsekvenser mange årtier frem. Kortsigtede foranstaltninger må ikke resultere i, at kommende generationer får dårligere udviklingschancer.

1.7. EØSU nævner i sin udtalelse behovet for bedre koordination mellem Lissabonstrategien og strategien for bæredygtig udvikling. I forbindelse med udformningen af den nye Lissabon- eller 2020-strategi bør Kommissionen anmodes om klart at vise, hvordan foranstaltningerne i strategien kan bidrage til den langsigtede overgang til et mere bæredygtigt udviklingsmønster. Kommissionen bør også vise, hvordan de fremtidige finansielle overslag, strukturfondene, den fælles landbrugspolitik, rammeprogrammerne for forskning og udvikling og alle andre vigtige strategier og programmer på EU-niveau bidrager til opfyldelsen af målene i strategien for bæredygtig udvikling.

1.8. BNP i sin nuværende form må ikke længere være en afgørende indikator for politikudformningen. Fremskridt og menneskers velbefindende bør måles ved hjælp af andre faktorer end hidtil. EØSU støtter helhjertet den igangværende udvikling og praktiske anvendelse af andre fremskridtsindikatorer end BNP. I den forbindelse er der også behov for en diskussion om, hvilke værdier EU ønsker at fremme.

1.9. Bæredygtig udvikling forudsætter engagement og arbejde på græsrodsniveau. Opbygning af et sådant engagement kræver aktiv medvirken fra såvel arbejdsmarkedets parter som hele civilsamfundets netværk af organisationer.

1.10. Det er væsentligt for gennemførelsen af strategien for bæredygtig udvikling, at der tages et klart politisk ansvar. Det gælder både for det europæiske, det nationale og det lokale niveau, og det giver også Europa-Parlamentet en klar rolle. EØSU anbefaler, at Kommissionen udstyres med de værktøjer, der er nødvendige for på basis af vedtagne indikatorer at kunne gøre status over medlemsstaternes fremskridt og derefter rådgive de enkelte lande i vigtige spørgsmål, der kræver opmærksomhed. Dette kunne ske efter den model, der med succes er blevet indført til overvågning af Lissabondagsordenen.

1.11. EØSU beklager, at Kommissionen ikke har indhentet bidrag til rapporten fra EØSU og andre organisationer inden udarbejdelsen af forslagene, selv om Rådet i sine konklusioner fra 2006 netop opfordrer til dette. Det havde ikke mindst været vigtigt at få medtaget synspunkter fra det civile samfunds organisationer. EØSU fik for tre år siden, da det oprettede et Observatorium for Bæredygtig Udvikling, flere muligheder for at medtænke spørgsmål om bæredygtig udvikling, og dette organ har regelmæssigt holdt samråd med de nationale råd for bæredygtig udvikling. EØSU anbefaler en mere systematisk anvendelse af dette værktøj, for at civilsamfundet kan få mulighed for at komme med kreative bidrag til opdateringen og overvågningen af bæredygtig udvikling i EU.

1.12. Det er særlig vigtigt, at EU har en velfungerende strategi for bæredygtig udvikling på plads inden det næste verdenstopmøde om bæredygtig udvikling i Rio i 2012.

Kommissionens meddelelse (KOM(2009) 400 endelig af 24. juli 2009) om fortsat udvikling af strategien for bæredygtig udvikling er desværre kun et beskedent skridt fremad. Ganske vist påpeger Kommissionen manglerne i gennemførelsen af EU's strategi for bæredygtig udvikling, men den fremsætter ingen forslag til effektive foranstaltninger, der kan rette op på disse mangler i fremtiden.

2.1.1. EØSU minder om, at netop spørgsmålet om tydelige politiske udmeldinger har været gennemgående i dialogerne med Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet.

2.1.2. Beslutninger om politiske udmeldinger kræver grundig forberedelse. EØSU beklager, at Kommissionen kun har kunnet afsætte marginale ressourcer til udvikling af grundlaget for dette års forberedelse af politikker for bæredygtig udvikling.

2.2. Kommissionen giver i sin meddelelse en række korte glimt af udviklingen inden for de syv hovedområder og de tværgående temaer. Det er en værdifuld gennemgang, som både viser, hvad der skal prioriteres højere, og hvad der skal underkastes en grundig analyse.

2.3. Meddelelsen viser, at den rapporterede udvikling næsten udelukkende er negativ. Der er blevet satset meget på klima- og energispørgsmål i de seneste år, men virkningerne er stadig ringe som helhed. Transport er et andet område, hvor politikken ikke har kunnet vende tendensen til øget udslip. I det hele taget kan man kun finde positive eksempler ved at nævne isolerede tiltag – et lovende lovforslag her, et innovativt initiativ der, men ingen gennemgående tendens, som kunne vende den negative udvikling.

2.4. EØSU har ikke tænkt sig at kommentere Kommissionens skematiske evaluering af hvert enkelt politikområde, men konstaterer blot, at gennemgangen ikke er opmuntrende læsning. Resultatet understreger behovet for en mere seriøs politisk satsning på bæredygtig udvikling.

2.5. Bæredygtig produktion og bæredygtigt forbrug har i flere år haft høj prioritet. Et andet eksempel er anvendelsen af råmaterialer i produktionen. Statistikkerne viser, at EU og USA anvender dobbelt så meget råmateriale pr. produktenhed som f.eks. Japan. Her er der betydelige rationaliseringsgevinster at hente.

2.6. Kommissionen har lagt særlig vægt på arbejdet med at integrere den sociale dimension og sociale spørgsmål i såvel bæredygtighedsstrategien som andre aktuelle strategier for EU's udvikling (f.eks. Lissabonstrategien). 70 mio. europæere lever i fattigdom (ifølge den fattigdomsdefinition, som anvendes af bl.a. EU's statistikkontor), hvilket understreger betydningen af dette arbejde. Sammenhængen mellem migration og udviklingen i antallet af personer, der lever i fattigdom, er et vigtigt spørgsmål.

3.1. Bæredygtig udvikling lanceredes på Rio-konferencen for snart 20 år siden. Budskabet var klart og overbevisende: Lev på en sådan måde, at du ikke forringer dine efterkommeres levevilkår. Konklusionerne fra topmødet i Johannesburg (FN's verdenstopmøde om bæredygtig udvikling afholdt i Johannesburg i 2002) 10 år efter vandt stærk genklang. Her kom endelig en samlet pakke med forslag til en globalt retfærdig samfundsudvikling.

3.2. Som led i forberedelserne til Johannesburgtopmødet vedtog EU sin første europæiske strategi for bæredygtig udvikling (KOM(2001) 264 endelig, En bæredygtig udvikling i Europa for en bedre verden: En EU-strategi for bæredygtig udvikling).

3.3. EU's strategi for bæredygtig udvikling blev vedtaget i foråret 2001 i en euforisk stemning. Det var først nogle år senere, at billedet begyndte at blive mere kompliceret.

3.4. Der var formodentlig ikke nogen fejl ved strategien i sig selv. Der var heller ingen mangel på entusiastiske fortalere i civilsamfundet eller blandt politikere og meningsdannere.

3.5. Problemet var snarere en mangel på reel vilje (eller evne) til at begynde at omsætte visionerne til konkrete handlingsprogrammer.

3.6. I 2006 revideredes strategien for bæredygtig udvikling med beslutningen om »Gennemgang af EU's strategi for bæredygtig udvikling – revideret strategi«. Gennemgangen kastede ikke mere lys over spørgsmålene om prioriteringer og gennemførelsesmåder. Samtidig udviklede EU nye programmer med henblik på bl.a. økonomisk vækst og jobskabelse.

3.7. I de senere år er det spændte forhold mellem visionen om bæredygtig udvikling og programmerne for vækst og konkurrenceevne blevet tydeligt. Det, der skiller dem, er blandt andet tidsperspektivet. Lissabonstrategien har et mellemlangt perspektiv, mens perspektiverne for bæredygtig udvikling er mere langsigtede. Dette kan resultere i, at man inden for rammerne af Lissabonstrategien prioriterer kortsigtede foranstaltninger, der er i modstrid med de langsigtede mål for bæredygtighed.

3.8. Stadig flere taler om, at opgavefordelingen mellem de to strategier bør gennemgås nøje. Sammenlægning af strategierne kunne være en mulighed for at opnå en mere effektiv anvendelse af de disponible ressourcer.

3.9. Hensigten med denne rapport er imidlertid at påvise behovet for at give bæredygtighedsstrategien nyt liv, et skub fremad, som kan være vejledende for arbejdet på såvel europæisk som globalt plan.

4.1. I de seneste år har EØSU vedtaget mindst ti udtalelser om forskellige aspekter af strategien og opstillet oversigter over måder, strategien kan føres videre på. Fælles for dem alle har været idéen om, at udviklingen af strategien for bæredygtig udvikling og af Lissabonstrategien skal koordineres, selv om de to strategier er rubriceret forskelligt (2).

4.2. EØSU har fundet frem til tre faktorer, som tilsammen kan forklare, hvorfor de to strategier har udviklet sig forskelligt:

4.3. Den seneste brede evaluering af strategien blev foretaget inden revisionen af den i 2006. Ministerrådet understregede i de reviderede retningslinjer for strategien, at det var fundamentalt vigtigt at styrke samarbejdet og koordinationen af den nationale og den europæiske indsats for bæredygtig udvikling. Man betragtede det som særlig vigtigt at formulere klare prioriteringer for arbejdet med bæredygtig udvikling. I en evaluering forud for Kommissionens toårsrapport i 2008 konstateredes det, at der var gjort fremskridt på områder som produktlivscyklusplanlægning og minimering af affald samt i en lang række initiativer om miljøbeskyttelse (Progress on EU Sustainable Development Strategy, Final Report, ECORYS).

4.4. Det er vigtigt at bemærke, at samarbejdet mellem strukturfondene og strategien for bæredygtig udvikling kun er svagt udviklet. Netop på de områder, hvor EU giver en omfattende finansiel støtte, må investeringernes bæredygtighed have førsteprioritet.

5. Revitalisering af strategien for bæredygtig udvikling - nogle udgangspunkter

5.1. EU har spillet en afgørende rolle i udviklingen af de globale tilgange til bæredygtig udvikling. Mange lande og landegrupper ser EU som en pioner i arbejdet med bæredygtighed. Hvis EU også kan føre an i arbejdet med at give bæredygtighedsstrategien nyt liv, er meget vundet.

5.2. Et af de mange problemer med den nuværende udformning af strategien er, at man arbejder med så mange prioriteter: syv hovedområder og fire tværgående temaer. Hvis strategiens prioriteringer fremstod mere klart, ville den formodentlig have større gennemslagskraft. Det er også nødvendigt at opstille klare og kvantitative målsætninger for bæredygtighedsstrategien, hvis man skal gøre sig håb om at øge dens gennemslagskraft.

5.3. Selvom bæredygtig udvikling baseres på tre søjler, må man indse, at ikke alle foranstaltninger kan fremme såvel miljømæssige som sociale og økonomiske målsætninger. Der kan ikke altid være tale om en »win-win-win«-situation. Tværtimod må der en foretages en - ofte smertefuld - prioritering. Hidtil er kortsigtede økonomiske interesser ofte blevet prioriteret højere. Dette ser nu desværre ud til at gentage sig i forbindelse med omstruktureringsprogrammerne under den aktuelle økonomiske krise.

5.4. Den offentlige sektor skal spille en vigtig og ledende rolle i indsatsen for at fremme bæredygtighed. Beslutningstagerne kan vha. lovgivning, skattemæssige incitamenter og subsidier (herunder afskaffelse af skadelige subsidier) samt procedurerne for offentlige indkøb give væsentlige impulser i retning af større bæredygtighed.

5.5. Det nye finansielle overslag fra 2014 bør tage udgangspunkt i målene for den fremtidige strategi for bæredygtighed.

5.6. EU's strategi for bæredygtig udvikling skal tackle spørgsmålet om skadelige subsidier. EØSU opfordrer Kommissionen til omsider at fremlægge den køreplan for imødegåelse af skadelige subsidier, som har været ventet siden 2008.

5.7. En revitalisering af bæredygtighedsstrategien bør ikke medføre øget kontrol fra centralt hold. Bæredygtig udvikling skal gå hånd i hånd med nye former for uddelegering og decentralisering af beslutninger.

5.8. Bæredygtig udvikling bygger på en engageret indsats på græsrodsniveau. Gennem 1990'erne var frivillige organisationer og arbejdsmarkedets parter drivkraften i udviklingen af en dynamisk profil for EU's arbejde med bæredygtig udvikling. Frivilligorganisationerne bør tildeles en hovedrolle i en revitaliseret strategi for bæredygtig udvikling.

5.9. En anden vigtig aktør i det forestående arbejde er de regionale og lokale myndigheder, især kommunerne.

5.10. Mange taler om behovet for et større engagement fra erhvervslivets side. Virksomhederne har en indlysende og klar rolle at spille i en revitaliseret strategi for bæredygtig udvikling. Det er tydeligt, at der inden for erhvervslivet er stigende interesse for spørgsmål, der vedrører klimaet og bæredygtig udvikling.

6.1. Er det vigtigt, at strategien for bæredygtig udvikling revitaliseres? Spørgsmålet kan forekomme mærkeligt. Med det daglige udbud af informationer om klima- og energispørgsmål, landbrug og biodiversitet m.m. er grundlaget for et konkret arbejde med bæredygtighedsspørgsmål meget solidt.

6.2. Klimaopvarmning er et konkret spørgsmål, der har fået megen omtale og udløst mange alarmerende rapporter, f.eks. Stern-rapporten. For økosystemernes vedkommende har TEEB-projektet (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) derudover fremhævet de farer, vi udsætter os for ved fortsat at reducere biodiversiteten og overbelaste økosystemerne.

6.3. Landbruget i bred forstand vil få nye problemer som følge af højere temperaturer. Hvordan landbruget skal omlægges til produktion på nye vilkår, bliver et kernespørgsmål i det fortsatte landbrugspolitiske arbejde.

6.4. Listen af spørgsmål kan gøres meget længere. De fleste af dem er velkendte fra den almindelige debat. Mindre opmærksom er man på, at konsekvenserne for vores daglige liv synes at indfinde sig tidligere end forudset.

6.5. EØSU opfordrer Kommissionen til at gøre EU's strategi for bæredygtig udvikling til den overordnede strategi for alle andre EU-politikker. Alle andre EU-strategier må bidrage til opfyldelsen af målene i EU's kommende bæredygtighedsstrategi og dermed styrke bæredygtigheden.

6.6. EØSU støtter helhjertet den igangværende udvikling og praktiske anvendelse af andre fremskridtsindikatorer end BNP. Den seneste rapport fra Stiglitz-kommissionen har endnu en gang fremhævet, at BNP-indikatoren ikke kan være retningsgivende for de vidtrækkende beslutninger, som vi nu skal træffe. Den er tværtimod misvisende, da den ikke kortlægger de reelle problemer, hvis løsning dermed skydes ud i fremtiden. EØSU vedtog i 2008 en udtalelse, som belyste konsekvenserne af en ny måde at nærme sig BNP-spørgsmålene på (3). Debatten må imidlertid gå videre end til spørgsmålet om indikatorer. Det vigtigste spørgsmål må være, hvordan vi på en bæredygtig måde skaber velstand og velvære i vores samfund og skaber en økonomi med lavt input og højt output.

6.7. EU skal blive bedre til at kommunikere med borgerne, også i spørgsmål om bæredygtig udvikling.

7.1. EØSU har i rapporter om bæredygtig udvikling understreget, at bæredygtig udvikling kræver politisk lederskab og vilje til at føre an i udviklingsarbejdet. Dette er ikke ensbetydende med et krav om mere centralisering. Det drejer sig snarere om viljen til at tage initiativer, skabe netværk og tage ansvar.

7.2. EØSU gentager, hvad det har sagt i flere tidligere udtalelser, nemlig at en vellykket indsats for bæredygtig udvikling kræver aktiv politisk ansvarstagning og en aktiv indsats, også på lokalt og regionalt niveau. EØSU påpeger desuden, at arbejdsmarkedets parter, og civilsamfundet i bred forstand, skal gives mulighed for at tage aktivt del i planlægning og gennemførelse.

7.3. I dette perspektiv er det vigtigt at fremhæve behovet for samarbejde mellem de to centrale udviklingsstrategier, Lissabonstrategien og bæredygtighedsstrategien. Hvornår de to strategier eventuelt slås sammen, er mindre interessant. Det vigtige er, at man arbejder i tæt kontakt med hinanden. Imidlertid må det være klart, at foranstaltninger under Lissabon-dagsordenen skal bidrage til opfyldelsen af målsætningerne i den mere omfattende strategi for bæredygtig udvikling.

7.4. En styrkelse af forvaltningsstrukturen er uomgængelig, hvis EU's strategi for bæredygtig udvikling skal realiseres med et godt resultat. EØSU opfordrer Rådet til at indføre en forvaltningsstruktur for EU's strategi for bæredygtig udvikling som ligner Lissabonstrategiens, dvs. en struktur med årlige rapporter, benchmarking og en åben koordinationsmetode, så medlemsstaterne bedre kan sammenlignes, og der opstår en konkurrence i retning af større bæredygtighed. Derudover må der både i medlemsstaterne og fra Kommissionens side stilles flere ressourcer til rådighed for gennemførelsen af EU's bæredygtighedsstrategi.

8.1. Kommissionen giver uddannelse en vigtig plads og opsummerer de forskellige EU-programmer. Men den sætter ikke spørgsmålene om uddannelse og viden ind i et bredere demokratisk perspektiv. Bæredygtig udvikling vil ligesom klimapolitikken kræve upopulære beslutninger og skal ligesom klima- og energipolitikken forankres på græsrodsniveau.

8.2. Hvordan kan man fremme forankring og støtte? En nøglefaktor er uddannelse, men helst af den type, som finder sted på de nordiske folkehøjskoler, som prioriterer det demokratiske aspekt højt i undervisningen. Uddannelse i et socialt perspektiv er også stærkt medvirkende til opbygningen af demokratiske strukturer. I de nordiske lande har højskolerne spillet en væsentlig rolle for rekrutteringen til alle former for organisationer i civilsamfundet.

8.3. Dette betyder ikke, at skolen og ungdomsuddannelserne spiller en mindre vigtig rolle. Det er vigtigt at styrke ungdoms- og voksenuddannelsen og finde frem til nye pædagogiske metoder.

8.4. EØSU anbefaler, at bæredygtighedsstrategien gives en bredere udformning, hvad angår uddannelsesspørgsmålene.

9.1. Fra de tidligste beslutninger om bæredygtighed er forskningens betydning blevet fremhævet. Der er truffet flere specifikke politiske beslutninger om langsigtet udbygning af forskning og forskeruddannelse. En af de vigtigste blev truffet i Barcelona, hvor der blev fastlagt det mål, at EU's medlemsstater skulle øge deres forskningsudgifter til 3 % af deres BNP inden for en overskuelig fremtid og senest i 2010.

9.2. EØSU understreger, at det er vigtigt, at alle medlemsstaterne sørger for at opfylde Barcelona-målet, hvilket kræver, at de øger forskningsbidragene væsentligt.

9.3. Desuden bør man mere klart sammenkoble forskningspolitikken og Lissabonstrategien og dermed opnå synergieffekter mellem bæredygtig udvikling og Lissabonstrategien.

9.4. Samarbejdet mellem forskningsinstitutioner i spørgsmål om klimaudvikling er veludbygget. Den virkelig langsigtede forskning kan dog have svært ved at hævde sig i konkurrencen om ressourcer. EØSU foreslår derfor, at Kommissionen som led i EU's forskningsprogram foretager en aktuel behovsundersøgelse hvad angår klimaforskning, energispørgsmål og bæredygtig udvikling.

10.1. EØSU har i forskellige sammenhænge fremhævet behovet for politisk lederskab i forberedelsen af foranstaltninger, som hører ind under bæredygtig udvikling eller klima- og energipolitikken. Ved flere lejligheder har udvalget citeret den franske premierminister Michel Rocard, som under en stor EØSU-konference udtalte, at bæredygtig udvikling utvivlsomt vil kræve beslutninger, som ikke altid er lette eller populære. Luxembourgs premierminister var inde på samme emne, da han for nogle år siden sagde, at »Vi i Ministerrådet ved nøjagtigt, hvilke foranstaltninger der bør træffes. Problemet er, at vi ikke ved, hvordan vi skal kunne blive genvalgt til vores parlament, når vi har gennemført dem.«

10.2. Løsningen ligger i en tidlig og systematisk opbygning af samråd og dialog. Det vigtigste er, at opbygningen sker »nedefra«. Deltagelse er et nøglebegreb, som det er nødvendigt at supplere med solidaritet.

10.3. EØSU har ved flere lejligheder understreget behovet for en stærkere samarbejdsstruktur inden for Kommissionen. Som situationen er i dag, kunne det indebære udpegelse af en særlig EU-kommissær – med titel af næstformand – til at fremme samarbejde og koordination mellem de store aktuelle strategier for bæredygtighed, klima- og energispørgsmål og Lissabonstrategien.

Bruxelles, den 5. november 2009

Mario SEPI

Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg