Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om: "Strategi for økonomisk og social samhørighed i EU"

(2002/C 241/29)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 12. juli 2001 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om: "Strategi for økonomisk og social samhørighed i EU".

Det forberedende arbejde henvistes til Underudvalget Strategi for Økonomisk og Social Samhørighed i EU, som udpegede Campbell Christie til ordfører. Underudvalget vedtog til udtalelse den 14. juni 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 392. plenarforsamling af den 17.-18. juli 2002, mødet den 18. juli, med 84 stemmer for, ingen imod og 6 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Strukturfondene i korte træk

1.1. Siden 1988 har følgende fire principper ligget til grund for EU's strukturelle aktioner: koncentrering af indsatsen, programmering af den økonomiske bistand, additionnalitet fra medlemsstaternes side og partnerskab i udformningen og gennemførelsen af økonomisk bistand på regionalt plan. En række af Kommissionens rapporter, hvor den anden samhørighedsrapport er den seneste, har fastslået, at man med strukturforanstaltningerne har opnået konstante fremskridt i indsnævringen af de økonomiske og sociale diskrepanser mellem EU's regioner. Det er ikke overraskende, at konvergensgevinsterne har været størst i de regioner, der er berettigede til støtte under Mål 1 i strukturfondsforordningerne. Skønt pr. capita indkomsten i EU's rigeste regioner fortsat er betydeligt højere end i de fattigste, er afstanden til EU-gennemsnittet dog blevet indsnævret siden 1988.

1.2. Konsekvenserne af reformerne fra 1988 har været væsentlige, især i EU's mindst begunstigede regioner, hvor den økonomiske samhørighed er blevet øget betydeligt.

1.2.1. Den økonomiske samhørighed målt i regionale forskelle i pr. capita indkomsten er blevet væsentligt forbedret takket være strukturfondene. De fremlagte data i Kommissionens anden samhørighedsrapport viser, at pr. capita indkomsten i EU's tre fattigste medlemsstater (Grækenland, Portugal og Spanien) er steget fra 68 % af EU-gennemsnittet i 1988 til 79 % i 1999. Men selv om den økonomiske konvergens forsætter med denne takt, mener Kommissionen dog, at det vil tage 20-30 år mere for at kunne eliminere forskellen i pr. capita-indkomsten mellem disse lande og det nuværende EU-gennemsnit, hvilket siger noget om processens langsigtede karakter.

1.2.2. Social samhørighed målt som ændringer i den regionale arbejdsløshed har vist sig at være et mere vanskeligt problem. Trods den kraftige jobtilvækst i EU siden midten af halvfemserne, hvor arbejdsløshedsprocenten er faldet fra over 11 % til omkring 8 %, er de regionale forskelle i arbejdsløsheden vokset i løbet af halvfemserne efter det fald, der skete i den høje beskæftigelsestilvækst i slutningen af firserne. Som nævnt i den anden samhørighedsrapport var arbejdsløsheden på gennemsnitlig 3 % i 1999 (nogenlunde den samme som i begyndelsen af halvfjerdserne) i de regioner, hvor den var lavest, hvorimod den lå på omkring 23 % i de regioner, hvor den var højest (meget højere end i begyndelsen af halvfjerdserne). Ifølge den første situationsrapport om økonomisk og social samhørighed lå beskæftigelsesfrekvensen i de 10 % bedst stillede EU-regioner i gennemsnit på 77,2 % i 2000, mens den kun var på 46 % i de 10 % dårligst stillede.

1.2.2.1. Et lyspunkt var dog den svage tilbagegang i antallet af de såkaldte langtidsarbejdsløse (arbejdsløse i mere end et år), som faldt fra 49 % til 46 % af det samlede antal arbejdsløse mellem 1997 og 1999. Som med andre aspekter af arbejdsløsheden er der dog markante forskelle på langtidsarbejdsløsheden inden for EU lige fra 60 % i Syditalien, på en række græske øer og i Belgien til under 20 % i visse regioner i Østrig, Storbritannien og Finland. Antallet af langtidsarbejdsløse er særlig vanskeligt at nedbringe selv i perioder med relativ stærk økonomisk vækst.

1.2.2.2. Ungdomsarbejdsløsheden er et yderligere kendetegn for EU's arbejdsmarked. I Spanien, Finland og Italien var ungdomsarbejdsløsheden på over 30 % i 1999, og i visse italienske og spanske regioner oversteg den endog 50 %.

1.2.2.3. Selv om arbejdsløsheden blandt kvinder er faldet siden begyndelsen af 1990'erne til under 10 % i 2000, er der stadig en skæv kønsfordeling i mange medlemsstater og regioner. Det er klart, at dette særlige problem vil blive forværret med udvidelsen, og en øget beskæftigelse af kvinder vil fortsat udgøre et betydeligt vækstpotentiale for EU som helhed.

1.3. Udviklingen på arbejdsmarkedet i EU viser tydeligt de udfordringer, der står tilbage, hvis EU skal opfylde de beskæftigelsesmål, der blev fastsat på Lissabon-topmødet for to år siden. Den gang satte EU det som mål at øge beskæftigelsesfrekvensen fra 63,8 % i 2000 til 70 % i 2010 og at bringe erhvervsfrekvensen blandt kvinder op på 60 %. Disse mål er siden blevet bekræftet på ny af EU's stats- og regeringschefer på topmøderne i Nice og Barcelona.

1.3.1. EU's politik for økonomisk og social samhørighed er uomtvisteligt af afgørende betydning for opnåelsen af de beskæftigelsespolitiske mål fra Lissabon. EU's strukturpolitik er en central mekanisme til at øge vækstpotentialet i tilbagestående regioner præget af industriel tilbagegang og dermed øge mulighederne for at fremme beskæftigelsen i disse regioner.

1.4. På kort sigt hersker der stadig visse tvivl om de fortsatte fremskridt mod større økonomisk og social samhørighed.

1.4.1. For det første afhænger fastholdelsen af en højere beskæftigelsestilvækst af en vedvarende forholdsvis stærk økonomisk vækst i EU-landene. Afmatningen i den amerikanske økonomi, kombineret med de økonomiske efterdønninger af terroristangrebene den 11. september og den fortsatte usikkerhed på de internationale finansielle markeder, har haft negativ indflydelse på EU-økonomierne, således at prognoserne for den økonomiske vækst i 2002 er blevet revideret i nedadgående retning. Foreløbige data viser, at den økonomiske vækst i EU i 2001 var på 1,7 % sammenlignet med de oprindelige prognoser på 3 %.

1.4.2. For det andet er der til trods for det høje arbejdsløshedsniveau på det seneste opstået mangel på arbejdskraft i mange EU-økonomier. Dette tyder på en voksende kvalifikationskløft, der bedst kan imødegås med en progressiv politik - med alle aktørers herunder også arbejdsgivernes og arbejdstagenes medvirken - hvor arbejdskraftens kvalifikationer tilpasses efter ændringer i de økonomiske vilkår.

1.4.3. For det tredje klager mange over den manglende fleksibilitet på EU's arbejdsmarkeder, som får virksomheder til at vige tilbage fra at ansætte yderligere arbejdskraft i frygt for, at de i tilfælde af en ændring i de økonomiske vilkår kun vanskeligt vil kunne foretage personalenedskæringer.

1.4.4. For det fjerde kunne regionale forskelle i arbejdsløsheden blive forværret, hvis konsekvenserne af de sektorielle økonomiske kriser skulle blive større, hvilket der er særlig stor sandsynlighed for i stærkt landbrugs- og fiskeriafhængige regioner. Yderligere reformer af den fælles landbrugspolitik vil uvægerligt resultere i tab af flere arbejdspladser i landbrugsområder, hvilket vil øge den sociale kløft mellem disse regioner og EU-gennemsnittet.

1.4.5. Alle disse faktorer understreger det fortsatte behov for en stærk strukturpolitik i de tilbagestående regioner i EU.

1.5. En vedvarende styrkelse af den økonomiske og sociale samhørighed på EU-plan er EU's vigtigste middel til at bekæmpe fattigdomsproblemerne. Skønt EU's bestræbelser gennem strukturfondene er en lille del af den samlede pakke af foranstaltninger til bekæmpelse af fattigdommen, hvoraf de fleste er nationale foranstaltninger, så er det aktivitetsfremmende og jobskabende aspekt af strukturfondene dog fortsat et synligt og effektivt element i den bredt anlagte bekæmpelse af arbejdsløsheden i hele EU.

1.5.1. Til de vigtigste faktorer, som spiller en rolle i forbindelse med vedvarende lav indkomst, hører arbejdsløshed, lavt uddannelsesniveau og stærk økonomisk afhængighed inden for familien. Ganske vist spiller også andre demografiske faktorer, der ligger uden for EU-politikkens rækkevidde, en rolle, men det kan forventes, at fortsat økonomisk vækst og et højere beskæftigelsesniveau kan mindske antallet af personer med lave indkomster. Det er under sådanne omstændigheder, at EU's strukturfonde sandsynligvis vil kunne bidrage mest effektivt til at bekæmpe fattigdommen og den sociale udstødelse

1.6. Dette overblik over strukturfondenes interventioner og resultater viser klart, at de stadig spiller en central rolle i EU's politiske bestræbelser på at øge den økonomiske vækst, fremme beskæftigelsen og bekæmpe social udstødelse i tilbagestående EU-regioner. Det er dog også klart, at der fortsat er meget at gøre, når det gælder økonomisk og social samhørighed i EU's regioner.

1.7. Hvor vigtigt et større mål af økonomisk og social samhørighed er, kan ikke blot aflæses i de positive samfundsmæssige fordele, men også i de uheldige konsekvenser, det vil få, hvis man ikke øger samhørigheden. I dette tilfælde, dvs. når EU-foranstaltningerne til udbygning af den økonomiske og sociale samhørighed igen begrænses, vil en væsentlig betingelse for udviklingen af samhørigheden i vort samfund gå tabt, og der er risiko for, at de marginaliserede og udelukkede samfundsgruppers materielle velfærd forringes; dette kunne undergrave den eksisterende politiske solidaritet i EU. Som det klart fremgår af den løbende debat om "nye styreformer", skal EU bevise, at det har betydning for opfyldelsen af dets borgeres fundamentale behov. Enhver svækkelse af EU's bestræbelser på at opnå større økonomisk og social samhørighed vil nødvendigvis mindske tilliden til, at EU som et politisk og økonomisk system, kan opfylde den brede befolknings forventninger.

2. De største udfordringer for EU's samhørighedspolitik

2.1. Et centralt spørgsmål i den forestående debat om strukturfondenes fremtid bliver berettigelsen af, at EU fastholder sin samhørighedspolitik eller sågar udbygger denne. Det er ØSU's opfattelse, at EU burde fastholde sin centrale rolle i forbindelse med strukturfondspolitikken. Hermed ville man ikke blot sikre, at de hidtidige opnåede resultater af strukturfondsforanstaltningerne konsolideres og forbedres yderligere, men vil også være relevante i forbindelse med de forventede fremtidige udfordringer for den økonomiske og sociale samhørighed.

2.2. Udvidelsen: Med den forestående udvidelse vil op til ti nye lande, som generelt er karakteriseret ved lav pr. capita indkomst, arbejdsløshedsproblemer og økonomisk tilbageståenhed (dog med betydelige undtagelser inden for og mellem ansøgerlandene) blive integreret i EU. Medlemskab vil ganske vist af sig selv forbedre de økonomiske udsigter for disse lande (samt de 15 EU-lande) - med øgede handelsmuligheder og udenlandske direkte investeringer - men uden positiv økonomisk bistand fra strukturfondene er det dog højst usandsynlig, at de tilstrækkeligt hurtigt vil indhente det økonomiske efterslæb til at kunne imødekomme de retmæssige forhåbninger hos borgerne i disse lande. Endvidere ligger fordelene i strukturfondene ikke kun på det finansielle område, men også i udnyttelsen af den rige erfaring, som EU har opnået siden reformen i 1988 med stimuleringen af den økonomiske udvikling. Det er væsentligt, at EU fortsat har mulighed for at følge de økonomiske udviklingsbestræbelser på regionalt plan for at sikre, at bedste praksis i denne forbindelse anvendes i de nye medlemsstater.

2.3. Globalisering: Globaliseringsfænomenet vil uundgåeligt gribe yderligere om sig. Dette vil have to konsekvenser for strukturfondsproblematikken i EU. For det første vil det ændre beskæftigelsesstrukturen i alle produktionssektorer i EU, da globale virksomheder indretter deres indkøbs- og salgsstrategier efter de nye muligheder, som den gradvise liberalisering af den internationale handel både med varer og tjenesteydelser vil skabe. Det er derfor ikke utænkeligt, at EU med tiden vil føle sig presset til økonomiske tilpasninger, der også vil sætte den økonomiske og sociale samhørighed på prøve. For det andet kunne andelen af virksomhedsinvesteringer i EU falde, da både indenlandske såvel som udenlandske virksomheder flytter for at udnytte mere lukrative investeringsmuligheder andetsteds. Jo stærkere EU-investeringerne i udlandet stiger eller investeringerne i EU aftager, des vanskeligere bliver det at opnå beskæftigelses- og indkomstfremgang i EU.

2.3.1. I denne sammenhæng vil en fælles koordineret samhørighedsindsats på EU-plan vise sig desto mere vigtig, ikke mindst fordi visse medlemsstater næppe vil være i stand til at udvikle en politik, der kan kompensere for de deraf følgende økonomiske skævheder.

2.3.2. Udvalget understreger især behovet for strukturfondsforanstaltninger, som mindsker de regionale konkurrence- og produktionsmæssige skævheder. Først da vil alle regioner i EU kunne drage fordel af de muligheder, den øgede globalisering skaber. Dette er på linje med Lissabon-strategien og fremhæver udviklingen af de menneskelige ressourcer som et centralt element i den fremtidige strategi for økonomisk og social samhørighed.

2.4. Centrum/periferi-skævheder: Ser man udvidelsen og globaliseringsprocessen som et samlet problem, er der en akut fare for, at de samfundsøkonomiske konsekvenser for EU som helhed vil være en forværring af centrum/periferi-dynamikken. Denne problematik har ØSU tidligere drøftet og konstaterer, at også Kommissionen udtrykkeligt erkender dette i sin anden samhørighedsrapport.

2.4.1. Ofte bruges økonomisk dualisme til at beskrive en økonomi, som er karakteriseret ved en dynamisk kerne med en blomstrende økonomi og høj beskæftigelse, som flankeres af en periferi med langsom vækst, høj arbejdsløshed og økonomisk træghed. Det beskriver i realiteten en situation, hvor to klart forskellige (og potentielt divergerende) økonomier eksisterer side om side inden for det samme økonomiske rum. Problemet i et sådant tilfælde er, at markedskræfterne, hvis de overlades til sig selv, vil være mere tilbøjelige til at konsolidere end til at ændre den proces, der fører til økonomisk dualisme. Risikoen er, at den økonomiske dualisme på lang sigt vil svække det samlede områdes produktionspotentiale, da det ødelægger periferiens produktions- og konkurrencepotentiale. Endvidere kan det også føre til en uacceptabel divergens i den økonomiske og sociale samhørighed.

2.4.2. Virksomheder i centrum af det økonomiske rum drager ganske vist fordel af deres placering, men målet med den økonomiske og sociale samhørighedspolitik er at øge randområdernes relative tiltrækning. Dette opnås ikke bedst ved at pålægge virksomhederne begrænsninger i deres valg af placering, men snarere ved fortsat at udvikle og gennemføre foranstaltninger, som forbedrer randområdernes konkurrenceevne, som f.eks. investeringer i menneskelig kapital, modernisering af den økonomiske infrastruktur (kommunikations- og transportsystemer) og foranstaltninger til forbedring af stedets generelle tiltrækning (forsknings- og uddannelsesfaciliteter, miljøforbedring osv.).

2.4.3. Et slående argument for en yderligere afpudsning og videreudvikling af EU's strukturpolitik er, at kun nogle få centrale regioner inden for EU vil opnå økonomiske fordele af globaliseringen og udvidelsen, hvis dette ikke sker. Samtidig vil de mange randregioner (herunder de meget dårligt stillede bjergområder og ø-samfund) nødvendigvis tabe, måske ikke absolut, men bestemt relativt set. Den geografiske spredning af den økonomiske aktivitet i EU har ganske vist ikke ændret sig betydeligt de sidste 20-30 år, men den kombinerede effekt af den monetære union, udvidelsen med de central- og østeuropæiske lande og den hurtigt fremadskridende globalisering vil næsten uvægerligt føre til en øget koncentration af den økonomiske aktivitet i det næste årti eller mere. Derfor er der god grund til at øge strukturindgrebene på EU-plan for at imødegå disse muligvis meget radikale udfordringer.

2.5. Makroøkonomisk stabilitet: I et stabilt makroøkonomisk klima og med vedvarende økonomisk vækst vil det være meget lettere at øge den økonomiske og sociale samhørighed. Gennemførelsen af tredje fase af den økonomiske og monetære union har resulteret i større økonomisk og politisk stabilitet i EU som helhed og har styrket EU's rolle i den globale økonomi. Yderligere stimulering af den fremtidige økonomiske politik i Europa forudsætter dog, at Europa-Kommissionen fastlægger mere effektive, brede retningslinjer for den økonomiske politik, at procedurerne koordineres bedre, og at afgørelserne er bindende. Den makroøkonomiske politik på fællesskabsplan, som gennemføres på en måde, der afspejler medlemsstaternes forskellige strukturer, skal derfor udbygges og understøttes af en aktiv strukturpolitik på alle niveauer. I tilfælde af at EU rammes skævt af et asymmetrisk chok, kan den økonomiske stabilitet i nogle få lande blive bragt i fare af hensyn til stabiliteten i hovedparten af landene.

2.5.1. EU råder endnu ikke over økonomiskpolitiske instrumenter, som udtrykkeligt kan bruges til at stabilisere beskæftigelses- og/eller indkomstniveauet på enkeltstatsligt eller regionalt plan. På grund af den fælles valutapolitik for hele euro-området og de krav, vækst- og stabilitetspagten stiller til stabiliseringspolitikken i medlemsstaterne (dvs. begrænsning af budgetunderskuddet), kunne der på mellemlang sigt opstå et øget behov for strukturpolitiske indgreb i EU. I deres nuværende form er strukturfondene ikke udformet således, at de kan reagere på pludselige ubalancer i beskæftigelses- eller indkomstniveauet i medlemsstaterne. Dette kan føre til, at EU's borgere rejser tvivl ved EU's rolle i forbindelse med uventede økonomiske turbulenser, dvs. om det bidrager hertil eller forsømmer at reagere herpå.

2.5.2. Meget taler for Lissabon-konklusionerne og den åbne metode for koordinering af politikken, men i sidste ende bliver EU måske nødt til at overveje en større satsning på strukturforanstaltninger (og evt. give disse en yderligere stabiliseringsfunktion) for at kunne yde relevant hjælp til medlemsstater eller regioner med økonomiske problemer, der ikke kan løses tilfredsstillende på anden måde.

2.6. Den europæiske sociale model: Den europæiske sociale model og den sociale markedsøkonomi er fortsat afgørende elementer i de økonomiske og social- og arbejdsmarkedspolitiske bestemmelser i EU. Da de indebærer, at alle aktører deltager i den økonomiske og sociale beslutningsproces, tjener disse bestemmelser til at forankre princippet om solidaritet og social integration blandt EU's borgere. Den europæiske sociale model er helt afgjort den vigtigste forudsætning for bekæmpelsen af fattigdom og social udstødelse i EU's medlemsstater. Ethvert forsøg på radikalt at ændre disse bestemmelser risikerer at skade samhørigheden og stille yderligere krav til EU's strukturinterventioner.

2.6.1. Samtidig er det væsentligt, at den europæiske sociale models bestemmelser fortsat fremmer EU-arbejdsmarkedets funktionsmåde ved at stimulere den virksomhedskultur, som er nødvendig for at øge den økonomiske vækst. Beskæftigelsen tillige med investeringer i den private og offentlige sektor er fortsat de vigtigste våben i kampen mod social udstødelse og fattigdom, især blandt de samfundsgrupper, der traditionelt har vanskeligt ved at finde beskæftigelse, især kvinder, unge, langtidsledige og andre marginaliserede eller dårligt stillede samfundsgrupper. EU's arbejdsmarkedspolitik skal fortsat udvikle sig på en måde, der stemmer overens med en dynamisk markedsøkonomi, som kan imødegå en øget international konkurrenceevnes udfordringer.

2.6.2. Det er derfor væsentligt, at de nødvendige reformer af praksis på EU's arbejdsmarked fortsat gennemføres, hvor dette vil føre til højere beskæftigelsesniveau og bidrage til at skabe økonomisk og social samhørighed. På denne måde vil EU's strukturforanstaltninger i sidste ende kunne koncentreres fuldt og helt om de regioner, der har størst behov for støtte. Denne opfattelse er i overensstemmelse med konklusionerne af Lissabon-topmødet, hvor stats- og regeringscheferne forpligtede sig til at modernisere den europæiske sociale model.

2.7. Den monetære union: Selv om den monetære union vil sikre EU betydelige økonomiske fordele, er der risiko for, at regioner, der rammes af ugunstige økonomiske chok, kun vanskeligt vil kunne bekæmpe en deraf følgende stigning i arbejdsløsheden på lokalt plan. Samtidig kan stabilitets- og vækstpagtens krav mindske nationalregeringernes mulighed for aktivt at bistå regioner under et sådant chok. I denne sammenhæng vil strukturfondene i fremtiden muligvis kunne spille en større rolle end hidtil.

3. Fremtiden for samhørighedspolitikken

3.1. Det er helt klart, at EU's økonomi og samfund står over for en lang række udfordringer, og dette bør man tage højde for i debatten om strukturfondenes fremtid efter 2006. For at finde et svar på disse udfordringer er det nyttigt først at overveje fem underliggende spørgsmål, som skal behandles i den fremtidige politik og i den forestående (politiske) debat:

3.1.1. Er EU's borgere rede til også efter 2006 at forpligte sig til at fortsætte de bestræbelser, der er blevet gjort siden de politiske og finansielle reformer i 1988, for at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Unionen som helhed?

3.1.2. Er de villige til efter 2006 at fastholde den tilgang til økonomisk og social samhørighed, der er blevet fulgt siden 1988, og som bygger på de fire principper koncentration, programmering, partnerskab og additionalitet?

3.1.3. Hvordan kan vi integrere de hidtil indvundne erfaringer i planlægningen og gennemførelsen af den fremtidige samhørighedspolitik, dvs. bestemmelser vedrørende de bedste fremgangsmåder?

3.1.4. Hvilken rolle skal Kommissionen spille i den fremtidige samhørighedspolitik? Skal vi fastholde den nuværende fremgangsmåde, hvor Kommissionen varetager planlægningen og gennemførelsen af politikken i fællesskab med medlemsstaterne, eller skal medlemsstaterne spille en større rolle i denne politiske proces?

3.1.5. Hvilken rolle skal der tildeles de økonomiske og sociale partnere inden for rammerne af de nye bestemmelser vedrørende planlægning og gennemførelse af samhørighedspolitikken?

3.2. Samhørigheden i fremtiden: Den økonomiske og sociale samhørighed er en traktatsmæssig forpligtelse for Den Europæiske Union og bør ikke sættes på spil på grund af kortsigtede overvejelser. Det har længe været Udvalgets opfattelse, at dette indebærer, at medlemsstaterne skal være rede til at finansiere et EU-budget af en størrelse, der er nødvendig for at opnå dette mål. Dette kræver muligvis en ændring af det loft, der blev lagt over strukturfondsudgifterne i forhold til de samlede udgifter på topmødet i Berlin. Endvidere er de beskæftigelsesmæssige mål, der blev fastlagt på topmødet i Lissabon, naturligvis forenelige med og kan fremmes yderligere af EU's strukturfondsaktiviteter, især de foranstaltninger, der specielt er møntet på at forbedre konkurrenceevnen i tilbagestående regioner, og de, der er præget af industriel tilbagegang.

3.2.1. Regioner med en lav pr. capita-indkomst har behov for betydelige betalingsoverførsler, hvis man inden for den enkelte medlemsstat og i hele Unionen skal opnå et sammenligneligt niveau i det offentlige og private forbrug. For at undgå afhængighed på lang sigt er det nødvendigt med ordninger, der sikrer, at de fattigere regioner har de nødvendige forudsætninger for at stimulere deres økonomiske udvikling, og at befolkningen dér har adgang til offentlige tjenesteydelser af samme kvalitet som i andre regioner.

3.2.2. Her gælder det om, at EU's strukturforanstaltninger efter 2006 skal være fornuftigt finansieret, rimeligt udformet og korrekt forvaltet, hvis deres fortsatte succes skal sikres. Det nuværende loft over de strukturfondsmidler, den enkelte medlemsstat kan spendere (4 % af det nationale BNP), skal muligvis ændres set i lyset af behovene for økonomisk udvikling på regionalt plan i ansøgerlandene. Samtidig er det naturligvis af afgørende betydning, at disse lande kan absorbere strukturfondsbistand i programmer til stimulering af den økonomiske udvikling, der bidrager positivt til den økonomiske vækst uden at fordreje vilkårene på de lokale arbejds- og/eller kapitalmarkeder.

3.3. Den økonomiske og sociale samhørigheds fire grundprincipper. På grundlag af de argumenter, der fremføres af Kommissionen både i den anden rapport om økonomisk og social samhørighed og i den første situationsrapport om økonomisk og social samhørighed, mener Udvalget, at det er nødvendigt at fastholde og videreudvikle de fire grundprincipper for strukturfondene i perioden efter 2006.

3.3.1. Af disse fire grundprincipper er det sandsynligvis koncentrationsprincippet, der er det mest omstridte. På baggrund af udfordringerne i forbindelse med udvidelsen synes der at aftegne sig enighed om, hvilket ØSU deler, at strukturfondenes Mål 1 skal bibeholdes efter 2006, såvel i de nye som i de gamle medlemsstater. Dog skal pr. capita-BNP-tærsklen på 75 % for støtteberettigelse under Mål 1 måske hæves for at sikre sig, at regioner, der i dag er støtteberettigede, og som også vil have behov for støtte efter 2006, ikke mister deres berettigelse til støtte på grund af den statistiske effekt af udvidelsen, som vil mindske BNP-gennemsnittet pr. capita for EU og dermed skubbe visse af de, der i dag er begunstigede, op over 75 %-tærsklen.

3.3.1.1. I forbindelse med den næste evaluering bør man være særlig opmærksom på de specielle behov, EU's øer, bjergområder, tyndt befolkede områder og regioner i EU's yderste periferi har.

3.3.2. Også fremtiden for Mål 2 skal overvejes. Efter Agenda 2000 reformerne falder ikke kun industriområder i tilbagegang ind under Mål 2, men også byområder, landlige områder og fiskeriafhængige områder. ØSU mener, at Mål 2 kategorien skal fastholdes, men støttens omfang (som f.eks. interventionssatsen fra strukturfondene, definitionen af støtteberettigede projekter) bør revideres.

3.3.2.1. At den territorielt bundne støtte inden for rammerne af Mål 2 fortsat skal betragtes som nødvendig, baserer sig ikke blot på de fortsatte økonomiske udviklingsproblemer, som de støtteberettigede sandsynligvis stadig vil stå over for, men også på erkendelsen af, at EU's strukturfonde er et nøgleelement i fastholdelsen af medlemsstaternes regionalpolitiske støtte og de private investorers fortsatte deltagelse i udviklingen af den regionale økonomi. Endvidere er EU-politikken et vigtigt instrument for EU-medlemsstaterne til at inkorporere forbilledlige fremgangsmåder for den økonomiske udvikling på regional plan i deres egne politiske foranstaltninger. I begge tilfælde gavner EU's strukturpolitik Mål 2-regioner meget.

3.3.3. Det er også væsentligt, at EU's forpligtelse til at udvikle de menneskelige ressourcer via horisontale foranstaltninger inden for strukturfondenes Mål 3 fortsat forbliver en prioritet. Det er via disse foranstaltninger, at EU vil kunne højne erhvervsfrekvensen og den økonomiske vækstrate på lang sigt og opnå de mål, der blev sat på Lissabon-topmødet.

3.4. Forbilledlige fremgangsmåder for den regionale økonomiske udvikling: Som antydet ovenfor danner EU's strukturpolitik og de relevante forordninger et grundlag for at udbrede forbilledlige fremgangsmåder inden for den regionale økonomiske udvikling i hele EU. På grund af forskellene i de lokale økonomiske vilkår og det økonomiske potentiale findes der vel ikke nogen enkelt fremgangsmåde, der vil fungere i alle medlemsstater, men Kommissionen råder over et omfangsrigt materiale over, hvilke fremgangsmåder der virker bedst. Det er af almen interesse, at Kommissionen benytter sig af disse oplysninger ved planlægningen af strukturfondsforordningen efter 2006 samt ved udformningen af de relevante administrative ledsageforanstaltninger.

3.4.1. Et eksempel herpå er den lære, man har kunnet drage af den økonomiske udvikling i de nye tyske forbundsstater og denne erfarings betydning for de central- og østeuropæiske ansøgerlande.

3.5. Kommissionens rolle: I hvilket omfang skal medlemsstaternes regeringer på såvel centralt som decentralt plan ændre deres rolle i forbindelse med udformningen og gennemførelsen af strukturfondsprogrammerne? ØSU er fortsat overbevist om, at en stor del af strukturfondenes hidtidige succes, især i Mål 1-regioner kan tillægges Kommissionens endelige kontrol med anvendelsen af strukturfondsmidler. Som nævnt ovenfor er Kommissionen ikke kun i stand til at påtage sig ansvaret for anvendelsen af de fælles midler, men varetager også den væsentlige opgave at sikre sig, at regionaludviklingsprogrammerne er i overensstemmelse med fondenes målsætninger, og at alle de begunstigede myndigheder anvender dem i henhold til den bedste fremgangsmåde.

3.5.1. For at tilbagestående regioner kan indhente deres efterslæb er det nødvendigt, at man via strukturfondene fører en proaktiv regionalpolitik med den fysiske og menneskelige kapital som mål. Dette kræver en kontinuerlig vurdering af effektiviteten og langtidsvirkningerne, og vurderingen skal ikke i første række koncentrere sig om de beskæftigelsesmæssige gevinster på kort sigt. Kommissionen er den institution, der er bedst egnet til at varetage denne opgave og sikre en rimelig koordinering mellem strukturpolitikkerne og andre EU-politikker.

3.6. Subsidiaritet: Samtidig er der et klart behov for, at udformningen og forvaltningen af strukturfondsprogrammerne sker med fuld respekt for subsidiaritetsprincippet. Dette betyder, at de lokale myndigheder og arbejdsmarkedets parter skal deltage aktivt og ikke - i det mindste ikke udelukkende - at de nationale myndigheder skal tillægges en større rolle. ØSU ser ikke nogen mening i noget forslag, som rent faktisk giver kontrollen over strukturfondene tilbage til medlemsstaternes regeringer, sådan som det var tilfældet før 1988.

3.6.1. Strukturfondsreglerne skal fortsat afspejle EU's fælles prioriteter og uformningen og gennemførelsen af strukturelle foranstaltninger. I fremtiden skal anvendelsen af fondsmidler måske underlægges strengere krav (som f.eks. de nuværende resultatbundne reserver). Kommissionen kunne f.eks. lægge større vægt på de forventede resultater af fondsmidlerne (antallet af skabte arbejdspladser og opnåede økonomiske vækstrater). I en situation med større efterspørgsel efter begrænsede ressourcer er det afgørende, at man opnår de bedst mulige resultater af de anvendte midler.

3.7. Graduering af støtten: ØSU opfordrer Kommissionen til at overveje en større graduering af strukturfondenes interventionssatser, især med hensyn til Mål 1-regioner. Da det måske ikke er muligt fuldt og helt at finansiere den større efterspørgsel efter strukturfondsmidler i et udvidet EU, kan det vise sig nødvendigt at inddrage den private sektor (og dermed privat finansiering) kraftigere i regionaludviklingsforanstaltninger. En måde at gøre dette på er inden for rammerne af strukturforordningerne efter 2006 at basere sig kraftigere på offentligt/private partnerskaber, når dette er muligt og bidrager til at opfylde målene for EU-politikken. Sandsynligvis vil dette være mere velegnet f.eks. i de nuværende Mål 2-regioner end i Mål 1-regioner i ansøgerlandene.

3.8. De nationale politikkers rolle: Strukturfondsforanstaltninger vil fungere bedst der, hvor de ledsages af en reform af nationale foranstaltninger og fremgangsmåder, der enten ikke udnytter muligheden for regionaløkonomisk vækst eller virker hæmmende. Medlemsstaternes politik spiller en vigtigere rolle, og det er urealistisk at forvente, at EU-foranstaltninger kan opveje virkningerne af nationale politikker, som øger de økonomiske og sociale forskelle mellem regionerne.

3.8.1. Inden for den europæiske monetære unions makroøkonomiske rammevilkår fastholder medlemsstaterne kontrollen over deres nationale budgetpolitik, dog underlagt betingelserne i stabilitets- og vækstpagten. I tilfælde en konjunkturel afmatning eller et asymmetrisk chok er der dog risiko for, at et medlemsland ikke længere vil kunne opfylde kravene i stabilitets- og vækstpagten.

3.8.1.1. I sådanne perioder stiger regeringens sociale udgifter, mens skatteindtægterne falder, hvilket kan resultere i en stigning i den offentlige sektors underskud på omkring eller over 3 % af BNP, som er fastlagt som loftet i stabilitets- og vækstpagten. Sker dette, må regeringerne mindske de offentlige udgifter og/eller hæve beskatningen, og i begge tilfælde vil det øge den økonomiske afmatning og belaste den økonomiske og sociale samhørighed. Det er derfor væsentligt, at medlemsstaternes budgetpolitik typisk er i balance eller udviser overskud for at sikre, at den finansielle fleksibilitet er tilstrækkelig til at kunne føre en anticyklisk politik i en periode med økonomisk afmatning. Hvis ikke bliver det betydeligt vanskeligere at opnå den tilstræbte økonomiske og sociale samhørighed.

3.8.2. Udviklingen af uddannelsesressourcerne i bred forstand er af central betydning for samhørighedspolitikken i hele EU. Uden tilfredsstillende almene og faglige uddannelsestilbud bliver resultaterne af EU's strukturforanstaltninger sandsynligvis ringere, end man egentlig ville kunne opnå. ØSU mener, at man i forbindelse med udarbejdelsen af regionaludviklingsplaner bør tage større hensyn til formuleringen af de nationale uddannelsespolitikker og udviklingen af de menneskelige ressourcer i almindelighed og deres sammenkobling med foranstaltninger finansieret via strukturfondene for at drage størst mulig nytte af EU's regionalpolitik. Dette er især vigtigt i Mål 1 regioner, hvor der er en tendens til at investere for lidt i uddannelsesressourcer.

3.8.2.1. Endvidere tilskynder ØSU til, at uddannelse og undervisning i støtteberettigede regioner tillægges større opmærksomhed. Hvis de enkelte regioners økonomiske potentiale skal udnyttes, skal både den private og den offentlige sektor inddrages tilstrækkeligt i undervisnings- og uddannelsesforanstaltninger, som jo i vidt omfang varetages af virksomheder og andre ikke-statslige aktører.

3.8.3. I konklusionerne fra topmødet i Lissabon indførtes idéen om en ny "åben" metode til politikkoordinering mellem medlemsstaterne for at sikre, at medlemsstaterne har en sammenhængende tilgang til EU's strategiske mål. ØSU mener, at den økonomiske udviklingspolitik er et område, hvor den "åbne" metode kan anvendes. Dette vil ikke blot fremme udbredelsen af forbilledlige fremgangsmåder for økonomisk udvikling, men også fremme sammenhængen i de økonomiske udviklingsstrategier i og mellem Mål 1 og Mål 2-regioner. Endvidere er udvidelsen af den "åbne" metode til også af omfatte regionalpolitik helt i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, men bør ikke træde i stedet for EU's finansielle forpligtelser til strukturfondene.

3.9. Udvidelsen: Med udvidelsen ændres konteksten for EU's samhørighedsforanstaltninger radikalt. Bare optagelsen af de central- og østeuropæiske ansøgerlande vil øge EU's territorium med over en tredjedel, befolkningen med 36 %, mens velstanden kun øges med ca. 5 %. Efter 2004 vil EU således have op til 10 nye medlemsstater med en pr. capita indkomst, der er mindre end halvt så stor som det nuværende EU gennemsnit. Dette vil konfrontere EU med helt nye samhørighedsproblemer og vil resultere i et presserende behov for en betydelig forøgelse af de midler, der er bestemt til EU's samhørighedspolitik.

3.9.1. Et at de endnu uløste grundproblemer er ansøgerlandenes evne til at forvalte strukturfondsmidlerne effektivt i henhold til de relevante forordninger. Det er derfor væsentligt, at Kommissionen afsætter de nødvendige ressourcer til at bistå disse lande med at indføre de nødvendige procedurer og administrative bestemmelser.

3.10. Overgangsproblemer: Udvidelsen afføder ikke kun finansielle udfordringer, men også det problem, at visse regioner, der i dag får støtte inden for rammerne af strukturfondene, sandsynligvis ikke længere vil være støtteberettigede. Dette afføder ikke blot politiske problemer, men eventuelt også betydelige økonomiske vanskeligheder i fortsat underudviklede regioner, der ikke er i stand til at skabe tilstrækkeligt mange bæredygtige arbejdspladser.

3.10.1. ØSU har fremført det synspunkt, at det ville være forkert automatisk at standse strukturfondsstøtten til Mål 1-regioner, som ikke kan opfylde kriteriet om opnåelse af bæredygtig økonomisk vækst og skabelse af beskæftigelsesmuligheder, selv om de har en gennemsnitlig pr. capita indkomst på over 75 % af EU gennemsnittet. Det er afgørende, at man i god tid drøfter, hvordan dette problem kan løses. Der står meget på spil i dette spørgsmål, og Kommissionen og medlemsstaterne bør søge at nå til enighed om, hvordan Mål 1-regionernes behov bedst imødeses.

3.10.1.1. I sådanne tilfælde burde Kommissionen fastlægge bestemmelser om en gradvis nedtrapning af støtten eller hæve grænseværdien for støtteberettigelse til over 75 % for at kunne imødegå de retsmæssige behov i regioner med et udviklingsefterslæb i EU som helhed. Grænseværdien på 75 % blev fastlagt i 1988 i overensstemmelse med de økonomiske vilkår i EU på det tidspunkt. Omfanget af de forandringer, der kan ventes af den forestående udvidelse, gør det dog ikke rimeligt at fastholde denne grænseværdi.

4. Den fremtidige samhørighedsdebat

4.1. Det fremgår klart af denne rapport, at den økonomiske politik og samhørighedspolitikken vil stå over for en række væsentlige udfordringer i de kommende år. Det er dog altafgørende, at EU ikke hverken finansielt eller på anden måde mindsker sine bestræbelser på at fremme samhørigheden, da det fortsat er en af de grundlæggende forpligtelser i henhold til EU-traktaterne. Derfor bør man efter Udvalgets opfattelse allerede nu indlede debatten om EU's fremtidige samhørighedspolitik. Det ville dog bestemt ikke være rimeligt at tvinge denne debat ind i en kort tidsramme, da resultatet så snarere ville blive præget af finansielle overvejelser end socio-økonomiske hensyn.

4.2. For at skabe større bredde i debatten afholdt Udvalget den 29. april 2002 en række høringer, hvor forskellige organisationer gav udtryk for deres syn på nødvendige fremtidige foranstaltninger i forbindelse med den økonomiske og sociale samhørighed i EU.

4.2.1. Den generelle tone i kommentarerne fra de deltagende organisationer var i stor udstrækning i overensstemmelse med Udvalgets synspunkter som skitseret i denne udtalelse. I dette afsluttende afsnit opsummeres de behandlede temaer.

4.3. Der hersker bred enighed om, at den territorielle bistand i henhold til Mål 1 i strukturfondene skal fastholdes efter 2006. Det erkendes, at dette kræver en finansiel indsats af medlemsstaterne, men alle finder, at man må yde dette offer. Ansøgerlandenes behov for økonomisk og social samhørighed er enorme, men også et betydeligt antal regioner i de nuværende 15 EU-medlemsstater vil efter 2006 have behov for hjælp. Sker dette ikke, vil de gevinster, man hidtil har opnået gennem strukturfondsstøtten, gå tabt.

4.3.1. Følgelig er det nødvendigt, at regioner, som hidtil har været støtteberettigede under Mål 1, og hvis støtteberettigelse efter 2006 drages i tvivl udelukkende på grund af de statistiske konsekvenser af udvidelsen for det gennemsnitlige BNP pr. capita, også fremover støttes. Dette kan enten ske ved at hæve tærskelværdien på 75 % eller at yde tilfredsstillende overgangsstøtte på mellemlang sigt. Vælger man sidste alternativ, skal overgangsperiodens længde dog afstemmes efter de faktiske forbedringer i de støtteberettigede regioners økonomiske situation.

4.4. De umiddelbare økonomiske konsekvenser af udvidelsen for den økonomiske og sociale samhørighed kombineret med de nuværende EU 15-regioners behov for støtte under Mål 1 indebærer, at det aktuelle loft over strukturfondsmidlerne på 0,45 % af BNP højst sandsynligt skal øges. Udvalget gør sig til talsmand herfor som en uomgængelig konsekvens af udvidelsen. Ved enhver ændring af loftet bør man tage højde for den traktatlige forpligtigelse til at opnå større økonomisk og social samhørighed.

4.5. Man har endnu ikke kunnet få en klar idé om Mål 2-støtten efter 2006. Mens det står fast, at de samlede finansielle midler til Mål 1 skal øges, er alle dog ikke indforstået med, at dette skal ske på bekostning af Mål 2-støtten.

4.5.1. Fra forskellig side er Udvalget blevet gjort opmærksom på denne bistands betydning, især i forbindelse med uventede økonomiske chokvirkninger, som destabiliserer bestemte økonomiske sektorer inden for visse regioner samt som et instrument til fremme af den økonomiske diversificering i regioner, som hidtil har været afhængig af traditionelle industrier i tilbagegang. Såvel udvidelsen som den øgede globaliseringstendens vil sandsynligvis forværre dette problem både i de nuværende og de fremtidige medlemsstater.

4.5.1.1. Kommissionen bør alvorligt overveje at skabe en facilitet på EU-budgettet, der kan bidrage til at stabilisere regionalindkomsten i tilfælde af et uventet økonomisk chok, som den pågældende medlemsstat ikke kan imødegå på grund af de budgetmæssige begrænsninger, som stabilitets- og vækstpagten pålægger. Denne facilitet behøver ikke at være stor, da den kun skal anvendes i undtagelsestilfælde og kun ydes under strenge vilkår, som Kommissionen og Rådet i fællesskab fastlægger. Den kunne betegnes som en forbedret "eget initiativ-facilitet".

4.5.2. Der er to grundlæggende punkter, som Udvalget vil gøre opmærksom på. For det første skal der fortsat findes en strukturfondsfacilitet, således at EU kan reagere på uventede økonomiske chok, der truer med at destabilisere en særlig region kraftigt. Dette kunne gøres ved at forlænge og yderligere konsolidere ordningen med fællesskabsinitiativer. For det andet skal de ganske specielle behov i geografisk forfordelte regioner (f.eks. randområder, landlige områder, bjerge og maritime områder) fortsat modtage støtte fra EU's strukturfonde.

4.5.3. Som det er tilfældet med Mål 1-regioner, er den økonomiske tilbageståenhed nøje forbundet med social tilbageståenhed, og det er derfor væsentligt, at anstrengelserne på EU-plan fortsat rettes mod alle tilbagestående regioner og ikke kun mod den dominerende undergruppe inden for denne kategori.

4.5.4. Visse aspekter af de økonomiske og sociale samhørighedsproblemer inden for Mål-2 regioner kan dog løses på en bedre måde. Derfor henstiller Udvalget, at man overvejer muligheden for at anvende den åbne koordineringsmetode på dette område. Dette ville resultere i, at medlemsstaterne fastsatte specifikke politikmål for foranstaltninger til fremme af den økonomiske og sociale samhørighed (benchmarks) og derefter afstemte den nationaløkonomiske politik herefter. Dette har ikke kun den fordel, at belastningen af EU-budgettet mindskes, men sikrer også, at beslutninger træffes på det mest egnede plan inden for forvaltningssystemet i EU.

4.5.4.1. Anvendes en "åben metode" inden for dette politikområde er det afgørende, at man udnytter de vigtigste erfaringer, man har gjort sig siden reformerne i 1988, som er skabt af en udbredt anvendelse af en EU-metode til strukturpolitisk støtte, især i form af partnerskab og programlægning. Det er således nødvendigt, at enhver forøgelse af medlemsstaternes rolle i forbindelse med samhørighedsbestræbelserne inden for EU fortsat tager hensyn til de grundlæggende principper for denne politik, som har været udslagsgivende for dens succes.

4.5.5. Udvalget tilskynder ganske vist til, at man undersøger, om den åbne metode er egnet til at klare en del af de økonomiske udviklingsproblemer i de nuværende Mål 2-regioner, men i denne forbindelse bør man hele tiden tage højde for de fremgangsmåder, der bedst kan sikre anvendelsen, gennemførelsen og kontrollen med foranstaltningerne.

4.6. Enhver politik til fremme af den økonomiske og sociale samhørighed bør fortsat prioritere investeringer i politikområder, som er nødvendige for at fremme regionens langsigtede økonomiske vækstpotentiale. Dette betyder, at strukturfondsmidlerne først og fremmest skal bruges til stimulering af

- investeringer i økonomisk infrastruktur;

- investeringer i almen og faglig uddannelse;

- investeringer i teknologi og teknologioverførsel.

4.7. Udvalget opfordrer til, at man inden næste periode med strukturpolitiske foranstaltninger underkaster den økonomiske og sociale samhørighed en gennemgribende revision. Siden reformerne i 1988 er økonomisk og social samhørighed blevet defineret ud fra snævre økonomiske kriterier som pr. capita-indkomst og arbejdsløshedstallet. Begge indikatorer har den fordel, at de er let tilgængelige, objektive og sammenlignelige, men de afspejler ikke de vigtige aspekter af social tilbageståenhed, der skal findes en løsning på. Udvalget fremhæver bestræbelserne i Udvalget for Social Beskyttelse på at opstille egnede indikatorer for social integration og understreger nødvendigheden af, at man også tager hensyn til den territorielle dimension i sådanne indikatorer.

4.8. Der hersker bred enighed om, at Mål 3-foranstaltninger er en væsentlig bestanddel af en succesrig strategi for skabelse af økonomisk og social samhørighed, og disse bør også fastholdes i forbindelse med fremtidige reformer af strukturpolitikken. En væsentlig udfordring i forbindelse med Mål 3 er at skabe effektive veje til at bringe de dårligst stillede samfundsgrupper i beskæftigelse. I denne forbindelse bør man også være opmærksom på virksomhedernes eller iværksætteråndens betydning i forbindelse med gennemførelsen af uddannelses- og omskolingsforanstaltninger. Der er bred enighed om, at den kulturelle og uddannelsesmæssige holdning til iværksætterånd har stor indflydelse på udnyttelsen af det økonomiske udviklingspotentiale på regionalt plan, også selv om denne er vanskelig at måle. Udvalget opfordrer derfor til, at sådanne overvejelser indgår i evalueringsprocessen både på EU-plan og i medlemsstaterne.

Bruxelles, den 18 juli 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg