11.4.2006   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 88/1

1.1

Kommissionen har fremlagt sit forslag til afgørelse om et enkelt integreret program på EU-niveau på områderne folkesundhed og forbrugerbeskyttelse for perioden 2007-2013, som ledsages af en meddelelse indeholdende et strategipapir og et bilag med en omfattende konsekvensanalyse.

1.2

Det er første gang, at Kommissionen fastlægger en fælles strategi for sundheds- og forbrugerpolitikken — og det for så lang en periode (7 år), og EØSU anerkender Kommissionens bestræbelse på at puste nyt liv i disse to politikområder, som administrativt set nu er samlet i ét enkelt generaldirektorat.

1.3

Kommissionen fremfører juridiske, økonomiske, sociale og politiske argumenter for denne nye tilgang, og EØSU noterer med glæde alle de fremlagte data og den omhyggelighed, hvormed de forskellige valgmuligheder sættes under lup i konsekvensanalysen.

1.4

En bred høring, som EØSU afholdt med en lang række anerkendte repræsentanter for de vigtigste berørte interessegrupper, har gjort det muligt at indhente deres synspunkter om tendensen, indholdet, præsentationsformen og begrundelsen for forslagene fra Kommissionen, som også var repræsenteret.

1.5

Efter at have analyseret de fremlagte dokumenter og de mange supplerende oplysninger, som Kommissionen lægger på bordet, og på baggrund af bidragene fra de direkte berørte civilsamfundsrepræsentanter på sundheds- og forbrugerbeskyttelsesområdet og de forskellige skriftlige bidrag, som EØSU har modtaget fra en bred vifte af repræsentative organisationer på de nævnte områder, er EØSU generelt af den opfattelse, at forslaget til afgørelse om et fælles EF-handlingsprogram for sundhed og forbrugerbeskyttelse ikke er tilstrækkeligt begrundet og belyst under alle synsvinkler: de fremførte argumenter er ikke tilstrækkelige til at overbevise om, at den valgte løsning er hensigtsmæssig.

1.6

Nærmere bestemt finder EØSU det ikke tilstrækkeligt godtgjort, at de fællestræk og komplementære elementer, som ganske rigtigt præger EU-politikken på de to områder, reelt kan føre til synergier, som ikke kunne udvikles og udnyttes ved hjælp af specifikke samarbejds- og koordineringstiltag i betragtning af de to politikkers horisontale karakter, ligesom det er tilfældet med f.eks. miljøpolitikken.

1.7

Retsgrundlaget for de to politikker, henholdsvis artikel 152 og 153 i traktaten, er af vidt forskellig juridisk art. Derfor må man være påpasselig for at undgå på den ene side, at forbrugerbeskyttelsespolitikken bliver underlagt de samme kriterier om komplementaritet og subsidiaritet, som gælder for sundhedspolitikken, på bekostning af EU's egen kompetence på forbrugerbeskyttelsesområdet, og på den anden side, at der opstår en uønskværdig »forbrugerattitude« til sundhedspolitikken, med en sammenblanding af de to begreber »bruger« og »forbruger« under det generelle overbegreb »borger«.

1.8

EØSU er også af den opfattelse, at forbrugerpolitikken kan blive forfordelt ved en generel beregning af ét enkelt grundbudget, og at en særskilt afgørelse om hver enkelt af disse to politikområder, som det hidtil har været tilfældet, ville være til fordel for begge områder, især i denne tid med institutionel krise, tilsyneladende ændring af den generelle politiske kurs og uafklarede finansielle overslag.

1.9

EØSU er lige som andre bekymret over, at forslaget til afgørelse ikke tager hensyn til visse grundlæggende aspekter af de to politikområder og ikke sikrer en passende finansiering. Ligeledes forbigås nok enkelte centrale, aktuelle aspekter af afgørende betydning. Den foreslåede procedure for gennemførelse, overvågning og evaluering burde være mere innovativ, stringent og forpligtende.

1.10

Endelig anmoder EØSU om, at forbrugerinstituttet udstyres med bedre afgrænsede beføjelser og funktioner og ikke betragtes blot som et »departement« under sundhedsforvaltningsorganet. Kun således kan det bidrage afgørende til en bedre håndhævelse af den eksisterende lovgivning og til øget oplysning, vejledning og beskyttelse af forbrugerne.

2.1

Under overskriften »Fremme af sundhed, sikkerhed og tillid blandt borgerne: en strategi for sundhed og forbrugerbeskyttelse« forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet et forslag til afgørelse om oprettelse af et EF-handlingsprogram for sundhed og forbrugerbeskyttelse (2007-2013).

2.2

For første gang fremlægger Kommissionen en ny strategi og et EF-handlingsprogram for 2007-2013, som samler folkesundheds- og forbrugerbeskyttelsesforanstaltninger i et enkelt integreret program.

2.3

I sin meddelelse begrunder Kommissionen denne nye tilgang med henvisning til de fælles mål for de to politikområder og den rolle de spiller i borgernes hverdag. Endvidere peger Kommissionen på synergifordelene ved det nye integrerede program, som kan give besparelser af såvel budget- som proceduremæssig art og gøre forvaltningen mere effektiv.

2.4

Kommissionens valg af strategi er først og fremmest baseret på nødvendigheden af at skabe synergier mellem de to politikker, som kan give stordriftsfordele og besparelser i forvaltningen af finansielle ressourcer og effektivisere procedurerne, samtidig med at der opnås større sammenhæng mellem de trufne foranstaltninger og større opmærksomhed om disse spørgsmål på den politiske dagsorden.

2.5

Som Kommissionen anfører, er de fælles målsætninger for denne politik følgende:

2.6

De rent sundhedspolitiske mål er følgende:

2.7

Hvad de forbrugerpolitiske mål angår, foreslås følgende:

3.1.1

Retsgrundlagene for EU's politik for henholdsvis folkesundhed og forbrugerbeskyttelse er af vidt forskellig art. Folkesundhedspolitikken henhører grundlæggende under medlemsstaterne, og Fællesskabets indsats kan kun være et supplement til de nationale politikker på de specifikke områder, der er nævnt i artikel 152 (1). Forbrugerpolitikken har især efter Amsterdam antaget en uomtvistelig fælles karakter med det mål at fremme forbrugernes rettigheder og beskytte deres interesser ikke mindst i forbindelse med gennemførelsen af det indre marked (2).

3.1.2

Derfor er der ikke noget grundlag for at hævde, at artikel 152 og 153 juridisk set ligner hinanden så meget, at der kan fastlægges en strategi og et integreret handlingsprogram for områderne folkesundhed og forbrugerbeskyttelse.

3.1.3

Hertil kommer, at i medlemsstaterne er retten til sundhed juridisk og forfatningsmæssigt set også helt forskellig fra forbrugernes rettigheder, og beskyttelsen af disse rettigheder antager også forskellige former.

3.1.4

Dermed være ikke sagt, at EØSU ikke tillægger spørgsmålene vedrørende folkesundhed en afgørende betydning, som i sig selv gør det nødvendigt at udforme en stærk europæisk folkesundhedspolitik, der også kunne blive et instrument til bekæmpelse af fattigdom og marginalisering. Det kan kun beklages, at den manglende vedtagelse af forfatningsteksten, kan have medvirket til, at der ikke er taget skridt af betydning i denne retning.

3.1.5

EØSU vil gerne påpege, at begreberne »forbruger« og »patient« ikke er sammenfaldende, og de påvirkes ikke af de samme faktorer. Forbrugere kan ikke alene betragtes som individuelle personer, og deres beslutninger i forhold til markedet er overvejende økonomisk begrundet, hvorimod patienter ikke kan betragtes alene som forbrugere af medicin og lægeydelser. Deres rettigheder er ikke kun af økonomisk art og kan kun sammenlignes med ret til domstolsadgang eller ret til uddannelse, som staten opfylder via tjenesteydelser af almen interesse.

3.1.6

EØSU anerkender, at der findes aspekter, som er fælles for de to politikker, men det er ikke noget, som specielt kendetegner disse to områder (3). Kommissionen har desuden ikke uigendriveligt vist, at de fælles aspekter ved foranstaltninger på de to områder kun kan realiseres gennem fastlæggelse og gennemførelse af ét enkelt integreret program, eller at dette er den mest hensigtsmæssige og udbytterige fremgangsmåde (4).

3.1.7

Der er ifølge nogle forbrugerorganisationer flere ulemper ved en sådan integreret tilgang, hvoraf nogle kan støttes, herunder især:

3.1.8

Derimod er ingen af de seks vigtige grunde, der fremføres i konsekvensanalysen (s. 6-7), afgørende argumenter for at vælge en fælles tilgang til de to politikker, som sagtens kunne opnås gennem en passende koordinering og især ved at implementere Kommissionens fremragende initiativ om administrativt samarbejde mellem nationale myndigheder (6).

3.1.9

Det lykkes heller ikke Kommissionen at påvise, hvilke reelle indbyggede synergier der følger af denne strømlining, ud over de rent forbigående, og den sætter heller ikke tal på de respektive stordriftsfordele. Af konsekvensanalysen fremgår det snarere, at den foreslåede løsning er neutral på omkostningssiden, idet de to politikker ved en simpel sammenlægning ville blive holdt inden for samme finansielle ramme (7).

3.1.10

Tværtimod kan en adskillelse af disse to politikker på dette særligt kritiske tidspunkt for EU's finansielle overslag tværtimod have den fordel, at man kunne indlede forhandlinger på to fronter og fremhæve de vigtige aspekter på hvert enkelt område. Dermed kunne der efter de repræsentative organisationers opfattelse opnås bedre resultater, hvad angår tildelingen af midler til hvert enkelt af dem.

3.1.11

EØSU ser for øvrigt med stor bekymring på muligheden for en drastisk nedskæring i de finansielle overslag for 2007-2013, som — hvis en sådan ikke ligefrem gør det helt umuligt at gennemføre dette program, der i forvejen har få midler — i hvert fald vil kræve en fuldstændig omarbejdning og genfremsættelse med en ny prioritering af foranstaltninger. En simpel procentvis nedskæring proportionelt med den generelle nedskæring af de globale budgettal er nemlig ikke gennemførlig i praksis og derfor helt utænkelig.

3.1.12

Endelig kan de forskellige aspekter, der med rette fremhæves som fælles for de to politikker, omfattes af fælles, samordnede foranstaltninger på EU- og nationalt plan ligesom på andre områder under andre EU-politikker såsom miljø, konkurrence, uddannelse og kultur, idet de begge er af horisontal karakter, hvilket indebærer, at der obligatorisk skal tages højde for dem i andre politikker. Kommissionen erkender selv dette i den række eksempler, den nævner i meddelelsens bilag 2 (s. 16).

3.2.1

Afholdelsen af en offentlig høring med de vigtigste civilsamfundsrepræsentanter, som berøres direkte af Kommissionens program, og hvori omkring 70 deltog, har — trods de pålagte logistiske begrænsninger, som begrænser muligheden for grundigt at analysere de forskellige aspekter og elementer — bidraget afgørende til analysen af Kommissionens program og dens forslag med det mål at evaluere definitionen af målsætningerne, målene, midlerne og en passende anvendelse af dem samt de foranstaltninger, der skal gennemføres med disse midler for at nå de opstillede mål.

3.2.2.1

Kommissionen fremhæver med rette forskellige foranstaltninger, som bør iværksættes for at opnå et mere ensartet forbrugerbeskyttelsesniveau i EU; men den gør det med et minimalistisk sigte, der bekræfter den kurs, der er anlagt i dens seneste lovgivningsinitiativer, som prioriterer en total harmonisering på et lavt beskyttelsesniveau. Endvidere er EØSU foruroliget over den systematiske prioritering af princippet om anvendelse af oprindelseslandets ret og advarer mod faren for en overfladisk opfattelse af forbrugerbeskyttelse som ren og skær information om varer og tjenesteydelser (8).

3.2.2.2

EØSU mener, at Kommissionen kunne have været mere innovativ (9) og konkret (10). EØSU gjorde Kommissionen opmærksom på en række lakuner, som stadig findes, da det udarbejdede sin udtalelse om strategien for 2002-2006 (11). Dette spørgsmål behandles mere indgående i en initiativudtalelse, og der henvises til konklusionerne heri (12).

3.2.2.2.1

EØSU foreslår derfor, at følgende emner tages op i det nuværende program:

3.2.2.3

Hvad angår de initiativer, som glædeligvis foreslås, savnes i mange tilfælde en anvisning på, hvordan de konkret skal gennemføres og efter hvilken tidsplan; det gælder for eksempel:

3.2.2.4

EØSU bemærker, at der ikke er fastsat indikatorer for overvågning og evaluering af opfyldelsen af målene om i højere grad at inddrage civilsamfundet og de berørte parter i politikudformningen og indarbejdningen af forbrugerpolitikken i andre EU-politikker. De fastsatte indikatorer for overvågning og evaluering af programmets synergier er ikke — bortset fra den første — velegnede til det forbrugerpolitiske område.

3.2.2.5

EØSU anser det endvidere for nyttigt at fastlægge flere evalueringsindikatorer for forbrugerpolitikken for at sikre større pålidelighed og en tættere sammenkædning med de mål, der er opstillet i Bilag 3 til programmet.

3.2.2.6

Det bemærkes også, at der opereres med årlige arbejdsprogrammer til gennemførelse af det nu 7-årige program, men det ser ikke ud til, at der er planer om anvendelse af det instrument, som blev fastlagt i programmet for 2002-2006, nemlig revision af det rullende handlingsprogram (14), hvilket er så meget desto vigtigere nu, hvor programmet løber over 7 år.

3.2.2.7

Hvad angår forbrugerinstituttet under sundhedsforvaltningsorganet, bemærker EØSU, at dets opbygning og funktionsmåde ikke defineres. Det anbefaler derfor, at dets selvstændighed og uafhængighed sikres gennem veldefinerede opgaver og beføjelser for at undgå, at det bliver en overflødig bureaukratisk instans.

3.2.2.8

Endelig kan det, hvad angår de budgetmidler, der afsættes til forbrugerpolitikken, konstateres, at de udgør under 20 % af de samlede midler, svarende til blot 7 eurocent årligt pr. forbruger i de 7 år, programmet løber over, og at den tilsyneladende fordobling i forhold til det foregående program, skal ses i lyset af programmernes forskellige varighed — henholdsvis 4 og 7 år.

3.2.2.9

Alene det faktum, at der snart optages nye medlemsstater, burde have afspejlet sig i en budgetforhøjelse mere end proportional med programmets varighed, da de foreslåede midler end ikke rækker til de foranstaltninger, der skal gennemføres, idet forbrugerinstituttets drift vil lægge beslag på en stor del af midlerne.

3.2.3.1

EØSU vil gerne fremhæve de positive aspekter ved Kommissionens program, især ønsket om at sætte skub i folkesundhedspolitikken ved at prioritere den højere og give den større synlighed og mere effektive instrumenter, hvilket er en presserende nødvendighed. Man behøver end ikke bruge den truende fugleinfluenzaepidemi som eksempel for at indse, at der er behov for på EU-plan at samordne vigtige folkesundhedsaspekter, således som Kommissionen med rette påpeger (15).

3.2.3.2

EØSU bifalder de store generelle retningslinier for sundhedsprogrammet, især tanken om at indarbejde de forskellige hensyn på dette område i andre EU-politikker, satsningen på forebyggelse, informationsanalysen, styrkelsen af samarbejde og videnudveksling samt forbedringen af informationsspredningen.

3.2.3.3

EØSU glæder sig også over Kommissionens prioritering af bekæmpelsen af uligheder i adgangen til sundhedspleje, behovet for at fremme børns sundhed og spørgsmålene vedrørende aktiv aldring.

3.2.3.4

EØSU deler Kommissionens bekymring over de globale sundhedstrusler og væksten i livsstilssygdomme og bifalder programmets strategi for en styrkelse af indsatsen på området sundhedsdeterminanter.

3.2.3.5

EØSU støtter også Kommissionens bestræbelser for at give opbakning til organisationer, der er aktive på sundhedsområdet, ved at styrke deres repræsentation i dialogforaene, dens interesse for patientmobilitet, støtten til samarbejdet mellem de nationale sundhedsvæsener for at overvinde de udfordringer, de står over for, samt styrkelsen af mekanismerne for informationsudveksling på folkesundhedsområdet.

3.2.3.6

EØSU anerkender således, at Kommissionens behandling af sundhedsområdet er mere i overensstemmelse med sektorens behov både mht. definitionen af målene, udformningen af foranstaltningerne og de midler, der afsættes til deres gennemførelse. Budgettet er således næsten tre gange højere, end det var tilfældet med det foregående program, og mere end fire gange højere end budgettet for forbrugerområdet.

3.2.3.7

Dog er der efter EØSU's mening heller ikke her ret meget nyt (16) at finde i forhold til de tidligere programmers indhold; således er EØSU's kommentarer til programmet for 2001-2006 og til handlingsplanen for miljø og sundhed 2004-2010 stadig fuldt ud relevante, især hvad angår den fortsatte mangel på konkrete og objektivt evaluerbare mål og på en klart fastlagt tidsplan for deres gennemførelse (17).

3.2.3.8

EØSU havde gerne set en præcis opstilling af mål vedrørende aspekter, som var medtaget i den foregående retsakt. Dette er bl.a. tilfældet med spørgsmål vedrørende bekæmpelsen af uligheder på sundhedsområdet, især ulighed mellem mænd og kvinder, men også situationen for ældre, de dårligst stillede og marginaliserede grupper i samfundet, beskyttelse af personlige data, individuelle og biologiske faktorer, den negative indvirkning af stråling og støj og resistens over for antibiotika.

3.2.3.9

EØSU havde også gerne set, at visse emner af virkelig stor betydning var blevet medtaget sammenhængende i programmet. Det gælder f.eks. fedme, HIV, mental sundhed (18), børns sundhed og børnesygdomme samt aldring, som nok nævnes i den beskrivende del af programmet, men som ikke reflekteres på passende vis i selve forslaget til afgørelse.

3.2.3.10

Det må også undre, at Kommissionens forslag ganske forbigår vigtige aktuelle spørgsmål i relation til folkesundheden såsom tandsundhed, synsrelaterede spørgsmål, palliativ behandling og smertebehandling.

3.2.3.11

Generelt ville EØSU have sat pris på, at Kommissionen havde udvist et større engagement i aspekter såsom god information på alle niveauer og på alle områder, global risikoforebyggelse, offentligt-private partnerskaber, samarbejde mellem medlemsstater og på internationalt plan.

3.2.3.12

Endelig ville EØSU have foretrukket, at programmet havde indeholdt konkrete tiltag for at muliggøre sammenlignelighed mellem sundhedssystemerne i EU (19), fremme beskyttelsen af patienter på rejse inden for EU (»EU-sygesikring«), og mere målrettet at tilskynde til indførelse af kodekser for god praksis og til oprettelse og udvikling af ekspertisenet og et center for epidemiologi.