[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 2.2.2005

SEK(2005) 145 endelig

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Tysklands opdaterede stabilitetsprogram, 2004-2008

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[1] fastsætter, at deltagende medlemsstater, dvs. lande, der har indført den fælles valuta, skulle forelægge stabilitetsprogrammer for Rådet og Kommissionen senest den 1. marts 1999. I overensstemmelse med artikel 5 i forordningen skulle Rådet undersøge hvert enkelt stabilitetsprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og det ved traktatens artikel 114 nedsatte udvalg, Det Økonomiske og Finansielle Udvalg. På grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav Rådet en udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen skal medlemsstaterne hvert år forelægge opdaterede stabilitetsprogrammer, der også kan undersøges af Rådet efter samme procedurer.

Den 19. november 2002 indledte Kommissionen proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, og den 21. januar 2003 besluttede Rådet, at Tyskland havde et uforholdsmæssigt stort underskud. Samtidig henstillede Rådet, at Tyskland skulle bringe det uforholdsmæssigt store underskud til ophør senest i 2004. Efter Rådets konklusioner af 25. november 2003 og EF-Domstolens afgørelse af 13. juli 2004 mente Kommissionen i sin udtalelse til Rådet af 14. december 2004[2], at 2005 burde betragtes som den relevante frist for korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud. Kommissionen konkluderede ligeledes, at Tysklands initiativer stort set lod til at hænge sammen med en reduktion af det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2005, og at der ikke var behov for at tage yderligere skridt som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. Kommissionen bemærkede imidlertid, at hvis de planlagte justeringsforanstaltninger på et senere tidspunkt ikke gennemføres, ser den sig nødsaget til at henstille til Rådet, at budgettilsynet skal styrkes og tage de nødvendige skridt i henhold til bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten. I formandskabets konklusioner fra Økofin-Rådet af 18. januar 2005 blev denne stilling bekræftet. Tyskland bekræftede, at landet fortsat var parat til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at nedbringe sit underskud til under 3 % af BNP i 2005 og holde underskuddet under 3 % i 2006.

Tysklands første stabilitetsprogram, der dækkede perioden 1998-2002, blev forelagt den 4. januar 1999 og vurderet af Rådet den 15. marts 1999[3]. Siden er der blevet forelagt opdateringer hvert år. Tyskland forelagde det seneste opdaterede stabilitetsprogram den 1. december 2004. Kommissionens tjenestegrene har foretaget en teknisk gennemgang af denne opdatering og har taget hensyn til resultaterne af prognosen for efteråret 2004 fra Kommissionens tjenestegrene, der er blevet fremlagt i overensstemmelse med adfærdskodeksen[4], den i fællesskab aftalte metode til beregning af potentiel produktion og konjunkturkorrigerede budgetstillinger, henstillingerne i de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer for 2003-2005 og de principper, der er fastlagt i Kommissionens meddelelse af 27. november 2002 til Rådet og Europa-Parlamentet om en bedre samordning af finanspolitikken[5]. Dette giver anledning til følgende vurdering:

- Den tyske regering vedtog opdateringen af det tyske stabilitetsprogram den 1. december 2004. Dette omfatter perioden fra 2004 til 2008. Programmet opfylder i det store hele kravene i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form. Der er mangler på følgende områder: (i) oplysninger om eksterne forudsætninger, (ii) sammenblanding af usammenlignelige data (de politiske konsekvenser sammenlignes undertiden med en basis, som læseren ikke har kendskab til, og undertiden med 2004 som basisår, (iii) fremlægning af afrundede tal ved nøgleoplysninger. Der kan dog konstateres forbedringer med hensyn til visse detaljer, f.eks. brugen af ESA 95 som en konsekvent statistisk ramme i de dele, der vedrører det makroøkonomiske scenario og budgetfremregningerne.

- I det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for programmet, forventes en realvækst i BNP på 1,7 % i 2005, hvilket stort set er uændret i forhold til den forventede vækst på 1,8 % i 2004. Efter justering for væsentlige kalendervirkninger antyder tallene en stigning i væksten på 0,75 procentpoint i 2005. I programmets sidste tre år forventes uændret vækst på 2 % årligt. Ifølge Kommissionens tjenestegrenes beregninger, hvor der er anvendt den i fællesskab aftalte metode på tallene i programmet, bliver realvæksten i BNP lidt højere end potentialet, som er vurderet til 1,5 % i gennemsnit i perioden 2004-2008. Produktionsgabet forbliver imidlertid negativt indtil 2008. Hvad angår 2005 er beregningerne fra Kommissionens tjenestegrene en anelse mindre optimistiske end programmet, og de nedadgående risici er blevet større siden efterårsprognosen fra Kommissionens tjenestegrene. Mens opdateringens vækstudsigter for BNP indeholder visse nedadgående risici for 2005, virker de plausible for de resterende år. Imidlertid lader den BNP-deflator, der ligger til grund for programmet, til at være noget høj, hvilket kan antyde, at skatteindtægterne mod slutningen af programperioden er sat for højt.

- Som i tidligere opdateringer er budgetstrategien på mellemlang sigt at skabe ligevægt mellem strukturreformer, budgetkonsolidering og konjunkturstabilisering. Som i tidligere opdateringer er budgetstrategien på mellemlang sigt at skabe ligevægt mellem strukturreformer, budgetkonsolidering og konjunkturstabilisering. Et af målene med programmet er at mindske det offentlige underskud til under 3 % i 2005 og at sikre fortsatte fald i de efterfølgende år. Underskuddet forventes reduceret fra 3,7 % af BNP i 2004 til 2,9 % af BNP i 2005 for derefter at falde stabilt med 0,5 procentpoint af BNP årligt til 1,5 % af BNP i 2008. I forhold til det tidligere program følger den nuværende opdatering næsten samme justeringsudvikling, selv om der er sket en forsinkelse på ét år på baggrund af et lidt svagere vækstscenario. Den primære balance forventes at gå fra et underskud på 0,5 % af BNP i 2004 til et overskud på 2 % af BNP i 2008. Ifølge Kommissionens tjenestegrenes beregninger, som er baseret på fremregningerne i programmet og den i fællesskab aftalte metode, vil den konjunkturbaserede balance også blive forbedret med 0,6 procentpoint i 2005, men kun 0,3 procentpoint per år i 2007 og 2008 for derefter at udgøre 1,3 % af BNP i 2008. Således kan der først forventes en budgetstilling, der er tæt på balance, i programmets sidste år.

- Så vidt det kan bedømmes på grundlag af de nuværende oplysninger, forventes de foranstaltninger, som de tyske myndigheder bekendtgjorde i november 2004, at være tilstrækkelige til at mindske underskuddet til 2,9 % af BNP i 2005 sammenlignet med det forventede underskud på 3,4 % i Kommissionens efterårsprognose fra oktober 2004. Heri ligger der imidlertid to risici: For det første kan væksten blive lavere end forventet. For det andet kan udgifterne til sociale overførsler blive højere af andre årsager end uventet lav vækst. Desuden skal den væsentligste engangsforanstaltning med det formål at mindske underskuddet godkendes af Eurostat. I årene efter 2005 er budgetsituationen fortsat sårbar, selv om det offentlige underskud sandsynligvis vil forblive under 3 % af BNP. Den finanspolitiske linje i opdateringen, lader ikke til at være tilstrækkelig til at sikre, at stabilitets- og vækstpagtens mellemfristede mål om en budgetsaldo tæt på balance eller i overskud bliver nået. På baggrund af forbedringen i den konjunkturjusterede balance mod slutningen af programperioden på under 0,5 procentpoint er den justering, der er fremregnet i opdateringen, ret lille på trods af, at der gennemføres bemærkelsesværdige strukturreformer, som formentlig vil betyde reducerede udgifter på mellemlang sigt. Desuden virker udviklingen i budgetjusteringen temmelig optimistisk længere henne i programperioden, især hvad angår de forventede overskud i det sociale sikkerhedssystem. Desuden lader skatteindtægterne til at være sat forholdsvis optimistisk fra og med 2006. Det skal også bemærkes, at de engangsforanstaltninger, der blev vedtaget i november 2004, med det formål at nedbringe underskuddet til under 3 % af BNP i 2005 i en vis grad svækker budgetstillingen ved udgangen af programperioden og derefter. I lyset af denne risikovurdering synes budgetpolitikken i programmet ikke at give en tilstrækkelig høj sikkerhedsmargen mod overskridelse af BNP-underskudstærsklen på 3 % med normale makroøkonomiske udsving før 2008.

- Gældskvoten forventes at overstige 60 % af BNP i hele programperioden. Efter en stigning på 6 procentpoint mellem 2001 og 2004 til 65,5 % af BNP forventes den at falde til 65 % af BNP senest i 2008. Den beregnede udvikling i gælden indeholder samme risici som underskudskvoten: Eventuelle negative afvigelser i sidstnævnte betyder, at nedskrivningen af gældskvoten mindskes fra 2007.

- I opdateringen gennemgås de væsentlige strukturreformer på arbejdsmarkedet, der indgår i "Agenda 2010-pakken", og i de offentlige pensions- og sundhedssystemer. Disse reformer er den væsentligste grund til faldet i monetære overførsler på 2 % af BNP og i det endelige offentlige forbrug på 1,5 procentpoint mellem 2004 og 2008. Fra 2005 indføres der et nyt socialt understøttelsessystem, som styrker de arbejdsløses incitament til at søge arbejde, selv om arbejdsløshedsfælden ved lavtlønnet arbejde i skatte- og bistandssystemet bibeholdes. Det offentlige pensionssystems bæredygtighed er blevet styrket ved, at pensioner og indbetalinger knyttes til den demografiske udvikling. Der skete en delvis styrkelse af incitamenterne til senere pensionering, og muligheden for at overføre tillægspensionsordninger blev forbedret. Reformerne i sundhedssektoren har medført væsentlige udgiftslettelser i 2004. Imidlertid vil de kun delvis kunne dæmme op for det fremtidige udgiftstryk.

- Østrig lader til at stå med et forholdsvis gunstigt udgangspunkt med hensyn til de offentlige finansers bæredygtighed på længere sigt, hvori de betydelige fremregnede budgetudgifter til en aldrende befolkning indgår som et væsentligt element. Imidlertid er det afgørende for den langsigtede bæredygtighed, at den planlagte budgetkonsolidering gennemføres på mellemlang sigt. De strukturreformer, der allerede er lovgivet om, især pensionsreformen, vil formentlig lette budgetpresset som følge af en aldrende befolkning. Imidlertid er de igangværende reformers positive budgetvirkninger omgærdet af betydelig usikkerhed, og det indrømmes i opdateringen, at der er behov for yderligere foranstaltninger, især med henblik på at begrænse udgifter til sundhedssektoren.

- Alt i alt er den økonomiske politik, der er skitseret i opdateringen fra 2004, delvis forenelig med de landespecifikke generelle økonomiske retningslinjer med hensyn til de offentlige finanser. Især skal det bemærkes, at der ikke skete nogen reduktion af det konjunkturjusterede underskud i 2004. Den planlagte mellemlange justering i den konjunkturjusterede balance fra 2007 og derefter ligger under 0,5 procentpoint af BNP og er desuden risikobehæftet. Den vil ikke medføre en budgetstilling tæt på balance i programperioden. Dette er på trods af, at Tyskland har gennemført væsentlige strukturreformer, især inden for arbejdsmarkedet og pensionssystemet, hvilket har sat landet bedre i stand til at håndtere konsekvenserne af en aldrende befolkning. Det er afgørende, at Tyskland opnår højere vækstrater for både faktisk og potentiel vækst ved at mobilisere sine underudnyttede beskæftigelsesreserver.

- På baggrund af ovenstående vurdering vil det være hensigtsmæssigt, at Tyskland (i) gennemfører de nødvendige foranstaltninger for at sikre korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud i 2005; (ii) gennemfører budgetjusteringer efter 2005, som giver mulighed for en budgetstilling tæt på balance senest ved udgangen af programperioden; og (iii) fortsat gennemfører strukturreformer med henblik på at forbedre de offentlige finansers bæredygtighed på lang sigt, især hvad angår det offentlige sundhedssystem.

* * *

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling til Rådets udtalelse om Tysklands opdaterede stabilitetsprogram og fremsender den til Rådet.

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Tysklands opdaterede stabilitetsprogram, 2004-2008

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[6], særlig artikel 5, stk. 3,

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

1. Den [17. februar 2005] gennemgik Rådet Tysklands opdaterede stabilitetsprogram for perioden 2004-2008. Programmet er i det store hele i overensstemmelse med datakravene i den reviderede adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form. Programmet anvender mest afrundede tal, blander usammenlignelige data og indeholder utilstrækkelige oplysninger om eksogene forudsætninger. Tyskland opfordres derfor til at opfylde disse datakrav.

2. I det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for programmet, forventes en realvækst i BNP på 1,7 % i 2005, hvilket stort set er uændret i forhold til den forventede vækst på 1,8 % i 2004. Efter justering for væsentlige kalendervirkninger antyder tallene imidlertid en stigning i væksten på 0,75 procentpoint i 2005. I programmets sidste tre år forventes en flad vækst på 2 % årligt. Med det nuværende perspektiv virker dette scenario plausibelt, selv om vækstudsigterne for 2005 virker noget optimistiske. Programfremregningerne for inflationen virker imidlertid højt sat.

3. Den 21. januar 2003 fastslog Rådet, at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud i Tyskland og henstillede, at denne situation blev bragt til ophør senest i 2004. Af de årsager, som angives i Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om "the situation of Germany and France in relation to their obligation under the excessive deficit procedure following the judgement of the Court of Justice", der blev vedtaget den 14. december 2004[7], har Kommissionen imidlertid konkluderet, at den relevante frist for korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud bør være 2005, da Rådets konklusioner fra november 2003 havde retsvirkning, indtil de blev annulleret af Domstolen. I overensstemmelse med denne meddelelse er det primære mål med budgetstrategien i programmet at nedbringe underskuddet til under 3 % af BNP senest i 2005. Det er også et mål i programmet fortsat at nedbringe det offentlige underskud i de efterfølgende år. Underskuddet forventes at falde stabilt med 0,5 procentpoint af BNP pr. år fra 2005 for at nå omkring 1,5 % af BNP i 2008. Ifølge Kommissionens beregninger, som er baseret på fremregningerne i programmet og den i fællesskab aftalte metode, vil den konjunkturbaserede balance blive forbedret lidt under 0,5 procentpoint fra 2005 til omkring 1 % af BNP i 2008. Som i tidligere opdateringer er budgetstrategien på mellemlang sigt at skabe ligevægt mellem strukturreformer, budgetkonsolidering og konjunkturstabilisering.

4. På grundlag af de nuværende oplysninger, forventes de foranstaltninger, som de tyske myndigheder bekendtgjorde i november 2004, at være tilstrækkelige til at mindske underskuddet til 2,9 % af BNP i 2005 sammenlignet med det forventede underskud på 3,4 % i Kommissionens tjenestegrenes efterårsprognose fra oktober 2004. Budgetstillingen er fortsat sårbar. Hvis det uforholdsmæssigt store underskud skal korrigeres, skal alle de planlagte foranstaltninger gennemføres, og der skal gennemføres yderligere foranstaltninger i tilfælde af negative udviklinger, der kan bringe målet om et underskud på under 3 % af BNP i 2005 i fare. I årene efter 2005 kan budgetresultatet blive værre end fremregningen i programmet, selv om det offentlige underskud sandsynligvis vil forblive under 3 % af BNP. På baggrund af forbedringen i den konjunkturjusterede balance mod slutningen af programperioden på under 0,5 procentpoint er den justering, der er fremregnet i opdateringen, ret lille på trods af, at der gennemføres bemærkelsesværdige strukturreformer, som formentlig vil betyde reducerede udgifter på mellemlang sigt. Desuden virker udviklingen i budgetjusteringen noget optimistisk mod programperiodens afslutning. Desuden betyder de engangsforanstaltninger, der blev vedtaget i november 2004, med det formål at nedbringe underskuddet til under 3 % af BNP i 2005 i en vis grad en svækkelse af budgetstillingen ved udgangen af programperioden og derefter.

5. I lyset af denne risikovurdering synes budgetpolitikken i programmet ikke at give en tilstrækkelig høj sikkerhedsmargen mod overskridelse af BNP-underskudstærsklen på 3 % med normale makroøkonomiske udsving før 2008. Den er heller ikke tilstrækkelig til at sikre, at stabilitets- og vækstpagtens mellemlange målsætning om en budgetstilling tæt på balance kan opnås inden for programperioden.

6. Gældskvoten vurderes til at have udgjort 65,5 % af BNP i 2004, hvilket er over traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. I programmet er der fremregnet en stigning i gældskvoten til 66 % i 2005 og 2006, som fra 2007 vil falde for at nå 65 % af BNP i 2008. Udviklingen i gældskvoten kan imidlertid blive mindre gunstig end forventet som følge af ovennævnte risici for budgetmålene.

7. Tyskland lader til at stå med et forholdsvis gunstigt udgangspunkt med hensyn til de offentlige finansers bæredygtighed på længere sigt på trods af betydelige fremregnede budgetudgifter til en aldrende befolkning. Imidlertid er det afgørende for den langsigtede bæredygtighed, at den planlagte budgetkonsolidering gennemføres på mellemlang sigt. De strukturreformer i "Agenda 2010", der allerede er lovgivet om, især pensionsreformen, vil formentlig mindske budgetkonsekvenserne ved en aldrende befolkning, selv om der hersker betydelig usikkerhed om, hvorvidt de igangværende reformer vil betyde lavere udgifter, især på sundhedsområdet.

8. Den økonomiske politik, der er skitseret i opdateringen fra 2004, er delvis forenelig med de landespecifikke generelle økonomiske retningslinjer med hensyn til de offentlige finanser. Især skal det bemærkes, at der ikke er sket nogen reduktion af det konjunkturjusterede underskud i 2004. Derudover ligger den planlagte mellemlange justering i den konjunkturjusterede balance fra 2007 og derefter under 0,5 procentpoint af BNP og er desuden risikobehæftet. Den vil ikke medføre en budgetstilling tæt på balance i programperioden. Dette er på trods af, at Tyskland har gennemført væsentlige strukturreformer, især inden for arbejdsmarkedet og pensionssystemet, hvilket har sat landet bedre i stand til at håndtere konsekvenserne af en aldrende befolkning. Det er afgørende, at Tyskland opnår højere vækstrater for både faktisk og potentiel vækst ved at mobilisere sine underudnyttede beskæftigelsesreserver.

* * *

På baggrund af ovenstående vurdering finder Rådet, at Tyskland bør:

(i) gøre det nødvendige for at sikre korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud i 2005

(ii) gennemføre budgetjusteringer efter 2005, der giver mulighed for at opnå en budgetstilling tæt på balance senest ved udgangen af programperioden

(iii) fortsat gennemføre strukturreformer med henblik på yderligere at forbedre de offentlige finansers bæredygtighed, især hvad angår sundhedssystemet.

Tabel: Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Real BNP-vækst (% ændring) | SP dec. 2004 | 1,8 | 1,7 | 1,75 | 2 | 2 |

KOM okt. 2004 | 1,9 | 1,5 | 1,7 | -- | -- |

SP jan. 2004 | 1,7 | 2,25 | 2,25 | 2,25 | -- |

HICP-inflation (%) | SP dec. 2004 | -- | -- | -- | -- | -- |

KOM okt. 2004 | 1,7 | 1,3 | 1,1 | -- | -- |

SP jan. 2004 | -- | -- | -- | -- | -- |

Offentlig saldo (% af BNP) | SP dec. 2004 | -3,75 | -2,9 | -2,5 | -2 | -1,5 |

KOM okt. 2004 | -3,9 | -2,9 | -2,6 | -- | -- |

SP jan. 2004 | -3,25 | -2,5 | -2 | -1,5 | -- |

Primær saldo (% af BNP) | SP dec. 2004 | -0,5 | 0 | 0,5 | 1,5 | 2 |

KOM okt. 2004 | -0,8 | 0,2 | 0,5 | -- | -- |

SP jan. 2004 | -0,25 | 0,5 | 1 | 1,5 | -- |

Konjunkturkorrigeret saldo (% af BNP) | SP dec. 20041 | -3,0 | -2,4 | -1,9 | -1,6 | -1,3 |

KOM okt. 2004 | -3,4 | -2,4 | -2,1 | -- | -- |

SP jan. 20041 | -2,5 | -2,1 | -1,6 | -1,4 | -- |

Offentlig bruttogæld (% af BNP) | SP dec. 2004 | 65,5 | 66 | 66 | 65,5 | 65 |

KOM okt. 2004 | 65,9 | 66,7 | 67,1 | -- | -- |

SP jan. 2004 | 65 | 65,5 | 65,5 | 65 | -- |

Anm.: 1Beregning foretaget af Kommissionens tjenestegrene på grundlag af oplysningerne i programmet. Kilder: Stabilitetsprogrammet (SP), Kommissionens økonomiske prognoser fra efteråret 2004(KOM) med justeringer af hensyn til den yderligere budgetpakke, der blev fremlagt i november, jf.: Kommissionens meddelelse til Rådet: "The situation of Germany and France in relation to their obligations under the excessive deficit procedure following the judgement of the Court of Justice" af 14. december 2004, KOM(2004) 813, beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene. |

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. Alle de dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende websted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Dokument KOM(2004) 813 af 14.12.2004.

[3] EFT C 124 af 5.5.1999.

[4] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om adfærdskodeksen vedrørende stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, der blev godkendt af Rådet (økonomi og finans) den 10.7.2001.

[5] KOM (2002) 668 af 27.11.2002.

[6] EFT L 209 af 2.8.1997. Alle dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Dokument KOM(2004) 813 af 14.12.2004.