Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Økonomisk og social samhørighed: regionernes konkurrenceevne, styreformer og samarbejde"

(2004/C 10/19)

I forbindelse med det italienske rådsformandskab har Italiens faste repræsentant ved Den Europæiske Union i et brev af 8. april 2003 anmodet Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg om en udtalelse om: "Økonomisk og social samhørighed: regionernes konkurrenceevne, styreformer og samarbejde".

Som følge af sagens hastende karakter udpegede EØSU på den 402. plenarforsamling den 24. og 25. september 2003 (mødet den 25. september) Henri Malosse til hovedordfører og vedtog med 76 stemmer for, 1 imod og ingen hverken for eller imod følgende udtalelse:

1. Indledning

1.1. I det udkast til forfatningstraktat, der den 18. juli 2003 blev forelagt det italienske rådsformandskab, bekræftes og fremhæves samhørighedspolitikken som en af EU's vigtigste søjler. EØSU var en af initiativtagerne i 80'erne, hvor denne politik blev iværksat, og har siden hørt til dem, der har bakket mest op omkring den.

1.2. EØSU var pioner inden for forenkling af administrative procedurer(1) og er opmærksom på forskellige tegn på dårlige styreformer: forsinkelser under gennemførelsen af programmer, utilstrækkelige partnerskaber med de økonomiske og sociale aktører samt manglende overensstemmelse mellem EU's forskellige politikker. Den 1. maj 2004 udvides EU med lande, der herefter vil være den største målgruppe for samhørighedspolitikken, og som ikke har erfaring og måske heller ikke kompetence inden for gennemførelsen heraf. I en periode, hvor økonomierne i stadig større grad kendetegnes ved globalisering, kan den fremtidige samhørighedspolitik kun sikres gennem bedre forvaltning.

1.3. EØSU støtter uden forbehold gennemførelsen af Lissabon-processen, hvis mål er at gøre EU til den mest konkurrencedygtige videnbaserede økonomi i 2010. Dette mål, som skulle mobilisere de europæiske borgere, sættes der i dag spørgsmålstegn ved på grund af en ustabil økonomisk situation, og fordi medlemsstaterne og EU ikke oprigtigt sætter ind på effektivt at gennemføre de centrale idéer, som blev fastsat i Lissabon. Man har stadig ikke fremmet en ægte dialog med virksomhederne, arbejdsmarkedets parter og alle andre aktører i civilsamfundet, dvs. dem der kan delagtiggøre borgerne i de reformer, projekter og ambitioner, der blev fastsat i Lissabon!

1.4. Med dette for øje og efter anmodning fra det italienske rådsformandskab har EØSU med udgangspunkt i de seneste aktiviteter i Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed(2) fremsat en række anbefalinger til den fremtidige samhørighedspolitik, hvad angår konkurrenceevne, styreformer og samarbejde.

2. Regionernes konkurrenceevne

2.1. En ny samhørighedspolitik bør gøre det muligt for hele EU's område at tilpasse sig udfordringerne i den videnbaserede økonomi og dermed bidrage til, at alle regioner kan tage højde for målene fra Lissabon. EU bør igen kunne finde vejen til stor vækst. Selv om EU i 20 år har været den største industrielle og kommercielle styrke på verdensplan, fremstår EU stadig som en outsider, der er afhængig af omverdenen for sætte gang i økonomien. Dette kan ikke være rigtigt. Da størstedelen af EU siden 1. januar 2002 har haft fælles valuta, bør EU være i stand til at gøre sig gældende som en betydningsfuld aktør på verdensplan og bør selv være i stand til at skabe vækst.

2.2. Det kan ikke benægtes, at den manglende samhørighed inden for EU er en svaghed. Italiens eksempel med syden, Frankrigs eksempel med landdistrikterne og de perifere områder og Tysklands nylige eksempel med de nye forbundsstater viser meget tydeligt, i hvor høj grad en manglende samhørighed kan hindre et lands økonomiske og sociale fremskridt. Det gælder også for EU som et hele. Med udvidelsen optages lande, der i de sidste fem år har haft de højeste væksttal og de bedste udviklingsperspektiver, men som samtidig vil øge de regionale forskelle i EU. EU's samhørighedspolitik bør altså videreføres og forbedres. I de tyve år, den har været iværksat, har politikken givet meget gode resultater, og har gjort det muligt for samhørighedslandene at tackle deres økonomiske efterslæb. Inden for de forskellige lande, dvs. hvad angår nedbringelse af forskelle på regionalt niveau, er resultaterne mindre overbevisende. Forskellene på dette niveau er ikke blevet mindre, nogle steder endda værre. Kommissionen bør udvikle nye metoder til tackling af udvidelsens udfordringer, som f.eks. fremme af synergi mellem aktiviteterne under EU's strukturfonde, investeringslån fra Den Europæiske Investeringsbank og tilgængelig kapital fra den private sektor. Disse synergier er et stort potentiale, der kan resultere i større og mere produktive investeringer blandt andet i tiltrædelseslandene.

2.3. De seneste års erfaringer har vist, at de lande og/eller regioner, der formår at gøre fremskridt, er dem, der bedst kan udnytte og mobilisere deres stærke sider, herunder især deres menneskelige ressourcer (men også kulturarven, den geografiske situation osv.). Der anvises ikke nogen mirakelkur ud over viljen til konsensus om ambitiøse mål og målrettede investeringer, der tager sigte på at give disse lande og regioner lige muligheder og skabe bæredygtig udvikling. Dette kan opnås gennem på den ene side teoretisk og erhvervsmæssig uddannelse og på den anden side kvalitetsinfrastrukturer. Bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse samt en bedre udnyttelse de mindst udviklede regioners potentiale er karakteristiske træk ved en europæisk samfundsmodel og imødekommer forventningerne fra de borgere, der bor i de nuværende og fremtidige medlemsstater. Ethvert system, der ikke støtter denne tilgang, kan være til skade for samhørigheden og skabe endnu større hindringer for strukturaktiviteterne. Det er vigtigt fortsat at styrke denne model for et samfund, hvori borgernes deltagelse i den demokratiske proces, udviklingen af kompetencer, adgang til tjenesteydelser af almen interesse, lige muligheder og sikring af grundlæggende sociale garantier er væsentlige politiske værdier.

2.4. EU's støtte skal være aftagende i forhold til de opnåede resultater. Den skal være proportionel og være meget målrettet mod de prioriteter, som EU har fastlagt efter høring af og hensyntagen til lokale aktører, herunder aktører fra den private sektor. I den henseende er det ligeledes vigtigt, at den fremtidige samhørighedspolitik tager højde for erfaringer med brug af bedste praksis under hensyntagen til opnåede resultater. Dette grundlæggende princip indskrives som en betingelse i den fremtidige lovgivning om samhørighedspolitikken. Med dette for øje bør man udvikle og forbedre evaluerings- og effektivitetsmetoderne i forbindelse med de tiltag, der iværksættes under strukturfondene.

2.5. Direkte støtte til erhvervslivet skaber uhensigtsmæssige konkurrenceforvridninger mellem regionerne. Det kan dog være nødvendigt med en mere generel støtte - der ikke forstyrrer markedet - til fremme af iværksætterånden, dvs. støtte til iværksættelse af nye aktiviteter, hjælp til strategiudvikling samt forskning og uddannelse i små virksomheder.

2.6. EØSU mener, at der bør iværksættes en aktiv politik, som støtter regionernes konkurrenceevne i de mindst udviklede lande/områder (mål 1 under samhørighedspolitikken). I den anledning bør der gives væsentlige, men målrettede midler til teoretisk og/eller erhvervsmæssig uddannelse, infrastrukturer, bæredygtig udvikling, iværksætterånd, små og mellemstore virksomheder og det organiserede civilsamfunds kapacitet for at udvikle de lokale kræfter. Denne politik skal iværksættes under hensyntagen til samhørighedspolitikkens grundlæggende principper fra 1988, der fortsat bør danne grundlag for samhørighedsaktiviteterne: målretning, programplanlægning, additionalitet og partnerskab.

2.7. EØSU ønsker at opretholde EU's støtte til de regioner i EU, der som en følge af udvidelsen rent statistisk ikke længere hører under mål 1. Støtten bør fremme kompetenceudvikling, iværksætterånd og jobskabelse. EØSU mener, at nogle af de regioner, der i øjeblikket er støtteberettigede under mål 1, fortsat har brug for støtte efter 2006. De bør ikke ophøre med at være støtteberettigede med den ene begrundelse, at udvidelsen automatisk nedsætter det gennemsnitlige BNP pr. indbygger i EU. EØSU understreger, at denne hidtil største politiske udvidelse som et led i en regionalpolitik for hele det europæiske område bør ledsages af foranstaltninger til fremme af samhørighed.

2.7.1. Den nuværende opdeling i mål 1, 2 og 3, hvor støtteniveauet, men også målet for aktiviteterne, varierer, bør erstattes med et mere fleksibelt system. Tre forskellige støtteniveauer bør bevares med størst støtte til nuværende og nye mål 1-områder. For de nuværende mål 2-områder og tidligere mål 1-områder tildeles lavere støtte pr. indbygger. For de øvrige områder inden for det udvidede EU tildeles støtte på et endnu lavere niveau. For sidstnævnte skal fokus helt og holdent være på kompetenceudvikling og udveksling af erfaringer mellem regioner.

2.8. EØSU ønsker at opretholde den nationale og europæiske solidaritet over for områder med alvorlige strukturelle handicaps (regioner i den yderste periferi, ø-regioner, bjergregioner, isolerede områder og tyndt befolkede områder), der har brug for specifik støtte for at sikre, at de også kan drage fordel af tjenesteydelser af almen interesse, herunder kommunikations- og transportnet (f.eks. bredbåndskommunikation). Reformerne af samhørighedsforanstaltningerne efter udvidelsen bør ikke resultere i en mindskelse af støtten til disse yderst sårbare samfund. På dette område bør man ligeledes fortsat fremme udviklingen af menneskelige ressourcer, der også i fremtiden skal være en væsentlig prioritet, og som kræver yderligere midler fra EU. Bibringelsen af vellykkede erfaringer samt inddragelsen af disse regioner i EU's mest betydningsfulde politikker udgør merværdien, hvad angår EU's solidaritet.

3. Forvaltning

3.1. En bedre forvaltning af samhørighedspolitikken er et must. Heraf afhænger merværdien af denne fællesskabspolitik. En effektiv samhørighedspolitik skal være let at gå til. Den skal forstås og accepteres af de modtagere, der skal føre den ud i livet. Endelig bør den omfatte samtlige udviklingsfaktorer inden for økonomi, sociale anliggender, kultur, miljø og menneskers leveforhold. Elementer, der synes at blive stadig vanskeligere at skille ad.

3.2. EØSU vil på ny gerne slå til lyd for en forenkling af procedurerne for gennemførelsen af samhørighedspolitikken. Efter EØSU's mening er der brug for en gennemgribende reform, hvis denne fundamentale EU-politik skal bevare sin troværdighed. Dette er et spørgsmål af overvejende operationel art. Desuden er der behov for et prognoseinstrument til at følge tendenser og udviklingen i parametre, der er bestemmende for reel konvergens og de dynamiske faktorer bag konkurrenceevnen.

3.3. EØSU har allerede gentagne gange gjort sig til talsmand for opretholdelse og videreudvikling af strukturfondenes grundlæggende principper i perioden efter 2007. Risikoen for fremtidig koncentration har allerede været berørt. Man bør påse, at udformningen og forvaltningen af strukturfondene sker i fuld respekt for subsidiaritetsprincippet. Dette indebærer udvikling af en politik for fuld og aktiv deltagelse af lokale myndigheder og økonomiske og faglige interesseorganisationer frem for initiativer, der udelukkende styrker de nationale regeringers rolle. EØSU er modstander af forslag, som i realiteten overdrager kontrollen med strukturfondene til medlemsstaternes regeringer.

3.4. For at sikre en bedre rollefordeling mellem de forskellige beslutningsniveauer, bør ét af de mest kritiske skridt (måske dét mest kritiske) bestå i, at EU tager radikale skridt til at gennemføre subsidiaritetsprincippet i beslutningstagningen. En bedre rollefordeling mellem EU, medlemsstaterne og regionerne er uomgængelig, hvis man vil undgå dobbeltforvaltning og lange forsinkelser. EU bør fastlægge de store linjer med udgangspunkt i Lissabon-målsætningerne, regionerne bør tildeles ansvaret for gennemførelsen og medlemsstaterne bør koncentrere sig om at kontrollere gennemførelsen.

3.5. Gode europæiske styreformer er baseret på repræsentativt demokrati og deltagerdemokrati. Arbejdsmarkedsparternes rolle bør styrkes gennem en reform. De økonomiske og faglige interesseorganisationer bør tage direkte del i prioriteringen med udgangspunkt i EU's mål og i samarbejde med de lokale myndigheder De bør ligeledes inddrages i opfølgningen og evalueringen via lokale og regionale koordinationsudvalg. "Partnerskabs"-modellen har vist sig at være en afgørende faktor for et godt resultat af samhørighedsforanstaltningerne. Derfor synes EØSU den skal udgøre et vigtigt element i samhørighedspolitikken: et reelt partnerskab mellem alle økonomiske og sociale aktører i alle programmeringsfaser er af afgørende betydning for en optimal gennemførelse af denne type politik. Enhver tendens til at reducere partnerskabsprincippets betydning i samhørighedsforanstaltninger kan kun formindske og svække foranstaltningernes tiltrækningskraft og rækkevidde. EØSU foreslår konkret i sin sonderende udtalelse specielt om dette emne, at disse principper skrives ind i de nye bestemmelser(3).

3.6. Den usmidige programmering med enhedsprogrammeringsdokumenter bør afløses af målkontrakter. En betydelig del af programmerne bør have form af overordnet støtte til organisationer i nærmiljøet og repræsentanter for økonomiske og sociale aktører, der gennemfører små projekter. Der bør også systematisk kunne trækkes på de nye finansieringsinstrumenter for små og mellemstore virksomheder.

3.7. Additionalitetsbegrebet skal smidiggøres ved at knytte det til gennemførelsen af bestemte målsætninger i stedet for til de enkelte projekter. EU ville på den måde kunne optræde som eneste offentlige støttekilde med prioriteringer baseret på Lissabon-målsætningerne.

3.8. Strukturfondene bør samles i én fond, der skal operere over en flerårig periode med vejledende budgetrammer og en fleksibilitet, der gør det muligt at belønne de mest effektive regioner og lande via en præstationsreserve. Denne reserve vil også gøre det muligt at udarbejde innovative projekter og at gennemføre disse inden for de fastsatte frister samt at tillade ekstraordinære tilskud i meget vanskelige situationer.

3.9. Debatten om den fremtidige samhørighedspolitik bør efter EØSU's mening sættes i gang hurtigst muligt. Det er vigtigt at afsætte den nødvendige tid, så debatten ikke begrænses til en analyse af finansielle overvejelser og de økonomiske og sociale aspekter bliver taget med i betragtning. Behandlingen af disse aspekter er meget vigtig i lyset af udvidelsen og den voksende globalisering. Debatten bør være dybtgående og åben, og civilsamfundets organisationer skal sikres en central placering.

4. Samarbejde mellem regionerne

4.1. Der hersker udbredt konsensus om betydningen af det regionale samarbejde og merværdien for Fællesskabet af en EU-aktion. Dette blev bekræftet på Det Europæiske Råds uformelle møde på Chalkidiki den 16. maj 2003.

4.2. For så vidt angår virkningerne af udvidelsen og globaliseringen, bør samhørighedspolitikken fremme en udvikling i retning af et mere polycentrisk EU. Denne grundlæggende politik forudsætter ikke kun fælles mål, men også anerkendelse af den europæiske mangfoldighed. Uagtet vanskelighederne med gennemførelsen er det tværnationale og interregionale samarbejde i EU kendt som et vigtigt integrationsinstrument for regioner, der allerede længe har været naboer. Interne grænseregioner - der ofte er yderkantområder - er ved at finde en ny dynamik gennem nyerhvervet solidaritet og komplementaritet. Efter 1. maj 2004 vil der opstå nye, store, interne grænseregioner. Interreg-programmet bør forlænges og udvides, men med nye prioriteringer og simple forvaltningsformer gennem en radikal forenkling af procedurerne.

4.3. Tidligere programmers alt for stor spredning i interventionerne har utvivlsomt været skadelig for programmernes effektivitet, synlighed og logik. EØSU anbefaler, at prioriteringerne centreres omkring tiltag, der fremmer konkurrencedygtige regioner på tværs af grænserne: netværk mellem universiteter, forskningssamarbejde, fælles støttestrukturer for små og mellemstore virksomheder, bedre kommunikations- og transportmidler, et fælles program for bæredygtig udvikling m.m.

4.4. Det grænseoverskridende samarbejde med tredjelande (herunder de nye naboer i Øst og tredjelande i Middelhavsområdet) bør ligeledes styrkes i lyset af et udvidet EU, der skal forhindre opførelsen af en ny Berlinmur. I disse grænseregioner bør formålet bl.a. være at skabe et samarbejdsklima, fremme det indbyrdes kendskab og udnytte evt. muligheder for at supplere hinanden.

4.5. Med henblik på at sikre en effektiv gennemførelse af Lissabon-målsætningerne anbefaler EØSU programmer for udveksling af god praksis, der inddrager såvel EU's regioner som de økonomiske og sociale interesseorganisationer. Programmerne kunne især rettes mod opfyldelsen af følgende mål: bekæmpelse af social udstødelse, ligestilling mellem kønnene, udbredelse af videnbaserede økonomi, mere intensive forskningsbestræbelser, kvalitet i uddannelsen, iværksætteri og gennemførelse af det europæiske charter for små virksomheder.

4.6. For at støtte samarbejdsprojekter mellem regionerne foreslår EØSU en ikke-bureaukratisk metode og modsætter sig derfor, at forvaltningen udelukkende overdrages til medlemsstaterne. EØSU plæderer således for indførelsen af en europæisk facilitet med direkte adgang for regioner og økonomiske og sociale aktører, der muliggør medfinansiering af medlemsstaterne (herunder i tredjelande). Forvaltningen af en sådan samarbejdsfacilitet kunne overdrages til et særligt europæisk agentur, der skulle stå for afholdelsen af møder med henblik på fremme af udveksling af erfaringer.

5. Konklusioner

5.1. Den regionale side af Fællesskabets samhørighedspolitik bør gennem en gennemgribende reform målrettes mod at forbedre konkurrenceevnen for EU-regioner, der ikke udnytter deres ressourcer tilstrækkeligt, i stedet for at skulle udfylde udviklingsefterslæb med offentlige tilskud. Det gælder om for EU gennem sine interventioner at tilføre en ægte merværdi på grundlag af gode erfaringer og samarbejde mellem regionerne. En sådan merværdi vil samtidig sikre inddragelsen af de mindre udviklede regioner i forbindelse med EU's mest betydningsfulde politikker.

5.2. EØSU foreslår en gennemgribende reform af prioriteringer og metoder for politikken for økonomisk og social samhørighed med henblik på at klare udfordringerne i forbindelse med udvidelsen og den videnbaserede økonomi. Den nye samhørighedspolitik for perioden 2007-2013 bør først og fremmest leve op til Lissabon-strategien om at gøre EU til den mest konkurrencedygtige videnbaserede økonomi i verden, så samtlige regioner får mulighed for at deltage i fuldt omfang med udgangspunkt i egne trumfer.

5.3. Reformen skal centreres om konkurrenceevne og samarbejde mellem regionerne. Et vellykket resultat skal sikres gennem nye forvaltningsmetoder, der baseres på åbenhed, enkle procedurer og ægte samarbejde mellem de økonomiske og sociale aktører på lokalt og regionalt plan.

Bruxelles, den 25. september 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU var det første EU-organ, der vedtog en kodeks for god praksis inden for forenkling.

(2) Se blandt andet udtalelserne:

- "Second Report on Economic and Social Cohesion" (Anden samhørighedsrapport), EFT C 193 af 10.7.2001, s. 70.

- EU's strategi for økonomisk og social samhørighed, EFT C 241 af 7.10.2002, s. 151.

- Samhørighedspolitikkens fremtid i relation til udvidelsen og overgangen til den videnbaserede økonomi, EFT C 241 af 7.10.2002, s. 66.

- Anden situationsrapport om økonomisk og social samhørighed.

(3) Et partnerskab til gennemførelse af strukturfondene (sonderende udtalelse).