8.9.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 221/126

1.1

Som led i den handlingsplan for finansielle tjenesteydelser, der blev iværksat i 1999, tager Kommissionen nu fat på den vanskelige problematik omkring værdipapirtransaktioner, herunder især clearing og afvikling, som udgør selve kernen i denne type transaktioner. Sikre og effektive ordninger — som er usynlige for småinvestorerne — er helt afgørende for værdipapirmarkederne. Selv om principperne bag disse ordninger er enkle — clearing sikrer medkontrahenterne mod risikoen for »genanskaffelsesudgifter« (insolvens hos en medkontrahent), medens afvikling sikrer betaling for de solgte værdipapirer — er de bagvedliggende processer, mekanismer og reguleringer et yderst komplekst emne, der kræver specialviden. I dette kapitel gennemgås de vigtigste punkter i Kommissionens meddelelse.

1.2

På nationalt plan fungerer systemerne tilfredsstillende, hvad angår omkostningseffektivitet og sikkerhed. Problemerne opstår derimod på det grænseoverskridende plan, der er præget af ineffektivitet, høj risiko og høje omkostninger, som skyldes en for fragmenteret markedsstruktur, som igen skyldes, at de enkelte lande har forskellige lovgivninger, administrative bestemmelser og branchepraksis. Det er markedsaktørerne selv, som føler, at der er behov for reformer.

1.3

I denne meddelelse — som vil blive fulgt op af et direktiv, der snart offentliggøres — foreslår Kommissionen at lægge de forskellige problemstillinger ud til debat hos de interesserede parter med det grundlæggende mål at skabe et effektivt, integreret og sikkert marked for clearing og afvikling af værdipapirer. Integrationen af clearing- og afviklingssystemer for værdipapirer kræver en fælles indsats fra såvel markedskræfterne som de offentlige myndigheder. I den forbindelse agter Kommissionen at styrke koordineringen mellem organer i den private sektor, lovgiverne og tilsynsmyndighederne.

1.4

Et rammedirektiv er nødvendigt for at sikre, at infrastrukturleverandørerne og brugerne af de relevante tjenester (godkendte operatører) får adgang til og mulighed for at vælge deres foretrukne clearing- og afviklingssystem med de korrekte tilladelser og tilsyn, og som fungerer i fuld overensstemmelse med EU's konkurrenceregler. Kommissionen lover, at den ved udarbejdelsen af direktivet vil overholde subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne og så vidt muligt undgå at blande sig i de bestemmelser, de nationale myndigheder har vedtaget for at regulere deres respektive markedsstrukturer. Resultatet af denne indfaldsvinkel bør være et tydeligt, pålideligt og sammenhængende retsgrundlag.

1.5

Kommissionen ønsker ikke at komme ind på en mulig (grænseoverskridende) konsolidering af clearing- og afviklingsaktiviteterne, som den især mener bør være styret af markedet. Den vil endvidere holde øje med, at der tages hensyn til legitime krav fra det offentliges side (konkurrence, soliditet/systemeffektivitet).

2.1

Clearing- og afviklingsordningerne er komplekse. I Kommissionens meddelelse betegner udtrykket »clearing og afvikling« hele det system, der er nødvendigt for at afslutte en transaktion med værdipapirer eller derivater. Nærmere betegnet omfatter clearingfunktionen også fornyelse (mellemkomst af et clearing house og forvaltning af modpartsrisiko) og netting (opgørelse over og udligning af bilaterale tilgodehavender og forpligtelser). Begrebet omfatter endvidere netting med fornyelse , som sikrer medkontrahenterne mod risikoen for genanskaffelsesudgifter (risiko for tab, hvis en medkontrahent i en handel svigter).

2.1.1

Afvikling er meget kort fortalt hhv. en notarfunktion (kodificering af værdipapirer, central deponering af ikke-fysiske værdipapirer, udveksling af detaljerede oplysninger mellem deponenter og udstedere osv.), central opbevaring af værdipapirer (føring af værdipapirkonti, depotføring osv.) og egentlig afvikling (beregning af tilgodehavender og forpligtelser, overførsler mellem værdipapirkonti, forbindelser med centralbanker, automatiske betalinger af kontante tilgodehavender, flere daglige transaktioner for at tilføre likviditet til kontant- og værdipapirbetalingssystemerne, gennemførelse af pengepolitiske transaktioner osv.)

2.1.2

Definitionen af disse aktiviteter, af de tekniske termer og deres betydning fører til tider til en vis uklarhed, dels fordi terminologien på de forskellige sprog ikke altid stemmer helt overens, dels fordi mindre betydningsforskelle kan anvendes med forskellige nuancer på de nationale markeder. Det er derfor ekstremt vigtigt, at det kommende direktiv anvender en nøje fastlagt terminologi, som er umiddelbart forståelig og som oversættes til de forskellige sprog med hjælp fra nationale eksperter.

2.2

Clearingtjenester ydes af institutioner, der under ét kaldes centrale medkontrahenter (på engelsk: central counterparties). Afvikling sker via værdipapircentralerne (på engelsk: central securities depositories). De centrale medkontrahenter og værdipapircentralerne udgør et »lukket kredsløb«, som ud over deres indbyrdes forbindelser omfatter centralbankerne og godkendte banker og pengeinstitutter. Investorerne har ingen forbindelse til medkontrahenterne og værdipapircentralerne: der er kun adgang til disse for markedsaktørerne (banker og pengeinstitutter som er clearingmedlemmer).

2.3

Grænseoverskridende transaktioner kan ske på forskellige betingelser og afregnes gennem følgende kanaler:

2.3.1

Bortset fra at ikke alle disse er tilgængelige for alle markedsaktører, er der fordele og ulemper ved de forskellige muligheder. De har dog et fælles kendetegn: høje omkostninger og ineffektivitet, hvoraf sidstnævnte ikke skyldes systemerne, men behovet for at anvende komplicerede procedurer og at sikre alle deltagerne mod eventuelle tab, hvis en medkontrahent i en transaktion svigter eller ikke foretager overdragelsen.

2.4

Ud fra indholdet i ovenstående punkt kunne man fejlagtigt konkludere, at det for at skabe et integreret, konkurrencepræget, frit marked er nok at indføre fælles standarder, at harmonisere lovgivningen og beskatningsreglerne samt at rationalisere og internationalisere strukturerne. EØSU advarer imod letkøbte løsninger. De løsninger, der i teorien ser ud til at være lette at gennemføre, bør vurderes nøje ud fra den nuværende situation, hvor EU består af 25 lande, der har vidt forskellige størrelser og økonomisk betydning. I hele EU findes der 24 værdipapircentraler, hvoraf to varetager 32,2 % af samtlige transaktioner, som svarer til 64,4 % af den samlede værdi. 14 ud af 25 lande har ingen clearingfaciliteter. Dertil kommer, at i EU-15 overstiger afviklingen i penge fra centralbankerne langt afviklingen i penge fra forretningsbankerne og svarer til 67 % af såvel antallet som omfanget af transaktioner.

2.4.1

Denne situation, som tilsyneladende er meget skæv, er forståelig, hvis man tænker på, at flere lande med lav »markedskapitalisering«, hverken har eller kan have clearing- og afviklingsstrukturer. Sådanne strukturer er nemlig kostbare og er kun levedygtige, hvis de kan regne med relativt mange transaktioner. Nogle strukturer har opnået en monopolagtig stilling på nationalt plan (hvilket ikke automatisk betyder, at de overtræder konkurrencereglerne), og fungerer effektivt og med lave omkostninger.

3.1

Udvalget tager Kommissionens initiativ til efterretning og ser positivt på, at den har udarbejdet et dokument, som er et skridt i retning af integration af de europæiske værdipapirmarkeder. Der er tale om et teknisk emne, der kræver specialviden, og som vedrører økonomiske og finansielle forhold, der ikke altid er lette at forstå, men emnet indeholder også nogle politiske og konkurrencemæssige aspekter, som meget vel kan få vidtrækkende konsekvenser for markedernes fremtid. Nyskabelser — hvad enten der er tale om forslag eller påbud — bør derfor gennemføres gradvis i praksis, idet man samtidig bør vurdere såvel de øjeblikkelige som de langfristede konsekvenser for markederne.

3.2

Selv om det implicitte mål med Kommissionens initiativ er at sætte det europæiske marked i stand til at konkurrere med det amerikanske (som i øvrigt på Europa-Parlamentets opfordring anvendes som benchmark), bør man ikke glemme, at den nylige udvidelse af EU har betydet optagelse af markeder, der er relativt »svage«, eller hvis erfaringer og strukturer endnu ikke er konsoliderede. Ændringer, der foretages uden at vurdere konsekvenserne — de umiddelbare, men især de langfristede — kan få katastrofale følger og medføre en risiko for at skabe en uheldig dominans af de »stærkeste« systemer. Konsolideringerne, som Kommissionen omtaler som en positiv effekt af integrationen (og som den anfører, at den forholder sig neutral til), bør ikke være dikteret af et behov for at overleve, men bør snarere være en fri beslutning, som markedskræfterne træffer ud fra en vurdering af, om det er hensigtsmæssigt eller ej.

3.3

Ud over den situation, der er beskrevet i punkt 2.4, er de vigtigste årsager til markedsfragmenteringen forskellene i de nationale lovgivninger og skattesystemer, både for så vidt angår ejendomslovgivning og transaktioner. Der er behov for EU-tiltag på disse områder for at opnå en lovgivningsmæssig konvergens, der kan fjerne de eksisterende juridiske, men især skattemæssige hindringer.

3.4

Lovgivningsmæssig konvergens er måske nok en nødvendig forudsætning, men det er ikke nok. Hvis det endelige mål er at skabe en robust paneuropæisk struktur, er der behov for en fair konkurrencesituation for banker og pengeinstitutter og en konkurrence, der først og fremmest er baseret på retten til frit at vælge mellemmand (se pkt. 3.7) ved hjælp af en omhyggelig overvågning af adgangsrettigheder. Indførelse af optimale konkurrencebetingelser er en forudsætning for at opnå lavere priser for investorerne.

3.5

Kommissionen tager ikke stilling til spørgsmålet om at tydeliggøre og adskille rollen som operatør (banker og pengeinstitutter) fra infrastrukturrollen. Sidstnævnte udøver funktioner i forbindelse med clearing (centrale medkontrahenter) og afvikling og opbevaring (værdipapircentraler). Hver kategori har forskellige operationelle formål og karakteristika, og der er derfor behov for forskellige regler og tilsyn, som passer til de enkelte roller. Regionsudvalget bemærker imidlertid, at forretningsbankerne har tendens til i stigende grad at »internalisere« clearing- og afviklingsfunktionerne.

3.5.1

To af de største organisationer, som netop er eksempler på den situation, der beskrives i ovenstående punkt (dvs. en sammenblanding af banker og mellemmænd, men med separate konti) har allerede i længere tid opereret på markedet. Disse organisationer har høstet positive erfaringer i form af effektivitet, stordriftsfordele og gode økonomiske resultater. Desuden ville det være urealistisk at tro, at det på nuværende tidspunkt er muligt at forlange en adskillelse eller omstrukturering af virksomheder, der udgør rygraden i markedet.

3.5.2

Der er to handlingsmuligheder: enten accepterer man, at der kan findes blandede organisationer, eller også vælger man den rent juridiske fremgangsmåde og påbyder adskillelse af bankvirksomhed fra clearing- og afviklingsvirksomhed. Den første løsning ville gavne markedet, hvad angår effektivitet og omkostninger, men indebærer — i hvert fald rent teoretisk — muligheden for større risici og for at forringe kontrollen. Den anden løsning ville være i overensstemmelse med den traditionelle læresætning om at holde aktiviteterne adskilt, men den forekommer hverken praktisk gennemførlig eller — når alt kommer til alt — ønskelig. Det står på nuværende tidspunkt klart, at udvalget kun kan opfordre til, at den separate kontoføring er tilstrækkelig gennemsigtig til at tillade såvel tilsynsmyndighederne som konkurrencemyndighederne at foretage en effektiv kontrol. Et direktiv med en detaljeret beskrivelse af, hvordan disse betingelser kan opfyldes, vil være velkomment, for ikke at sige nødvendigt.

3.6

Som allerede nævnt ovenfor, har investorerne kun kontakt til operatørerne; Det er derimod kun operatørerne, der har adgang til de centrale medkontrahenter og til værdipapircentralerne via hhv. clearingmedlemmerne og depotforvalterne. Værdipapircentralerne har igen kontakt med de respektive nationale centralbanker og med andre nationale eller udenlandske værdipapircentraler.

3.7

Operatørerne er allerede underlagt tilsynsmyndighedernes kontrol, men mellemmændene stiller nogle meget strenge tekniske krav og kapitalkrav for at give adgang til deres tjenester. Det betyder, at kun et meget begrænset antal operatører har direkte adgang til mellemmændene, medens de øvrige er nødt til at bruge godkendte operatører til at afslutte transaktioner, som indebærer en risiko. Mellemmændenes krav er et resultat af deres almennyttige funktion: De skal sikre et stabilt marked og i sidste ende beskytte investorerne. Tilsyns- og konkurrencemyndighederne skal endvidere sikre, at mellemmændenes adgangskrav ikke også kan bruges til at begrænse adgangsfriheden.

3.8

Som følge af de enkelte aktørers operative karakteristika har investorerne en direkte interesse i operatørernes pålidelighed og soliditet. Markedet er derimod baseret på mellemmændenes pålidelighed og soliditet. Medens den systemiske risiko er ens for samtlige operatører og mellemmænd, bør kontrollen med de enkelte aktører ske ud fra forskellige indfaldsvinkler. Som sagt i punkt 3.5 er der derfor behov for at opretholde adskilte roller og regler. For så vidt angår værdipapircentralerne, er det værd at bemærke, at deltagernes (som for det meste er finansieringsinstitutter) kreditrisiko er praktisk taget ikke-eksisterende, idet medlemsstaternes lovgivninger beskytter investorer mod en værdipapircentrals insolvens ved at kræve, at deponerede værdipapirer ikke figurerer i deltagernes regnskab.

3.9

Hvad angår rolleadskillelsen er EØSU — og en del af operatørerne — noget bekymret over visse pengeinstitutters tendens til at opkøbe værdipapircentraler i forskellige lande, hvorved de udbygger — eller for at sige det bedre sammenblander — deres traditionelle rolle med de internationale værdipapircentralers. EØSU opfordrer Kommissionen til i første omgang at undersøge, om der er tegn på eventuelle konkurrenceforvridninger som følge af sammenblandingen af operatør- og mellemmandsfunktionerne i en og samme virksomhed (eller i separate, men indbyrdes forbundne virksomheder). Især bør det undersøges, om værdipapircentralfunktioner anvendes til at finansiere eller fremme andre aktiviteter.

3.10

Selv om det endnu ikke er bevist, at der er tale om konkurrenceforvridning, skaber sammenblandingen af funktioner som også tidligere sagt kontrolproblemer for myndighederne: som bank er en international værdipapircentral underlagt de bankregler og det banktilsyn, der er gældende i det land, hvor den har sæde, medens den som værdipapircentral er underlagt andre regler og tilsyn af de myndigheder, der har ansvaret for værdipapirmarkedet i de lande, hvor den opererer. Selv hvis der føres separate regnskaber, kan forbindelserne — såvel de åbenlyse som de mindre åbenlyse — skabe beføjelsesoverlapninger eller endnu værre, farlige huller i tilsynet. Af objektivitetshensyn skal det dog siges, at lovene om deponering af værdipapirer, som blev nævnt i punkt 3.8, yder effektiv beskyttelse af investor.

3.11

Som afslutning på de generelle bemærkninger og som optakt til de særlige bemærkninger, der følger herefter, konstaterer EØSU, at Kommissionens dokument er baseret på et ønske om at skabe et integreret marked, der er uden hindringer, som overholder konkurrencereglerne og som fungerer med lave omkostninger. Alle disse målsætningerne bør støttes. EØSU ønsker især at fremhæve følgende aspekter:

4.1.1

De to rapporter fra Giovannini-gruppen (1) danner grundlag for Kommissionens overvejelser; indholdet af disse rapporter er resultatet af nogle fremtrædende eksperters arbejde, som man kun kan have fuld tillid til. Imidlertid mener EØSU, at selv om de fakta, der præsenteres, ikke kan modsiges, kan man godt diskutere de holdninger, der kommer til udtryk. Nedenstående kommentarer er derfor fremsat i en konstruktiv ånd.

4.1.2

De hindringer, der er indkredset i de to Giovannini-rapporter (i alt 15) kan inddeles i tre grupper: 1) hindringer af teknisk karakter eller som er et resultat af markedspraksis, 2) hindringer som hænger sammen med beskatningsprocedurer og 3) juridiske hindringer. I rapporterne gives der udtryk for den holdning — som Kommissionen er enig i — at en af de største hindringer for integrationen er restriktionerne med hensyn til stedet for clearing og afvikling, som ikke giver operatørerne fri adgang til og valgfrihed med hensyn til deres foretrukne clearings- og afviklingssted. Kommissionen bemærker med rette, at sådanne restriktioner begrænser konkurrencen. Selv om EØSU overordnet set er enig, vil det gerne foreslå, at man ser nærmere på baggrunden for disse restriktioner for at afgøre, om der ligger legitime interesser bagved, eller om der er tale om ren og skær protektionisme.

4.1.3

Der peges også på andre hindringer, som gør det mere attraktivt, eller sågar obligatorisk for operatørerne at benytte lokale deltagere for at få adgang til værdipapirafviklingssystemer i udlandet. Også på dette punkt maner EØSU til forsigtighed: Som antydet i ovenstående punkt 3.11 hænger ikke alle restriktioner og hindringer sammen med et ønske om at beskytte hjemmemarkederne.

4.1.4

Man kan omvendt kun være fuldstændig enig i Kommissionens kritik af det forhold, at opkrævning af transaktionsskatter i visse lande kun kan ske via en funktion, der er indbygget i det lokale værdipapirafviklingssystem, medens brugen af et andet system kan betyde, at man kommer til at betale højere transaktionsskatter. Denne hindring, der uden tvivl begrænser operatørernes valg pga. omkostningerne, er desuden en af de vanskeligste at fjerne, idet der er tale om en national skatteforanstaltning.

4.2.1

Clearing- og afviklingssystemerne er underlagt regulering og tilsyn fra de nationale myndigheder: der findes ingen EU-ramme for regulering. I mangel af en fælles lovgivning — og dermed et »EU-pas« — er det logisk, at de nationale myndigheder kan nægte systemer, som de ikke kontrollerer, adgang til deres respektive markeder. Berettigelsen herfor er, at de har til opgave at beskytte det marked, som de har ansvar for. Som reaktion på disse problemer har det europæiske system af centralbanker (ESCB) samt udvalget af europæiske regeludstedende myndigheder på værdipapirområdet (Committee of European Securities Regulators — CESR) nedsat en fælles arbejdsgruppe, ESCB/CESR-arbejdsgruppen, der skal udvikle fælles standarder for enheder, der tilbyder clearing- og afviklingstjenesteydelser i EU, og tilpasse henstillingerne fra udvalget om betalingssystemer under G-10 til den europæiske sammenhæng. Resultatet af dette arbejde vil — håber man — føre til anbefalinger og ikke bestemmelser. Fordelen ved anbefalinger er, at de kan vedtages af alle, og at de også kan ændres hurtigt, således at der kan tages højde for den teknologiske eller markedsmæssige udvikling.

4.2.2

Vedtagelse af fælles regler er grundlaget for markedsintegration. ESCB/CESR-standarderne bliver ikke bindende, idet kun EU-direktiver kan ændre eller træde i stedet for nationale love. EØSU håber, at ESCB/CESR-reglerne vil blive offentliggjort efter vedtagelsen af rammedirektivet, og at de i fuld overensstemmelse med retningslinjerne begrænser sig til at supplere bestemmelserne heri eller til at lukke eventuelle huller i lovgivningen. Enhver anden indfaldsvinkel risikerer at skabe forvirring på markederne.

4.3.1

Nogle af de institutioner, der tilbyder clearing- og afviklingstjenesteydelser, er også godkendt som banker eller investeringsselskaber. Kommissionen påpeger, at mens banker og investeringsselskaber kan tilbyde depot- og afviklingstjenester på tværs af grænserne ved hjælp af deres ISD-pas (direktiv om investeringstjenester), findes der ingen tilsvarende rettigheder for de udbydere af clearing- og afviklingstjenester, der ikke er banker eller investeringsselskaber. Derudover er de to typer operatører underlagt forskellige kapitalkrav og forskellige regler for tilsyn og udbud af tjenesteydelser. Kommissionen konkluderer, at denne situation giver anledning til to centrale spørgsmål vedrørende ensartede spilleregler.

4.3.2

Kommissionen ser tilsyneladende først og fremmest problemet i relation til åbning af markederne og ensartede konkurrencebetingelser. EØSU foretrækker at lægge størst vægt på markedernes sikkerhed og kontrollens effektivitet. Den situation, der er ved at opstå, bør give anledning til en vis bekymring: i mangel af klare og ensartede regler, er der blevet dannet nogle hybride eller fælles strukturer, hvor det ikke er let at afgøre, om deres kerneområde er bankforretning, mæglervirksomhed eller clearing. Selv om fælles eller komplementære aktiviteter skaber synergier og stordriftsfordele, er det ligeså rigtigt, at man bør undgå overlapninger inden for de kontroller og forskellige regler, de enkelte aktiviteter er underkastet. Endelig advarer EØSU imod udelukkende at fokusere på konkurrenceaspektet: alle valg bør træffes ud fra et overordnet hensyn til markedernes sikkerhed.

4.3.3

Endelig advarer EØSU imod udelukkende at fokusere på konkurrenceaspektet: alle valg bør træffes ud fra et overordnet hensyn til markedernes sikkerhed. Når først denne betingelse er opfyldt, er det blot et spørgsmål om at finde en rimelig balance mellem på den ene side at overholde reglerne for et frit marked og på den anden side at beskytte operatørernes og investorernes interesser.

5.1

Kommissionen foreslår at indføre et clearing- og afviklingssystem for værdipapirer i EU, der er effektivt og sikkert og garanterer ensartede spilleregler for de forskellige udbydere af disse tjenester. Den foreslår, at det gennemføres ved at vedtage passende foranstaltninger og politikker til:

5.2

EØSU tilslutter sig med visse forbehold såvel mål som procedurer samt de politikker, der skal fastlægges. EØSU tilslutter sig generelt også den operationelle fremgangsmåde, som Kommissionens har skitseret, og derfor vil de følgende punkter kun indeholde nogle få bemærkninger, der skal tjene som et bidrag til det fremragende arbejde, som Kommissionen har udført.

5.3

Lamfalussy- og Giovannini-rapporterne og Kommissionen er enige om, at når først alle de nødvendige tiltag er gennemført, vil der blive igangsat en sund proces til konsolidering af clearing- og afviklingsordninger. Konsolideringsprocessen skal bestemmes af markedet. Kommissionen er af den opfattelse, at den bør forholde sig neutral i forhold til strukturelle spørgsmål. Den vil derfor afstå fra at tage stilling til horisontal eller vertikal konsolidering og til værdipapirafviklingssystemers eller centrale medkontrahenters udbud af tjenesteydelser som mellemmænd og banktjenesteydelser.

5.4

EØSU ønsker i den sammenhæng at komme med nogle overvejelser for at supplere og præcisere det, der tidligere er fremført i punkt 4.3.2. Efter EØSU's mening forholder det sig sådan, at hvor den transnationale konsolidering af tilsvarende instanser giver mulighed for stordriftsfordele og forenkling af procedurer, er der en tendens til, at konsolideringen af forskellige aktiviteter i én enkelt instans skaber umådeligt store, hybride virksomheder. Tilsynsmyndighederne bør i tæt kontakt med konkurrencemyndighederne sikre, at dette ikke udgør en trussel mod mindre virksomheders overlevelse. Endvidere bør markedet, om ikke andet så ud fra et gennemsigtighedssynspunkt, bibringes forudsætningerne for at forstå hvem der gør hvad.

5.4.1

Kommissionens erklæring om ikke at intervenere bør desuden sættes i relation til »hensigtserklæringen« senere i dokumentet (jf. punkt 6.2, sidste led), som forsikrer, at det er intentionen at håndhæve konkurrencereglerne.

6.1

Kommissionens program for at nå målene synes fuldt ud rigtigt og rationelt og frem for alt realistisk. Nyskabelser kan indføres gradvist — hvilket betyder en rimelig tidshorisont til fuld gennemførelse — og hele tiden i overensstemmelse med markedsreglerne, og der iværksættes kun lovgivnings- eller reguleringstiltag, når det er nødvendigt.

6.2

Kommissionen har nedsat en rådgivnings- og tilsynsgruppe, der har til opgave at analysere de hindringer, der ifølge Giovannini-rapporten bør fjernes på initiativ af den private sektor. Det er endvidere dens hensigt at:

6.2.1

Hovedparten af de tiltag, som Kommissionens handlingsplan lægger op til, giver ikke anledning til særlige bemærkninger, og EØSU nøjes derfor med at fremsætte nogle bemærkninger til debatten.

6.3

Adgangsrettigheder og valgfrihed (punkt 2.1 i meddelelsen). Hovedproblemet ved hele opbygningen af et åbent paneuropæisk marked er de hindringer, som nogle myndigheder (og i et vist omfang, næsten alle) lægger i vejen for, at udbydere af clearing- og afviklingstjenester får adgang til og ret til at vælge stedet for clearing og afvikling. Stillet overfor denne modstand fra forskellige nationale myndigheders side ser Kommissionen ikke anden udvej end et direktiv, der pålægger at fjerne disse hindringer og garanterer alle berørte parter — banker/investeringsselskaber, centrale medkontrahenter og værdipapircentraler (CSD) — retten til adgang til de relevante medkontrahenter i et hvilket som helst EU-land. I den forbindelse vil det også være muligt for regulerede markeder og multilaterale handelsfaciliteter at indgå aftaler med centrale medkontrahenter og værdipapircentraler i andre EU-medlemsstater.

6.3.1

EØSU er principielt enig i Kommissionens mål, men maner dog til forsigtighed. De nuværende hindringer skyldes ikke altid nationale myndigheders protektionistiske holdning. I mange tilfælde er sigtet primært at beskytte markedet mod risici, som myndighederne ikke kan kontrollere. Det er forståelige bekymringer. Udvekslingen af oplysninger er ikke altid tilfredsstillende, og der kan især mangle opdateret information, hvilket er en forudsætning for rettidige foranstaltninger.

6.3.2

Kommissionens meddelelse opstiller en række styrkede forsigtighedsforanstaltninger, især med hensyn til kapitalkrav og risikostyring, og princippet om hjemstatskontrol bevares. En model for tilsynssamarbejde vil blive indført »for at undgå, at clearing- og afviklingssystemer for værdipapirer, der opererer på tværs af grænserne, overvåges af flere tilsynsmyndigheder«. Denne løsning er helt korrekt, men vanskelighederne ved den praktiske gennemførelse må ikke undervurderes.

6.3.3

Det forhold at markederne bliver mere sofistikerede, det støtte konsolideringstempo, fusioner og ændrede selskabsformer lægger en stor arbejdsbyrde på tilsynsmyndighederne. Fra en teoretisk synsvinkel er der ingen tvivl om, at samarbejdsforanstaltningerne er rigtige og rationelle. EØSU frygter imidlertid, at der vil opstå betydelige vanskeligheder på det praktiske plan: det bliver vanskeligt at integrere 25 systemer, som ikke befinder sig på samme niveau hvad angår effektivitet, ressourcer og erfaring. EØSU mener, at ikrafttrædelsesdatoen for liberaliseringsforanstaltningerne først bør fastsættes, når der er ubetinget tilslutning fra alle nationale tilsynsmyndigheder. De bør på ansvarlig vis sørge for, at de er i stand til at deltage i informationsudvekslingssystemet og garantere, at markederne er beskyttet mod systemisk risiko.

6.4

Styring (punkt 2.3 i meddelelsen). Kommissionen understreger, at den ikke vil gå ind i en diskussion om styringsformen i de selskaber, som driver værdipapirafviklingssystemerne, og i deres centrale medkontrahenter. EØSU bemærker dog, at problemer med hensyn til konkurrence og dominerende stilling ville kunne løses via en kooperativ selskabsform mellem deltagerne i systemet, hvor der tilstræbes balance i regnskabet frem for overskud.

6.4.1

I betragtning af mellemmændenes følsomme funktioner og stærke markedsposition, finder Kommissionen det nødvendigt at fastlægge retningslinjer for en styringsordning, der er effektiv, gennemskuelig og egnet til at kontrollere virksomhedens forretningsformer og driften af de løbende forretninger. EØSU er enigt heri. De skitserede retningslinjer giver ikke anledning til særlige bemærkninger, udover at de er i tråd med moderne corporate governance-begreber.

6.4.2

Kommissionen tilføjer, at disse institutioner — netop fordi de er meget magtfulde — kunne anvende konkurrencebegrænsende praksis. For at modvirke dette bør centrale medkontrahenter og værdipapirafviklingssystemer anvende opsplittede regnskaber, som tydeliggør driften af deres institutionelle aktiviteter, da den adskiller sig fra levering af andre tjenesteydelser. De samme bestemmelser skal gælde for det, som Kommissionen betegner som »ikke-kerneaktiviteter såsom bankvirksomhed«. Uanset hvor stor en central medkontrahent eller et værdipapirafviklingssystem er, synes det at være temmelig indsnævrende at betegne bankvirksomhed som »ikke-kerneaktiviteter«. Deltagerne i værdipapirafviklingssystemer har brug for penge fra centralbanker (eller fra forretningsbanker) for at klare en midlertidig mangel på likviditet. Bankaktiviteter kan omfatte store summer, og især i situationer med et højspændt marked må muligheden for, at der opstår systemiske risici ikke undervurderes.

6.4.2.1

En undtagelse fra kravet om opsplitning af regnskaber må imidlertid kunne tillades for værdipapirafviklingssystemer, da disse institutioners »bankfunktioner« vedrører deltagende banker og derfor typisk er subsidiær i forhold til afviklingen. Kredit er således i en vis forstand en integreret del af afviklingen og som sådan kunne — eller burde den efter nogles mening — være en aktivitet, der er tilknyttet værdipapirafviklingssystemernes institutionelle funktion. Samme betragtninger gælder for de centrale medkontrahenter, når kreditten er nødvendig for en smidig gennemførelse af clearingen, som den må opfattes som værende en integreret del af.

6.4.3

Det fremgår ikke klart, hvordan banktilsynsmyndigheder og tilsynsmyndigheder for centrale medkontrahenter og værdipapirafviklingssystemer i praksis kan samarbejde hurtigt nok i nødsituationer. Som tidligere nævnt håber EØSU, at overvejelserne vedrørende potentielle risici for markedet vil foranledige alle de myndigheder, der tager sig af kontrol med bankaktiviteter og ikke-bankaktiviteter under ECB, til at underskrive samarbejdsaftaler om at holde hinanden løbende orienteret og i tide gennemføre effektive foranstaltninger i tilfælde af nødsituationer.

6.5

Juridiske og skattemæssige forskelle (punkt 3 i meddelelsen). De juridiske problemer er så mangfoldige og komplicerede, at det ikke er muligt at opstille dem i struktureret form. Forskellene i lovgivningerne berører kontraktmæssige, ejendomsretlige, selskabsretlige og konkursretlige aspekter og internationale retsregler, og har juridiske følger i alle faser af køb, clearing og overdragelse af værdipapirer. Kommissionen bemærker, at »forskelle i den nationale materielle lovgivning i de forskellige berørte jurisdiktioner stadig kan have en negativ indvirkning på hele processen.«

6.5.1

Det er almindeligt anerkendt, at løsningen af de utallige og komplekse juridiske problemer vil vare længe. Reelt har nationale særinteresser og bureaukratisk konservatisme ofte medført forsinkelser og hindringer i harmoniseringen af lovgivningen. EØSU håber, at medlemsstaternes ansvarsfølelse for en gangs skyld vejer tungere end nationale interesser. Kommissionen foreslår, at der nedsættes en gruppe bestående af akademiske eksperter, offentlige myndigheder og repræsentanter for praktiserende advokater. Den vil få til opgave at uddybe de analyser, som Giovannini-gruppen allerede har påbegyndt og foreslå egnede løsninger. Gruppen skal bevare kontakten med instanser, der har udført tilsvarende projekter på verdensplan (UNIDROIT). EØSU foreslår, at gruppen suppleres med tekniske og juridiske eksperter udvalgt blandt aktørerne.

6.5.2

Den harmonisering af lovgivningen, som Kommissionen har til hensigt at påbegynde, kan ikke afsluttes, før de andre aspekter af rammedirektivet er på plads. I mellemtiden må man leve med de eksisterende lovgivninger og kun gribe ind i de juridiske aspekter, når det er yderst nødvendigt. Det bør undgås at gennemføre overilede foranstaltninger, som måske vil kræve senere ændringer. EØSU bemærker i øvrigt, at markederne hidtil har fungeret uden alvorlige problemer ved at tage udgangspunkt i velfungerende praksis og sædvaner, som sjældent har ført til indsigelser og endnu sjældnere har været genstand for domstolsafgørelser. De lovgivningsmæssige forskelle udgør ikke en konkret hindring, men må snarere betragtes som komplicerede procedurer, der udmønter sig i en større omkostningsbyrde.

6.5.3

Overvejelserne i det foregående punkt gælder også for skattemæssige hindringer. Det er et område, hvor forskellige lovgivninger og medlemsstaternes legitime ønske om at beskatte udbytte og kapitalvinding, skaber en ophobning af bestemmelser, der ofte er diskriminerende og undertiden svære at fortolke, men altid fordyrende for markedet. EØSU mener ikke, at det bør tage nærmere stilling til Kommissionens foreslåede foranstaltninger. De er formelt set rigtige, men medlemsstaterne vil ikke have let ved at acceptere dem, især ikke hvis området ikke forudgående er ryddet for modsatrettede ideologiske holdninger. Hovedmålet er at harmonisere procedurerne for skatteinddrivelse. Uanset hvilken metode der vælges blandt de opstillede muligheder, har den fordele og ulemper, men det vigtige er, at medlemsstaterne i det mindste på dette punkt når frem til enighed.

6.6

Konkurrencepolitik (punkt 4 i meddelelsen). Kommissionens meddelelse sætter særlig fokus på dette emne og fastlægger et vigtigt princip: foranstaltninger med sigte på liberalisering og integration af systemer og konkurrencepolitik supplerer hinanden. Princippet synes indlysende, men når det omsættes i praksis, kan det blive genstand for forskellige og især restriktive fortolkninger. Kommissionen understreger, at den forholder sig neutral i spørgsmålet om vertikal eller horisontal konsolidering, men peger på, at der kan opstå problemer med hensyn til konkurrencen, hvis nogle konsolideringer skulle resultere i dannelse eller styrkelse af en dominerende stilling på markedet, hvilket allerede er tilfældet. Problemet er ikke den dominerende stilling, som ikke i sig selv er ulovlig, men derimod ulovlig anvendelse af den dominerende stilling. Dette er et forhold, som på grund af markedets særpræg kan skabe problemer for anvendelsen af reglerne.

6.6.1

Der har allerede været eksempler på grænseoverskridende konsolidering mellem nationale og internationale centrale medkontrahenter, hvor der er dannet enheder af betydelig størrelse. Andre former for struktureret konsolidering eller samarbejde er til drøftelse. I forbindelse med undersøgelsen af, om de eksisterende strukturer eller de strukturer, som skal dannes, overholder konkurrencereglerne, bør det erindres, at centrale medkontrahenter og værdipapirafviklingssystemer i alle tilfælde nødvendigvis må være få og store. Deres særlige karakter gør det urealistisk at tro, at der i hver medlemsstat kan opstå en række strukturer i et omfang så man undgår, at en af dem indtager en større position end de andre. Det samme gælder i endnu højere grad på EU-niveau. Forskellen mellem en enhed, der spiller en større rolle end de andre, og en, som nyder godt af en dominerende stilling, er meget spidsfindig, og derfor bør konkurrencemyndighedernes vurdering bygge på omfattende viden om markedets karakteristika og dets funktionelle behov.

6.6.2

Endnu vanskeligere vil det være at vurdere, om en stilling er dominerende eller om aktiviteter er konkurrencebegrænsende, hvis tendensen — som Kommissionen forholder sig neutral til — til horisontal konsolidering mellem centrale operatører og bankaktiviteter fortsætter. Særlig kompliceret og vanskeligt vil det være at gennemføre tilsyn med priser, som selvfølgelig ikke kan være genstand for regulering, men som Kommissionen bekræfter at ville overvåge for at sikre sig, at de ikke fastsættes på baggrund af diskriminerende kriterier. Kriterierne for prisfastsættelse følger, eller burde følge, markedsreglerne, og de fastsættes i relation til mængde, risiko, sikkerhedsstillelse og en række kvalitative overvejelser. Det vil være vanskeligt at afgøre med sikkerhed, hvilke vurderinger der er subjektive og hvilke der er objektive, og hvornår de er diskriminerende. Det kan være endnu vanskeligere at vurdere, om priserne er for høje som resultat af en dominerende stilling. I dette tilfælde findes der ingen faste kriterier, men der bør vurderes fra sag til sag.

6.6.3

Som afslutning på denne korte sammenfatning af de konkurrencemæssige aspekter ønsker EØSU at give udtryk for sin brede opbakning om Kommissionens tilgang, med det opfordrer til et samarbejde — som bør baseres på bindende regler — mellem tilsynsmyndigheder og konkurrencemyndigheder, både på nationalt og EU-plan. Tilsynsmyndighederne bør (i samarbejde med konkurrencemyndighederne) udøve forudgående kontrol for at undgå, at dominerende stillinger resulterer i misbrug og udelukkelse. Efterfølgende foranstaltninger, som kan føre til konflikter og skade markedet, kan derved reduceres til et minimum, når der er indført klare og fornuftige markeds- og tilsynsregler.

6.6.4

Endelig ser Kommissionen på problemet med aftaler (eksklusivaftaler og lignende) uden at tage stilling, men forbeholder sig klart ret til at undersøge dem fra sag til sag. Det er en velafbalanceret strategi, som EØSU fuldt ud tilslutter sig.

7.1

EØSU har med stor interesse gennemgået Kommissionens meddelelse og analyseret den på baggrund af først og fremmest arbejdsmarkedsparternes synspunkt, som det jo repræsenterer: det er enigt i tilgangen og retningslinjerne. EØSU anerkender, at området er meget komplekst og vanskeligt, og at der derfor endnu er lang vej, før det er muligt at gennemføre et fremtidigt direktiv. Eksperter mener, at gennemførelsen af reglerne vil kunne tage adskillige år.

7.2

EØSU erkender, at høringen af alle berørte parter — marked, tilsynsmyndigheder og regeringer — er en opgave, som nødvendigvis må være tidskrævende og vanskelig, og at lovgivningsproceduren for et fremtidigt direktiv kan være meget kompliceret. EØSU rejser derfor det spørgsmål, hvordan situationen vil udvikle sig i mellemtiden. Det er et berettiget spørgsmål, som det stiller uden at ville råbe vagt i gevær. Når alt kommer til alt har markederne med de nuværende regler vist sig i stand til at overvinde svære situationer, og myndighederne har også haft kontrol over de vanskeligste situationer.

7.3

Problemet, hvis der er et, ligger i den nære fremtid: udviklingen på »udenlandske« markeder — ikke alene det amerikanske, men også i Asien — fremmer tendensen til at skabe stærkere og mere effektive strukturer i Europa. Det er en tendens, som hænger rationelt sammen med og er i overensstemmelse med reglerne på et marked, som ikke kan isoleres fra en global sammenhæng, heller ikke hvad regulering angår. Det kræver sund fornuft og forsigtighed, i lyset af reglerne på konkurrenceområdet, at tillade eller forbyde virksomhedskoncentrationer eller tillade eller forbyde, at virksomheder eller finanskoncerner påtager sig nye funktioner.

7.4

På den anden side mener EØSU, at beslutningerne ikke kun må tages af konkurrencemyndighederne: den bindende udtalelse fra tilsynsmyndigheden bør være reglen, som — selvom den ikke altid og ikke overalt — anvendes fra nu af. Ønsket om at åbne markederne og overholde konkurrencereglerne må ikke gå ud over markedernes sikkerhed. Dette aspekt kan kun vurderes af dem, der har ansvaret herfor.