23.3.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 74/62

1.1.1

Problematikken omkring de bynære områder er genstand for debat og interesse i forskellige europæiske fora, herunder EØSU. Der er tale om et fænomen, som bliver stadig mere udbredt i mange kommuner i EU som følge af byernes, industriens, servicesektorens og transport- og kommunikationsinfrastrukturens vækst, som æder sig ind på landbrugsjorden og skaber stadig flere marginale landbrugsområder eller landbrug, som ikke længere er konkurrencedygtige.

1.1.2

Landbrugsdrift i bynære områder er betinget af det omgivende bymiljø, som påvirker landbrugets rentabilitet i negativ retning. Denne negative påvirkning er med til at forringe det lokale miljø og forholdet mellem by og land. Dette giver sig udslag i manglende forståelse mellem by og land, som – afhængigt af om problemerne bliver taget op og løst – kan blive en stor hindring for landbrugets overlevelse.

1.1.3

Ud over de traditionelle problemer for de bynære landbrugsområder er der nu opstået et nyt problem, som udspringer af et ønske om at beskytte de åbne områder omkring byerne, som skal være fri for landbrug. Denne opfattelse af landskabet som en »tematisk park«, hvor alt fremstår kunstigt, upersonligt og uden kontekst, bygger på visse æstetiske kriterier, som fejlagtigt støtter sig på normer for bevarelse af biodiversitet eller en landskabsopfattelse, der søger at marginalisere landbruget eller gøre den til en folkloristisk aktivitet.

1.1.4

EU's fælles landbrugspolitik lægger vægt på behovet for diversificering af bedrifternes økonomi gennem udvikling af aktiviteter, som kan give landmændene nye indtægter. Det skal dog understreges, at uden landbrug er der ikke nogen landlige landskaber, dvs. dyrkede marker, dyr, enge og frem for alt landmænd.

1.1.5

Alt dette (presset fra byen, tanken om et landbrug uden landmænd og selve reformen af den fælles landbrugspolitik) skaber store problemer for det bynære landbrugs videreførelse og stabilitet (som er meget mere tungtvejende end i egentlige landbrugsegne inden for samme klimazone, hvilket øger risikoen for, at landbrugsdriften indstilles).

1.1.6

Tabet af dyrkbare arealer er ikke blot et problem i sig selv, men også for bedrifterne, eftersom der i nogle EU-medlemsstater ikke findes en klar lovgivning for markedet for landbrugsjord og forpagtning af jord, og dermed gør det manglende udbud af agerjord det vanskeligere for unge at etablere sig og vanskeligere at udvide bedrifterne. Mange offentlige eller private jordejere blokerer markedet for landbrugsjord ved ikke at ville forpagte jorden til fuldtidslandmænd. Denne form for jordspekulation udgør en stor trussel mod mange bynære landbrugsområders fremtid, som EU's medlemsstater skal bremse gennem en særlig lovgivning på området.

1.1.7

Landbrugsområder, som ikke er uberørte af de ændringer, der er sket i landbruget inden for de seneste år, er kendetegnet af nogle værdier og bestemte funktioner, som gør dem egnede eller ej til de aktiviteter, de bruges til.

1.2.1

EØSU, som har en direkte interesse i at sikre, at de europæiske landdistrikters økonomiske, miljømæssige og sociale udvikling er bæredygtig, understreger, at disse miljømæssige, sociale og økonomiske funktioner, som også udøves af de bynære landbrugsområder, har en større betydning end i andre egne. I disse områder fungerer landbrugsjorden som et åndehul for de store byer; de er en uundværlig del af den fysiske planlægning, idet de hindrer byerne i at vokse ubegrænset, skaber åbne landskaber og gør bymiljøet mere menneskeligt. Derimod indskrænkes deres økonomiske funktion, som er afgørende for landbrugsområdernes opretholdelse og fremtidsperspektiver, på grund af det pres fra byen, som de er udsat for, og den ringe produktionsmæssige betydning, de tillægges i de bynære områders samlede økonomi.

1.2.2

EØSU tilslutter sig den første grundsætning i Salzburg-konferencen: der er ikke noget landbrug uden levende landdistrikter, og ikke nogen levende landdistrikter uden landbrug (1). EØSU understreger, at de egentlige hovedaktører i de bynære landbrugsområder først og fremmest er og bør være de professionelle fuldtidslandmænd, og anerkender samtidig, at deltidslandmændene spiller en vigtig rolle i mange bynære områder.

1.3.1

EØSU er klar over, hvor vanskeligt det er et finde frem til en entydig definition af bynære områder, da de er så heterogene og under konstant forandring. Det er først og fremmest en kontaktflade mellem deciderede landområder og byen, som har bevaret landets grundlæggende træk, samtidig med at den udsættes for byens tiltrækningskraft.

1.3.2

Et fællestræk ved de bynære områder er deres sårbare miljømæssige og sociale situation og udsatte beliggenhed i byernes udkant. Det erhvervsmæssige landbrug, der drives i disse områder, betegnes som »bynært landbrug«. Ud over denne landbrugsaktivitet foregår der andre aktiviteter med relation til afgrødedyrkning, som bl.a. har rekreative, terapeutiske og pædagogiske formål, eller som sigter mod skabelse og bevarelse af landskaber (landskabsarkitekter, gartnere osv.). Sådanne aktiviteter har en særlig betydning i nogle områder i medlemsstaterne.

1.3.3

Disse landbrugsområder er kendetegnet af specifikke begrænsninger, hvorved de adskiller sig fra andre landdistrikter, og deres fremtid er alvorligt truet.

1.3.4

Derimod har det bynære landbrug ofte en særlig fordel, som bør udnyttes fuldt ud, nemlig den korte afstand til et afsætningsmarked, forbrugernes voksende bevidsthed om fødevarekvalitet og –sikkerhed og samfundets efterspørgsel efter nye aktiviteter (fritid, uddannelse, miljøuddannelse, grøn turisme osv.). Disse nye supplerende aktiviteter kan bidrage til at sprede driftsrisikoen og øge landbrugsindkomsterne.

1.3.5

Artikel 20 i Rådets forordning (EF) no 1257/1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) fastsætter, at »ugunstigt stillede områder kan omfatte andre områder, der er udsat for særlige ulemper, og hvor der fortsat bør drives landbrug, om nødvendigt og på bestemte betingelser for at bevare og forbedre miljøet, bevare naturen og mulighederne for turisme i området eller for at beskytte kysten«. Dette bestyrker EØSU's ofte fremførte synspunkt, at bynære områder med landbrug er »områder med specifikke handicap«.

1.3.6

Agenda 2000 og den nylige midtvejsrevision af den fælles landbrugspolitik har bidraget til at konkretisere disse retningslinier.

1.3.7

I præamblen til konklusionerne fra Salzburg-konferencen understreges det, at »de europæiske landmænd har brug for støtte til at påtage sig deres multifunktionelle rolle som landskabsplejere og markedsorienterede producenter, der forsyner hele EU« (2). Dette blev også påpeget i EØSU's initiativudtalelse (ordfører: Gilbert Bros) om »Den fælles landbrugspolitiks anden søjle: perspektiverne for tilpasning af politikken for udvikling af landdistrikterne (Opfølgning af konferencen i Salzburg)« (3).

2.1

Efter EØSU's mening står det bynære landbrug helt klar over for en vis række begrænsninger, som hænger sammen med nogle let påviselige og definerbare særtræk. Der må derfor træffes konkrete foranstaltninger, som gør det muligt at bevare, regulere og forvalte bynære områder, hvor der drives landbrug. EØSU foreslår således, at der indføres mekanismer og instrumenter for at beskytte og udvikle de bynære landbrugsområder.

2.2.1.1

EØSU konstaterer, at byernes vækst i Europa er et stadig mere udbredt fænomen. Byernes uhæmmede vækst indebærer et konstant og uopretteligt tab af frugtbar jord, som er de bynære områders vigtigste aktiv. Dette blev også påpeget i EØSU's initiativudtalelse (ordfører: Joost van Iersel) om »Storbyområder: socioøkonomiske konsekvenser for EU's fremtid« (4)

2.2.1.2

Denne nedgang i landbrugsdriften har konsekvenser ikke kun for landbruget, men også for bevarelsen af naturressourcerne, beskyttelsen af byboernes livskvalitet og en afbalanceret fysisk planlægning.

2.2.1.3

Med henblik på et afbalanceret og bæredygtigt Europa er det efter EØSU's mening nødvendigt at opbygge et aktivt og stærkt netværk af byer, der kan fungere som kontaktflade mellem by og land, der ikke defineres så meget ud fra geografisk størrelse, men ud fra deres funktion som mellemled mellem land og by inden for deres indflydelsesområde.

2.2.1.4

Et sådant netværk af byer er kun muligt, hvis det er omgivet af landbrugs- og naturområder, med andre ord bynære områder, som blandt andet adskiller bebyggede områder og forbinder naturområder og således fremhæver og forstærker kommunens identitet, beskytter den biologiske diversitet og muliggør en rentabel landbrugsproduktion.

2.2.2.1

For EØSU er det vigtigste instrument helt klart, at det på samfundsmæssigt, politisk og administrativt plan anerkendes, at disse landlige/bymæssige (dvs. bynære) områder med landbrugsdrift har særlige vanskeligheder og spiller en nøglerolle i forholdet mellem by og land.

2.2.2.2

Som holdepunkt for anerkendelsen de bynære landbrugsområder og den landbrugsproduktion, som finder sted der, er det først og fremmest nødvendigt med en undersøgelse af de problemer, disse områder dels kæmper med, dels selv skaber. Dernæst bør der foretages en samlet analyse af de værdier, de frembyder (vand, landskab, biodiversitet, arkitektur, bedriftsstruktur osv.), og af den økonomiske, miljømæssige og sociale rolle, som de - alt efter de værdier, der gør sig gældende - skal spille.

2.2.3.1

Det er nødvendigt, at samfundet bliver bevidst om jordens værdi som begrænset naturressource og som en fælles arv, der vanskeligt kan genskabes, når den først er ødelagt. Derfor bør der arbejdes på at få byernes vækst vendt i indadgående retning gennem programmer for byfornyelse og sanering af nedslidte bydele og forældede industrizoner, så man undgår, at endnu mere jord dækkes til med beton. Desuden bør der vedtages en særlig lovgivning til imødegåelse af den spekulation i landbrugsjord, der er så udbredt i udkanten af mange europæiske byer.

2.2.3.2

For at den samfundsmæssige, politiske og administrative anerkendelse kan blive en realitet i hele Europa, foreslår EØSU, at der iværksættes en EU-foranstaltning for bynære landbrugsområder og den landbrugsproduktion, der finder sted der. En sådan foranstaltning skal anerkende de værdier og den funktion, som disse områder har, og bane vejen for, at hvert enkelt land udformer en særlig lovgivning om beskyttelse og udvikling ud fra fælles grundlæggende kriterier.

2.3.1

Efter EØSU's mening er det ikke nok, at samfundet og politikerne principielt og ideelt tilslutter sig tanken om at bevare det agrare landskab rundt om byerne; det er også nødvendigt, at alle medlemsstaterne indfører og anvender instrumenter til forvaltning af bynære landbrugsområder for at forhindre spekulation, som fører til opgivelse af landbrugsjord.

2.3.2

Efter EØSU's mening bør der oprettes instrumenter til arealforvaltning baseret på seks søjler:

2.3.3

Kort sagt drejer det sig om ved hjælp af instrumenter for regional og byplanlægning, arealudnyttelse, kommunal finansiering og konsekvensanalyser for landbruget at beskytte bynære landbrugsarealer mod den konstante efterspørgsel efter jord (til byens vækst, industri- og servicesektorens udvikling samt kommunikations- og energiinfrastrukturen) og forhindre enhver forringelse af arealer, som kan underminere bynære landbrugsarealers eksistensberettigelse og retfærdiggøre, at de nedlægges.

2.4.1

Efter EØSU's mening kan en dynamisk, bæredygtig udvikling af det bynære landbrug og de arealer, hvor det drives, kun sikres ved at lade den lokale forvaltning spille en afgørende rolle under inddragelse af kriterier for tværkommunal forvaltning såvel som for fysisk planlægning på overkommunalt plan.

2.4.2

Derfor er det nødvendigt, at de enkelte bynære områder udstyres med et organ, hvis vigtigste opgave det er ikke blot at bevare, men også at puste nyt liv i landbrugsområderne og i landbrugserhvervet gennem overkommunale planer for bevarelse, anvendelse og forvaltning af jord.

2.4.3

Landmænd skal være med i et sådant organ for at få etableret et partnerskab, der engagerer lokalsamfundet (borgere og kommunalpolitikere) og andre berørte parter (universiteter, miljøforkæmpere osv.) i opfyldelsen af målene, og for at skabe enighed om forvaltningen af landbrugsarealerne.

2.4.4

De ansvarlige for forvaltningen af bynære områder skal være konservative, når det gælder lokale værdier, progressive i deres forslag til udvikling de bynære områders funktion ved at indtage en positiv, fantasirig og kreativ holdning samt rigorøse i reguleringen af arealanvendelsen. Kort sagt skal de følge bæredygtighedskriterier.

2.4.5

En subsidiaritetsbaseret forvaltning af de bynære landbrugsområder er afgørende for at sikre, at myndighederne og landbrugssektoren i fællesskab forpligter sig til at bevare og udvikle disse områder. Med andre ord er der brug for en pagt om bæredygtig landbrugsforvaltning mellem den offentlige administration og landmændene.

2.4.6

Forvaltningen skal baseres på et »samarbejdsnet« mellem offentlige og private aktører, som er involveret i forvaltningen, og ledes af et »deltagelses- og forvaltningsorgan«. Det skal fastlægge fælles mål og interesser og fremme særlige foranstaltninger, som er kædet sammen med det regionale grundlag og de nationale ressourcer (f.eks. fremme og dynamisering af de forskellige produkter, indarbejdelse af informations- og kommunikationsteknologier, tilskyndelse til miljøuddannelse, bevarelse af landskabet osv.). Kort sagt et organ, som opstiller generelle betingelser, overvåger deres anvendelse, tilskynder til støtteforanstaltninger for det bynære område, det skal sætte skub i.

2.4.7

Det drejer sig om at følge, også i områder med bynært landbrug, den linie, der blev foreslået på Salzburg-konferencen, hvori det understreges: »I den fremtidige politik bør EU-støtten til landdistrikterne organiseres gennem lokale partnerskaber på græsrodsniveau. […] Programpartnerne må tildeles et større ansvar for udarbejdelsen og gennemførelsen af omfattende strategier ud fra klart definerede mål og resultater« (6. og 7. princip i konklusionerne fra Salzburg-konferencen) (5).

2.4.8

Ved siden af pagterne om bæredygtig landbrugsforvaltning må der også satses på forvaltningsprojekter over det kommunale plan, som under hensyntagen til disse landbrugsarealers særlige karakteristika (på grænsen mellem land- og byzone) bør antage form af projekter for »overgangszoner« mellem administrationer og forvaltningsorganer, som beskytter og genskaber landbrugsarealer og generer indkomster i et samspil mellem by og land. Det er vigtigt, at en del af indkomsten fra eksternaliteter i landbrugsområder, også vender tilbage til gavn for landbrugssektoren.

2.4.9

Ovennævnte projekter for overgangszoner bør iværksættes af deltagelses- og forvaltningsorganerne for bynære landbrugsområder og baseres på multisektorielle kriterier, hvori indgår produktionsrelaterede aspekter, som imødekommer forbrugernes krav, miljøaspekter, som begrænser driftens indvirkning på miljøet og bidrager til landskabsudvikling og –pleje, samt sociale aspekter, som reagerer på bybefolkningens behov, såsom anvendelse af landbrugsarealerne til fritids- og uddannelsesaktiviteter.

2.4.10

Før der udvikles projekter for overgangszoner og pagter om landbrugsforvaltning, som forvaltningsorganerne for de bynære områder tager initiativ til, må der udformes og vedtages en institutionel aftale mellem aktørerne i forvaltningen af det pågældende bynære landbrugsområde (myndigheder – især de lokale – og landbrugssektoren) om den nødvendige integrerede forvaltning af området.

2.4.11

En sådan institutionel aftale mellem de lokale og regionale myndigheder og landmændene kunne baseres på nogle generelle principper, som nedfældes i et »Charter om bynært landbrug«.

2.4.12

For at gøre de fælles forpligtelser, som charteret indebærer, mere håndgribelige og mere bindende, kunne det udbygges med en »strategisk plan for bæredygtig forvaltning og udvikling«, som fastlægger principperne, de strategiske retningslinier og de foranstaltninger, der skal gennemføres for at bevare et givet bynært landbrugsområdes værdier og udvikle den rolle, det spiller.

3.1

Gennemførelsen af projekter for overgangszoner og aftaler om gensidige forpligtelser må baseres på kriterier fastlagt i en pagt mellem by og land og varetages af forvaltningsorganer under hensyntagen til mekanismer for inddragelse af borgerne i almindelighed og landmændene i særdeleshed. Disse pagter kræver opfyldelse af følgende mål:

3.2

Følgende faktorer er afgørende for opfyldelsen af disse mål:

3.3

I betragtning af den sårbare situation, som Europas bynære landbrugsområder og bynære landbrug som sådan befinder sig i, er det efter EØSU's mening af overordentlig stor betydning, at der oprettes et europæisk observatorium for bynært landbrug. Det bør - ud over at anlægge en europæisk synsvinkel på de bynære landbrugsområder og det landbrug, som drives der - fungere som referencecenter for overvågning, undersøgelse og information om situationen for det bynære landbrug i Europa, og som mødested og diskussionsforum for lokale og regionale myndigheder og forskellige europæiske organisationer. Det bør også fremlægge forslag til bevarelse og udvikling af disse bynære områder og deres landbrug.