Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — Fødevarepriser i Europa

Kommissionen besluttede den 9. december 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget – Fødevarepriser i Europa

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede József Kapuvári til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 2. september 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 457. plenarforsamling den 4.-5. november 2009, mødet den 5. november 2009, følgende udtalelse med 75 stemmer for, 5 imod og 3 hverken for eller imod:

1.1. Arbejdet med at forbedre fødevareforsyningskæden og gøre den mere effektiv og konkurrencedygtig bør ikke have til formål at opnå lavere fødevarepriser. Dette ville opretholde den nuværende skævhed i fødevareforsyningskæden. Vi må sikre, at forholdet mellem pris og værdi forbliver på et realistisk niveau. Hvis der på forhånd tages højde for lave priser i produktionskæden, vil det i sidste ende virke begrænsende på fødevareleverandørernes investerings- og innovationskapacitet og forbrugernes udvalg. Kommissionen bør tage højde for disse faktorer og deres følgevirkninger på mellemlang og lang sigt og ophøre med udelukkende at fokusere på de umiddelbare fordele ved lave priser. Det ville være forkert at antage, at lave fødevarepriser er i forbrugernes interesse. Forbrugerne får større udbytte af realistiske priser, som sikrer kvalitet, kvantitet og service, hvilket er, hvad de forventer. Der efterstræbes dog en tilgang, der har som mål at reducere de mange prisudsving, hvilket vil medføre en højere grad af pålidelighed og forudsigelighed i fødevareforsyningskæden.

1.2. Den Europæiske Union har en interesse i at sikre, at forbrugerne i det lange løb kan nyde godt af fordelene ved sikre fødevarer. For at opnå dette kræves der en høj grad af selvforsyning. Til gengæld kan et bæredygtigt landbrug kun opnås gennem forskning og udvikling, innovation og teknologisk udvikling, og dette kræver ressourcer fra den fælles landbrugspolitik. Adgangen til disse ressourcer skal dog organiseres på en sådan måde, at der tilskyndes til tilpasning til markedsforholdene, og det skal gøres obligatorisk at fremlægge oplysninger og at samarbejde samt at tage nøje hensyn til landdistriktsudviklingsspørgsmål.

1.3. Handlemulighederne kan kun forøges, hvis der gennemføres sociale høringer på så bredt et grundlag som muligt. For hvert af de områder, hvor der skal indføres tiltag, skal der gennemføres baggrundsanalyser, udarbejdes en nøjagtig handlingsplan og nøje defineres kompetencer og ansvarsområder. Alt dette er af største vigtighed, da alle tiltag i forbindelse med fødevarepriser berører et komplekst samspil af faktorer. Fødevarer er den kraft, der holder samfundet sammen, de har stor strategisk betydning, og forbrugerne stoler på deres beskaffenhed. Set i lyset af dette skal produktionsforholdene organiseres på en sådan måde, at bæredygtigheden ikke trues på længere sigt.

1.4. Det er ikke muligt at begrænse investeringer i basisråvarer, som sædvanligvis finder sted via fondsbørserne. Der skal dog findes et middel til at begrænse virkningen af de faktorer, som ikke reflekterer den reelle efterspørgsel, da disse forstyrrer balancen i forsyningskæderne for landbrugsprodukter. Selv om EU er bevidst om sit ansvar, hvad angår fødevareforsyningen til udviklingslandene, må den ikke glemme, at dens hovedopgave er at sikre forsyningen af en bred vifte af sikre fødevarer til sine egne borgere ved at mindske afhængigheden af verdensmarkederne og bevare sin uafhængighed.

1.5. EØSU støtter det initiativ, der med Kommissionens afgørelse af 28. april 2008 (2008/359/EF) blev taget til at oprette Gruppen på Højt Plan om Fødevareindustriens Konkurrenceevne. EØSU ser frem til resultaterne af denne gruppes arbejde. At sikre så stabile fødevaremarkeder som muligt bør være et af de vigtigste mål med gruppens arbejde.

2.1. Prisstigningerne på landbrugsprodukter i anden halvdel af 2007 har bevirket, at detailpriserne på fødevarer også er steget markant. Kommissionens meddelelse om »Udfordringerne i forbindelse med de stigende fødevarepriser - Retningslinjer for en EU-indsats« (KOM(2008) 321 endelig) er en reaktion herpå.

2.2. Kommissionen mener, at nøglen til at nå dette mål er at identificere og løse lovgivningsmæssige og konkurrencerelaterede problemer i forbindelse med fødevareforsyningskædens virkemåde. I meddelelsen, som indeholder fem kapitler, analyseres situationen, og der anbefales foranstaltninger til løsning af problemerne.

2.3. Ifølge meddelelsen skyldes de højere priser for landbrugsråvarer en kombination af strukturbetingede og forbigående faktorer. Strukturbetingede faktorer såsom global befolkningstilvækst, stigende indtægter i nye vækstlande og udvikling af nye afsætningsmuligheder har styrket den globale efterspørgsel.

2.4. »Fra august 2007 til juli 2008 tegnede inflationen i fødevarepriserne (ekskl. alkohol og tobak) sig for ca. 1,0 procentpoint af den samlede inflation.« Prisudviklingen var bl.a. karakteriseret ved forskelle i prisstigningerne på forarbejdede og uforarbejdede fødevarer, som skyldes, at de forarbejdede produkter er sammensatte produkter.

2.5. Kommissionen forudser, at fødevareprisinflationen og fødevareprisernes bidrag til den samlede inflation vil falde i de kommende to år.

2.6. Kommissionen mener, at de eksportrestriktioner, som visse lande sidste år indførte for landbrugsprodukter, gjorde mere skade end gavn, fordi de satte markedssignalerne ud af spil.

2.7. Siden begyndelsen af 2006 har der været en kraftig stigning i investeringsstrømmene til disse markeder, hvilket afspejles i det samlede antal futureskontrakter, som markedsdeltagerne fortsat ligger inde med.

2.8. Meddelelsen indeholder et skema over de praksisser, der kan give konkurrencemæssige problemer:

2.9. På basis af sin analyse foreslår Kommissionen en køreplan for forbedring af fødevareforsyningskædens virkemåde, som består af fire hovedelementer.

2.10. Kommissionen håber, at anbefalingerne fra Gruppen på Højt Plan om Fødevareindustriens Konkurrenceevne, som blev oprettet i foråret 2008, kan hjælpe fødevareforsyningskæden med at forbedre dens konkurrenceevne.

2.11. For at få bugt med eventuel konkurrencebegrænsende praksis, der anses for problematisk i kapitel 4, vil Kommissionen via Det Europæiske Konkurrencenet fortsat føre en dialog med de nationale konkurrencemyndigheder for at sikre, at konkurrencereglerne håndhæves på en sammenhængende og velkoordineret måde i hele EU til gavn for de europæiske forbrugere.

2.12. I forbindelse med revision på nationalt plan og/eller EU-plan af forskrifter, der er potentielt problematiske for fødevareforsyningskædens virkemåde, nævner Kommissionen de følgende regler og praksisser:

2.13. Kommissionen vil sammen med reguleringsmyndighederne for råvaremarkederne og i tæt kontakt med andre reguleringsmyndigheder i tredjelande (især USA, hvor de vigtigste børser ligger) undersøge, hvilke foranstaltninger der kan træffes til begrænsning af prisudsving på landbrugsråvaremarkederne.

2.14. På baggrund af dette arbejdsprogram og dertil knyttede foranstaltninger vil Kommissionen undersøge mulighederne for at træffe yderligere foranstaltninger, og den foreslår, at Det Europæiske Råd tager dette spørgsmål op igen i december 2009.

3.1. De strukturbetingede faktorer, som førte til prisstigningerne på landbrugsprodukter, vil bestå på mellemlang sigt. De seneste to års prisudsving tyder dog på, at markedet for landbrugsprodukter må indstille sig på stadig mere ustabile priser. Den nuværende økonomiske krise har kun reduceret stigningen i efterspørgslen på de globale markeder, og vi vil derfor når som helst kunne se en gentagelse af de processer, der begyndte i midten af 2007, hvilket vil gøre landbrugsmarkederne endnu mere uforudsigelige. Det er desuden umuligt at tilpasse sig en irreel efterspørgsel, der er baseret på spekulativ prismanipulation, da det ville kræve en grad af fleksibilitet, som ikke er forenelig med landbrugsproduktionens karakteristika og potentiale.

3.2. Den Europæiske Union er bevidst om, at udsving i landbrugspriserne ikke kun påvirker hele landbrugssektoren, men også – gennem fødevarepriserne – alle forbrugere. Pludselige og større udsving betyder, at vi er nødt til at genoverveje EU's landbrugssektors position. Gruppen på Højt Plan om Fødevareindustriens Konkurrenceevne er et passende forum for dette. I denne sammenhæng skal vi have afklaret: (1) EU's landbrugsmæssige fremtid, (2) landbrugets fremtidige position i EU-politikken. Vi er også nødt til at overveje: (3) hvordan vi skal håndtere konsekvenserne af åbning af markederne, og (4) hvordan vi skal rette op på de skæve forhold i fødevareforsyningskæden.

3.3. Selv om der siden lanceringen af den fælles landbrugspolitik ikke er sket fremskridt med hensyn til udvikling af den territoriale specialisering i EU, kan der på de internationale markeder ses tydelige tegn på dette fænomen. På grund af den gradvise åbning af EU-markederne for varer fra tredjelande tvinges europæiske landbrugsproducenter til at konkurrere på ulige vilkår. Europæiske producenter taber herved terræn på markederne. En sådan udvikling kan på mellemlang sigt være en alvorlig trussel for økonomien i Europas landdistrikter. EU kan derfor kun føre en åben handelspolitik ved at opretholde forskellige former for økonomisk støtte til landbrugsproducenter, som skaber tilstrækkeligt med incitament til at opretholde produktionsniveauet.

4.1.1. Efter krisen vil stigningen i efterspørgslen efter landbrugsprodukter formentlig igen overhale stigningen i udbuddet. Disse produkter vil derfor igen sandsynligvis kunne tiltrække risikovillig kapital. Dette kan medføre udsving som dem, der har fundet sted i de seneste to år, hvis forskellene i landbrugspriserne giver større afkast end andre finansmarkedsinstrumenter. Set i lyset af de økonomiske forhold efter krisen er sandsynligheden for, at dette vil ske, mindre end i 2007. Vi er dog nødt til på mellemlang sigt at forberede os på fortsatte prisudsving.

4.1.2. Som Europa-Parlamentet fremhævede i sin betænkning af 26. marts 2009 (2008/2175(INI)), går en endnu mindre del af detailpriserne for fødevarer til landbrugsproducenterne og fødevareforarbejdningsvirksomhederne. Det er derfor klart, at prisudsving i starten af forsyningskæden kun vil have en begrænset og forsinket virkning på detailpriserne.

De stigende detailpriser for fødevarer påvirker i særdeleshed de grupper, som bruger en stor del af deres indkomst på fødevarer. Dette fænomen er tæt forbundet med det økonomiske udviklingsniveau i et givet land, hvilket er årsagen til, at stigende fødevarepriser havde den største indvirkning på inflationen i EU's nye medlemsstater. I disse lavindkomstlande kan fødevarer udgøre op til 40-50 % af de samlede husholdningsudgifter.

4.1.3. I de næste par år vil fødevarepriserne sandsynligvis stadig være højere end gennemsnittet for perioden 2002-2006, men lavere end niveauet sidst i 2007. Samtidig vil priserne forblive yderst ustabile. En af de uønskede ændringer som følge af de seneste to års hændelser er, at priserne er blevet mere følsomme over for markedsoplysninger. Da vi sandsynligvis vil opleve en stigning i mængden af oplysninger på både udbuds- og efterspørgselssiden, vil priserne fortsat svinge. Medierne spiller også en vigtig rolle på dette område, da de effektive medier omgående oplyser markederne om alt, hvad der sker rundt omkring i verden.

4.1.4. EU's landbrugsproducenter må forberede sig på at imødekomme en konstant voksende efterspørgsel efter fødevarer. Både kvantiteten og kvaliteten af EU's landbrugsproduktion skal forbedres. Den fælles landbrugspolitik har dog et stort ansvar for at sikre, at den gradvise åbning af EU's markeder ikke underminerer de europæiske landbrugsfødevaresektorers konkurrenceevne. EU bør have en langsigtet landbrugsstrategi, som definerer i hvilken grad, Fællesskabet bør sigte efter selvforsyning af forskellige produkter. Vi må dog acceptere, at EU på mellemlang sigt vil være nødt til at importere mange produkter.

4.2.1. Mængden af kapital fra forskellige pensions- og investeringsfonde samt statsejede investeringsfonde på de internationale finansmarkeder er i konstant vækst på grund af swaps, banker og multinationale konglomerater. Sidstnævnte har på grund af deres størrelse betydelig indflydelse på de markeder, hvor de opererer. Da det ikke er lykkedes dem at opnå tilfredsstillende afkast på konventionelle investeringer, er de nu søgt til råvaremarkederne.

4.2.2. Højrisikoinvesteringer påvirker på grund af deres spekulative karakter priserne på kort sigt, men ikke på lang sigt. Landbrugssektoren bør tage højde for denne udvikling og udviklingen på finansmarkederne generelt. Produkter på finansmarkederne, som medfører store udsving i priserne på landbrugsprodukter og ikke afspejler de reelle produktstrømme, har en negativ indflydelse på prisbevægelserne på de fysiske markeder.

4.3.1. Som Kommissionen også fremhæver i sit arbejdsdokument om emnet (SEK(2008)2972), er der en tæt sammenhæng mellem de seneste to års begivenheder på landbrugsmarkederne og forstyrrelserne i fødevareforsyningskædens virkemåde. Fordelingen af priserne for landbrugsprodukter i forsyningskæden viser tydeligt, i hvilken grad hvert led i kæden er i stand til at forsvare sine egne interesser.

4.3.2. Konkurrencemyndigheder, der har til hensigt at vurdere konsolideringsprocessens konkurrencebegrænsende virkninger i fødevareforsyningskæden, kan stå over for en ret svær opgave. Det er vigtigt at behandle de af Kommissionen påpegede former for konkurrencebegrænsende praksisser og konkurrencemæssige problemer blandt fødevareleverandører og salgsleddene i produktionskæden for at tilpasse forholdene til de økonomiske og markedsmæssige vilkår. Som påpeget af Kommissionen bør det sikres, at konkurrencereglerne håndhæves på en sammenhængende og velkoordineret måde i hele EU. Fødevareforsyningskæden er så fragmenteret, at de enkelte transaktioner ikke synes at have en konkurrencebegrænsende virkning fra det indre markeds perspektiv. De praksisser, der diskuteres i dokumentet, viser, at en given koncentration for et bestemt land og produkt kan have en meget konkurrencebegrænsende virkning. Fremkomsten af forarbejdningskapacitet, som på grund af stordriftsfordele kan give en dominerende stilling på et bestemt produktmarked, kan reducere forbrugernes valgmuligheder og skubbe små og mellemstore virksomheder ud af markedet. Dette er især tilfældet, efter at egne varemærker har fået øget indflydelse. Samtidig kan den nuværende situation, hvor prismæssig konkurrenceevne dominerer virksomheders kommercielle politikker, resultere i produkter med lavere næringsværdi. Selv om fødevaresikkerhedsniveauet er stigende, betyder udskiftningen af naturlige ingredienser med kunstige ingredienser med en lavere næringsværdi, at fødevarerne får stadig sværere ved at leve op til forbrugernes behov for kvalitetsernæring.

4.3.3. Vi foreslår, at de godtgørelsesmetoder, som anvendes af større detailhandlere, tilføjes listen over konkurrencebegrænsende praksisser, som nævnes i skema 1. Disse metoder gør det muligt på den ene side at adskille leverandørernes priser og reelle omkostninger og på den anden side de priser, der betales af detailhandlere og forbrugere. Som følge heraf er referencepriserne fastlagt på et urealistisk lavt niveau, som ligger en del under det, der kunne opnås gennem øget effektivitet. Konkurrencebegrænsende praksis som f.eks. karteller og eksklusive leveringsaftaler er helt klart uacceptable, eftersom det er misbrug af en dominerende stilling til ensidigt at pålægge leverandørerne en række betingelser. Samtidig tilslører denne metode til at opnå dobbelt avance - detailhandlere får store avancer, ikke bare i salgsleddet, men også i forsyningsleddet, grundet restitutioner - de kommercielle avancer, og den forvrider fordelingen af indkomster fra fødevareforsyningskæden. Dette er en konkurrencebegrænsende praksis, da den forudsætter, at leverandørerne tilpasser sig en pris, som ligger fjernt fra produktionsomkostningerne.

4.3.4. EØSU erklærer sig enigt i de betænkeligheder, som Kommissionen giver udtryk for i forbindelse med visse konkurrencebegrænsende praksisser, der kan ændre fødevareforsyningskædens virkemåde. I denne sammenhæng er det tydeligt, at der skal ses nærmere på den magtmæssige ubalance mellem producenter, forarbejdningsvirksomheder og detailhandlere. Koncentrationen af magt nedad i kæden giver detailhandlerne en dominerende stilling over for producenter og forarbejdningsvirksomheder, hvilket giver mulighed for uønsket misbrug af denne stilling. Vores tilgang til forbrugervelfærd bør derfor fokusere på at opnå lavere priser på både kort og lang sigt, hvor der tages højde for både de direkte og indirekte virkninger med henblik på at forebygge økonomiske vanskeligheder for leverandører, manglende innovation, begrænset udvalg og tilmed – på lang sigt – højere priser.

Det er en meget kompliceret opgave at sikre en passende fordeling af indtjeningen i hvert led i forsyningskæden, hvor det mange steder kræver en omfattende indblanding i markedsprocesserne. Sådanne tiltag er dog uundværlige for reelt at forbedre de europæiske fødevarers konkurrenceevne.

5.1.1. EØSU bifalder Kommissionens indsats for at gøre markedet mere gennemskueligt. En bedre forståelse af, hvordan markedet fungerer, og den rolle, de forskellige led i kæden spiller, er altid nyttig. Det er yderst vigtigt, at der gennemføres en detaljeret analyse af kæden, for at myndighederne kan træffe passende foranstaltninger, hvor det er nødvendigt, hvis der opstår brister eller forstyrrelser i kæden. EØSU støtter derfor fuldt ud de foranstaltninger, som Kommissionen foreslår i sin meddelelse, og samarbejder fuldt ud i forbindelse med deres gennemførelse.

Kommissionen bør dog huske på, at forholdene er forskellige fra sektor til sektor og fra land til land, og at de faktorer, der afgør priserne, derfor er forskellige og dynamiske frem for statiske.

Kommissionens indsats for at udvikle og etablere en permanent mekanisme til overvågning af fødevarepriserne og indkomstfordelingen i kæden bør baseres på disse omstændigheder, og resultaterne bør snarere ses som et referencepunkt end som den endegyldige sandhed.

5.1.2. Fødevareforsyningskæden kan kun gøres mere konkurrencedygtig, hvis samarbejdet i kæden bliver markant tættere. Selve termen »kæde« antyder faktisk, at hvert led kun samarbejder med leddene umiddelbart ved siden af, men fuld effektivitet kan kun opnås, hvis samtlige led samarbejder med fælles interesser for øje. Hvis vi virkelig mener, at forbrugernes behov via produkterne bør afgøre de forhold, fødevareforsyningskæden virker under, er kædens led nødt til at gøre sig nogle alvorlige overvejelser.

5.1.3. Den Europæiske Union må acceptere det faktum, at mange af de faktorer, der diskuteres i Kommissionens meddelelse, ikke kan håndteres ved hjælp af konkurrencepolitiske tiltag. Harmonisering af konkurrencelovgivningen og samarbejde mellem konkurrencemyndighederne er kun effektive midler, når det gælder konventionelle sager om konkurrencebegrænsende praksis (såsom karteller og vildledende annoncer). Erfaringen viser, at konkurrencelovgivning ikke er en hensigtsmæssig metode til håndtering af de i skema 1 nævnte situationer på grund af det komplekse indbyrdes afhængighedsforhold mellem de involverede parter. Visse detailkæders indflydelse på markedet berettiger ikke en reaktion fra konkurrencemyndighederne på fællesskabsniveau. Det skal dog bemærkes, at afhængigheden af individuelle detailhandlere og indkøbscentraler set fra leverandørens perspektiv er blevet en afgørende faktor for deres overlevelse på markedet. Samarbejdet mellem detailhandlere og leverandører er derfor blevet ensidigt af natur.

Samtidig kunne strengere sanktioner inden for konkurrencelovgivningen effektivt modvirke praksisser, som involverer vildledning af forbrugerne.

Arbejdet med at revidere forbrugerbeskyttelsen vil fortsætte i de næste par år. Dette skyldes kvaliteten af de fødevarer, som kommer til det indre marked fra tredjelande på grund af mere åbne markeder, og de forhold, som disse fødevarer er blevet produceret under. Den øgede import afspejler bl.a. et fokus på priser, og på at betale mindre for fødevarer. Dette går imidlertid hånd i hånd med øgede risici i form af lavere fødevaresikkerhed og forbrugerbeskyttelse, da mange importvarer kommer fra områder, hvor fødevareproduktionskulturen befinder sig på et væsentligt lavere niveau end i Europa.

5.1.4. Der findes ikke mange muligheder for at gribe ind i detailhandlernes kommercielle politikker. Ikke desto mindre bør vi identificere alle skridt, der kan sikre et skift i fokus i de store detailhandleres kommercielle politikker væk fra at sænke priserne (eller i visse tilfælde, opnå den laveste pris). Det er dette fokus, der skaber den nuværende ubalance i indkomstfordelingen i fødevareforsyningskæden, og som ligeledes påvirker forbrugernes indstilling.

5.1.5. Den Europæiske Union kan kun sætte effektivt ind på at afhjælpe mangler i fødevareforsyningskæden og gøre den mere effektiv, hvis den har adgang til den fornødne information. En anden vigtig opgave for EU er at bevidstgøre de europæiske forbrugere, så de kan træffe mere kvalificerede beslutninger. Forbrugerne er nøglen til det europæiske landbrugs og fødevareindustriens overlevelse og bæredygtige udvikling. Forbrugerbevidsthed i Europa kan medvirke til at gennemføre et af Fællesskabets grundlæggende principper, nemlig præference for fællesskabsprodukter – et princip, som uundgåeligt er blevet tilsidesat under GATT- og WTO-forhandlingerne.

Ved udviklingen af et overvågningsinstrument bør der inkluderes tiltag i systemet, der giver markedsaktørerne incitament til at videregive pålidelige oplysninger. Dette kunne f.eks. omfatte skattekontroller, skattelettelser og tilskud. At sikre gennemsigtighed på frivillig basis er ikke en reel mulighed.

5.1.6. For at modvirke spekulationens negative virkninger bør vi overveje muligheden af at tage lovgivningsmæssige skridt, der skal sikre, at kun børstransaktioner, der understøttes af reelle varegarantier, er tilladt i modsætning til de nuværende markedspraksisser, som gør det muligt for meget begrænsede varestrømme at udøve betydelig indflydelse på markedspriserne, hvilket fører til prisudsving på det fysiske marked.

Hvis antallet af led mellem landbrugsproducenter og forbrugerne reduceres, vil det kunne forbedre kædens virkemåde. I lighed med eksemplet med at uddele mælk og frugt til skolebørn bør direkte forbindelser mellem producenter og forbrugere fremmes. En af de mest åbenlyse måder at gøre dette på er ved at fremme traditionelle farmermarkeder. Dette ville – ud over mange andre fordele – give mulighed for at opretholde livsstilen på landet og sikre små og mellemstore landbrug.

Bruxelles, den 5. november 2009

Mario SEPI

Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg