7.12.2004   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 302/12

1.1

Kommissionen udsendte den 2. december 2003 et høringsdokument med titlen »Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om et nyt lovgrundlag for betalinger i det indre marked«.

1.1.1

Kommissionen finder, at der er mangler af lovgivningsmæssig og teknisk art hvad angår grænseoverskridende detailbetalinger i euro. Ifølge Kommissionen er én grund til denne grænseoverskridende ineffektivitet det utilstrækkelige lovgrundlag på EU-plan. En række lovakter vedrørende betalinger er blevet vedtaget – bl.a. forordning 2560/2001/EF (1), som indfører princippet om ensartede gebyrer for nationale og grænseoverskridende betalinger i euro, direktiv 97/5/EF (2) om beskyttelse af brugere af elektroniske betalingsinstrumenter – men der mangler et sammenhængende lovgrundlag. Det er en nødvendig forudsætning for, at det indre marked for varer og tjenesteydelser kan fungere effektivt, at man kan bruge billige, effektive og sikre betalingstjenester. Kommissionen nævner en række vejledende principper, som anses for særlig relevante i forbindelse med EU's lovgivning om betalinger. Disse er: 1) Effektivitet som en vedvarende målsætning, 2) sikkerhed som en ufravigelig betingelse, 3) konkurrence: Adgang til markeder og ens spilleregler, 4) kundebeskyttelse (3) på højt niveau, 5) lovbestemmelserne skal være teknisk neutrale, 6) omarbejdning af lovgivningen om betalinger skal skabe merværdi, 7) det kommende juridiske instruments form.

1.2

Kommissionens høringsdokument er resultatet af foreløbigt arbejde udført over en forholdsvis lang tidsperiode og skal i 2004 føre til et lovinitiativ.

1.3

Kommissionen håber, at man ved at fjerne tekniske og lovgivningsmæssige hindringer kan opnå effektive betalingssystemer, konkurrence på lige vilkår, passende forbrugerbeskyttelse, sikre betalinger samt retssikkerhed for alle parter, der er involveret i en betalingsproces.

1.4

Udvalget anerkender de europæiske bankers indsats (4). I juni 2002 oprettedes således Det Europæiske Betalingsråd. Rådet vedtog et omfattende arbejdsprogram for et fælleseuropæisk betalingsområde med forslag om væsentlige ændringer af, hvordan betalingsløsninger skal udformes i EU. I disse planer indgår ikke mindst beslutningen om at prioritere etablering af en ny infrastruktur (5) for pengeoverførsler i euro med et meget lavt transaktionsgebyr og en hurtig overførselstid på højst tre dage.

1.5

Efter Kommissionens opfattelse har liberaliseringen af kapital gjort grænseoverskridende pengeoverførsler lettere inden for EU. Samtidig er det indre marked, navnlig for så vidt angår detailbetalinger, endnu ikke så effektivt som de nationale markeder. Der er ligeledes forskelle mellem de nationale lovgivninger og konventioner med hensyn til betalingsløsninger i det indre marked. Det nye lovgrundlag skulle fjerne disse juridiske hindringer for et fælles betalingsområde, hvor dette er nødvendigt, navnlig hvis hindringerne er skyld i, at betalingsinfrastrukturerne og -systemerne i EU ikke fungerer hensigtsmæssigt, idet f.eks. de bestemmelser, der vedrører tilbagekaldelsen af en betalingsordre, varierer afhængigt af, hvor i det indre marked ordren er afgivet. Interoperabilitet, anvendelsen af fælles tekniske standarder og harmonisering af de grundlæggende lovbestemmelser har højeste prioritet.

1.6

Retsusikkerhed er en faktor, der gør at betalingsudbydere og brugere af betalingsløsninger er tilbageholdende med at gennemføre transaktioner, hvis de overhovedet vælger at gennemføre dem. Det er f.eks. tilfældet i forbindelse med direkte debettransaktioner, der endnu ikke gennemføres på EU-plan (se bilag 16). Det er også relevant, når det drejer sig om regelmæssige, tilbagevendende betalinger (f.eks. stående ordrer på udenlandske aviser eller en offentlig tjenesteydelse i forbindelse med et sommerhus i en anden medlemsstat), for hvilke en stående betalingsordre ikke er mulig. For at brugerne, f.eks. forbrugere og SMV'er, kan drage fuld nytte af det indre marked skal de grænseoverskridende betalingsløsninger være lige så effektive som de nationale. Det nye lovgrundlag skal derfor lukke smuthullerne og øge forbrugernes tillid og velfærd i det fælles betalingsområde inden for det indre marked.

1.7

I det indre marked er det særlig vigtigt, at forbrugerne har tillid til betalingstransaktioner, da disse ofte omfatter et grænseoverskridende element, og da tillid er nødvendig, hvis e-handelens potentiale skal udnyttes i det europæiske marked. I EU-traktatens artikel 153 kræves der således et højt forbrugerbeskyttelsesniveau, og dette anvendes som et vejledende princip for det nye lovgrundlag. Det er imidlertid nødvendigt at vurdere de omkostninger, der er forbundet med en sådan beskyttelse, da det i sidste ende er kunden, der kommer til at dække disse på den ene eller anden måde.

1.8

Med henblik på forbrugerbeskyttelse er det nødvendigt med sammenhængende og brugervenlige informationskrav forud for og efter gennemførelsen af en betalingstransaktion. Der findes allerede mange bestemmelser inden for dette område i EU's nuværende lovgivning om betalinger, som bør tages op til revision. En af de vanskeligste opgaver består i at foretage en korrekt afvejning med hensyn til indholdet og omfanget af oplysningerne, således at brugeren af betalingsløsninger er i stand til at forstå og blive bevidst om sine rettigheder og pligter, når han læser oplysningerne.

1.9

Kommissionen anser også den juridiske beskyttelse i tilfælde af manglende, fejlagtig eller uautoriseret gennemførelse af betalingstransaktioner for meget vigtig.

1.10

Den centrale del af meddelelsen består af de 21 bilag, som hver tager sigte på et bestemt juridisk og/eller teknisk emne om, hvordan det indre marked for betalinger kan fungere effektivt.

2.1

Formålet med Kommissionens initiativ til en sammenhængende og omfattende lovramme for et fælles europæisk betalingsområde støttes af udvalget. Der er bestemt hindringer for betalinger i det indre marked, men disse skyldes forskelle i de nationale retssystemer. Betalinger i det indre marked i dag er fortsat i meget stor grad underlagt nationale bestemmelser og/eller konventioner. Eftersom 98 % af alle europæiske betalinger foretages inden for det enkelte lands grænser (6), er forbrugernes efterspørgsel efter grænseoverskridende betalinger i EU klart begrænset.

2.2

Mange indenlandske markeder for betalinger i Europa er yderst effektive. Lovgivning bør derfor begrænses til at fjerne hindringer for grænseoverskridende betalinger, så man opnår samme effektivitetsniveau. En forbedring af grænseoverskridende betalingssystemer bør derfor ikke have nogen negative konsekvenser for de bestående, velfungerende nationale betalingssystemer.

2.3

Kommissionen bør fjerne de juridiske hindringer, der står i vejen for skabelsen af fælles EU-konventioner og -aftaler, men må ikke gennemtvinge lovgivning om aspekter, som kan dækkes ved hjælp af førnævnte konventioner og aftaler. Man er med andre ord nødt til at foretage en korrekt afvejning mellem selvregulering/samregulering og EU-lovgivning.

2.4

Det er EØSU's (7) opfattelse, at både selvregulering og samregulering bør støttes. Dog bør der vedtages en stram regulering på alle områder, hvor selvregulering eller samregulering viser sig uhensigtsmæssig, utilstrækkelig eller ukorrekt anvendt.

2.5

Udvalget støtter således princippet om et højt fælles niveau af forbrugerbeskyttelse i og med, at der er tale om et primært mål i traktaten.

2.6

Det indre marked for betalinger må være internationalt konkurrencedygtigt. Hvis det nye EU-lovgrundlag fører til en stigning i betalingsrelaterede omkostninger, er der en reel fare for, at betalingssektoren i stigende grad vil blive styret af aktører fra lande uden for EU, og at lovgivningen ikke vil opfylde sine mål.

2.7

Hvad angår spørgsmålet om, hvilke betalinger der skal være omfattet af instrumentet, mener EØSU ikke, at checks bør holdes udenfor, da disse fortsat anvendes som betalingsmidler i visse medlemsstater.

2.8

Det er også nødvendigt, at det bliver gennem selvregulering, at man under den nye ordning opnår, at kreditkort eller debitorkort, som er udstedt eller godkendt af en hvilken som helst anerkendt finansiel institution i en medlemsstat, kan bruges i enhver betalingsautomat i en anden medlemsstat.

3.4.1

Valørdatoer er ikke kun et betalingsspørgsmål. Valørdatoer er ofte ikke specifikt forbundet med en betalingsoverførsel – det kan være resultatet af en hvilken som helst kontoaktivitet.

3.4.2

Som Kommissionen indrømmer, er valørdatoer grundlæggende et spørgsmål om prissætning (dvs. om produktledelse eller forbrugerrelationer). Som et produktledelsesspørgsmål er valørdatoer uafhængige af bogføring, der bruges til at beregne bevægelser på kontoen.

3.4.3

Valørdatoer kan være forskellige fra bank til bank, fra kunde til kunde i samme bank og tilmed for samme kundes forskellige aktiviteter i samme bank.

3.4.4

Udvalget bifalder tanken om at stille krav om gennemsigtighed for betalingsudbydere, når det gælder brugen af valørdatoer. Valørdatoers finansielle indvirkning på forbrugeren bør reduceres. Det bør også overvejes at indføre konvergens i valørsystemet i hele EU, skønt en sådan konvergens må betragtes som et mål på mellemlang sigt, eftersom de nationale systemer er meget forskellige.

3.4.5

EØSU giver med dette forbehold også sin støtte til Kommissionens forslag om, at valørdatoen for betalingstransaktionen skal være sammenfaldende med den dato, hvor pengeoverførslen i henhold til betalingsordren udføres af den relevante betalingsudbyder.

3.5.1

Den eksisterende forordning 2560 henviser til IBAN (8) og BIC (9), som er blevet fremmet og støttet af de europæiske myndigheder, herunder ESCB (Europæisk Centralbanksystem). IBAN-nummerstandarden er anerkendt og fungerer godt i hele EU og har vist sig at være en succes. Dette kodesystem giver ikke mulighed for nummerportabilitet. Bankerne bør i det mindste garantere, at forbrugeren kan bevare sit kontonummer, når pågældende flytter til en anden afdeling inden for samme bank.

3.10.1

For at sikre en kundes retssikkerhed vil en mere passende fremgangsmåde i dette bilag være at diskutere definitionen af og meddelelsen om et »uigenkaldelighedstidspunkt« for det anvendte betalingsinstrument. Udvalget er enigt i, at en kunde bør informeres om uigenkaldelighedsvilkår vedrørende forskellige betalingssystemer og de dermed forbundne betalingsinstrumenter.

3.10.2

Man skal også huske, at kunder ikke kun sender, men også modtager betalinger. Særdeles lange genkaldelighedsperioder vil så have den omvendte effekt, eftersom de vil være til ulempe for kunder, som venter på disse betalinger.

3.10.3

Ydermere er det vigtigt at skelne mellem genkaldelighed for kunder og systemmæssig genkaldelighed. Af hensyn til klarheden og retssikkerheden bør afregningen for betalingsordrer som hovedregel ikke annulleres, når den først er indført i et system som fastlagt i direktivet om endelig afregning.

3.10.4

Udvalget mener, at spørgsmålet om genkaldelighed er kompliceret, og at der er brug for yderligere diskussion. Ikke desto mindre bør betalingsudbyderen efter anmodning informere sin kunde om uigenkaldelighedstidspunktet for den pågældende individuelle betaling.

3.12.1

Udvalget er enigt i, at en betalingsudbyder bør være ansvarlig for, at en betalingsordre udføres korrekt, og for at bevise, at en transaktion er blevet registreret korrekt, udført og krediteret på modtagerens konto. Han er ansvarlig for den del af betalingssystemet (i en teknisk forstand), som er under hans kontrol. Samtidig står det klart, at en betalingsudbyder ikke kan holdes ansvarlig ud over hans civile ansvar og bestemt ikke, hvis han ikke var uagtsom eller der ikke var tale om »force majeure«. Betalingsudbyderen bør dog bære bevisbyrden for, at transaktionen er korrekt registeret, gennemført og bogført i overensstemmelse med ordren, og denne forpligtelse kan ikke begrænses eller omgås på grundlag af en aftale.

3.12.2

Ifølge udvalget kan betalingsudbyderne eventuelt tilbyde at være ansvarlige for krav på områder, som ligger uden for deres kontrol, i form af en ekstra service. Det ville være positivt for forbrugerne og føre til øget konkurrence.

3.13.1

Men hensyn til kortbetalinger er kreditinstitutterne allerede begyndt at overholde bestemmelserne i anbefaling 97/489/EF, især hvad angår:

3.13.2

Organiseret kriminalitet står også bag ulovlige transaktioner. Tærsklen på 150 euro kan potentielt tilskynde til bedrageri. Udvalget mener derfor, at en risikobaseret tærskel bør indføres. Kortindehaverens ansvar i ovennævnte tilfælde bør udgøre en procentdel af det samlede kreditmaksimum på vedkommendes kort, som denne accepterer i sin kontrakt. En sådan rimelig fremgangsmåde vil afspejle de sande risici og omkostninger og samtidig mere effektivt afskrække fra bedrageri og således føre til færre samlede omkostninger.

3.13.3

En begrænset opdatering af henstilling 97/489/EF i overensstemmelse med det nye lovgrundlag er et skridt i den rigtige retning. Udvalget mener, at bilaget bør ses i sammenhæng med mulighederne for at bruge elektronisk signatur i forbindelse med direktivet om e-signaturer.

3.13.4

Man kan sætte spørgsmålstegn ved, om en betalingsudbyder overhovedet kan godtgøre, om det var kunden, der tog initiativ til den transaktion, som gennemførtes med det teknisk sikre elektroniske betalingsinstrument. Især når det gælder banktransaktioner over nettet synes betalingsudbydere at have problemer med at fremlægge sådanne beviser, eftersom disse transaktioner kan udføres på private pc'er, som ligger uden for betalingsudbyderens kontrol.

3.14.1

Princippet om overførsel af det samlede beløb til betalingsmodtageren er afgørende i dette bilag. Princippet er nu veletableret som følge af forordning 2560/2001 for betalinger, som kan behandles fuldstændigt efter en STP-fremgangsmåde (Straight-Through-Processing), blot de tilsvarende indenlandske betalinger betales fuldt ud til betalingsmodtageren uden fradrag.

3.14.2

Desuden eksisterer der selvregulering i form af ICP (»Interbank Convention on Payments«) (12), som i dag begrænser mulighederne for kreditoverførsler i euro. ICP tilskynder til, at man fjerner muligheden for, at banker, der anvendes som mellemmand, kan fradrage gebyrer fra det overførte beløb.

3.14.3

Man bør inden for alle juridiske rammer gå bort fra de tekniske termer, der anvendes inden for særlige meddelelsesformater og systemer (såsom SHARE, BEN, OUR), og som i mange tilfælde er uhensigtsmæssige i en national sammenhæng. Udvalget mener, at der af den grund ikke bør fastlægges yderligere bestemmelser til erstatning af direktiv 97/5/EF. Formålet med de nuværende betalingsmuligheder er at give kunderne en valgmulighed, som er led i de vilkår og betingelser, der aftales mellem en kunde og en bank. Faren for overforenkling og begrænsning af valgmulighederne må undgås, da disse betalingsmuligheder er en reaktion på markedets behov, som går videre end de grundlæggede kreditoverførselsinstrumenter inden for EU, og er nødvendige for at støtte de forskellige betalingstyper såvel som fjernhandel. Udvalget ser gerne, at industrien øger gennemsigtigheden hvad angår den anvendte betalingsmulighed.

3.14.4

Udvalget tilskynder Kommissionen til at fjerne uoverensstemmelsen mellem direktivets standardløsning »our«, en betalingsmekanisme, som ikke eksisterer i hovedparten af medlemsstater, og 'share'-muligheden, som forordningen støtter.

3.15.1

Udvalget minder om, at de europæiske banker i Det Europæiske Betalingsråd tilsluttede sig en standardoverførselstid for kreditoverførsler på 3 bankdage (efter dagen for accept af ordren) via selvregulering under Credeuro-konventionen. Faktisk er de 3 dage en standardtid, som de enkelte banker kan forbedre yderligere. Eftersom gennemførelsestiden er et centralt serviceelement, bør det overlades til konkurrencekræfterne at forbedre tjenesterne.

3.15.2

Man bør kun overveje, om der er yderligere brug for lovgivning, hvis sektorens initiativ slår fejl.

3.16.1

Hvilken lovgivning som skal vedtages og/eller hvilke lovmæssige hindringer som skal fjernes vil blive lagt nøjagtigt fast af Det Europæiske Betalingsråd og meddelt Kommissionen, når den fælleseuropæiske ordning om direkte debet er blevet formelt vedtaget af Det Europæiske Betalingsråd. Hvilket lovgrundlag som kræves for at støtte den fælleseuropæiske ordning om direkte debet vil i stor grad afhænge af den valgte model. Udvalget er derfor overbevist om, at man bør satse på et tæt samarbejde mellem erhvervet og de lovgivende myndigheder (EF).

3.17.1

Dette bilag vedrører ikke spørgsmålet om betalinger og falder derfor uden for rammerne for det nye lovgrundlag for betalinger.

3.17.2

Der bør ikke skelnes mellem regler vedrørende kontante og ikke-kontante betalinger. En række lovmæssige og tekniske hindringer forhindrer udviklingen af grænseoverskridende pengetransporter i eurozonen, især mellem nationale centralbankers afdelinger i ét land og pengeinstitutters afdelinger i et andet land.

3.17.3

Adgangen til grænseoverskridende nationale centralbankers tjenester er led i den naturlige udvikling i brugen af den fælles valuta inden for eurozonen.

3.17.4

Konkurrence inden for pengetransportsektoren bør fremmes inden for eurozonen for at opnå størst mulig effektivitet, men udvalget påpeger, at man er nødt til at skabe en grænseoverskridende pengetransportlicens og sikre tilstrækkelig kontrol med dens anvendelse.

3.21.1

Efter udvalgets opfattelse er det emne, som berøres i bilag 21, et underemne til bilag 12 (manglende gennemførelse eller fejlagtig gennemførelse). Man er faktisk nødt til at anerkende, at:

3.21.2

Betalingsudbyderne bør ikke ikendes et strafferetligt ansvar for betalinger, som ikke er blevet indført i systemet på det tidspunkt, hvor nedbruddet fandt sted. Betalingsudbyderen har begrænset strafferetligt ansvar på grund af hans civile ansvar og bør godtgøre, at vedkommende har truffet alle fornødne foranstaltninger for at forebygge nedbruddet.

3.21.3

I den nylige sag med »phishing«-angreb via email mod britiske banker mente én internetudbyder at det bedste svar på angrebet var at lukke ned for internettjenesten. Sådanne angreb ligger uden for en udbyders direkte kontrol, eftersom der er tale om direkte email-kontakt mellem en angriber og en kunde. Betalingsudbyderne bør så vidt muligt orientere deres kunder, inden de lukker ned for systemet af sikkerhedsmæssige grunde. Udvalget finder det forkert at straffe en udbyder, der træffer sådanne forholdsregler for at beskytte sine kunder. Ydermere tilskynder udvalget betalingsudbyderne til at være proaktive, hvad angår forebyggelse af sådanne typer af svig.

4.1

Det nye lovgrundlag bør være i overensstemmelse med EU's strategi for forbrugerpolitikken, hvor opnåelse af et højt fælles niveau af forbrugerbeskyttelse er et centralt mål.

4.1.1

Udvalget støtter Kommissionens bestræbelser på at øge forbrugernes tillid, retssikkerheden og markedseffektiviteten i forbindelse med betalinger i det indre marked. Det er desuden en positiv fremgangsmåde at overveje selvregulering og samregulering som en mulig vej fremad inden for de forskellige områder, som nævnes i de 21 bilag.

4.2

Man bør prioritere de lovgivningsmæssige tiltag, som dækker bilag 1, 2, 8, 12, 13, 18 og 19. Især bør man hurtigst muligt sætte fokus på bilagene om Informationskrav (2), Oplysninger om betalingsafsenderen (8) og Databeskyttelsesaspekter (18).

4.3

Udvidet samarbejde mellem Kommissionen og banksektoren bør tilstræbes i forbindelse med oprettelse af den fælleseuropæiske ordning om direkte debet (bilag 16), fastlæggelse af, hvem der har ret til at udbyde betalingsløsninger til befolkningen (bilag 1), samt vurderingen af betalingsmidlers og -komponenters sikkerhedsniveau (bilag 7).

4.4

Hvad angår de andre bilag finder udvalget, at selvregulering eller samregulering er en mere hensigtsmæssig måde at opfylde Kommissionens mål om et effektivt indre marked for betalinger på. Hvis selvreguleringstiltagene ikke fungerer efter hensigten, er det klart, at EU-lovgivning bør overvejes.

4.5

I samme ånd foreslår udvalget, at den overordnede ramme bør fokusere på at skabe gennemsigtighed for forbrugerne og forsøge at bygge mest muligt på gældende praksis og regler for selvregulering. For eksempel er det ikke nødvendigt at regulere yderligere, hvor markedet allerede har opfyldt lovgiverens mål (f.eks. er der intet umiddelbart behov for at opdatere direktivet om kreditoverførsler for at forkorte overførselstiden). Ikke desto mindre er en fælles fremgangsmåde på visse områder den bedste løsning.

4.6

Meddelelsens anvendelsesområde er ofte meget bredere end blot betalinger, og Kommissionen er nødt til mere direkte at fremhæve forskellen mellem kommercielle tjenester og betalingssystemer. Alle lovforanstaltninger vedrørende betalinger bør udelukke spørgsmål vedrørende opfyldelse af andre tjenester end betalingerne selv.