MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald

2001/0291 (COD)

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald

1. Baggrund

Procedure

- Den 7. december 2001 fremsatte Kommissionen et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv [1] om ændring af direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald [2] med henblik på vedtagelse efter proceduren for fælles beslutningstagning som fastsat i EF-traktatens artikel 251.

[1] KOM(2001)729 endelig (2001/0291(COD))

[2] EFT L 365/10 af 31. december 1994.

- Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg afgav udtalelse den 29. maj 2002.

- Europa-Parlamentets Udvalg om Industripolitik, Eksterne Økonomiske Forbindelser, Forskning og Energi stemte om sin betænkning den 22. maj 2002.

- Europa-Parlamentets udvalg om miljø- og sundhedsanliggender og forbrugerpolitik stemte om sin betænkning den 12. juli 2002. [3]

[3] A5-0261/2002.

- Europa-Parlamentet vedtog sin holdning ved førstebehandlingen den 3. september 2002.

- Rådet vedtog sin fælles holdning den 6 marts 2003.

Formålet med Kommissionens forslag

Kommissionens forslag af 7. december 2001, som er baseret på EF-traktatens artikel 95, stk. 1, tager sigte på at ændre direktiv 94/62/EF. Omfanget af ændringen er begrænset, og sigtet er at øge målene for nyttiggørelse og genanvendelse yderligere for den næste femårsfase og dermed yderligere mindske miljøbelastningen fra emballageaffald. Der introduceres ligeledes materialespecifikke genanvendelsesmål for en række specifikke emballageaffaldsmaterialer. De foreslåede mål er baseret på en omfattende cost-benefit analyse. Endvidere introduceres der definitioner på mekanisk genanvendelse, kemisk genanvendelse til samme materiale og kemisk genanvendelse til andet materiale (feedstock genanvendelse) og definitionen på "emballage" præciseres nærmere, idet der tilføjes et ikke-bindende bilag med fortolkningsretningslinjer.

Der er ikke fremsat forslag om ændring af andre aspekter af direktivet, som f.eks. forebyggelse, genbrug eller producentansvar, eftersom Kommissionen mener, at det endnu er for tidligt at tage fat på en mere omfattende revision af denne art.

2. Kommissionens bemærkninger

2.1. Generelle bemærkninger

Europa-Parlamentet vedtog på sin plenarforsamling den 3. september 2002 44 ændringsforslag ud af de 68 forslag, der var fremsat. Af disse ændringsforslag accepterede Kommissionen 22, enten fuldstændigt, delvist eller i princippet. Rådet vedtog en fælles holdning den 6 marts 2003 med kvalificeret flertal.

Af disse ændringer har Rådet indarbejdet 16 i teksten, enten fuldstændigt, delvist eller i princippet. Kommissionen tilslutter sig Rådets holdning.

2.2. Detaljerede bemærkninger

2.2.1. Ændringer, som Kommissionen har accepteret, og som helt eller delvist er indarbejdet i den fælles holdning

Ændring 2, 6, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 21, 22, 29, 30, 32, 34, 53 og 62 er indarbejdet enten helt eller delvist i den fælles holdning.

Ændring 2, hvor det hedder, at valget af emballage bør ske på det bedst mulige grundlag med anvendelse af emballagens livscyklus for at begrænse de miljøskadelige virkninger, afspejles i henvisningerne til affaldsforebyggelse og muligheden for en emballage-miljøindikator i betragtning 8 i den fælles holdning. Kommissionen kan acceptere denne løsning.

I ændring 6 understreges det, at andre spørgsmål, såsom integreret produktpolitik, miljørisikovurderinger ved hjælp af livscyklusanalyse og andre forslag vedrørende genanvendelse og ressourceeffektivitet, kræver yderligere overvejelser og derfor falder uden for rammerne af denne revision. Ændring 6 indgår i betragtning 8, hvor det hedder, at andre spørgsmål bør undersøges nøjere. Denne betragtning er også i tråd med den foreslåede omformulering af ændring 16 og 32 og tilgodeser endvidere ændring 2 og 11. Kommissionen er enig i de anskuelser, der kommer til orde i ændringen, og kan acceptere den løsning, der vælges i den fælles holdning.

Ændring 9 er indgår i anden form i en ny betragtning 10 i den fælles holdning: Kommissionen kan tilslutte sig denne omformulering, som bedre afspejler det faktum, at direktiv 94/62/EF primært vedrører miljø- og markedsaspekterne ved emballage og emballageaffald. Det skal bemærkes, at de undersøgelser [4], der er foretaget på området, ikke giver belæg for at gå videre end denne formulering. De makroøkonomiske effekter af affaldshåndteringsforanstaltninger på arbejdsmarkedet er generelt meget begrænsede og vanskelige at sætte tal på.

[4] For et overblik se: European Commission 2001, Employment effects of waste management policies, available on: http://europa.eu.int/comm/environment/ enveco/studies2.htm

waste

Ændring 11 går ud på, at der tilføjes en betragtning om undersøgelse af de praktiske erfaringer i medlemsstaterne. Denne ændring er indarbejdet i betragtning 8 i den fælles holdning, i tråd med den foreslåede omformulering af ændring 16 og 32 og under hensyntagen til ændring 2 og 6. Kommissionen kan acceptere denne løsning.

Ændring 12 og 13 fremhæver, at alle operatørerne i emballagekæden bør tage deres del af ansvaret for at mindske miljøbelastningen fra emballage og emballageaffald gennem hele emballagens livscyklus og forbedre emballagens miljømæssige egenskaber i overensstemmelse med de væsentlige krav i direktivets bilag II. De to ændringer har stort set samme indhold. Den fælles holdning inddrager derfor kun ændring 12, som er mere omfattende og også dækker indholdet i ændring 13. Ændringen er afspejlet i betragtning 6 i den fælles holdning. Kommissionen kan acceptere denne løsning.

Ændring 14 understreger behovet for harmoniserede indberetningsmetoder og klare retningslinjer for dataleverandørerne. Denne ændring svarer også til punkt 6.6 i Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse af 29. maj 2002. I den fælles holdning omformuleres denne ændring og dens indhold indgår sammen med ændring 29 i betragtning 7. Kommissionen kan acceptere denne løsning.

Ændring 16 er delvist integreret i den fælles holdning. Der er ikke taget hensyn til stk. 1, hvorefter producenterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at begrænse miljøbelastningen fra ny emballage. Kommissionen støtter i princippet ideen bag denne del af ændringen, men mener, at det er nært knyttet til direktivets artikel 9 og bilag II (væsentlige krav). Det vil være mere passende at afvente en evaluering af direktivets forskellige elementer, som forudset i ændring 32 og artikel 6, stk. 8, i direktivet, som ændret ved den fælles holdning, inden der træffes beslutning om en mulig fremtidig revision af disse elementer.

Stk. 2 i ændring 16 ligger tæt op ad den nuværende artikel 4, stk. 1, men ændrer medlemsstaternes pligt til at træffe andre forebyggende foranstaltninger til en mulighed for at gøre så. Dette stykke er ikke medtaget i den fælles holdning. Heller ikke Kommissionen kan acceptere dette stykke, eftersom medlemsstaterne bør forpligtes til at træffe yderligere forebyggende foranstaltninger i overensstemmelse med den nuværende artikel 4.

I henhold til ændring 16, stk. 3, skal Kommissionen undersøge mulighederne for at udvikle yderligere foranstaltninger, som kan mindske emballagens og emballageaffaldets miljøskadelige virkninger, og i dette øjemed udvikle en miljøindikator for emballage samt forelægge Europa-Parlamentet og Rådet sine konklusioner og et lovforslag herom inden den 1. januar 2005. Rådet har indarbejdet hovedelementerne i dette stykke i artikel 6, stk. 8, som ændret ved den fælles holdning. Ifølge ordlyden i den fælles holdning skal idéen med en miljøindikator for emballage imidlertid først vurderes i en rapport, inden der træffes endelig afgørelse om, hvorvidt der skal anvendes en sådan indikator. Endvidere er fristen for denne rapport den 30. juni 2005 i stedet for den 1. januar 2005. Kommissionen erkender, at mulighederne for at mindske miljøbelastningen fra affald bør undersøges yderligere. Heri indgår også vurdering af muligheden for at anvende en bredspektret og pålidelig indikator til måling af emballagens miljøbelastning. Kommissionen mener imidlertid, at der kræves yderligere undersøgelser og drøftelser med de interesserede parter, og kan acceptere den løsning, Rådet har valgt vedrørende dette spørgsmål. Denne løsning stemmer også bedre overens med Kommissionens initiativret.

1. I den fælles holdning tages der ikke hensyn til stk. 4 i ændring 16, hvor det hedder, at de standarder, Kommissionen bidrager til at fremme, skal begrænse emballagens miljøvirkninger mest muligt, i overensstemmelse med artikel 9 og 10. Kommissionen kan acceptere tilføjelsen af følgende sætning i slutningen af direktivets nuværende artikel 4, stk. 2: "Målet med disse standarder er at begrænse emballages miljøindvirkninger mest muligt, jf. artikel 9 og 10." I denne ordlyd henvises der udtrykkeligt til, at standarder fremmes af Kommissionen. Det anses imidlertid ikke for hensigtsmæssigt at henvise til gennemførelsen af standarder. Det skal understreges, at efterlevelse af harmoniserede CEN-standarder indebærer, at overensstemmelse med direktivets væsentlige krav forudsættes. Standarderne er imidlertid ikke i sig selv juridisk bindende, og producenterne har frihed til at vælge enhver anden måde til at vise, at de efterlever de væsentlige krav. Overensstemmelse med sådanne standarder kan derfor ikke gennemtvinges.

2. Stk. 5 i ændring 16 er ikke medtaget i den fælles holdning. Ifølge dette stykke skal Kommissionen vurdere gennemførelsen af CEN-standarden om forebyggelse og foreslå andre foranstaltninger, hvis standarden ikke giver de ønskede resultater. Kommissionen afviser også dette stykke, af de samme grunde som anført i forbindelse med stk. 4.

Den fælles holdning gengiver ånden i ændring 21 ved at give medlemsstaterne større frihed med hensyn til at fremme energiudnyttelse. Rådets formulering ligger imidlertid langt tættere på Kommissionens oprindelige forslag. Kommissionen kan bøje sig på dette område og kan foreslå følgende kompromistekst: "Medlemsstaterne kan fremme energiudnyttelse, hvor det af miljøhensyn og lønsomhedshensyn er at foretrække frem for materialegenanvendelse". Henvisningen til omkostninger og fordele bør bevares for at afspejle alle de tre søjler af bæredygtighedsbegrebet.

Ændring 22 henviser til anvendelsen af økonomiske instrumenter og til fornyet overvejelse og ophævelse af bestemmelser, der hindrer anvendelsen af genanvendte materialer. Første del af ændringen er til dels indarbejdet i artikel 6, stk. 4. Henvisningen til økonomiske instrumenter er imidlertid blevet erstattet med en generel bestemmelse om forbedring af markedsvilkårene. Medlemsstaterne skal tage gældende bestemmelser, der forhindrer anvendelsen af genanvendte materialer, op til fornyet overvejelse (den fælles holdning) og ikke nødvendigvis ophæve dem (ændring). Kommissionen kan i princippet tilslutte sig denne løsning. Stk. 2, hvor det hedder, at Kommissionen skal tage sådanne retsakter på fællesskabsplan op til fornyet overvejelse, er ikke medtaget. Kommissionen kan ikke acceptere dette stykke: det går videre end direktivets anvendelsesområde; det vedrører Kommissionens initiativret, og det er uklart, hvorvidt og hvilke fællesskabsretsakter der vil kunne udgøre en hindring for anvendelsen af genanvendte materialer.

Ændring 29, hvorefter dataene skal harmoniseres med henblik på sammenlignelighed og ensartethed, er medtaget i betragtning 7. Denne betragtning afspejler også ændring 14. I tråd med ændringen mener Kommissionen, at spørgsmålet rettelig henhører under afgørelse 97/138/EF, og kan acceptere løsningen i den fælles holdning, hvor dette spørgsmål nævnes i en betragtning. En ændring af direktivets artikel 12, stk. 3, synes ikke at være nødvendig, da det allerede med den nuværende artikel er muligt at træffe de nødvendige foranstaltninger gennem tilpasning til den tekniske udvikling.

Ændring 30, som til direktivets nuværende artikel 13 føjer, at medlemsstaterne desuden forpligter sig til at fremme informations- og bevidstgørelseskampagner for forbrugerne, er bibeholdt. Rådet har også tilføjet en tilsvarende betragtning 9. Denne løsning kan accepteres af Kommissionen.

Ændring 32, hvorefter Kommissionen inden den 30. juni 2005 skal forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om direktivets konsekvenser for miljøet og det indre marked, er blevet indarbejdet i den fælles holdning som led i ændring af direktivets artikel 6, stk. 8. Kommissionen kan acceptere denne løsning, da det er hensigtsmæssigt at behandle alle elementer, der skal tages op til revision, i én enkelt artikel og i én enkelt rapport. Det synes imidlertid ikke at være hensigtsmæssigt at give retningslinjer om bestemte sorterings- og indsamlingsordninger. Dette spørgsmål bør afgøres på nationalt og lokalt plan. Inddragelse af alle interesserede parter er et generelt princip, og da rapportens indhold allerede i vid udstrækning er fastsat i ændring 32 og direktivets artikel 6, stk. 8, som ændret ved den fælles holdning, er der ingen grund til, at inddragelse af interesserede parter skal nævnes specifikt i denne sammenhæng.

Ændring 34, der tilføjer "doseringsanordning, som er en del af beholderens lukkemekanisme" som et illustrerende eksempel på emballage, er indarbejdet i bilaget til den fælles holdning. Kommissionen kan acceptere denne løsning.

En del af ændring 53 er afspejlet i den nye stk. 2 til direktivets artikel 6, som ændret ved den fælles holdning. I denne ændring foreslås tilføjet en nye betragtning, hvori det hedder, at genanvendelsesoperationer i ikke-OECD-lande ikke ud fra et miljøsynspunkt svarer til sådanne operationer i de europæiske anlæg. Dette kan være korrekt i visse tilfælde, men der bør ikke generaliseres, medmindre der kan fremlægges beviser. Det hedder endvidere, at der er behov for at overvåge mængden af emballageaffald, der eksporteres til ikke-OECD-lande, og af håndteringen heraf. Hverken Fællesskabet eller de enkelte medlemsstater har myndighed eller midler til at kontrollere genanvendelsesanlæg uden for EU's grænser. Dette emne var også til debat i forligsudvalget vedrørende direktivet om affald af elektrisk og elektronisk udstyr, og der er ingen grund til at behandle emnet anderledes i tilknytning til emballagedirektivet. Med den fælles holdning er der indføjet et nyt stk. 2 i direktivets artikel 6, hvori det hedder, at eksporteret emballageaffald kun regnes med i forbindelse med opfyldelsen af fællesskabsmålene, hvis der er solide beviser for, at nyttiggørelsen og/eller genanvendelsen har fundet sted på vilkår, der i det store hele svarer til dem, der er foreskrevet af Fællesskabets lovgivning på dette område. Dette er i overensstemmelse med direktivet om elektronisk affald og kan accepteres af Kommissionen.

En del af ændring 62 er afspejlet i det nye stk. 2 til direktivets artikel 6, som foreslået i den fælles holdning. Denne ændring forbyder, at eksport af emballageaffald til tredjelande regnes med i forbindelse med opfyldelsen af målene. Denne ændring kan Kommissionen ikke acceptere i den nuværende formulering. Markederne for genanvendte materialer er ofte internationale, og Kommissionen ser ingen grund til, at genanvendelse i ikke-EU-lande ikke skulle medregnes, hvis direktivets krav opfyldes. Et generelt forbud mod, at eksport medregnes i forbindelse med fællesskabsmålene, vil kunne udelukke tredjelande fra dette marked og vil dermed kunne stride mod andre forpligtelser efter fællesskabsretten og international ret. Kommissionen kan imidlertid, i tråd med begrundelsen for ændring 53, acceptere ordlyden i direktivets artikel 6, stk. 2, som ændret ved den fælles holdning.

2.2.2. Ændringer, som Kommissionen har accepteret helt eller delvist, men som ikke er medtaget i den fælles holdning

Ændring 20, 25, 33, 37, 39 og 45 er accepteret af Kommissionen helt eller delvist, men er ikke medtaget i den fælles holdning.

Kommissionen kan i princippet acceptere ændring 20, som giver medlemsstaterne mulighed for at opstille mål for andre emballagematerialer end glas, papir og pap, metal og plast. Efter Kommissionens mening kan genanvendelse eller nyttiggørelse af andre emballagematerialer, såsom træ, tekstiler og kompositmaterialer, medvirke til at mindske emballagernes samlede miljøbelastning. Kommissionen har ikke medtaget materialespecifikke mål for disse emballagematerialer i sit oprindelige forslag af 7. december 2001, fordi man mente, at der var behov for yderligere undersøgelser af disse materialer. I henhold til det nuværende direktiv står det endvidere medlemsstaterne frit for at opstille andre materialespecifikke mål, end dem der udtrykkeligt nævnes i direktivet.

Kommissionen kan i princippet acceptere ændring 25, som forpligter medlemsstaterne til at sikre, at de nationale retur-, indsamlings- og nyttiggørelsessystemer, som indført ved direktivets artikel 7, afspejler de økonomiske og miljømæssige omkostninger og fordele ved nyttiggørelse og genanvendelse af emballagematerialer. Omkostningerne og fordelene ved genanvendelse og nyttiggørelse hænger imidlertid sammen med arten af de anvendte genanvendelses- og nyttiggørelsesoperationer og mængderne af behandlet affald, snarere end med indretningen af disse systemer. Da artikel 7 først og fremmest vedrører disse systemers organisatoriske opbygning, passer denne ændring bedre ind i artikel 6.

Ændring 33 indeholder et nyt illustrerende eksempel, der specificerer, at "indpakningspapir og gavepapir, der sælges separat", ikke bør betragtes som emballage. Kommissionen anser det for at være en nyttig tilføjelse og kan derfor i princippet acceptere ændringen. Da bilagets opbygning er blevet ændret i den fælles holdning, ville dette punkt kunne være et eksempel på ikke-emballage under de illustrerende eksempler på kriterium 2. Er der ikke enighed om placeringen af dette punkt, mener Kommissionen, at spørgsmålet også kan behandles gennem tilpasning til den tekniske udvikling, i overensstemmelse med artikel 1, stk. 5, i den fælles holdning.

Ændring 37 tilføjer "omslag til reklame-CD'er og omslag til reklame-videoer" til listen over eksempler på emballage. Kommissionen anser dette for at være en nyttig tilføjelse. Imidlertid mener den, at ordlyden i ændringen kunne forenkles til "omslag til reklame-CD'er og -videoer". Da direktivets opbygning er blevet ændret i den fælles holdning, ville punktet passe som eksempel på emballage under eksemplerne på kriterium 1. Nås der ikke til enighed om placeringen af dette punkt, mener Kommissionen, at spørgsmålet også kan behandles gennem tilpasning til den tekniske udvikling, i overensstemmelse med artikel 1, stk. 5, i den fælles holdning.

Kommissionen kan i princippet acceptere ændring 39, som tilføjer "kommercielle varige CD-omslag og kommercielle varige video-omslag" til listen over illustrative eksempler på ikke-emballage. Kommissionen finder punktet nyttigt, men foretrækker at forenkle ordlyden til "varige CD- og video-omslag". Da bilagets opbygning er blevet ændret i den fælles holdning, ville punktet passe som et eksempel i på ikke-emballage under de illustrative eksempler på kriterium 1. Nås der ikke til enighed om punktets placering, mener Kommissionen, at dette spørgsmål også kan behandles gennem tilpasning til den tekniske udvikling, i overensstemmelse med artikel 1, stk. 5, i den fælles holdning.

Kommissionen kan acceptere ændring 45, hvorefter fristen for opfyldelsen af de reviderede mål sættes til den 31. december 2006. Kommissionen kan acceptere en begrænset udsættelse af denne frist.

2.2.3. Ændringer, som Kommissionen ikke har accepteret, og som ikke er medtaget i den fælles holdning

Ændring 1 går ud på at understrege behovet for yderligere undersøgelse af de principper, der er fastsat i det sjette miljøhandlingsprogram [5] og grønbogen om integreret produktpolitik, såvel som behovet for at udforme tematiske strategier for genanvendelse og bæredygtig anvendelse af naturressourcerne. Kommissionen mener ikke, at ændring 1 i denne formulering hænger sammen med den nuværende revision, og kan derfor ikke acceptere den.

[5] KOM(2001)31 endelig.

Ændring 3, hvorefter betragtningen om materialespecifikke mål skal ophæves, kan ikke accepteres. Som nævnt i Kommissionens oprindelige forslag af 7. december 2001, har Kommissionen flere grunde til at støtte indførelsen af materialespecifikke mål. Først og fremmest er der forskelle i omkostninger og fordele ved genanvendelse af de forskellige materialer. Genanvendelse bør finde sted der, hvor der kan opnås størst mulig fordel, både i miljømæssig og i økonomisk henseende. Endvidere er der ingen konkurrence mellem materialer som f.eks. genanvendt papir og genanvendt glas. På den anden side er der betydelig konkurrence mellem andre materialer, såsom genanvendt glas, fra forskellige medlemsstater. Derfor fordrejer differentierede materialespecifikke mål ikke konkurrencen. Tværtimod kan de skabe lige vilkår på det indre marked. Endelig skaber differentierede materialespecifikke mål investeringssikkerhed, fordi virksomheder, der varetager indsamling, sortering og genanvendelse, herved får mulighed for at planlægge forud. Det bør også bemærkes, at ændringen ikke er i overensstemmelse med resten af Europa-Parlamentets førstebehandling, som støtter de materialespecifikke mål, der er indført ved artikel 6, stk. 1, litra c), i Kommissionens forslag af 7. december 2001.

Ændring 4, 7, og 8, hvorefter Kommissionen skal revidere eller omforme gældende fællesskabslovgivning og indføre ny fællesskabslovgivning, kan ikke accepteres, da disse ændringer efter Kommissionens mening ikke falder inden for rammerne af den nuværende revision og desuden berører Kommissionens initiativret.

Ændring 5, hvorefter Kommissionen bør træffe foranstaltninger over for de medlemsstater, som ikke har opfyldt de væsentlige krav, kan ikke accepteres, da alle medlemsstaterne har gennemført de væsentlige krav i deres lovgivning. Der kan når som helst indbringes klager over manglende opfyldelse og/eller manglende håndhævelse fra medlemsstaternes side. Kommissionen mener derfor ikke, at denne ændring er nødvendig.

Med ændring 10 foreslås det, at genanvendelse indføjes i en betragtning om muligheden for, at medlemsstaterne fremmer genbrug. Det følger af artikel 6 i det nuværende direktiv, at medlemsstaterne er forpligtet til at fremme genanvendelse. Det vil derfor ikke være i overensstemmelse med denne artikel at tilføje en betragtning, hvorefter medlemsstaterne kan fremme genanvendelsessystemer. Kommissionen kan derfor ikke acceptere denne ændring.

Ændring 19 og 49 kan ikke accepteres. Disse ændringer forhøjer mindstegenanvendelsesmålet fra de foreslåede 55% til 65% og ophæver det foreslåede maksimumsgenanvendelsesmål på 70%. De mål, som Kommissionen foreslog i sit oprindelige forslag af 7. december 2001, var bl.a. baseret på en cost-benefit analyse gennemført af et uafhængigt konsulentfirma [6]. I denne undersøgelse konkluderes det, at den optimale samlede genanvendelsesprocent ligger mellem 50% og 68%. Kommissionen mener derfor, at et minimumsgenanvendelsesmål på 65% er for højt. Kommissionen tvivler også på, om alle medlemsstaterne vil være i stand til at nå en minimumsgenanvendelsesprocent på 65%. Kommissionen mener, at der er behov for et maksimumsgenanvendelsesmål for at afbalancere indsamling og genanvendelse af emballageaffald mellem medlemsstaterne og for at undgå problemer i tilknytning til det indre marked. Høje genanvendelsesmål er ofte ledsaget af betydelig finansiering, f.eks. gennem tilladelsesgebyrer, hvilket resulterer i lavere priser på sekundære materialer. Hvis ambitionsniveauet i et andet land er lavere og finansieringskilderne mere begrænsede, vil nationalt indsamlede sekundære materialer være dyrere end importerede materialer. Hvis genanvendelseskapaciteten derudover er begrænset, kan det være vanskeligt for disse lande med et lavt ambitionsniveau at finde et marked for deres egne indsamlede materialer. Endelig vedtog Europa-Parlamentet på sin plenarforsamling den 3. september 2001 ikke ændringer vedrørende det foreslåede nyttiggørelsesmål. Derfor ville minimumsgenanvendelsesmålet blive sat til 65%, mens minimumsnyttiggørelsesmålet fortsat ville være 60% og maksimumsnyttiggørelsesmålet 75%. Dette ville ikke hænge sammen og vil i givet fald ikke give medlemsstaterne en tilstrækkelig margin til at opstille deres egne mål for genanvendelse og nyttiggørelse.

[6] Udkast til slutrapport om undersøgelsen "Evaluation of Costs and Benefits for the Achievement of Reuse and the Recycling Targets for the different Packaging Materials in the Frame of the Packaging and Packaging Waste Directive 94/62/EC", RDC/Pira 2001.

Ændring 23 henviser til medlemsstaternes rapporter om destinationen for og mængden af eksporteret emballageaffald (indført ved ændring 54). Disse rapporter bør tages i betragtning ved den næste revision af målene. Dette krav er ikke medtaget i den fælles holdning. Henvisningen hænger derfor ikke sammen med den øvrige tekst.

I henhold til ændring 26 skal medlemsstaterne håndhæve de væsentlige krav i direktivets artikel 9 og bilag II. Ifølge EF-retten [7] er medlemsstaterne generelt forpligtet til at sikre behørig håndhævelse af al fællesskabslovgivning, der er gennemført i deres nationale lovgivning, og fremhævelse af særlige bestemmelser i denne sammenhæng vil kunne skabe forvirring. Kommissionen kan derfor ikke acceptere denne ændring.

[7] Se f.eks. EF-traktatens artikel 10.

Ifølge ændring 31 skal interesserede parter have adgang til de detaljerede udtalelser og kritiske observationer, som Kommissionen eller en anden medlemsstat har sendt til den pågældende medlemsstat. Efter Kommissionens opfattelse ligger dette spørgsmål ikke inden for rammerne af direktivet, da det sorterer under anden fællesskabslovgivning, f.eks. forordning (EF) 1049/2001 af 30. maj 2001 [8].

[8] EFT L 145/43 af 31. maj 2001.

Kommissionen kunne i princippet acceptere ændring 35, som i en fodnote præciserer betydningen af ordet "uadskillelig". Imidlertid er kriterierne i bilaget ændret og integreret i artikel 1, stk. 1, i den fælles holdning. Da ordet "uadskillelig" er forsvundet i teksten til den fælles holdning, er det ikke længere nødvendigt at præcisere meningen hermed.

Ændring 36 tilføjer "beholdere til blæk, når dette skal fyldes om inden brug" til listen over illustrative eksempler på emballage. Kommissionen kunne i princippet acceptere denne ændring. Imidlertid svarer dette punkt til punktet "blækpatroner". Dette punkt indgik i Kommissionens forslag, men er udgået i den fælles holdning. Kommissionen mener, at enten begge eller ingen af disse punkter skal medtages. Hvis der ikke er enighed om dette spørgsmål, bør det snarere behandles gennem en tilpasning til den tekniske udvikling, i overensstemmelse med artikel 1, stk. 5, i den fælles holdning.

Ændring 38 illustrerer, at urtepotter ikke kan betragtes som emballage, medmindre de tilføjes umiddelbart før og med henblik på salget. Kommissionen foretrækker ordlyden i sit oprindelige forslag af 7. december 2001, hvor det hedder, at urtepotter, der er beregnet til at rumme en plante i hele dennes liv, ikke anses for at være emballage. Kommissionen anser denne formulering for mere praktisk og nemmere at anvende. Kommissionen kan derfor ikke acceptere ændringen.

Ændring 40 tilføjer "slippapir til selvklæbende etiketter" til listen af illustrative eksempler på ikke-emballage. Kommissionen tvivler på, om sådant slippapir ville blive anvendt til håndtering, levering og præsentation af varer (i dette tilfælde etiketter) i den i direktivets artikel 3, stk. 1, fastsatte mening, og derfor være i overensstemmelse med definitionen på emballage. Dette spørgsmål bør snarere behandles som led i en tilpasning af direktivet til den tekniske udvikling. Kommissionen kan derfor ikke acceptere denne ændring.

Ændring 41 og 42ændr. tager sigte på udelukkelse fra direktivets anvendelsesområde af emballagematerialer (i), som ikke kan udnyttes termisk på grund af deres materialeegenskaber, (ii) som er inerte, (iii) som dækker højst 0,1% af den påviste materialemængde i Fællesskabet, og (iv) for hvilke materiale- eller råstofgenanvendelse er udelukket af miljø- og lønsomhedshensyn. Kommissionen anser disse ændringer for unødvendige, eftersom hverken det nuværende direktiv eller revisionen heraf kræver, at sådanne emballagematerialer skal nyttiggøres eller genanvendes. Endvidere ser Kommissionen ingen grund til, at sådanne emballager skulle udelukkes fra direktivets andre forpligtelser. Kommissionen kan derfor ikke acceptere disse ændringer.

Ændring 43 udvider definitionen på "mekanisk genanvendelse" med kemiske genanvendelse, hvor der ved stofsyntesen fremstilles plastmateriale af nyvarekvalitet. Kommissionen anser kemisk genanvendelse for at være en anden proces end mekanisk genanvendelse, med andre egenskaber i teknisk, miljømæssig og økonomisk henseende. At blande de to processer sammen vil derfor kunne gøre definitionerne mindre klare. Dette vedrører imidlertid ikke spørgsmålet om, hvorvidt der for disse to processer bør opstilles et fælles eller separate mål. I Rådets holdning er alle tre definitioner på mekanisk, kemisk og feedstock genanvendelse udgået. Alle plastmaterialer, der genoparbejdes til plast, medregnes i målet for plastmaterialer. Kommissionen mener derfor ikke, at der er nogen grund til eller behov for en ændring af denne definition.

Af de samme årsager, som Kommissionen har givet for ikke at acceptere ændring 10, kan den heller ikke acceptere ændring 44, som giver medlemsstaterne mulighed for at fremme både genbrug og genanvendelse. Det følger af artikel 6 i det nuværende direktiv, at medlemsstaterne er forpligtet til at fremme genanvendelse. Det ville derfor være i strid med denne artikel at tilføje en betragtning, hvorefter medlemsstaterne kan fremme genanvendelsessystemer.

Ændring 47 tilføjer "rør og ruller, hvorom fleksibelt materiale er spolet" til listen over illustrative eksempler på ikke-emballage. Kommissionen tvivler på, om sådanne rør ville blive anvendt til håndtering, levering og præsentation af varer inden for den i direktivets artikel 3, stk. 1, fastsatte betydning, og dermed være i overensstemmelse med definitionen på emballage. Dette spørgsmål bør snarere tages op som led i en tilpasning af direktivet til den tekniske udvikling. Kommissionen kan derfor ikke acceptere denne ændring.

Ifølge ændring 54 skal medlemsstaterne hvert år aflægge beretning for Kommissionen om, hvortil og i hvor store mængder der er eksporteret emballageaffald til genanvendelse uden for EU. Kommissionen er enig med Rådet i, at dette emne snarere henhører under afgørelse 97/138/EF. En henvisning til dette spørgsmål er imidlertid indføjet i betragtning 7 i den fælles holdning. Også ændring 14 og 29 indgår i denne betragtning. Kommissionen kan acceptere denne løsning.

2.2.4. Nye bestemmelser indføjet af Rådet

Betragtning 2 er blevet ændret, fordi definitionerne på mekanisk, kemisk og feedstock genanvendelse i artikel 1, stk. 1, litra b), i Kommissionens forslag, er slettet. Den ændrede betragtning understreger også nødvendigheden af at fremme udviklingen af nye genanvendelsesprocesser. Kommissionen kan acceptere denne løsning.

I betragtning 3 har Rådet ændret henvisningen til, at genanvendelsesmålene burde "indføres på grundlag af" livscyklusvurderinger og cost benefit-analyser, til en ny formulering, hvorefter der "skal tages hensyn til" disse metoder. Kommissionen kan acceptere denne ændring.

Rådet har slettet betragtning 6 i Kommissionens forslag, hvor det hedder, at der bør tages tilbørligt hensyn til den særlige situation, der gør sig gældende i tiltrædelseslandene. Dette kan Kommissionen i princippet acceptere Imidlertid bør der tages hensyn til tiltrædelseslandenes særlige situation i forbindelse med forhandlingerne med disse lande om gennemførelsen af dette forslag.

I betragtning 11 i den fælles holdning vedrørende subsidiaritets- proportionalitetsprincipperne er der tilføjet en sætning, som understreger behovet for at tage hensyn til de enkelte medlemsstaters særlige omstændigheder. Dette kan Kommissionen acceptere.

I artikel 1, stk. 1, i den fælles holdning er kriterierne for fortolkning af emballagedefinitionen blevet omformuleret og flyttet fra bilaget til selve direktivet. På denne måde er kriterierne blevet juridisk bindende (de var ikke-bindende i Kommissionens forslag). Dette kan Kommissionen acceptere.

Artikel 1, stk. 1, litra b), i Kommissionens forslag, som tilføjer nye definitioner på mekanisk, kemisk og feedstock genanvendelse, er slettet. Skønt de indgik i Kommissionens oprindelige forslag, kan Kommissionen tilslutte sig, at de slettes, eftersom debatten har vist, at kemisk genanvendelse endnu kun er på sit første udviklingsstadium, og at det ville være for tidligt at opstille definitioner eller særlige betingelser for denne form for genanvendelse. Da disse processer ikke er specifikke for emballage, men også anvendes på andre materialer, kan det i øvrigt være at foretrække at behandle disse definitioner inden for mere generelle rammer, som fastsat i den tematiske strategi for genanvendelse og i rammedirektivet om affald 75/442/EØF.

I artikel 1, stk. 2, i den fælles holdning er der foretaget følgende justeringer af direktivets artikel 6:

- i artikel 6, stk. 1, litra a) og c), er målene for 2001 gentaget. Hermed gives der retssikkerhed for, at disse mål fortsat gælder.

- I artikel 6, stk. 1, litra b), d) og e), er gennemførelsesfristen udsat til den 31. december 2008.

- I artikel 6, stk. 1, litra b), er maksimumsnyttiggørelsesmålet udgået.

- I artikel 6, stk. 1, litra d), er maksimumsgenanvendelsesmålet forhøjet med 10% til 80%.

- I artikel 6, stk. 1, litra e), er målet for papir og pap forhøjet med 5% til 60%. Målet for plast er blevet begrænset til materiale, der er genoparbejdet til plast, og forhøjet med 2,5% til 22,5%. Der er tilføjet et 15% mål for træ.

- I artikel 6, stk. 5, er fristerne ændret i overensstemmelse med ændringerne i artikel 6, stk. 1.

- I artikel 6, stk. 7, er fastsættes målene for Grækenland, Irland og Portugal for 2001 og 2005. Fristen for opfyldelse af de nye mål er forlænget fra juni 2009 til december 2012.

Med hensyn til disse ændringer kan Kommissionen acceptere en mindre forhøjelse af genanvendelsesmålene, forudsat at ændringerne er i tråd med resultaterne af cost-benefit analysen og betragtningerne i begrundelsen til Kommissionens forslag. Fjernelsen af maksimumsnyttiggørelsesmålet kan accepteres, da der normalt ikke er knaphed på nyttiggørelseskapacitet, hvorfor mangelen på et maksimumsnyttiggørelsesmål ikke kan ventes at føre til fordrejning af det indre marked. Kommissionen kan også acceptere en begrænset forlængelse af fristerne.

I artikel 1, stk. 3, skal den ændrede formulering understrege, at den frivillige karakter af identifikationssystemet i Kommissionens beslutning 97/129/EF ikke vil blive ændret. Dette kan Kommissionen acceptere.

Artikel 1, stk. 6, er ændret en smule for at tilpasse teksten til de nye udvalgsregler. Dette kan Kommissionen acceptere.

In bilaget er kriterierne for fortolkning af emballagedirektivet omformuleret og integreret i artikel 1, stk. 1, i den fælles holdning. Eksemplerne er bibeholdt i bilaget og tilpasset den nye opbygning og formulering af kriterierne i artikel 1, stk. 1. Flere eksempler er fjernet, da der ikke var fuldstændig enighed i Rådet. Dette kan Kommissionen acceptere. De nærmere tekniske drøftelser af disse spørgsmål bør snarere finde sted i forbindelse med tilpasning af direktivet til den tekniske udvikling.

3. Konklusion

Rådet vedtog en fælles holdning den 6 marts 2003 med kvalificeret flertal. Kommissionen kan tilslutte sig den fælles holdning. Navnlig kan Kommissionen bifalde, at denne revision er begrænset til nyttiggørelses- og genanvendelsesmålene og en forbedring af definitionen på emballage. Andre spørgsmål bør først undersøges og drøftes med de interesserede parter, inden der træffes yderligere foranstaltninger.