[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 30.1.2008

SEK(2008) 93

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om fødevareinformation til forbrugerne RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSERAPPORT OM SPØRGSMÅL VEDRØRENDE GENEREL FØDEVAREMÆRKNING

{KOM(2008) 40 endelig}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 94}{SEK(2008) 95}

RESUMÉ

INDLEDNING

Bestemmelserne om generel fødevaremærkning er fastsat i direktiv 2000/13/EF, der er en kodificeret udgave af direktiv 79/112/EF. Skønt der blev foretaget en større ændring i 2003 (allergene ingredienser), stammer de fleste af bestemmelserne fra 1978. Udviklingen på fødevaremarkedet og forbrugernes forventninger gør det nødvendigt at opdatere og modernisere denne lovgivning.

Revisionen af fællesskabsbestemmelserne om generel fødevaremærkning og næringsdeklaration indgår i Kommissionens arbejdsprogram for forenkling.

Procedure og høring af de interesserede parter

De vigtigste aktører blev hørt i 2003-2007. Grundlaget for høringsprocessen var resultaterne af en undersøgelse fra 2003 om evaluering af fødevaremærkningslovgivningen. I undersøgelsens konklusioner blev der peget på, hvilke centrale punkter Kommissionen burde fokusere på i forbindelse med et forslag, der moderniserer fællesskabslovgivningen om mærkning og imødekommer forbrugernes ønsker.

Der er gennemført omfattende høringer af alle interesserede parter for at indhente deres holdninger til de eksisterende forskrifter og behovene for ændringer. Der blev foretaget en offentlig høring på internettet fra den 13.3.2006 til den 16.6.2006.

Kommissionen oprettede en tværtjenstlig gruppe vedrørende konsekvensanalysen. Resultaterne af konsekvensanalysen er blevet gransket af Europa-Kommissionens Udvalg for Konsekvensanalyse (IAB), som har afgivet udtalelse.

Problemformulering

Konsekvensanalysen drejer sig om revisionen af direktiv 2000/13/EF, der foreskriver obligatoriske oplysninger på fødevarers etiketter. Under den vidtfavnende høring har aktørerne ikke sat spørgsmålstegn ved hovedformålet med denne lovgivning. Det grundlæggende indhold i de eksisterende bestemmelser betragtes som et værdifuldt regelsæt, og aktørerne synes ikke at ønske ændringer af lovgivningens centrale elementer.

Der er dog visse af lovgivningens aspekter, der ikke fungerer effektivt, og som ikke fuldt lever op til de oprindelige målsætninger. Der er en generel kritik af, at Fællesskabets lovgivning om mærkning er splittet op på forskellige tekster, og mere specifikt, at der mangler koordinering af gennemførelsesdatoer. De horisontale fødevaremærkningsbestemmelser er blevet kritiseret for at mangle klarhed og retssikkerhed, og for at de ikke imødekommer aktørernes aktuelle behov og forventninger (som har ændret sig med tiden).

Høringsprocessen viste, at det er nødvendigt at revidere visse vigtige elementer. Aktørerne har dog meget forskellige holdninger til, hvordan spørgsmålene skal gribes an.

Målsætninger

Lovgivningen om fødevaremærkning har som primære målsætninger:

( at sætte forbrugerne i stand til at træffe kvalificerede, sikre, sunde og bæredygtige valg;

( at give forbrugerne relevante og nyttige oplysninger, som de har en legitim forventning om;

( at sikre et velfungerende indre marked;

( at fremme et konkurrencedygtigt markedsmiljø.

Under hensyntagen til disse målsætninger bør revisionen som helhed afspejle følgende specifikke målsætninger:

( at sikre, at der gives oplysninger på en konsekvent og klar måde;

( at beskytte forbrugernes sundhed og imødekomme særlige oplysningsbehov hos forbrugerne;

( at undgå vildledende angivelser og fjerne eksisterende inkonsekvenser;

( at muliggøre og belønne nyskabelser i industrien, ved at de får lov til at udnytte mærkningens potentiale fuldt ud til at sælge deres produkter.

De vigtigste politikspørgsmål og de forventede fordele ved forenklingen

For at nå målene og samtidig være i tråd med forenklingsprocessen er en række foranstaltninger blevet overvejet. Under fuld hensyntagen til de forenklingsbehov, der kom til udtryk ved høringen, er foranstaltningerne blevet opdelt i to kategorier:

Generelle forenklingsredskaber

( Etablering af en fleksibel bottum-up-mekanisme (ny styringsstruktur for mærkning), som kan sætte erhvervslivet i stand til at lave nyskabelser, og som gør, at mærkningsbestemmelserne kan tilpasses til forskellige markeder og forbrugerønsker under konstant forandring;

( Omarbejdning af de forskellige horisontale mærkningsbestemmelser. Ved at samle de pågældende retsakter opnås størst mulig synergi, og overlapninger og overflødige bestemmelser reduceres mest muligt, og samtidig øges klarheden og konsekvensen i Fællesskabets regler. Det er en virkningsfuld forenklingsmetode, der forventes at give erhvervslivet og håndhævelsesmyndighederne klarere og mere strømlinede regler. Det blev også overvejet, om alle mærkningsbestemmelser, dvs. også vertikale krav, skulle samles i én retsakt, men det ville have resulteret i en endnu mere kompleks fremgangsmåde;

( Afskaffelse af inkonsekvenser mellem de horisontale og de vertikale bestemmelser, hvor det er muligt;

( Rationalisering (opdatering, tydeliggørelse, fjernelse af overlapninger) af de obligatoriske oplysninger, der kræves i henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 2000/13/EF.

Foranstaltninger, der under høringerne blev udpeget til at have større konsekvenser, og for hvilke der er gennemført en mere indgående analyse. At tage fat på følgende emner ville bidrage til forenkling, så reglerne lettere kan overholdes, og så de bliver klarere.

( Etiketternes læsbarhed - Målet er at forenkle og forbedre den måde, oplysningerne præsenteres på over for forbrugerne, og gøre det lettere for virksomhedslederne at overholde de generelle krav om læselige og tydelige etiketter.

( Manglende oplysninger om allergene ingredienser på ikke-færdigpakkede fødevarer - Målet er at beskytte forbrugernes sundhed og sikre, at oplysningerne gives på en konsekvent måde.

( Oprindelsesmærkning - Målet er at forenkle den eksisterende situation, hvor der på grund af usikkerhed findes en lang række vildledende, frivillige angivelser af oprindelse og en aldrig afsluttet debat om, hvordan forbrugernes gentagne ønske om oplysning om fødevarers oprindelse kan imødekommes. En løsning på dette ville gøre lovgivningen tydelig, gøre det lettere for virksomhedslederne at overholde reglerne og gøre oprindelsesangivelser lettere at forstå for forbrugerne.

( Inkonsekvente oplysninger om ingredienser, især ingredienser i alkoholholdige drikkevarer - Målet er at rationalisere den eksisterende situation ved at opstille klare regler i stedet for det eksisterende retlige tomrum.

Grundlæggende LØSNINGSMODELLER

I konsekvensanalyserapporten beskrives der forskellige løsningsmodeller for Fællesskabets indsats vedrørende disse spørgsmål lige fra ingen yderligere foranstaltninger til lovgivningsmæssige foranstaltninger. Skønt de såkaldte grundlæggende fremgangsmåder blev overvejet, idet det pågældende initiativ vedrører en revision, som der er udstukket et klart indsatsområde for via de omfattende høringer, er den detaljerede konsekvensanalyse blevet baseret på løsningsmodellerne vedrørende de 4 hovedemner, der blev peget på evt. skulle revideres i lovgivningen.

Ingen foranstaltninger ville videreføre den eksisterende situation med opsplittet lovgivning med følgende negative virkninger :

- opsplittede og forvirrende regler, der skader en effektiv gennemførelse;

- urimelige byrder for fødevarevirksomhederne på grund af forældede, overlappende eller uklare krav;

- inkonsekvent anvendelse af mærkninger fra forbrugernes side;

- mærkning, der er ineffektiv set som et kommunikationsredskab;

- lovgivningens manglende evne til at tilpasse sig til markeder under forandring og forbrugernes legitime ønsker.

Indførelse af foranstaltninger blev overvejet i form af deregulering, national lovgivning, ikke-lovgivningsmæssig fremgangsmåde eller opdatering af fællesskabsbestemmelserne.

Deregulering ville indebære en afskaffelse af de grundlæggende retsakter med horisontale bestemmelser om fødevaremærkning, hvilket ville have direkte virkninger for de vertikale mærkningsbestemmelser. Ikke-harmoniserede regler ville hæmme det indre marked, medføre dårlig information og reducere forbrugerbeskyttelsesniveauet. De fleste medlemsstater og forbrugerne ville være imod at afskaffe de eksisterende regler, da de er blevet vænnet til de eksisterende krav, og ændringer ville kunne opfattes som en afskaffelse af et værdifuldt regelsæt. Deregulering blev derfor ikke anset for at være en brugbar fremgangsmåde.

National lovgivning og en ophævelse af fællesskabsreglerne ville medføre indførelse af forskellige nationale regler, hvilket ville hæmme det indre marked, medføre konkurrencefordrejning, øget administrativ byrde for erhvervslivet, inkonsekvent fremgangsmåde med hensyn til indholdet af og adgangen til oplysningerne, hvilket skaber forvirring for forbrugerne, og forskelligt beskyttelsesniveau for EU-borgerne.

Alternativ ikke-lovgivningsmæssig fremgangsmåde - De forskellige elementer i forbrugeroplysning og tidens tendens til udvikling af en "ny lovgivningskultur" gjorde det relevant at vurdere en fremgangsmåde, der ville kunne skabe balance mellem fleksibilitet og faste regler og mellem indsats på nationalt plan og indsats på EU-plan. Et brugbart alternativ for visse aspekter af lovgivningen kunne være styring nedefra og op i flere niveauer baseret på princippet om en forpligtelse til at anvende bedste praksis og udveksling af data mellem aktørerne, og denne nyskabende mekanisme er blevet vurderet som en løsningsmodel.

POLITIKEMNER OG SPECIFIKKE LØSNINGSMODELLER

Politikemne 1: Oplysningernes læsbarhed

Eksisterende problemer

I henhold til rammedirektivet skal de obligatoriske oplysninger være let forståelige og anført på et iøjnefaldende sted og således, at de er let synlige, let læselige og uudslettelige , men der er bred kritik af, at etiketterne hverken kan læses eller forstås. Det hyppigste kritikpunkt er skriftstørrelsen.

Løsningsmodeller

Der blev set nærmere på modeller med ingen EU-indsats, en frivillig fremgangsmåde og en lovgivningsmæssig fremgangsmåde med standardisering af etiketter eller fastsættelse af en minimumsskriftstørrelse.

Vigtigste resultater

Analysen viste, at specifikke regler om skriftstørrelse ville gøre noget ved de grundlæggende aspekter ved oplysningernes læsbarhed. Det erkendes dog, at dette ikke er det eneste aspekt. Hvis det er opfattelsen, at andre læsbarhedsaspekter skaber betydelige problemer for forbrugerne, skal der måske i fremtiden ses nærmere på, om disse faktorer bør harmoniseres.

Der foreligger ikke tilstrækkelige oplysninger til, at der kan foretages en vurdering af virkningen af at ændre lovgivningen, så den foreskriver en minimumsskriftstørrelse, men producenterne skal i forvejen efterleve princippet om, at deres etiketter skal kunne læses, så indførelse af særlige krav vedrørende læsbarheden i lovgivningen ville skabe rammer, der kan danne basis for, at det kan forventes, at etiketten er læselig for gennemsnitsforbrugeren.

Erhvervslivets repræsentanter har hidtil været imod yderligere faste regler om fødevareetiketters læsbarhed, da de frygter, at det vil øge deres udgifter til fødevaremærkning og reducere deres fleksibilitet. Dette er imidlertid et af hovedelementerne i revisionen, da det ikke giver nogen mening af fastsætte krav til forbrugeroplysninger, hvis forbrugerne ikke har gavn af dem. Det er derfor opfattelsen, at der ikke vil være nogen fordele ved revisionen af mærkningslovgivningen, hvis den ikke fører til lettere læselige etiketter.

Politikemne 2: Manglende oplysninger om allergene ingredienser på ikke-færdigpakkede fødevarer

Eksisterende problemer

Forbrugere med allergi eller intolerans over for visse fødevareingredienser kan være tilfredse med de eksisterende bestemmelser om oplysninger på færdigpakkede fødevarer. Sådanne fødevarer udgør imidlertid kun en del af de pågældende forbrugeres kost, og der er et voksende ønske om, at kravene til færdigpakkede fødevarer udvides til også at omfatte ikke-færdigpakkede fødevarer. Navnlig kan det have sundhedsmæssig betydning, hvis der gives eller antydes forkerte oplysninger.

Løsningsmodeller

Der blev set nærmere på modeller med ingen EU-indsats, en frivillig fremgangsmåde og en lovgivningsmæssig fremgangsmåde med udvidelse af den obligatoriske mærkning af allergener til også at omfatte ikke-færdigpakkede fødevarer.

Vigtigste resultater

Analysen viser, at man ved at give oplysninger om forekomst af allergener ville imødekomme forbrugernes bekymring vedrørende sikkerhed og sundhed. Skønt de samlede omkostninger for erhvervslivet må forventes at være betragtelige, er det vanskeligt at sætte tal på driftsomkostningerne. I sig selv synes det at fremstille en fysisk etiket til fødevarer, der sælges i løs vægt, at være ret uproblematisk, men der kan være problemer med at tilvejebringe og opdatere oplysninger. Det ville nedbringe udgifterne til oplysning, hvis det sikres, at leverandørerne stiller de krævede oplysninger til rådighed for detailhandlende, der sælger ikke-færdigpakkede fødevarer, og for restauranter. Fleksibilitet for medlemsstaterne med hensyn til gennemførelsen skulle gøre det muligt at skræddersy foranstaltningerne til de særlige kendetegn for de enkelte medlemsstaters hjemmemarked for fødevaredetailhandel og storkøkkener og kunne måske muliggøre en mere omkostningseffektiv ordning.

En frivillig fremgangsmåde ville gøre det mindre sandsynligt, at der konsekvent ville blive givet pålidelige og nøjagtige oplysninger.

Politikemne 3: Klarere regler for anvendelse af oprindelsesmærkning på fødevarer

Eksisterende problemer

Der er ofte nærmere oplysninger om produkternes oprindelse på fødevareetiketterne, enten fordi oplysningen kræves i henhold til lovgivningen, eller fordi en virksomhed på frivillig basis beslutter at give sådanne oplysninger. Skønt der ikke foreligger detaljerede data, ser det ud til, at der på flere og flere produkter er en eller anden form for angivelse af oprindelse. Dette medfører, at forbrugerne har forventning om mere oprindelsesmærkning og garanti for, at de kan stole på, at de oplysninger, der gives, ikke er ukorrekte eller vildledende . Det sidste spørgsmål er også af interesse for erhvervslivet, ikke mindst fordi anvendelse af oprindelsesmærkning kan give en konkurrencefordel . De ville derfor gerne have lige vilkår i hele EU med klare regler om oprindelsesmærkning. Der findes imidlertid ikke nogen horisontale bestemmelser i lovgivningen.

Løsningsmodeller

Der blev set nærmere på modeller med ingen EU-indsats, en frivillig fremgangsmåde og en lovgivningsmæssig fremgangsmåde med obligatorisk oprindelsesmærkning af alle uforarbejdede fødevarer eller imødekommelse af specifikke begrundede ønsker om oprindelsesmærkning eller fastsættelse af kriterier for en frivillig anvendelse af oprindelsesmærkning.

Vigtigste resultater

Forbrugerne i hele EU sætter pris på at få oplyst oprindelsesland. Udgifterne til obligatorisk mærkning med oprindelsesland svinger og afhænger af, hvor omfattende kravet er. De mulige udgifter reduceres imidlertid, i betragtning af at mange virksomheder allerede giver sådanne oplysninger, og ved at der findes sporingssystemer. En passende overgangsperiode, som muliggør eventuelle ændringer i mærkningen, der måtte skulle indarbejdes i den sædvanlige mærkningscyklus, ville bidrage til at nedbringe direkte udgifter i forbindelse med ændringer i lovgivningen.

Ved at imødekomme forbrugernes ønsker og bidrage til, at der kan træffes et kvalificeret valg, ville indførelsen af forskellige niveauer for oprindelsesmærkning for forskellige fødevarer udformet i forhold til de forskellige forbrugerønsker til mærkning udgøre et fremskridt i forhold til den eksisterende situation. For at drage fordel af dette fremskridt skal mærkningen med oprindelsesland imidlertid være klar, forståelig og ikke vildlede forbrugeren. Forbrugerne har svært ved at forstå den eksisterende mærkningspraksis, der nogle gange ligefrem er vildledende. En tydeliggørelse af reglerne om anvendelse af oprindelsesmærkning ville således være til gavn for forbrugerne, men også for erhvervslivet og håndhævelsesmyndighederne.

Politikemne 4: Inkonsekvent anvendelse af bestemmelserne om angivelse af ingredienser

Eksisterende problemer

Der er for øjeblikket ingen krav om, at der skal være en ingrediensliste på alkoholholdige drikkevarer. Dette forhold skyldes ikke en eksplicit undtagelse i direktiv 2000/13/EF, men et retligt tomrum , hvis baggrund er, at det erkendes, at der er behov for specifikke regler for angivelse af ingredienser i alkoholholdige drikkevarer som følge af deres særlige karakteristika og produktionsmetoder. I den eksisterende lovgivning er der således ganske vist et teoretisk krav om, at alkoholholdige drikkevarer skal mærkes med deres ingredienser, men dette krav er aldrig blevet ført ud i livet som følge af manglen på specifikke regler.

Løsningsmodeller

Der blev set nærmere på modeller med ingen EU-indsats, en frivillig fremgangsmåde og en lovgivningsmæssig fremgangsmåde med fritagelse for alle alkoholholdige drikkevarer eller nogle af dem fra kravet om angivelse af ingredienser eller omvendt en virkeliggørelse af de eksisterende regler.

Vigtigste resultater

Der findes ikke megen dokumentation om virkningerne af at udvide de horisontale krav om en obligatorisk ingrediensliste til alkoholholdige drikkevarer, som hidtil ikke har været omfattet af reglerne, og det er uklart, hvor stor interesse forbrugerne har i mærkning af ingredienserne i alkoholholdige drikkevarer.

Skønt der er sket betragtelige fremskridt med hensyn til mærkning af allergener, er situationen fortsat uændret for andre ingredienser, der kan forekomme i alkoholholdige drikkevarer, og som ikke er angivet på mærkningen, f.eks. fødevaretilsætningsstoffer og aromaer, der anvendes i mange af disse drikkevarer, herunder drikkeklare drikkevarer, uden oplysninger til forbrugerne. Forbrugerne bør have oplysninger, der er nyttige og afgørende for, at de kan træffe et kvalificeret valg, og ofte for, at de undgår at blive vildledt. Anvendelse af stoffer, der kan forventes at påvirke forbrugerens valg som følge af deres forekomst eller teknologiske virkning i færdigvaren, bør derfor normalt forventes at fremgå af den obligatoriske mærkning.

Indførelse af ingredienslister ville påføre producenter visse mindre udgifter til at ændre og trykke nye etiketter, mens den faktiske ingrediensliste burde være umiddelbart tilgængelig for virksomheden.

Konklusion

Analysen af de forskellige løsningsmodeller og deres respektive konsekvenser viser, at vanskeligheden for Kommissionen ligger i at strømline og forenkle rammerne for fødevaremærkning, uden at det samtidig går ud over det høje forbrugerbeskyttelsesniveau, der er Fællesskabets mål. Konsekvenserne af en lovgivningsmæssig fremgangsmåde kunne minimeres ved hjælp af overgangsperioder, der gør, at mærkningen kan ændres som led i de normale etiketændringer, der foretages af en virksomhed.