Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9 i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Polens konvergensprogram 2004-2007

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [1] fastsætter, at ikke-deltagende medlemsstater, dvs. medlemsstater, der ikke har indført den fælles valuta, skal forelægge konvergensprogrammer for Rådet og Kommissionen med henblik på en periodisk multilateral overvågning efter traktatens artikel 99.

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. Alle dokumenter, der henvises til i denne tekst, findes på følgende netsted:

I overensstemmelse med artikel 9 i forordningen skal Rådet undersøge hvert enkelt konvergensprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og Det Økonomiske og Finansielle Udvalg nedsat efter traktatens artikel 114. På grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg skal Rådet afgive udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen skal medlemsstaterne hvert år forelægge opdaterede konvergensprogrammer, der også kan undersøges af Rådet efter samme procedure.

De ti lande, der tiltrådte EU den 1. maj 2004, er omfattet af en dispensation og deltager derfor ikke i den fælles valuta. De har forpligtet sig til at forelægge deres konvergensprogrammer senest den 15. maj 2004 og en første opdatering ved udgangen af 2004.

Polens konvergensprogram for perioden 2004-2007 blev forelagt den 17. maj 2004. Kommissionen har foretaget en teknisk vurdering af programmet under hensyntagen til resultaterne af prognosen fra foråret 2004 og adfærdskodeksen [2] samt principperne i Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet af 27. november 2002 om en bedre samordning af finanspolitikken [3]. Denne gennemgang giver grundlag for følgende vurdering:

[2] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, der blev godkendt af Økofin-Rådet den 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 endelig af 27.11.2002.

Polens første konvergensprogram for perioden 2004-2007 blev forelagt den 17. maj 2004. Programmet nævner intet om de polske myndigheders intentioner, hvad angår den planlagte tilslutning til ERM II eller indførelsen af euroen.

Programmet er stort set i overensstemmelse med den reviderede "adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form" og er stort set i overensstemmelse med ESA95-standarderne [4]. Kvaliteten af ESA95-data om sammensætningen af de samlede offentlige indtægter og udgifter skal imidlertid forbedres yderligere.

[4] Programmet afviger fra oplysningskravene, hvad angår de offentlige finansers langsigtede holdbarhed; oplysninger til tabel 6 i bilag 1 i adfærdskodeksen er ikke blevet omgrupperet og er ikke fuldstændige. Tabel 2/bilag 1 om udviklingen i det offentlige budget tyder på forkert klassifikation. Endvidere angives inflationen stadig på grundlag af forbrugerprisindekset (CPI), selv om tabel 1 i bilag 1 kræver fremskrivninger for det harmoniserede forbrugerprisindeks (HICP).

Det samlede offentlige underskud steg til 4,1 % af BNP i 2003, hvilket er over traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Kommissionen indledte proceduren for uforholdsmæssigt store offentlige underskud over for Polen den 12. maj 2004 med vedtagelsen af en rapport i overensstemmelse med traktatens artikel 104, stk. 3. Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav udtalelse om rapporten den 25. maj. Den 5. juli 2004 forventes det, at Rådet på basis af to henstillinger fra Kommissionen vil fastslå, at Polen har et uforholdsmæssigt stort underskud og derefter fremsætte henstillinger til Polen om at bringe denne situation til ophør. Tallene for underskuddet skal justeres opad, hvis de åbne pensionsfonde ikke medregnes i den offentlige sektor efter EUROSTAT's beslutning om klassifikation af bidragsfinansierede pensionsordninger.

Ifølge de makroøkonomiske rammer i programmet vil der ske en gradvis stigning i BNP-væksten fra 3,7 % til 5,0 % i 2004 og 2005 og 5,6 % i 2006 og 2007. Nettoeksporten vil fortsat støtte den økonomiske vækst i indeværende år, mens den indenlandske efterspørgsel forventes at overtage denne rolle fra 2005 og frem. Scenariet frem til 2005 ligger meget tæt på Kommissionens 2004-forårsprognoser. Endvidere peger de seneste oplysninger på en BNP-vækst i 2004, der er højere end forudset i programmet. I de sidste år af programperioden er den tiltagende BNP-vækst en følge af en fornyet styrkelse af produktionsevnen og en stærk vækst i den indenlandske efterspørgsel. Denne fremskrivning hviler måske på optimistiske antagelser om både investeringerne og det private forbrug. Ikke desto mindre vil fjernelsen af usikkerheden om finanspolitikken som følge af gennemførelsen af Hausner-planen bidrage til at opnå den forventede tocifrede vækstrate i investeringerne samt den forventede stærke stigning i det private forbrug. Programmet, der omfatter skøn over den mulige vækst i produktionen, foreskriver, at den reelle BNP-vækst vil ligge over potentialet i hele den periode, programmet dækker.

HICP-inflationen faldt fra 10,1 % i 2000 til 0,7 % i 2003. Den faldende inflation var i høj grad udtryk for en stram pengepolitik, et større outputgab og faldende fødevare- og oliepriser. Selv om inflationen har været stigende siden midten af 2003, er den fortsat lav. Meget af den senest konstaterede stigning i den samlede inflation skyldes stigende oliepriser, og at fødevareprisernes fald er ophørt. Samtidig har der været et begrænset pristryk fra efterspørgselssiden. Zloty'ens reale effektive kurs har været stærkt faldende siden midten af 2001. Dette fald er i høj grad en følge af den fortsatte inflationsbekæmpelse og den nominelle nedskrivning af zloty'en over for euroen. Spredningen på afkastet mellem de vigtigste polske obligationer og euroobligationer blev indsnævret fra 2001 til midten af 2003, men blev igen større i anden halvdel af 2003 og begyndelsen af 2004. Der regnes ikke med ændringer i de eksisterende valuta- og vekselkursordninger, dvs. en direkte inflationsbekæmpende ramme kombineret med en flydende valuta, før Polen tilslutter sig ERM II.

Den budgetmæssige strategi for programmet tager sigte på at nedbringe det samlede offentlige underskud til under 3 % af BNP i 2007 og fastholde en offentlig gældskvote på under 60 % af BNP. Det samlede offentlige underskud forventes at stige i 2004 fra 4,1 % af BNP i 2003 til 5,7 % og herefter falde støt. For 2005, 2006 og 2007 lyder fremskrivningerne på et samlet underskud på henholdsvis 4,2 %, 3,3 % og 1,5 % af BNP. Programmet omfatter en række foranstaltninger (den såkaldte Hausner-plan), der - hvis de gennemføres fuldt ud - vil føre til en kumulerende korrigering af underskuddet i perioden 2005-2007 på 5,3 % af BNP gennem yderligere indtægter og opsparing (3,3 % af BNP på det sociale område og 2 % af BNP i den offentlige administration og statsejede virksomheder). Opfyldelsen af underskudsmålene forudsætter ligeledes en høj vækst i BNP i hele programperioden. Sammenlignet med det økonomiske førtiltrædelsesprogram fra august 2003 er den væsentligste forskel stigningen i det offentlige underskud i 2004 med 0,7 procentpoint af BNP på trods af et bekræftet økonomisk opsving, der i programmet bl.a. tilskrives udgifter i relation til EU-tiltrædelsen.

Faldet i underskuddet i perioden 2004-2007 anføres ambitiøst til over 4 procentpoint af BNP. Den planlagte konsolideringsstrategi er omgivet af en række risici. Når der tages hensyn til den forventede høje væksts bidrag til nedbringelsen af underskuddet, ser det ikke ud til, at de polske myndigheder helt gennemfører Hausner-planen. Faktisk er den planlagte justering ikke blot i høj grad fremtidsbaseret, men også kun delvis overensstemmende med den tidsplan, som angives i Hausner-planen. En forsinket eller ufuldstændig gennemførelse af de planlagte foranstaltninger synes klart at være en mulighed i lyset af den usikre politiske situation. I tiden frem til valgperioden kan opsparinger, der stammer fra foranstaltninger, som Parlamentet allerede har vedtaget, anvendes til forbrug og opfyldelse af visse valgløfter og ikke til at nedbringe underskuddet eller til investeringer. Dette gælder så meget mere, som Hausner-planen endvidere er socialt følsom, da de fleste af besparelserne forventes gennemført på det sociale område. De pengepolitiske myndigheder kan reagere på en slap finanspolitik ved at indtage en mere forsigtig holdning og holde rentesatserne på et forholdsvis højt niveau for at bevare en stabil makroøkonomisk situation. På mellemlang sigt kan en kombination af store underskud og høj realrente være skadelig for væksten, da det hæmmer investeringerne og hindrer opnåelse af budgetmålene. Som følge af Eurostats nylige beslutning om klassifikation af bidragsfinansierede pensionsordninger kan det blive nødvendigt at opjustere de forventede tal for underskuddet med 1,6 procentpoint af BNP.

Den offentlige gældskvote steg fra 36,7 % af BNP i 2001 til 45,4 % i 2003. Gældskvoten forventes at stige yderligere frem til 2006 og nå op på 52,7 % af BNP ved udgangen af 2006 for igen at falde til 52,3 % af BNP i 2007. Kommissionens forårsprognoser 2004 viser en lignende støt stigning i gældskvoten frem til 2005. Hvis åbne pensionsfonde klassificeres uden for den offentlige sektor, vil det føre til en yderligere stigning i gældskvoten med ca. 4,5 procentpoint. Selv i et sådant scenario vil gældskvoten fortsat ligge under referenceværdien på 60 % af BNP i programperioden. Stigningen i gældskvoten forventes at aftage for endelig at ophøre som følge af den kombinerede virkning af forbedrede primære saldoer og en stigende nominel vækstdividende, hvilket delvis udligner den gældsforøgende nettovirkning af stock-flow justeringen. Det er også en forudsætning, at privatiseringsindtægterne bliver betydelige. I programmet antages det, at privatiseringsindtægterne i perioden 2004-2006 andrager ca. 0,8 % af BNP i gennemsnit pr. år, dvs. dobbelt så meget som niveauet i 2003. Denne antagelse forekommer optimistisk på baggrund af erfaringerne i de sidste tre år, da de faktiske privatiseringsindtægter viste sig at blive betydelig lavere end forventet.

I programmet fremlægges foranstaltningerne i Hausner-planen for at mindske de sociale udgifter og forbedre forvaltningen af de offentlige udgifter. De foreslåede reformer er ambitiøse og vil, hvis de gennemføres fuldt ud, i betydelig grad bidrage til at løse Polens finansielle problemer. Den justeringsproces, der er beskrevet i programmet, forudsætter, at den planlagte socialreform gennemføres fuldt ud. Der vil bl.a. kunne opnås betydelige besparelser ved en reform af de to vigtigste sociale sikringssystemer i Polen, nemlig invalidepensionsordningen og den særlige sociale sikringsordning for landmænd. Den planlagte revision eller ophævelse af den automatiske indekseringsmekanisme for den sociale sikringsordning vil ligeledes bidrage til at lette udgiftstrykket. Endvidere vil den budgetmæssige virkning af disse reformer bane vej for en nedbringelse af den høje skattekile, hvilket på afgørende vis hindrer jobskabelsen og hæmmer erhvervsfrekvensen.

Polen risikerer at stå over for budgetuligevægte, når omkostningerne i forbindelse med befolkningens aldring skal betales. For at skabe holdbare offentlige finanser er det af afgørende betydning at sikre et rimeligt overskud på den primære saldo på mellemlang sigt og samtidig gennemføre foranstaltninger for at opveje underskuddet i pensionssystemet og begrænse de offentlige virksomheders og sundhedssystemets gældsforpligtelser.

Tabel: Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger

>TABELPOSITION>

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling med henblik på Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram og fremsender den til Rådet.

Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9 i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Polens konvergensprogram 2004-2007

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [5], særlig artikel 9, stk. 3,

[5] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, findes på følgende netsted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

Den [5. juli 2004] gennemgik Rådet Polens konvergensprogram for perioden 2004-2007. Programmet er stort set i overensstemmelse med den reviderede "adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form" og er stort set i overensstemmelse med ESA 95-standarderne.

Den budgetmæssige strategi for programmet tager sigte på at nedbringe det samlede offentlige underskud til under 3 % af BNP i 2007 (med følgende delmål: 5,7 % af BNP i 2004, 4,2 % af BNP i 2005, 3,3 % i 2006 og 1,5 % i 2007) og fastholde en offentlig gældskvote på under 60 % af BNP. I den henseende omfatter programmet en række foranstaltninger (den såkaldte Hausner-plan), som regeringen vedtog i januar 2004, som - hvis de gennemføres fuldt ud - vil føre til en kumulerende korrigering af underskuddet på 5,3 % af BNP gennem yderligere indtægter og opsparing I perioden 2005-2007 (3,3 % af BNP på det sociale område og 2,0 % af BNP i den offentlige administration og statsejede virksomheder). Opfyldelsen af underskudsmålene forudsætter ligeledes en høj vækst i hele programperioden.

På basis af de nuværende oplysninger ser programmets makro-økonomiske scenario ud til at bygge på ret optimistiske antagelser om væksten. Vækstprognosen på 5 % for 2004 og 2005 ser troværdig ud og kunne endda blive højere i 2004, men den vækstudvikling på mellemlang sigt, der forudses i programmet, dvs. en stigning i BNP-væksten på 5,6 % i 2006 og 2007, er udtryk for forholdsvis optimistiske antagelser om både det private forbrug og investeringerne. I den henseende er en fuldstændig gennemførelse af Hausner-planen og den deraf følgende fjernelse af finanspolitiske usikkerheder afgørende for at nå den forventede styrkelse af væksten. Inflationsprognosen ser stort set realistisk ud.

I programmet forudses det, at underskuddet nedbringes til under referenceværdien på 3 % af BNP i 2007. Der er knyttet flere risici til programmålene. Ud over de nævnte risici for negative følger for den makroøkonomiske situation, som allerede er nævnt, mangler der oplysninger om de planlagte foranstaltninger, og der råder usikkerhed om gennemførelsen, da den planlagte justering ikke bare er kraftigt skudt ud i fremtiden, men også kun delvis forenelig med de korrektioner, der er nævnt i Hausner-planen. Endelig kan det som følge af Eurostats nylige beslutning om klassifikation af bidragsfinansierede pensionsordninger blive nødvendigt at opjustere de forventede tal for underskuddet med 1,6 procentpoint af BNP. Saldoerne for de offentlige finanser i programmet kan derfor vise sig at være utilstrækkelige til at nedbringe underskuddet til under 3 % af BNP.

Ifølge programmet forventes gældskvoten rent faktisk kun at falde med 7 procentpoints af BNP i perioden 2004-2007, og stigningen forventes at ophøre i det sidste år af programmets løbetid. Udviklingen i gældskvoten vil formodentlig blive mindre positiv end angivet i fremskrivningerne på grund af den ovennævnte risiko for udviklingen af underskuddet og en betydelig usikkerhed om de forventede privatiseringsindtægter.

Polen risikerer at stå over for budgetuligevægte, når omkostningerne i forbindelse med befolkningens aldring skal betales. Selv om pensionsreformen, der går tilbage til 1999, og som indførte et progressivt tredelt pensionssystem - omfattende parametriske ændringer i pay-as-you-go-søjlen, f.eks. begrænsning af muligheden for førtidspension - har mindsket risikoen for langsigtede budgetuligevægte, har den dog ikke elimineret den fuldstændig. For at skabe holdbare offentlige finanser er det af afgørende betydning at sikre et rimeligt overskud på den primære saldo på mellemlang sigt og samtidig gennemføre foranstaltninger for at opveje underskuddet i pensionssystemet og begrænse de offentlige virksomheders og sundhedssystemets forpligtelser.

* * *

Den [5. juli 2004] fastslog Rådet på grundlag af Kommissionens henstillinger, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud i Polen, jf. traktatens artikel 104, stk. 6, og rettede henstillinger i henhold til artikel 104, stk. 7, til Polen med henblik på at bringe denne situation til ophør, i hvilke Rådet gav økonomisk-politisk rådgivning.

Centrale fremskrivninger fra Polens konvergensprogram

>TABELPOSITION>