LSD’er for bredt formuleret, FVP'er uden klare prioriteter, mangel på effektiv bistandsvejledning

Produktive forvaltningsstrukturer sikrede, at bistanden blev ydet hurtigt, men gav den nationale administrative kapacitet en udfordring

Bistand ydet hurtigt, men uden tilstrækkelig hensyntagen til modtagerlandenes absorberingskapacitet

Kommissionens forvaltningstilgang fremmer ikke udvidelsen af modtagerlandenes ansvar

Modtagerlandenes ansvar i projektidentifikations- og udbudsfaserne er begrænset

Var de forvaltningstilgange, som Kommissionen havde etableret og anvendte, velegnede og produktive?

Var overvågningen og evalueringen effektive til at identificere svagheder og sprede information, og var Kommissionens opfølgning veltimet?

(2) I februar 2003 blev FRJ omdannet til en statsunion af to republikker, »Serbien og Montenegro«. Forfatningscharteret gav hver af republikkerne ret til efter tre år at afholde folkeafstemning om sin uafhængighed. I foråret 2006 afholdt Montenegro en uafhængighedsfolkeafstemning i overensstemmelse med internationale standarder. Stemmerne til fordel for en afbrydelse af forbindelsen med Serbien oversteg tærsklen på 55 % og gav Montenegro ret til formelt at erklære sig uafhængigt den 3. juni 2006. To dage senere erklærede Serbien, at det var successorstat for Statsunionen Serbien og Montenegro.

(3) Overalt i denne særberetning bruges »Serbien« derfor i betydningen »eksklusive Kosovo-provinsen«.

(4) Til sammenligning opereres der i Tacis-forordningen, der dækker samme periode som CARDS, med et beløb på under 2 euro pr. indbygger pr. år.

(5) I henhold til CARDS-forordningens artikel 13 »forelægger Kommissionen senest den 30. juni 2004 Rådet en evalueringsrapport ledsaget af relevante forslag vedrørende denne forordnings fremtid og, om nødvendigt, vedrørende de ændringer, der skal foretages i den«.

(6) De vigtigste konklusioner på evalueringen af bistanden til Balkanlandene efter CARDS-forordningen, forordning (EF) nr. 2666/2000 (kontrakt nr.: B7-6510/2002/005) var:

(9) Jf. punkt 3.1.4 i retningslinjerne for implementeringen af den fælles ramme for landestrategidokumenter.

(10) Siden Kroatien blev kandidatland i 2004, har landet nydt fordel af førtiltrædelsesinstrumenterne. Det var derfor unødvendigt at revidere CARDS-FVP for 2005-2006.

(11) CARDS-Udvalget er sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne og har en repræsentant fra Kommissionen som formand.

(12) En cost-benefit-analyse kan bruges til måling af et programs eller et projekts økonomiske produktivitet, og den kan også danne grundlag for sammenligning med alternativer.

(14) Det er Europa-Kommissionens delegationer, der implementerer CARDS-programmerne i Albanien, Bosnien-Hercegovina og Kroatien.

(15) EGA har operative centre i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Kosovo, Montenegro og Serbien.

(16) Kommissionen igangsatte twinning som det primære instrument til førtiltrædelsesbistand til institutionsopbygning allerede i maj 1998. Det Europæiske Råd i Thessaloniki i juni 2003 fremhævede twinnings betydning i det vestlige Balkan.

(18) En projektplan er en kortfattet beskrivelse (4-5 sider i gennemsnit) uden specifikke projektbetingelser. Den indledende beskrivelse omfatter det planlagte projekts interventionslogik, mål, resultater og aktiviteter. Den giver en vurdering af projektrisici og en definition af objektivt kontrollerbare indikatorer og måder at kontrollere indikatorerne på.

(19) Dekoncentreringen har gjort Kommissionens delegationer ansvarlige for projektforberedelsen, indgåelse af kontrakter og finansiel og teknisk gennemførelse. Som følge heraf har den funktion, de centrale tjenestegrene i Bruxelles har, udviklet sig i retning bort fra direkte projektforvaltning hen imod overvågning af og støtte til delegationerne.

(20) Dekoncentreringen var begyndt i Bosnien-Hercegovina i 1998, allerede før Kommissionen i maj 2000 annoncerede den store reform af forvaltningen af sit program for bistand til tredjelande. Delegationen i Kroatien fik dekoncentreret forvaltning i 2001, og delegationen i Albanien i 2003.

(21) EGA blev oprettet i februar 2000; dets forgænger, Taskforce for Kosovo, begyndte sin virksomhed i 1999. I 2001 blev agenturets mandat udvidet til også at omfatte Serbien og Montenegro og i 2002 desuden Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien.

(22) Kosovo er i dag under UNMIK-administration som defineret ved FN's Sikkerhedsråds resolution 1244.

(24) Jf. særberetning nr. 10/2004 om dekoncentreringen af forvaltningen af EF’s bistand til tredjelande til Kommissionens delegationer (EUT C 72 af 22.3.2005).

(25) Jf. artikel 2 i Kommissionens afgørelse C(2006) 264 (E/148/2006), hvori det hedder, at for CARDS’ vedkommende finder denne afgørelse anvendelse på en række projekter som aftalt mellem Kommissionen og Kroatien i CARDS-finansieringsaftalen for 2003 (undertegnet den 2. september 2003) og i CARDS-finansieringsaftalen for 2004 (undertegnet den 29. november 2004).

(27) Kulminationen på den albanske kontraktindgåelse i 2004 skyldes i hvert fald til dels, at der i december 2003 fra Kommissionens hovedsæde blev udsendt en mission til verifikation af dekoncentreringen. Missionen konkluderede, at den endelige bekræftelse af dekoncentreringens uddelegering afhang af, at der blev nået et mål for udbud på 25 millioner euro inden for en frist på seks måneder.

(28) De årlige programmer omfatter en detaljeret liste over projekter — såkaldte projektplaner — der skal finansieres, og specificerer de relevante beløb. Siden 2005 er projektplanerne blevet grupperet og konsolideret i sektorplaner. Formelt var projektplanerne ikke et led i Kommissionens finansieringsafgørelse og derfor ikke juridisk bindende modsat sektorplanerne.

(29) Undtagen for så vidt angår tilskudskontrakterne, hvor medfinansiering er obligatorisk. Et tilskud er en direkte betaling af ikke-kommerciel art fra Det Europæiske Fællesskab, som den specifikke modtager får for at gennemføre en aktion som led i en EU-politik.

(30) De reviderede projekter omfattede f.eks. et turistcenter i Travnik-fortet i Bosnien-Hercegovina og en bogbus i byen Zadar i Kroatien.

(31) Paris-erklæringen om bistandseffektivitet blev undertegnet efter det forum på højt plan, der blev afholdt i Paris i marts 2005. Blandt deltagerne var Europa-Kommissionen og 91 lande, heraf to i CARDS-området (Albanien samt Serbien og Montenegro).

BILAG

REVIDEREDE CARDS-PROJEKTER (33 i alt)

		Årligt program	Undertegnelsesdato	Sektor	EUR
ALBANIEN
1	Lokalsamfundsudviklingsfond	2002	10/2003	Regional udvikling	7 400 000
2	EURALIUS — Den europæiske mission for bistand til det albanske retssystem	2002	05/2005	Retsvæsen og politi	4 498 686
3	PAMECA II — Det Europæiske Fællesskabs bistandsmission til Albanien på politiområdet	2004	12/2004	Retsvæsen og politi	3 800 000
4	Korça og Vlora Appelinstanser	2003	05/2005	Retsvæsen og politi	1 630 395
5	ASYCUDA II — Teknisk bistand og uddannelse	2002	04/2005	Retsvæsen og politi	399 815
I alt					17 751 366
BOSNIEN-HERCEGOVINA
1	Etablering af Karakaj grænseovergangssted	2001	02/2004	Integreret grænseforvaltning	3 427 967
2	Teknisk bistand til etablering af fælles økonomisk område II	2002	04/2003	Økonomisk udvikling	1 939 802
3	Basal funktionel og finansiel revision af BIH's institutioner	2001	04/2003	Offentlig forvaltning	146 513
4	Uddannelse i den nye strafferetsplejelov af anklagere i BIH	2002	04/2003	Retsvæsen og politi	146 255
5	Vurdering, udformning og overvågning af hindring af ulovlig passage af en grænse til Kroatien	2001	04/2003	Integreret grænseforvaltning	144 900
6	Genopbygning af en del af Travnik-fæstningen til uddannelsesturisme (led i EU-RED)	2002	12/2004	Regional udvikling	57 433
I alt					5 862 870
KROATIEN
1	Modernisering af statsgrænseovervågningen	2004	05/2005	Integreret grænseforvaltning	5 000 000
2	Støtte til jordmatrikel- og jordregistreringsreformen	2002	05/2003	Økonomisk udvikling	5 000 000
3	Registrering af farvandsområde	2003	02/2004	Økonomisk udvikling	2 000 000
4	Landbrugsprodukter og fødevarer	2002	03/2005	Landbrug	1 749 864
5	Støtte til det kroatiske retssystem. Bistand til reform af retsvæsenet	2002	02/2004	Retsvæsen og politi	1 000 000
6	Levering af udstyr til kriminalefterretningssystemet	2002	12/2004	Retsvæsen og politi	248 944
7	Zadar bogbus	2002	07/2005	Demokratisk stabilisering	238 630
I alt					15 237 438
DEN TIDLIGERE JUGOSLAVISKE REPUBLIK MAKEDONIEN
1	Lokalt selvstyre. Anlæg af lokale veje i 9 kommuner	2004	11/2004	Regional udvikling	3 474 623
2	Indkøb af køretøjer til grænsepoliti — 1. parti	2003	10/2004	Integreret grænseforvaltning	2 486 726
3	Udvikling af operationel kapacitet til bekæmpelse af hvidvaskning af penge	2002	09/2004	Retsvæsen og politi	700 000
4	Udvikling af domstolenes administrative kapacitet	2003	09/2004	Retsvæsen og politi	148 495
5	Teknisk bistand til støtte for implementeringen af integreret grænseforvaltning	2002	11/2004	Integreret grænseforvaltning	55 540
I alt					6 865 384
KOSOVO
1	Reform af den offentlige forvaltning — Kommunal udvikling og social infrastruktur, teknisk bistand	2003	12/2004	Økonomisk udvikling	11 200 000
2	Program for minoriteters rettigheder og tilbagevenden — Reintegrationsprogram i Prizren kommune (Prizren 615 000 EUR)	2004	08/2004	Flygtninge og internt fordrevne	5 000 000
3	Institutionel støtte til handels- og industriministeriet	2003	04/2004	Økonomisk udvikling	2 235 760
I alt					18 435 760
SERBIEN
1	Større undersøgelse af Nikola Tesla Unit A5-kraftværket (tilskudsaftale)	2003	12/2003	Energi	42 721 021
2	Støtte til den nationale strategi for lukning af kollektive centre i Serbien	2004	12/2004	Flygtninge og internt fordrevne	4 443 000
3	Styrkelse af kvalitetsstyring, kapacitet og infrastruktur i Statsunionen	2003	12/2003	Reform af den offentlige forvaltning	3 559 520
4	Bistand til etablering af et elektricitetsmarked i Serbien	2004	01/2005	Energi	2 723 637
5	Intern revision og intern finanskontrol i det offentlige (PIFC) fase 2	2003	04/2005	Reform af den offentlige forvaltning	1 870 680
6	Bistand til Kontoret for Europæisk Integration	2002	04/2002	Reform af den offentlige forvaltning	1 500 000
7	Støtte til grænseoverskridende initiativer for de internt fordrevne fra Kosovo	2004	08/2004	Flygtninge og internt fordrevne	449 983
I alt					57 267 841
TILSAMMEN					121 420 659

KOMMISSIONENS SVAR

RESUMÉ

Indledning til Kommissionens svar

Det vestlige Balkan har været ramt af en konflikt, som sluttede sidst i 1990'erne. Den Europæiske Unions bistand efter krigen til landene i området blev indledt med nødhjælp på grundlag af en retsakt, der blev vedtaget i 1996, og videreførtes med genopbygning, både i form af institutionsopbygning og investering, med forøgelse af modtagerlandets ansvar i det omfang, de politiske og økonomiske omstændigheder muliggjorde dette.

Den stabiliserings- og associeringsproces, der blev indledt i 2000, resulterede i vedtagelsen af Fællesskabets program for bistand, genopbygning, udvikling og stabilisering (CARDS) og andre foranstaltninger. Landene arbejdede sig ud af konflikterne og ændrede deres systemer på forskellige måder, og som det fremgår af beretningen, kommer dette til udtryk i programmernes gennemførelse.

III.	I de flerårige vejledende programmer for de vestlige Balkan-lande er der henvisninger til Det Europæiske Partnerskabs prioriteter, som klart har været vejledende for programmeringen.

IV.	Sammenlægningen af retsgrundlagene til et enkelt instrument og anvendelsen af CARDS-forordningen har betydet en væsentlig forbedring af leveringen af bistand til de vestlige Balkan-lande.

CARDS-forordningen tillægger ikke modtagerne noget specifikt ansvar. Derfor er størstedelen af CARDS-programmet blevet gennemført ved central forvaltning enten af Kommissionen eller Det Europæiske Genopbygningsagentur (EAR). Hvor det var muligt, har forvaltningen taget sigte på, at modtagerlandene skulle være tæt involveret i programmeringen af aktiviteter, i vurderingen af udbud og i kontrol og evaluering.

VI.	Eftersom Kommissionen og EAR er to adskilte organer, findes der forskellige kontrol- og evalueringsmetoder. Inden for rammerne af instrumentet for førtiltrædelsesbistand (Ipa) vil samme metoder dog blive anvendt i alle lande.

VII.	De vestlige Balkan-lande var og er stadig på forskellige overgangs- og udviklingsstadier. Medens bistanden til Serbien, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og Kosovo i begyndelsen var fokuseret på nødhjælp, var bistanden til Kroatien rettet mod at forbedre forvaltningskapaciteten.

VIII.

Under Ipa vil de strategiske retningslinjer blive forbedret takket være indførelsen af et flerårigt vejledende planlægningsdokument, hvor de vigtigste indsatsområder for hvert modtagerland fastlægges og de forskellige former for førtiltrædelsesbistand koordineres.

Den omstændighed, at der nu kun er et enkelt retsgrundlag, og ordningen med treårige rullende planer for den finansielle planlægning under Ipa sikrer større fleksibilitet end de tidligere instrumenter, gør det muligt for Kommissionens tjenester at tage større hensyn til landenes kapacitet til at absorbere bistanden.

Tanken er, for alle støttemodtageres vedkommende, at fællesskabsmidlerne skal forvaltes decentralt, hvilket i høj grad vil øge modtagerlandets ansvar. Derfor vil en strategi i retning af decentraliseret forvaltning blive udviklet også i de potentielle kandidatlande, således at de får mulighed for gradvis at medvirke ved og tage ansvar for gennemførelsesprocessen.

BEMÆRKNINGER

15.

På grund af den hastige udvikling i de vestlige Balkan-lande var det nødvendigt at finde den rette balance i den strategiske programmering. Meget specifikke landestrategidokumenter (CSP) ville have været mindre hensigtsmæssige i forbindelse med den strategiske programmering.

Der blev foretaget en regelmæssig evaluering af CSP'erne, bl.a. på baggrund af partnerskaberne, for at kunne fastslå, om ændringer i landets situation ville kræve en revision af strategien.

16.	Det flerårige vejledende program for de vestlige Balkan-lande indeholder tydelige henvisninger til Det Europæiske Partnerskabs prioriteter, som har været vejledende for programmeringen.

17.	Der blev taget højde for bemærkningerne fra CARDS-forvaltningskomitéen ved færdiggørelsen af dokumenterne.

18.

Sektoranalyser indgik i en række programmeringsdokumenter, således i det flerårige vejledende program, de europæiske partnerskaber og tidligere årsprogrammer. Programmerne, som er planlagt og gennemført i tæt samarbejde med modtagerlandenes regeringer og med donorlandene, bl.a. EU's medlemsstater, afspejler prioriteringen inden for det europæiske partnerskab, hvilket også fremgår af det flerårige vejledende program. De årlige programmer bygger på tidligere faser af fællesskabsbistand til modtagerlandene.

19.	Kommissionen er enig i, at det er nødvendigt at udvikle en mere klar metodologi, som kan lette prioriteringen mellem alternative projekter.

Tekstboks 1 — Eksempler på ikke-gennemførte projekter

Tilfælde nr. 1: Ingen politisk støtte til det serbiske overordnede revisionsorgan (OR)

Siden revisionen er der sket visse fremskridt. Der blev i november 2005 vedtaget en lov om oprettelse af OR, og organet er under opbygning.

Tilfælde nr. 2: Europa-Kommissionens bistandsmission på politiområdet til Albanien

På baggrund af de hastige forandringer i Albanien og en betydelig tidsmæssig forskydning mellem programmering og gennemførelse blev allerede planlagte projekter undertiden ændret for bedre at kunne imødekomme støttemodtagernes behov og samordne aktiviteter med andre donorer. Dette er grunden til, at de vedtagne foranstaltninger og opnåede resultater i visse tilfælde ikke var helt i overensstemmelse med projektbeskrivelsen.

21.

Modtagerlandenes nationale myndigheder og Kommissionen tilskyndede fra begyndelsen af 2002 til en udvikling i retning af projekter og programmer med større vægt på institutionsopbygning. Alligevel er der i visse dele af regionen stadig et stort behov for investeringer i vej-, transport- og energiinfrastruktur, eftersom modtagerlandene kun lige er kommet ud af en konfliktsituation og skal indhente adskillige års underinvestering.

22.

Hvad angår institutionsopbygning (oprettelse af demokratiske institutioner, reform af den offentlige forvaltning (f.eks. offentlige tjenester, forvaltningskapacitet, budget- og skatteforvaltning …), reform af lokale myndigheder, konsolidering af retsstatsprincipperne gennem reform af domstole og politi m.v.), har Kommissionen tildelt sektorspecifikke bevillinger i strategidokumenter som f.eks. de flerårige vejledede programmer. Efter 2002 har agenturets programmer i stigende grad været fokuseret på institutionsopbygning.

24.

Arbejdet inden for Det Europæiske Genopbygningsagentur tog i første omgang sigte på at afhjælpe nødsituationen og på at få de grundlæggende tjenester til at fungere igen. Dette var især tilfældet i forbindelse med efterkrigssituationen i Kosovo og Serbien og i en vis udstrækning i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien.

Den hurtige levering af denne bistand bidrog til at fremme den senere reformproces.

25.

Først for nylig er forvaltningsmyndighederne i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien blevet i stand til at indgå i et partnerskabsinitiativ. For at kunne indgå partnerskabsaftale med Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien måtte EAR få den støttemodtagende forvaltning til at udarbejde partnerskabsbeskrivelser. På grund af manglende administrativ kapacitet i de ministerier, der var ansvarlige for udarbejdelsen af dokumenterne, tog overgangen fra traditionel teknisk bistand til partnerskab længere tid end i andre kandidatlande.

I lighed med det politiske mandat fra Thessaloniki-agendaen fra juni 2003 indgik partnerskaber i stadig stigende grad i agenturets arbejde. Samtidig stillede Kommissionen knowhow og uddannelse til rådighed for agenturets programansvarlige.

Tekstboks 2 — Omlægning af et institutionsopbygningsprojekt — Integreret grænseforvaltning i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien

Projektets formål var følgende: oprettelse af et grænsepoliti og overførsel af operativt ansvar i overensstemmelse med de strategiske mål for den integrerede grænseforvaltning (IBM).

De tildelte midler blev ganske rigtigt anvendt til anskaffelse af køretøjer til grænsepolitiet. I perioden mellem udarbejdelsen af projektbeskrivelsen og gennemførelsen nødvendiggjorde udviklingen en række omprioriteringer:

—	et projekt for reform af politivæsenet dækkede også ansættelsesprocedurer

—	OSCE-bistanden dækkede uddannelsen af grænsepoliti

—	udstyr til afsløring af forfalskede dokumenter, som på gennemførelsestidspunktet endnu ikke var taget fuldt ud i brug, blev allerede leveret under et tidligere Phare 2000-projekt. Det var derfor ikke hensigtsmæssigt at indkøbe yderligere lignende udstyr.

Grænsepolitiet (inklusive overførsel af operativt ansvar fra forsvarsministeriet til indenrigsministeriet i overensstemmelse med strategien for den integrerede grænseforvaltning) blev oprettet af de nationale myndigheder med national finansiering. Den nyligt oprettede tjeneste var imidlertid helt uden operativt udstyr og kunne derfor ikke udføre sine operative opgaver.

På denne baggrund ansås det for hensigtsmæssigt at indkøbe de pågældende køretøjer.

36.

a)	De regionale årlige aktionsprogrammer for 2002 og 2003 omfattede et projekt for integreret grænseforvaltning, som blev ledet på regionalt plan fra Kommissionens hovedsæde i Bruxelles.

b)	Det blev betragtet som mere effektivt at forvalte programmerne for flygtninges hjemvendelse på nationalt plan.

c)	De regionale programmer planlægges af Kommissionen centralt sammen med støttemodtagende landes delegationer og forvaltninger.

37.

a)	Kommissionen bedømte den albanske udviklingsfonds kapacitet positivt i forhold til den finansforordning, der var gældende, da aktionen begyndte i 2002.

39.

Finansieringsaftalen vedrørende det årlige program for Albanien inden for rammerne af CARDS 2001 blev undertegnet i marts 2002, og decentraliseringen af CARDS-programmet indledtes derefter. Gennemførelsen af årsprogrammerne for 2001 og 2002 kunne først påbegyndes i 2003, og som følge heraf steg gennemførelseshastigheden fra 2004.

I Kroatien gennemførtes programmerne for 2001 og 2002 samtidigt, men der er som regel en treårig periode med samtidig gennemførelse af to på hinanden følgende programmer.

Tekstboks 4 — Overbelastning af den nationale administrative kapacitet i Albanien

Koncentrationen af projekter inden for området retlige og indre anliggender afspejler tydeligt de konstaterede behov og den høje prioritering, som denne sektor har fået af EU og andre donorer.

Dette projekt var det første af sin art. Retsvæsenet i Albanien, som i ethvert andet land, omfatter flere projektpartnere og modtagerinstitutioner. Desuden afhænger resultatet af projektet meget af støttemodtagernes politiske vilje til at reagere på projektgruppens anbefalinger. I denne forbindelse blev gennemførelsen påvirket af Albaniens politiske ustabilitet. En evalueringsrapport, der blev offentliggjort i april 2007, understregede også, at projektets udformning var meget ambitiøs.

40.	Den omstændighed, at der er et stort antal forskellige støttemodtagere, selv inden for én og samme sektor, øger ganske rigtigt problemerne, men indebærer ikke nødvendigvis, at projektets virkning dermed bliver mindre.

Tekstboks 5 — Støtten til retssystemet i Kroatien

CARDS 2002-projektet hvilede på to forudsætninger: i) at der fandtes en strategi for reformer af retssystemet, og ii) gennemførelsen af CARDS 2001-projektet for retssystemet skulle være godt i gang.

Da projektet blev sat i gang, var den politiske dialog og udarbejdelsen af strategien for reformen af retssystemet tilstrækkelig fremskredent til, at det var berettiget at iværksætte projektet.

44.

Selv om Rådets forordning ikke, som Retten siger, fastslår noget specifikt ansvar for modtagerlandene, har Kommissionen, i så vid udstrækning som muligt, gradvis øget landenes ansvar for forvaltningen. Der har været en udvikling i forvaltningsansvaret, hvorved modtagerne er blevet tæt involveret i programmeringen af aktiviteter, i vurderingen af udbud og i kontrol og evaluering. En del af CARDS-programmet i Kroatien forvaltes nu af landet selv i overensstemmelse med det decentraliserede forvaltningssystem.

46.

Selv om fremme af støttemodtagernes deltagelse normalt er en sikker metode til at forbedre EU-bistandens effektivitet, er det meget vanskeligere at sikre modtagernes deltagelse i programmering og gennemførelse under et centraliseret forvaltningssystem end under et decentraliseret forvaltningssystem.

48.	Inden for rammerne af CARDS-forordningen har Kommissionen tilskyndet til, at modtagerlandene påtager sig ansvar, når det er muligt, under hensyntagen til de pågældende landes kapacitet.

49.	I de fleste af modtagerlandene var situationen med hensyn til lokale offentlige midler så vanskelig, at de ikke var i stand til at afsætte ressourcer til samfinansiering af projekterne.

52.	De nationale myndigheder har modtaget lokal undervisning i udbudsprocedurer, organiseret af Kommissionen.

54.

Paris-erklæringen om støtteeffektivitet blev undertegnet i 2005, så på revisionstidspunktet kunne dens principper ikke have haft nogen indvirkning af betydning på forvaltningen af CARDS-programmet.

I Kroatien havde Kommissionen den ledende rolle i forbindelse med etableringen af en mekanisme til koordinering af EU's donorlande i 2000. De kroatiske myndigheder blev kraftigt opfordret til at tage ansvar for koordineringsprocessen (som national støttekoordinator), men deres arbejde var desværre ikke særlig effektivt.

Agenturet havde et tæt samarbejde med andre donorer i regionen, især gennem de regelmæssige koordineringsmøder, som blev afholdt i agenturernes operative centre. Modtagerlandene spiller en stadig stigende rolle i forbindelse med disse møder.

59.	Delegationernes systematiske evalueringer af CARDS-projekterne kan forbedres. Ansvaret for gennemførelsen af uafhængige evalueringer er overført til Kommissionens hovedkvarter og EAR, og delegationerne er ikke længere pålagt sådanne opgaver.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

61.

Bistanden inden for rammerne af CARDS-programmet i de vestlige Balkan-lande og især i Kosovo måtte fokusere på akutte behov, såsom adgang til rent vand, opvarmning og genetablering af boliger og veje.

Ikke desto mindre var bistanden fra 2002 i stadig stigende grad koncentreret om reformer og dermed også om institutionsopbygning via CARDS-programmet.

62.	Kommissionens strategiske vejledning er formuleret i de europæiske partnerskabsdokumenter og er baseret på behovsanalyser i de årlige situationsrapporter.

63.

Vejledningerne for landestrategidokumenterne kunne ikke have været udformet anderledes, når de skal tage hensyn til de hastige forandringer i de vestlige Balkan-lande. Hvad angår partnerskabet, blev der desuden gennemført regelmæssige evalueringer af landestrategidokumenterne for at kunne vurdere, om ændringer i landets situation nødvendiggjorde en revision af strategien.

64.

De lande, der var omfattet af arbejdet inden for EAR efter 2000, var på vej ud af en konfliktsituation. I overensstemmelse med fællesskabsprogrammerne har arbejdet først været fokuseret på at afhjælpe nødsituationen og få de grundlæggende tjenester til at fungere igen.

Denne hurtigt ydede bistand bidrog til fremskridt inden for reformprocessen og til at støtte institutionsopbygningen. Anvendelsen af partnerskaber er dog ikke i sig selv et tegn på fremskridt.

Før 2004 var mange af betingelserne for, at partnerskaber kunne udnyttes optimalt, endnu ikke opfyldt, men siden da er billedet vendt, og de bruges nu i vid udstrækning. I 2007 finder de fleste partnerskaber sted i lande, hvor EAR forvalter bistanden.

Anbefaling 1

Den strategiske vejledning under Ipa-instrumentet gives i et landespecifikt vejledende flerårigt programmeringsdokument (MIPD) og i et tilsvarende programmeringsdokument for flere modtagere. Landedokumenter omfatter en konsolideret vurdering af udfordringer, behov og den relative betydning af prioriteringerne i forbindelse med støtte, og den måde, hvorpå dette fører til strategiske valg inden for rammerne af hver af Ipa-komponenterne. I de vejledende flerårige programmeringsdokumenter findes også en beskrivelse af de vigtigste områder for indgreb inden for hver komponent, de forventede resultater og vejledende finansielle overslag. Dette vil medføre, at den strategiske del af gennemførelsen bliver væsentligt styrket under Ipa-instrumentet.

65.	Valget af en kombination af flere forvaltningsmetoder er foretaget for at sikre, at støtten udbetales hurtigt og afspejler svaghederne i de nationale forvaltninger. På en sådan baggrund er det ikke muligt at sikre et maksimalt støtteresultat under alle omstændigheder.

67.	I mange tilfælde fik Kommissionen en positiv reaktion fra støttemodtagerne på, at støtten blev mobiliseret så hurtigt. Alle nødvendige elementer var dog ikke altid på plads til at sikre en tilfredsstillende udnyttelse af støtten.

Anbefaling 2

Formålet med førtiltrædelsesinstrumentet er at yde en målrettet og effektiv bistand til alle modtagerlande. Dette er grunden til, at Kommissionens forordning om gennemførelsen af Ipa omhandler en gradvis udvikling mod decentralisering.

Absorptionskapaciteten er et af kriterierne for tildeling af midler til modtagerlandene inden for rammerne af det flerårige vejledende rammebeløb (MIFF).

68.	Siden 2000 er modtagerlandenes egetansvar øget synligt og markant — når det gælder koordinering, input og teknisk kapacitet. Omfanget af egetansvar i hvert af de involverede lande afspejler forskellige traditioner, kapacitet, historie samt landespecifikke krav og behov.

69.

I løbet af de sidste seks år er modtagerlandenes egetansvar øget synligt og markant — når det gælder koordinering, input og teknisk kapacitet.

Denne positive udvikling kommer til udtryk under mange former — i forbindelse med programmeringen gennem diskussion og debat, gennem kontrol og evaluering, men også i stigende grad gennem donorkoordination.

Anbefaling 3

Under Ipa vil der blive lagt stor vægt på modtagerlandenes ansvar for hele gennemførelsesprocessen.

Derfor er Kommissionens målsætning at indføre decentraliseret forvaltning, overalt hvor det er muligt. Dette kræver specifikke strukturer og systemer, som modtagerlandet må etablere. Under Ipa er der forudset strengere betingelser og krav, når det gælder Kommissionens overførsel af forvaltningsbeføjelser til modtagerlandet.

For at sikre, at de nationale myndigheder påtager sig ansvar, tilpasses de nationale programmer af Kommissionen på grundlag af projektforslag fra modtagerlandene.

70.	Eftersom Kommissionen og EAR er to separate organer, anvendes der forskellige kontrol- og evalueringsmetoder. Under Ipa vil samme metode blive anvendt i alle lande, da EUA vil være udfaset pr. 31. december 2008.

Anbefaling 4

Kommissionen har planlagt en revision af sin evalueringspraksis og har udarbejdet en harmoniseret praksis for delegationerne i form af en vejledning til selvevaluering, inklusive metoder til udbredelse af resultater og erfaringer. Denne selvevaluering på projektplan vil supplere den uafhængige evaluering på programplan, som foretages af den ansvarlige enhed.

Der er indført en ordning for systematisk opfølgning af evalueringer, herunder et orienteringsmøde inden for en måned efter udarbejdelsen af sektorspecifikke evalueringsrapporter med en opfølgningstabel opdelt på de foranstaltninger, der er vedtaget efter anbefalingerne. Desuden indebærer rapporteringsordningen, at der et år efter evalueringen skal udarbejdes rapporter om, hvilke foranstaltninger der er truffet. Kommissionen er nu ved at se nærmere på omfanget af de trufne foranstaltninger.

AUF	Den albanske udviklingsfond
BIH	Bosnien-Hercegovina
CARDS	fællesskabsbistand til genopbygning, udvikling og stabilisering (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)
CFCU	den centrale myndighed for offentlig finansiering og kontrakter (Central Finance and Contracting Unit)
ECPA	Europa-Kommissionens bistandsmission på politiområdet
EGA	Det Europæiske Genopbygningsagentur
ELARG	Generaldirektoratet for Udvidelse
EU	Den Europæiske Union
EURALIUS	Den europæiske mission for bistand til det albanske retssystem
FN	De Forenede Nationer
FRJ	Forbundsrepublikken Jugoslavien
FVP	Flerårigt vejledende program
HS	Hovedsæde
Ipa	Instrument til førtiltrædelsesbistand
KFOR	Den NATO-ledede Kosovo-Force
LSD	Landestrategidokument
OSCE	Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa
RELEX	Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser
ROM	Resultatorienteret kontrol
SAP	Stabiliserings- og associeringsprocessen
UNMIK	De Forenede Nationers mission i Kosovo (United Nations Mission in Kosovo)