MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET - Strukturfondsprogrammering 2000-2006: en foreløbig vurdering af Urban-initiativet

Denne meddelelse indgår i Kommissionens arbejdsprogram for 2002. I meddelelsen redegøres der for hovedlinjerne i fællesskabsinitiativprogrammerne vedrørende URBAN for perioden 2000-2006 med særlig vægt på de støtteberettigede områders særlige kendetegn, forhandlingerne med medlemsstaterne og den af EU skabte merværdi.

INDHOLDSFORTEGNELSE

Resumé

1. Strukturfondenes URBAN-initiativ

1.1. Byernes udvikling og samhørighedspolitikken

1.2. Forløberne til URBAN-initiativet: Urban-pilotprojekter og URBAN I

1.3. Rækkevidden af URBAN II

1.4. Finansiering

2. Udvælgelse af områder

2.1. Rammer for udvælgelsen

2.2. Udvælgelsesproces i medlemsstaterne

2.3. Lokalisering af URBAN II-programmer

2.4. Socioøkonomiske kendetegn ved de udvalgte områder

3. Oversigt over programmerne

3.1. Programmernes indhold

3.2. Eksempler på projekter fordelt på prioriteter

3.3. Forvaltning og partnerskab

4. Merværdi i forbindelse med URBAN II

4.1. Opfyldelsen af Fællesskabets mål

4.2. Løftestangseffekt

4.3. Gennemførelse

4.4. Samarbejde og etablering af netværk

5. Konklusioner

Bilag I: Yderligere læsestof

Bilag II: Glossar

Bilag III: Tabeller

Bilag IV: Kort over URBAN II-programmer

Resumé

Byområderne repræsenterer særlige udfordringer, men også særlige muligheder. På den ene side er byerne afgørende for EU's vækst og konkurrenceevne. På den anden side har byerne "sorte pletter" med stor arbejdsløshed, kriminalitet, fattigdom og forfald. Disse kriseramte bydele har problemer med den økonomiske og sociale integration, ofte i forbindelse med en koncentration af etniske minoriteter.

URBAN-initiativet tager sigte på at hjælpe kriseramte byområder, især på tre prioriterede felter: fysisk og miljømæssig revitalisering, social integration, iværksætterkultur og beskæftigelse. URBAN-initiativet tilfører de nationale politikker og andre EU-politikker en væsentlig merværdi, bl.a. ved at:

* være målrettet mod små områder, der er ramt af alvorlige problemer. Dette gør det muligt at integrere og koordinere indsatsen for at løse de forskellige problemer i de pågældende områder

* fokusere på EF-relevante spørgsmål i byområder, bl.a. social integration, integration af minoriteter (som der er en særlig koncentration af i URBAN-områderne) og det naturlige og fysiske miljø. Ved at fjerne disse hindringer for investeringer bidrager URBAN til den økonomiske samhørighed og den bæredygtige vækst i byen som helhed

* satse på lokale partnerskaber. I ca. en tredjedel af tilfældene er de lokale myndigheder selve forvaltningsmyndigheden, og i yderligere en tredjedel af tilfældene udfører de lokale myndigheder de facto mange af forvaltningsmyndighedens funktioner. I over 80% af tilfældene deltog lokalgrupper også i programformuleringen

* udvikle et netværksprogram for udveksling af erfaringer og god praksis, som er indarbejdet i et systematisk læringsforløb.

URBAN kan ikke selv løse alle problemerne på dette område, men initiativet kan tjene som model for de nationale politikker og som et middel til at formidle eksempler på god praksis.

URBAN: væsentlige kendetegn

* URBAN er et af fire strukturpolitiske fællesskabsinitiativer. De øvrige initiativer er Interreg (grænseoverskridende, tværnationalt og tværregionalt samarbejde), Leader+ (fremme af en bæredygtig udvikling i landdistrikter) og Equal (fjernelse af uligheder og forskelsbehandling på arbejdsmarkedet). Fællesskabsinitiativerne har mange træk til fælles, idet de f.eks. finansieres af kun én strukturfond og fokuserer meget på partnerskaber og netværk til fremme af udvekslingen af erfaringer.

* URBAN blev iværksat i 1994 efter en vellykket første række af Urban-pilotprojekter. URBAN I (1994-1999) havde til formål at modarbejde social udstødelse i 118 europæiske byer. Dette førte til en styrkelse af nærdemokratiet og mange vellykkede projekter.

* URBAN II (2001-2006) bygger videre på denne succes, men med mange forbedringer (strømlinet administration, optagelse af små og mellemstore byer i programmet, mere gennemsigtige kriterier for udvælgelse af områder samt et netværksprogram for udveksling af erfaringer).

* De 70 URBAN II-programmer dækker en befolkning på ca. 2,2 millioner indbyggere, omfatter et EFRU-bidrag på 730 mio. EUR og en samlet investering på 1 600 mio. EUR. Programmerne indebærer en stor koncentration, såvel finansielt (støtte pr. indbygger) som geografisk (støtte pr. km ) - støtten pr. indbygger pr. år er ca. 30% højere end for mål 2.

* URBAN II-områderne blev udvalgt af medlemsstaterne ud fra objektive socioøkonomiske indikatorer, som afspejlede de kriterier, der var fastlagt i retningslinjerne, samt andre faktorer som f.eks. det foreslåede programs kvalitet, en balanceret fordeling af programmerne inden for medlemsstaten samt sammenhængen med nationale og EU-aktioner.

* De udvalgte URBAN II-områder står over for mange alvorlige sociale og økonomiske problemer. F.eks. ligger både arbejdsløsheden og kriminaliteten på et niveau, der er ca. dobbelt så højt som EU-gennemsnittet. Hertil kommer, at andelen af indvandrere er over dobbelt så stor som i de byer, der deltager i byanalyserne. Endelig skal nævnes, at andelen af grønne områder - en miljø- og velfærdsindikator - kun er halvt så stor som gennemsnittet for byområderne i EU.

* URBAN II-programmerne prioriterer fysisk og miljømæssig revitalisering højst, idet denne tegner sig for 40% af de planlagte udgifter. De to næste prioriterede felter - social integration og iværksætterkultur/beskæftigelse - tegner sig tilsammen for yderligere 42%. Andre prioriteter, især transport og informationssamfundet, deler resten, men tegner sig i visse tilfælde for større andele.

* Af de 70 programmer vedrører 31 områder i den indre by, 27 vedrører udkanten af byerne, 4 vedrører en blanding heraf, mens 8 vedrører hele byer. Der synes ikke at være nogen direkte sammenhæng mellem denne fordeling af programmerne og prioriteringen af de forskellige typer foranstaltninger.

* En mere effektiv gennemførelse afhænger meget af, at der vedtages en "short list" over fælles indikatorer inspireret af byanalyserne.

* Fastlæggelsen af programmer gik relativt hurtigt, især sammenlignet med, hvad er er normalt for strukturfondene. Forenklingen af URBAN II-procedurerne kan tjene som model i andre forbindelser.

Konklusioner

Byudvikling prioriteres stadig højere i EU. På den ene side har vi de traditionelle udfordringer, som europæiske byer står over for - udvikling i to hastigheder inden for én og samme by samt nødvendigheden af at udvikle erhvervslivet i byerne på en bæredygtig måde. Faktorer som f.eks. globaliseringen kan gøre disse udfordringer endnu større. På den anden side spiller byerne en afgørende rolle for økonomisk vækst, beskæftigelse og konkurrenceevne.

Den fremtidige europæiske politik vil kunne lære meget af erfaringerne med URBAN og andre fællesskabsinitiativer, der viser, at der bl.a. bør satses på:

* en integreret tilgang til problemerne, således at sociale, miljømæssige og økonomiske foranstaltninger kombineres inden for et begrænset område for at finde frem til en sammenhængende løsning på de mangefacetterede problemer i det pågældende område

* en fokusering på forholdsvis små områder, hvilket maksimerer virkningerne og omkostningseffektiviteten

* en fleksibel udvælgelse af områder under hensyntagen til nationale behov og national prioritering, men således at EF's udvælgelseskriterier opfyldes, og udvælgelsen foregår på en gennemsigtig måde

* administrativ forenkling og fleksibilitet, især samling af Fællesskabets bidrag i én fond, der benytter ét sæt procedurer, dog uden at begrænse viften af foranstaltninger

* stærk fokusering på lokale partnerskaber, herunder lokalgrupper. Dette sikrer en opbygning af den lokale kapacitet og gør programmerne mere effektive. Samtidig fremmer denne fokusering nye europæiske forvaltningsformer, som bringer Europa tættere på borgerne.

Merværdien i forbindelse med URBAN-initiativet vil blive undersøgt nærmere ved evalueringen af URBAN I (evalueringsrapporten vil foreligge i 2003). Disse oplysninger vil være særlig nyttige ved udarbejdelsen af den tredje samhørighedsrapport og Kommissionens forslag til en samhørighedspolitik efter 2006.

1. Strukturfondenes URBAN-initiativ

1.1. Byernes udvikling og samhørighedspolitikken

Byernes udvikling er afgørende for den økonomiske og sociale samhørighed i Europa. Europa-Kommissionen udtalte ved lanceringen af debatten om den fremtidige prioritering af indsatsen for at opnå økonomisk og social samhørighed (Anden samhørighedsrapport, 2001) [1]:

[1] Se referencen i bilaget.

"Byernes udvikling... er afgørende for økonomisk, social og territorial forandring. Byerne er et af de centrale steder eller lokaliteter i strategien til fremme af samhørighed og bæredygtig udvikling".

I den anden samhørighedsrapport er der peget på fire hovedproblemer:

- ulighederne inden for de enkelte byer (som ofte er større end ulighederne mellem EU's regioner)

- miljøbelastninger (som er særlig akutte i byområder)

- byernes rolle som økonomiske centre for udviklingen af regionen som helhed

- den potentielle rolle, små og mellemstore byer spiller i opnåelsen af en mere balanceret og polycentrisk udvikling i Europa.

I lighed hermed har Europa-Parlamentet i sin beslutning om URBAN II [2] understreget, "at en integreret tilgang til bypolitikken under de fremherskende forhold synes at frembyde den eneste mulighed for at løse de økonomiske, sociale og miljømæssige problemer i byområderne". Parlamentet har især gjort opmærksom på, at "indvandrere, flygtninge og etniske mindretal ofte i særlig grad rammes af social udstødelse".

[2] EFT C 339 af 29.11.2000, s. 44-47.

Endvidere har Regionsudvalget i en udtalelse om dokumentet "Rammer for handling" [3] fremhævet "byernes afgørende rolle i forbindelse med gennemførelse af EU's hovedmål - økonomisk og social samhørighed, beskæftigelse, konkurrenceevne og miljømæssig bæredygtighed". Dette "vidner om det nødvendige i nøje at inddrage de lokale og regionale myndigheder i enhver fremtidig politikformulering og indebærer en erkendelse af, at byerne... bør være de reelle partnere i denne proces".

[3] Udtalelse af 3. juni 1999, CdR 115/99 endelig udg.

Mange af strukturfondsprogrammerne kan siges til en vis grad at bidrage til løsningen af mindst ét af ovennævnte problemer. Det er ganske vist vanskeligt at generalisere, men alligevel kan følgende helt generelle bemærkninger fremsættes:

* Mange af mål 1-midlerne går faktisk til byområder. Typisk fokuserer mål 1-indsatsen til fordel for byer på at forbedre konkurrenceevnen og styrke byernes rolle som økonomiske centre for udviklingen af en mindre udviklet region som helhed. En række mål 1-regioner (f.eks. Merseyside i Det Forenede Kongerige) er dog især præget af problemramte byer

* Mål 2 har en særlig "bysøjle", som dækker en befolkning på godt 7 millioner personer. Endvidere er mange byområder omfattet af mål 2's "erhvervssøjle". Mål 2-foranstaltningerne fokuserer især på omstrukturering af erhvervslivet

* Endelig kan uddannelsesforanstaltningerne under mål 3 og EQUAL være til gavn for problemramte byområder, især når foranstaltningerne tager sigte på social integration.

Det er hensigten, at URBAN-initiativet skal bidrage yderligere til løsning af problemerne og fokusere på den økonomiske og sociale revitalisering af kriseramte byer og bydele (se også afsnit 5 om merværdi):

* De udvalgte områder er små (ofte meget) problemfyldte "lommer". Byernes problemer har mange facetter og kræver en helhedsløsning, der dækker alle facetter på samme tid. Områderne ringe størrelse gør det lettere at opnå en sådan helhedsløsning

* Foranstaltningerne fokuserer især på social integration og revitalisering af det naturlige og fysiske miljø. Byområdernes problemer er af en sådan karakter, at disse foranstaltninger ofte er en væsentlig forudsætning for, at foranstaltningerne til fremme af iværksætterkultur og beskæftigelse lykkes

* Et særligt kendetegn ved URBAN-initiativet er, at dets gennemførelse er baseret på et stærkt lokalt partnerskab.

1.2. Forløberne til URBAN-initiativet: Urban-pilotprojekter og URBAN I

EU har i mange år været engageret i at løse problemerne i byområderne. 33 Urban-pilotprojekter - med et EF-bidrag på 101 mio. EUR - blev godkendt i perioden 1989-1993. Dette var første gang, EFRU udtrykkeligt støttede innovative byrevitaliserings- og planlægningsaktiviteter. Innovation var også nøgleordet for en ny serie på 26 Urban-pilotprojekter, der blev lanceret i 1997 med et EFRU-bidrag på 63 mio. EUR. Disse aktioner blev opfattet som et "laboratorium", hvor originale idéer og innovative tilgange til byernes problemer kunne afprøves.

Et specifikt URBAN-initiativ blev iværksat for perioden 1994-1999. Initiativet omfattede 118 områder i samtlige 15 medlemsstater og modtog et EF-bidrag på ca. 950 mio. EUR i 1999-priser (se tabel 1 "URBAN I og URBAN II: nøgledata" i bilaget). Formålet var at finde en holistisk tilgang til byernes problemer. På denne måde konsoliderede URBAN erfaringerne med de innovationer, der var blevet afprøvet i forbindelse med Urban-pilotprojekterne, og banede vej for en mere skræddersyet indsats for at fjerne ulighederne i byerne, en indsats, som adskilte sig fra den almindelige strukturpolitiske indsats.

Den endelige evaluering af URBAN I er i gang, og resultaterne forventes at foreligge i 2003. I boks 1 nedenfor vises nogle eksempler på foranstaltninger og projekter.

Boks 1: URBAN I og Urban-pilotprojekterne - eksempler på foranstaltninger

* Fysisk og miljømæssig revitalisering, herunder restaurering af den historiske bymidte i Bari (Italien), hvorved sikkerheden i bymidten blev væsentligt forbedret. Et andet eksempel er renoveringen af Lasipalatsi, en nedslidt funktionalistisk bygning i Helsinki, der skulle anvendes som center for medierelaterede aktiviteter (som f.eks. internetadgang for indvandrere, unge og arbejdsløse)

* Innovative midler til fremme af iværksætterkultur og beskæftigelse som f.eks. en "beskæftigelsesbus", hvorfra der uddeles information om beskæftigelse og uddannelse i Porto

* Foranstaltninger til at fremme social integration som f.eks. revitalisering af et lokalt marked og støtte til indvandrervirksomheder i Wien

* Foranstaltninger til at fremme den sociale integration af unge som f.eks. et projekt i Barcelona til at reducere dels antallet af elever, der forlader skolen uden afgangsbevis, dels "pjækkeriet", samt en sportsfacilitet drevet af lokalgrupper i Marseille.

1.3. Rækkevidden af URBAN II

Den anden generation af programmer - URBAN II - løber fra 2001 til 2006. URBAN II har med en EFRU-tildeling på 700 mio. EUR i 1999-priser nogenlunde samme størrelse og rækkevidde som URBAN I (se tabel 1 i bilaget). Faktisk er den samlede tildeling lidt mindre, men koncentrationen om færre programmer betyder, at URBAN II har en højere EFRU-intensitet - såvel pr. indbygger som pr. program - end URBAN I. Hovedmålene for URBAN II - revitalisering af byer med særlig vægt på social integration, beskæftigelse og iværksætterkultur - ligner målene for URBAN I (se boks om den prioritering, der er fastlagt i retningslinierne), dog med visse ændringer (se nedenfor).

Fælles for URBAN I og II er, at begge initiativer lægger stor vægt på ægte partnerskaber med lokale myndigheder og lokalsamfundet. Den store rolle, de lokale myndigheder spiller i den daglige forvaltning (se nedenfor), adskiller URBAN-programmerne fra de andre strukturfondsprogrammer. Over 80% af programmerne blev endvidere udarbejdet i samarbejde med lokale partnere, herunder lokalgrupper.

Boks 2: Prioritering af indsatsen som fastlagt i URBAN II-retningslinjerne [4]

[4] Prioriteringerne kan findes f.eks. i URBAN-retningslinjerne, afsnit 12 og bilag I, som der henvises til i bilag I til dette dokument.

* Blandet arealanvendelse og miljøvenlig sanering af forladte industriområder [5]. Indsatsen skal fremme beskæftigelsen, sikre integrationen af lokalsamfund (herunder etniske minoriteter), forbedre sikkerheden og generelt forbedre livet i byerne

[5] Sanering af boliger er udtrykkeligt ikke medtaget.

* Støtte til iværksætterkultur og beskæftigelse

* Integration af udstødte og billig adgang til offentlige tjenester

* Udvikling af mere miljøvenlige og integrerede offentlige transportsystemer

* Affaldsminimering og -behandling, støjbekæmpelse og fremme af mere effektiv energiudnyttelse

* Udbygning af potentialet i informationssamfundets teknologier på erhvervs-, social- og miljøområderne.

I valget mellem ovenstående prioriteringer skal URBAN-programmerne vise, at der er vilje til organisatoriske ændringer, lokalforvaltning, brugerinddragelse og kapacitetsopbygning, som kan overføres til den praksis, der har udviklet sig i forbindelse med de almindelige strukturfondsprogrammer.

Selv om der er en høj grad af kontinuitet mellem URBAN I og II, er der sket flere ændringer, som afspejler de opnåede erfaringer samt anbefalingerne fra Europa-Parlamentet og Revisionsretten [6]:

[6] Se bilag I med henvisninger.

* Medtagelse af små og mellemstore byer. URBAN I's øvre grænse for indbyggertallet for byen som helhed på 100 000 indbyggere er ophævet. Den eneste grænse i URBAN II er på programniveau (programområdet skal omfatte mindst 20 000 indbyggere - 10 000 i særlige velbegrundede tilfælde)

* Udtrykkelige kriterier for udvælgelse af områder (se afsnit 3.1), som er fastsat i URBAN II-retningslinjerne. Dette har ført til en mere gennemsigtig udvælgelsesproces (se afsnit 3.2)

* Deltagelse af kun én fond med henblik på at opnå væsentlige administrative forenklinger. Tidligere ydede såvel Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) som Socialfonden støtte til URBAN-områderne, hvilket medførte overlapning. URBAN II finansieres alene af EFRU, således at "papirarbejdet" på visse områder som f.eks. betalingsanmodninger, halveres. Dette betyder dog ikke, at foranstaltninger af socialfondstypen - herunder uddannelse og andre foranstaltninger til bekæmpelse af social udstødelse -udelukkes. URBAN II er nemlig fleksibelt og giver mulighed for at anvende EFRU-midler til foranstaltninger af ESF-typen (og mindre hyppigt på foranstaltninger, som normalt ville være omfattet af de andre strukturfonde

* Anvendelse og udvikling af byanalyser som en systematisk kilde til oplysninger [7]. Endvidere er kvalitetsovervågningen blevet forbedret og gjort mere konsekvent, idet der nu er etableret et fælles sæt indikatorer (se afsnit 5.3)

[7] "The Urban Audit", som blev udgivet af Kommissionen i 2000, gør status over livskvaliteten i 58 europæiske byer. En bred vifte af socioøkonomiske indikatorer er blevet indsamlet - herunder vedrørende deltagelse i samfundslivet, undervisning og uddannelse, miljø, kultur og fritid.

* Styrkelse af forhåndsevalueringerne

* Etablering af netværk til at fremme udvekslingen af eksempler på god praksis i bymiljøet.

1.4. Finansiering

Der kan ydes økonomisk støtte på op til 75% af de samlede omkostninger i mål 1-regioner og på op til 50% i andre regioner. For perioden 2001-2006 har Kommissionen fastlagt de finansielle tildelinger til de enkelte medlemsstater (se tabel 2 i bilaget) ud fra tre objektive indikatorer [8]:

[8] Da tildelingen til Luxembourg blev forholdsvis lille, anmodede de nationale myndigheder om at få midlerne overført til Luxembourgs INTERREG-program. Kommissionen imødekom denne anmodning.

* Bybefolkningen i medlemsstaten

* Arbejdsløsheden i byområderne

* Langtidsledigheden i byområderne.

Efter forhandlinger med medlemsstaterne blev antallet af programmer fastsat til 70. Dette tal tog hensyn til de nationale bidrag og nødvendigheden af finansiel koncentration. De 70 programmer blev fordelt mellem medlemsstaterne i forhold til disses andel af de samlede bevillinger.

URBAN II dækker forholdsvis små områder og befolkninger, hvilket muliggør en høj støtteintensitet - 30% højere end mål 2 målt i støtte pr. indbygger pr. år [9]. Tallene er endnu mere slående, når man ser på, hvor forholdsvis små geografiske områder URBAN II dækker, således at støtten pr. km er ca. tre gange større end støtten pr. km under mål 2's bysøjle. Dette er interessant, fordi selv om EF-bidraget pr. indbygger isoleret set er den bedste måde at måle støtteintensitet på, har en høj støtte pr. km stor betydning for den lokale planlægning og revitaliseringen af byområder.

[9] Mål 2 er dog anlagt i en meget større skala, både bevillingsmæssigt og dækningsmæssigt, idet der alene til "bysøjlen" er afsat 2 193 mio. EUR for perioden 2000-2006 til gavn for ca. 7 millioner indbyggere, dvs. ca. det tredobbelte af URBAN II.

Programmerne er således kendetegnet ved en middel-til-høj støtteintensitet pr. indbygger og ved en lille geografisk dækning, hvilket gør støtten meget mere effektiv og synlig. Både det lille areal og den høje støtteintensitet muliggør en integreret og koordineret indsats til løsning af de mange forskellige problemer, der er samlet i "de sorte pletter" i byerne. En sådan integreret indsats er et væsentligt mål for URBAN-initiativet.

2. Udvælgelse af områder

2.1. Rammer for udvælgelsen

* Decentral beslutningsproces. Alle medlemsstater udvalgte deres egne områder inden for de kvoter, der var fastsat af Kommissionen. Medlemsstaterne fordelte endvidere midlerne mellem områderne i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet og for at tage hensyn til, at byernes problemer varierer meget fra land til land

* En fælles EF-ramme. For at sikre konsekvensen og effektiviteten udarbejdede Kommissionen dog retningslinjer for udvælgelsen og for tildelingen af støtte. For at sikre projekternes levedygtighed skulle hvert område have et indbyggertal på mindst 20 000 (et tal, der i velbegrundede tilfælde dog kunne reduceres til 10 000). Endvidere skulle den finansielle tildeling være tilstrækkelig stor til at sikre hvert enkelt program en støtteintensitet på mindst 500 EUR pr. indbygger gennem hele programmets løbetid

* Objektive kriterier. For at være støtteberettigede skulle byområderne opfylde mindst tre af ni kriterier for at sikre, at de URBAN-områder, der blev udvalgt, var dem, der havde det største behov herfor, og som havde ikke blot ét men mange problemer at overvinde. De ni kriterier var:

- Høj langtidsledighed

- Lav økonomisk aktivitet

- Høj grad af fattigdom og udstødelse

- Behov for strukturomstilling som følge af økonomiske og sociale vanskeligheder

- Mange indvandrere, etniske mindretalsgrupper eller flygtninge

- Lavt uddannelsesniveau, alvorlige kvalifikationsmangler og et stort antal unge, der forlader skolen uden afgangsbevis

- Megen kriminalitet, herunder ungdomskriminalitet

- Negativ demografisk udvikling

- Et nedslidt miljø.

Denne decentrale model blev valgt af to grunde. Dels tager den hensyn til subsidiaritetsprincippet og til, at byernes problemer kan variere meget fra land til land, dels sikrer den en sammenhængende indsats på EU-plan bl.a. ved at anvende et aftalt sæt objektive kriterier.

2.2. Udvælgelsesproces i medlemsstaterne

De af de nationale myndigheder vedtagne udvælgelsesprocesser varierede fra medlemsstat til medlemsstat, men de havde det positive til fælles, at de var gennemsigtige. Typisk starter udbuddet med enten konkurrencer/udbud (f.eks. Frankrig, Italien og Grækenland) eller en statistisk analyse baseret på retningslinjernes indikatorer (f.eks. Nederlandene, Danmark og Portugal).

Ved udvælgelsen af URBAN II-områder anvendes fire gennemgående kriterier:

* Gennemsigtige socioøkonomiske indikatorer. Samtlige medlemsstater støttede sig meget på socioøkonomiske indikatorer, som afspejler nogle af eller alle de kriterier, der er fastlagt i retningslinjerne. I de fleste tilfælde gennemførte medlemsstaterne en statistisk analyse og udvalgte på grundlag heraf de områder, der bedst opfyldte kriterierne. I nogle tilfælde kontrollerede et uafhængigt organ eller en uafhængig ekspert, at de foreslåede områder opfyldte visse mindstekrav til, hvorledes områderne opfyldte kriterierne i retningslinjerne. Medlemsstaterne kombinerede ofte denne analyse med andre socioøkonomiske indikatorer, som afspejlede den nationale prioritering

* I en del tilfælde blev der gennemført vurderinger af de foreslåede programmers kvalitet og forvaltningsmyndighedens finansielle kapacitet. Også den potentielle evne til at skabe innovative projekter blev vurderet.

* Territorial balance indgik også hyppigt i overvejelserne. F.eks. tildelte Belgien Bruxelles, Vlaanderen og Wallonie hvert et program, hvorefter hver region ledede udvælgelsesprocessen. Tyskland organiserede en national konkurrence, men i praksis kunne der kun tildeles hver delstat ét program

* Sammenhæng med nationale eller EU-aktioner. Nogle lande (især Frankrig og Sverige) udvalgte områder, der allerede var omfattet af nationale revitaliseringsprogrammer. I Bruxelles opfylder programmet et behov i en del af mål 2-området og er derfor et supplement til mål 2-programmet. Derimod valgte Finland kun områder, der ikke allerede var omfattet af almindelige strukturfondsprogrammer.

2.3. Lokalisering af URBAN II-programmer

De fleste af URBAN II-områderne er nye og blev ikke foreslået under URBAN I (se kortet i bilaget). Der er dog visse undtagelser:

* Clichy-sous-Bois/Montfermeil, Bastia og Val de Seine i Frankrig samt Lissabon i Portugal. I alle disse tilfælde omfatter URBAN II-området hele det gamle URBAN I-område

* Helsinki-Vantaa i Finland og Kiel i Tyskland, hvor der er en betydelig overlapning mellem de nuværende og de tidligere områder

* Graz i Østrig, hvor der er en mindre overlapning mellem de to områder.

I alle disse tilfælde, bortset fra Bastia, er forvaltningsmyndighederne de samme. De har derfor haft mulighed for at opnå erfaringer med URBAN I-initiativet og udnytte erfaringerne i forbindelse med URBAN II. Der er også mulighed for at udnytte tidligere erfaringer, hvor der ikke er nogen overlapning, men hvor den samme by har været ramme om såvel URBAN I som URBAN II-projekter. Dette er der mange eksempler på, bl.a. Bruxelles, Porto og Genova (i alle tre tilfælde støder URBAN I- og II-områderne op til hinanden), Bordeaux (hvor URBAN II fortsætter et tidligere Urban-pilotprojekt), Bristol, Rotterdam og Wien.

Overlapningen med mål 1 og 2 er interessant (se tabellen nedenfor og tabel 3 i bilaget). Generelt er URBAN II-områderne ligeligt fordelt mellem mål 1-områder, mål 2-områder og områder uden for disse mål. Dette er i skarp kontrast til URBAN I, hvor de fleste af programmerne var omfattet af mål 1, og hvor kun en sjettedel af programmerne faldt uden for målregionerne i de almindelige strukturfondsprogrammer. En af forklaringerne på denne forskel er, at URBAN I opererede med en forudfastsat kvote for mål 1-områder, mens URBAN II ikke var underlagt en sådan begrænsning.

Overlapning med de almindelige strukturfondsprogrammer: antal og andel af programmer omfattet af forskellige mål

>TABELPOSITION>

2.4. Socioøkonomiske kendetegn ved de udvalgte områder

URBAN II omfatter en befolkning på ca. 2 156 000 personer. Programområderne kan groft opdeles i tre kategorier (se tabel 3).

* Indre by, dvs. områder i bymidten eller inden for den indre ring af tæt boligbyggeri, som ofte stammer fra det 19. århundrede. Det er især områder i den indre by, der støttes under URBAN II - 31 af de 70 programområder kan klassificeres som indre by, og knap en million mennesker (næsten halvdelen af URBAN-befolkningen) lever her

* Udkants- og forstadsområderne. Denne kategori optræder også ofte i forbindelse med URBAN II og omfatter 27 områder og ca. 800 000 personer

* Små byer, hvor URBAN dækker hele eller det meste af byen, og hvor det ikke giver nogen mening at adskille den indre by fra udkantsområderne. Dette er den mindste kategori og omfatter 8 programmer og 240 000 personer.

Endvidere var der i fire programmer en bevidst blanding af indre by og udkantsområder i et forsøg på at forbedre forbindelsen mellem disse to områdetyper.

URBAN-områderne er forholdsvis små i strukturfondsmålestok. Det største program (Hetton og Merton i Det Forenede Kongerige) dækker et område på 60 km2, mens det mindste (Orense i Spanien) dækker 0,5 km2. Programmet med den største befolkningsdækning (i Amsterdam) omfatter 62 000 indbyggere, mens programmet med den mindste dækning (Amadora i Portugal) kun dækker godt 10 000 indbyggere. Men som nævnt ovenfor er støtteintensiteten forholdsvis høj - støtten pr. indbygger pr. år er 30% højere end for mål 2.

Det er værd at bemærke, hvor stor arbejdsløsheden er i URBAN-områderne. Arbejdsløsheden i URBAN II-områderne ligger i gennemsnit på ca. 17% mod ca. 8% for EU som helhed i samme periode. Af de 66 URBAN-programmer, hvor arbejdsløshedstallene er angivet, angiver kun otte (især i Det Forenede Kongerige) en arbejdsløshed under EU-gennemsnittet. Og af disse otte programmer er der i fem angivet en arbejdsløshed over den gennemsnitlige arbejdsløshed på nationalt plan, således at arbejdsløsheden i national sammenhæng må siges at være stor. Den anden yderlighed er Mola di Bari i Italien med en arbejdsløshed på 50%, mens 16 af de 66 områder har en arbejdsløshed på 25% eller derover.

Etniske minoriteter, indvandrere og flygtninge tegner sig for næsten 14% af befolkningen i URBAN-områderne. Dette tal er omkring fire gange større end tallet for EU som helhed (hvor kun 3,5% af befolkningen kommer fra lande uden for EU) og mere end dobbelt så stort som tallet for de byer, der indgår i byanalyserne (6%).

Den anmeldte kriminalitet er et væsentlig problem i URBAN-områderne, hvor kriminaliteten er næsten dobbelt så høj som i EU som helhed (over 100 lovovertrædelser pr. år pr. 1 000 indbyggere mod 55 for EU som helhed). I virkeligheden er kriminaliteten nok endnu højere i URBAN-områderne, idet områder præget af stor udstødelse er de områder, hvor tilliden til politiet er lavest (hvorfor kriminalitet ofte ikke anmeldes). Kriminalitet går ikke blot ud over ofrene, men kan også bidrage til forfaldet i et område, efterhånden som virksomhederne og borgerne (især de mest velhavende og mest driftige) forlader området.

Aldersstrukturen i URBAN-områderne målt i antallet af ældre over 60 år (18% af befolkningen) og unge under 16 år (ligeledes 18%) svarer stort set til aldersstrukturen i EU som helhed. Strukturen afviger dog en smule fra det, man kunne forvente i byer, idet tallene fra de byer, der har været omfattet af byanalyserne, ligger på 16,4% for de over 60-årige og 17,1% for unge.

Endelig er der færre grønne områder i URBAN-områderne. De grønne områder dækker ca. 10,5% af det samlede areal, dvs. kun ca. halvdelen af tallet for de byer, der har deltaget i byanalyserne (20,5%). Denne mangel på rekreative områder er blot et eksempel på de bredere miljøproblemer, URBAN-områderne står over for.

Disse resultater bekræftes af SWOT-analyserne (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) i programmerne. Arbejdsløshed og fattigdom blev betragtet som de to største problemer og i næsten alle tilfælde karakteriseret som en væsentlig svaghed eller trussel. Faktisk var begge disse faktorer - eller én af dem - det mest dominerende element i SWOT-analyserne. Men flere andre forhold - herunder økonomiske forandringer, lavt uddannelsesniveau, nedslidt miljø, høj kriminalitet og mange etniske minoriteter - blev i de fleste tilfælde nævnt som problemer.

3. Oversigt over programmerne

Fra tidspunktet for URBAN-retningslinjernes udstedelse, den 28. april 2000, havde medlemsstaterne seks måneder til at udarbejde og fremlægge programmer. Da det kom til stykket, blev kun nogle af programmerne fremlagt rettidigt, idet mange var blevet forsinket af forskellige årsager, herunder forsinkelser med afholdelsen af konkurrencerne før udvælgelsen og forsinkelser i forbindelse med høringen af lokale partnere. Nogle af programmerne blev fremlagt så sent som juni 2001 (især programmerne for Det Forenede Kongerige og Portugal).

Samtlige URBAN II-programmer nåede dog at blive vedtaget inden udgangen af 2001. Dette krævede en betydelig indsats, og processen forløb væsentlig hurtigere end for andre strukturfondsprogrammer (se tabel 4). F.eks. var kun fem URBAN-programmer (7% af det samlede antal) mere end ét år om at blive vedtaget. Dette skal sammenholdes med, at 24% af mål 1-programmerne og 24% af mål 2-programmerne tog længere tid.

En af forklaringerne på dette positive resultat kan være, at URBAN-programmerne og -procedurerne er forholdsvis enkle. En anden mulig faktor er, at der i Europa-Kommissionen er oprettet en enhed, der kun beskæftiger sig med URBAN II, hvilket har øget kendskabet i Kommissionen til de specifikke problemer i forbindelse med byrevitalisering. Herved har Kommissionen også reageret på Revisionsrettens kritik af URBAN I: alt for mange personer beskæftiget med programmerne og alt for stor personaleomsætning.

Tiden mellem modtagelsen af programmerne og Kommissionens vedtagelse af disse blev udnyttet af Kommissionen til at forbedre programmerne på en række punkter. Blandt de hyppigste ændringer kan nævnes:

* Ændringer i prioriteringen for at bringe denne mere på linje med fællesskabspolitikkerne, herunder konkurrencepolitikken, miljøpolitikken, ligestillingspolitikken og IT-politikken

* Ændringer for at sikre en bedre koordinering med de almindelige strukturfondsprogrammer på det samme område og opfyldelse af støtteberettigelsesbestemmelserne

* Indførelse af fælles socioøkonomiske områdeindikatorer og fælles resultatindikatorer.

3.1. Programmernes indhold

Ser man på prioriteringerne i retningslinjerne viser der sig en klar forskel mellem de tre mest kostbare prioriteter: fysisk og miljømæssig revitalisering, social integration og iværksætterkultur/beskæftigelse, som tilsammen tegner sig for 80% af de planlagte udgifter, og de andre prioriterede felter (se tabel 8):

* Fysisk og miljømæssig revitalisering ("miljøvenlig sanering af forladte industriområder") tegner sig for 40% af de planlagte udgifter. Dette område tegner sig for den største andel af de samlede udgifter i Østrig (59%) og den laveste andel i Finland og Sverige (0%)

* Social integration tegner sig for 21% af de planlagte udgifter. Andelen er højst i Finland (47%) og lavest i Østrig (3%)

* Iværksætterkultur og beskæftigelse tegner sig for 21% af de planlagte udgifter, med den højeste andel i Sverige (71%) og den laveste i Irland (7%)

* Transport tegner sig for 8% af de planlagte udgifter, med den højeste andel i Nederlandene (18%) og den laveste i Irland, Portugal, Finland og Sverige (0%)

* Informations- og kommunikationsteknologi tegner sig for 4% af de planlagte udgifter, med den højeste andel i Finland (16%) og den laveste i Portugal og Sverige (0%).

Der er ingen væsentlig forskel på udgiftsmønstrene mellem områderne i den indre by og udkantsområderne. Men i de tilfælde, hvor hele byen er omfattet af URBAN, er der en svag tendens til at bruge forholdsvis færre midler på fysisk revitalisering (34% mod 40% for URBAN II generelt) og forholdsvis flere midler på andre områder.

Tilsvarende er der kun få systematiske forskelle mellem små, mellemstore og store byer. En væsentlig undtagelse er imidlertid, at store byer foreslår at anvende 7% af de samlede midler på IKT, mens små byer kun foreslår at anvende 2% til dette formål (og mellemstore kun 3%).

3.2. Eksempler på projekter fordelt på prioriteter

Pescara i Italien er et eksempel på et projekt vedrørende fysisk og miljømæssig revitalisering. I dette område findes der langs en jernbanelinje et bredt ubeboet og forsømt areal, som vil blive omdannet til en park med nyplantede træer, mens der vil blive anlagt en tunnel under jernbanen. Et andet eksempel er i Mola di Bari, hvor kysten er forurenet af kloakvand. Der vil her blive bygget et renseanlæg, og kystlinjen vil blive renoveret for at fremme turismen og forbedre kvaliteten af det naturlige miljø.

Mange programmer vedrører opførelse eller renovering af bygninger [10] og offentlige rum (veje, pladser). Formålet er at fremme erhvervsaktiviteter (handel, service og turisme) og forbedre livskvaliteten for lokalbefolkningen. Mange af de franske programmer er gode eksempler på dette, idet de lægger stor vægt på arkitekturens og det bebyggede rums kvalitet.

[10] Bortset fra boligbyggeri, som ifølge URBAN retningslinjerne ikke medtages.

Et eksempel på social integration findes i Bristol i Det Forenede Kongerige, hvor programmet fokuserer på at få unge ud af narkotikaafhængighed og kriminalitet og ind på arbejdsmarkedet. Som noget nyt inddrages de unge i planlægningen og gennemførelsen af programmet. Under adækvat styring har de unge hjulpet med at udarbejde evalueringsmekanismer, ligesom de er involveret i projektudvælgelsesprocessen.

Et større projekt i Berlin omfatter nyindretning af et skoleauditorium, der skal fungere både som kulturcenter og som mødested for den lokale befolkning. Andre eksempler på projekter er Val de Seine, hvor der gennemføres projekter til forbedring af indvandrerkvinders uddannelsesniveau, og Dublin, hvor en stor del af programmet vedrører et center for unge.

Clyde Urban Waterfront Programme i Det Forenede Kongerige er et eksempel på foranstaltninger til fremme af iværksætterkultur og beskæftigelse. Lukningen af værfterne, som området var meget afhængigt af, har medført en stor arbejdsløshed. I mange familier er der flere generationer, der står uden arbejde. Dette betyder, at unge i mange tilfælde ikke blot mangler de formelle færdigheder, men også mangler rollemodeller, der kan vise dem, hvorledes en arbejdssituation skal håndteres. Det er derfor et tostrenget program, der søger at forbedre både færdighederne og engagementet. Denne blanding af foranstaltninger, der bevirker, at selv det prioriterede felt "beskæftigelse og iværksætterkultur" har et element af social integration, er et fælles træk for URBAN II-programmerne.

Heerlen i Nederlandene er et eksempel på et vigtigt transportprojekt. Byens station betragtes som et mødested for kriminelle og som et meget lidt attraktivt område med dårlige forbindelser til andre transportformer. Forbindelserne til de andre transportformer - bus, sporvogn, bil og cykel - er imidlertid ved at blive forbedret med det formål at gøre stationen til et multimodalt trafikknudepunkt. For at forbedre sikkerheden ændres de fysiske rammer, og belysningen forbedres. Flere mennesker vil komme til at færdes i og omkring stationen, og serviceudbuddet vil blive større, hvilket vil reducere kriminalitetspotentialet.

Selv om informations- og kommunikationsteknologien kun tegner sig for en beskeden andel af udgifterne, er den ofte et vigtigt led i uddannelsesprogrammerne. Bruxelles er et eksempel på et program med en kraftigt IKT-fokusering, idet over en fjerdedel af udgifterne anvendes til IKT-uddannelse og udviklingen af multimediecentre.

3.3. Forvaltning og partnerskab

Som nævnt ovenfor er et af de kendetegn, der adskiller URBAN II fra de øvrige strukturfondsprogrammer, den høje grad af decentralisering, hvor forvaltningen er overdraget til de lokale myndigheder. Af de 70 programmer har helt op til en tredjedel - 23 - et byråd som forvaltningsmyndighed. Dette findes der eksempler på i de italienske, nederlandske, østrigske, finske og irske programmer samt i de fleste af de franske programmer. For Frankrigs og Italiens vedkommende er decentraliseringsgraden større end under URBAN I, hvor det var sædvane, at de nationale myndigheder (eller deres lokale repræsentanter) altid var ansvarlige for programmeringen.

For yderligere ca. en tredjedel af programmerne er de lokale myndigheder i partnerskab med centralforvaltningen de vigtigste aktører. I de engelske regioner f.eks., hvor forvaltningsmyndigheden ganske vist er et ministerium, er det daglige ansvar blevet delegeret til de regionale kontorer; endvidere har lokalråd accepteret rollen som "ansvarshavende", og de er ansvarlige for finansforvaltningen og projektvurderingen inden for brede rammer, der er fastlagt af centralforvaltningen. I Spanien og Grækenland findes samme ansvarsfordeling mellem Finansministeriet og kommunerne.

I de fleste af de resterende programmer spiller byrådet endelig en vigtig rolle i overvågningsudvalget. Dette gælder f.eks. for Tyskland, hvor forvaltningsmyndighederne er delstaterne, og for Portugal, hvor forvaltningsmyndigheden udgøres af de nationale myndigheder. I mange tilfælde er ikke blot de relevante lokale myndigheder, men også den nationale sammenslutning af lokale myndigheder repræsenteret.

Hvad angår partnerskabet blev lokale partnere i 57 af de 70 programmer (dvs. over 80%) i høj grad hørt under udarbejdelsen af programdokumentet. Denne høring af lokale partnere skal opretholdes og yderligere udvides i de kommende år (se også afsnit 5.2).

4. Merværdi i forbindelse med URBAN II

Da programmerne først lige er startet, er det endnu for tidligt at udtale sig endeligt om de fleste af spørgsmålene. Merværdiaspektet vil blive gennemgået grundigere under evalueringerne. På visse punkter tegner der sig dog allerede nu et billede (se nedenfor), og disse punkter vil blive overvåget under programgennemførelsen.

4.1. Opfyldelsen af Fællesskabets mål

Selv om URBAN II kun tegner sig for en relativt beskeden andel af de samlede udgifter, bidrager initiativet dog til opfyldelsen af en række af Fællesskabets prioriterede mål. Dette gælder især to aspekter. For det første er URBAN-udgifterne rettet mod nogle af de dårligst stillede bydele i EU, og for det andet har URBAN en helt anden profil end de andre strukturfondsprogrammer (se tabel 5) med forholdsvis meget større bevillinger til fysisk og miljømæssig revitalisering og social integration:

* Social samhørighed. URBAN-områderne klarer sig dårligt på mange økonomiske og sociale områder og bekræfter derved byanalysernes konstatering af, at ulighederne inden for de enkelte byer ofte er større end de største uligheder mellem byerne i EU. Uddannelse er et væsentligt område, men må ledsages af en kraftig fokusering på foranstaltninger til fremme af den sociale integration som f.eks. sprogundervisning eller kapacitetsopbygning, således at lokalgrupper bliver i stand til at stå for undervisningen

* Konkurrenceevne og økonomisk samhørighed. Der er mange hindringer for økonomisk revitalisering og udvikling i URBAN-områderne, herunder manglende iværksætterkultur og høj kriminalitet. URBAN's integrerede foranstaltninger har specifikt til formål at fjerne disse hindringer, vende nedgangstendensen og sætte de pågældende områder i stand til at konkurrere på lige vilkår med andre områder

* Miljømæssig revitalisering. Som nævnt ovenfor er miljøet i URBAN II-områderne ofte væsentlig mere nedslidt end andre steder, ligesom der kun er ca. halvt så mange grønne områder som gennemsnittet for EU's byområder generelt. 40% af de planlagte udgifter skal anvendes til fysisk og miljømæssig revitalisering. Dette inkluderer foranstaltninger til forbedring af kvaliteten af de bebyggede rum og arkitekturarven. Hertil kommer, at en væsentlig del af de 8% af udgifterne, der er afsat til transport, vil blive anvendt til cykelstier og andre miljøvenlige former for bytransport

* Informations- og kommunikationsteknologier. Et lavt uddannelses- og beskæftigelsesniveau betyder, at URBAN-områderne har et dårligt udgangspunkt. URBAN II tilbyder IKT-grunduddannelse for små lokale grupper, ofte gennem biblioteker eller lokalgrupper for at gøre hindringerne for adgangen til IKT så små som muligt.

Endelig er et af målene for URBAN II at tilskynde lokale partnere til at være mere innovative, når det gælder revitalisering af byer, og at formidle interessante erfaringer, der er opnået andre steder. I alle programmerne indgår mindst én foranstaltning af denne type inden for især fem områder: miljø, byforvaltning, renovering, IKT og forskning samt nærdemokrati.

Boks 3: Eksempler på projekter af EF-interesse

Komotini i Nordgrækenland har forholdsvis mange minoritetsgrupper, inklusive muslimer, pontosgrækere (dvs. grækere, der vender hjem fra lande som f.eks. det tidligere Sovjetunionen), pomakker og sigøjnere. Som en forudsætning for indsatsen for at fremme beskæftigelsesegnetheden lægges der i programmet stor vægt på sociale integrationsforanstaltninger, herunder grundkurser i græsk (læsning og skrivning).

Også Århus i Danmark har forholdsvis mange etniske minoriteter og en høj grad af udstødelse. Programmet for Århus er baseret på en stærk lokal fællesskabsfølelse, som har ført til etablering af et "borgerforum", hvor lokalbefolkningen får hjælp til selvhjælp, således at den bliver i stand til at løse lokale problemer, ligesom forummet fremmer lokalbefolkningens sociale og politiske integration i det omgivende samfund.

I det nordspanske Pamplona-program satses der på etablering af små restauranter og "bed & breakfast"-muligheder. Programmet er målrettet mod arbejdsløse kvinder, som får mulighed for at forene privatliv og arbejdsliv. Arbejdsløse tilbydes også uddannelse på miljø- og socialområderne.

URBAN-programmet for Bastia på Corse vedrører bl.a. den historiske bymidte. Programmet omfatter undervisning i, hvorledes gamle bygninger kan repareres og renoveres, og tjener således tre formål på én gang: at forhindre tabet af traditionelle håndværksfærdigheder, skabe jobs og restaurere historiske monumenter.

I Luckenwalde-programmet i Østtyskland lægges der stor vægt på miljøforanstaltninger, herunder uddannelse i bioteknologi i samarbejde med et lokalt bioteknologisk center, "de 1 000 træers projekt" og etablering af et transportnet, som kombinerer togtransport, cykling og rulleskøjteløb ("Rail-ride-roll").

I Antwerpen er der et interessant eksempel på miljømæssig innovation, hvor forladte industriområder er ved at blive omdannet til grønne områder og til en erhvervspark for IKT- og miljøvirksomheder. Det innovative element består i, at grundene bliver renset biologisk, idet særlige planter bliver anvendt til at rense jorden for tungmetaller.

4.2. Løftestangseffekt

Ved en koncentration af støtten om forholdsvis små områder opnår URBAN en høj støtteintensitet målt i såvel udgifter pr. indbygger som udgifter pr. km2. Denne fokusering af programmerne giver en tilstrækkelig høj finansieringsintensitet til, at der er mulighed for at løse nogle af de alvorligste af de problemer, URBAN-områderne har.

Den offentlige sektor som løftestang. URBAN II har mobiliseret samlede investeringer - fra nationale, regionale, lokale og private kilder - der er over dobbelt så store som EFRU-bevillingerne (se tabel 2 og 8). Dette resultat bliver endnu mere interessant, når det tages i betragtning, at disse områder er præget af en større koncentration af problemer end den, der normalt findes i mål 1- og mål 2-områder.

Den private sektor som løftestang. For de 35 programmer, der modtager bidrag fra den private sektor, udgør dette bidrag ca. 8% af finansieringen. Selv om dette bidrag er meget lavere end for mål 1 og 2, har det stadig stor betydning, idet URBAN II-områderne helt naturligt har svært ved at tiltrække private investeringer. Hertil kommer, at ca. 20% af de planlagte udgifter vedrører støtte til fremme af iværksætterkultur og beskæftigelse, hvilket sandsynligvis vil give en betydelig løftestangseffekt på længere sigt.

4.3. Gennemførelse

Som tilfældet er med de øvrige EF-initiativer, ligger nogle af de mest interessant aspekter af URBAN i selve gennemførelsessystemet:

* Et stærkt lokalt partnerskab er velsagtens en af de bedste kilder til merværdi. Ikke alene gør et stærkt lokalt partnerskab programmerne mere effektive og mere målrettede mod lokale behov, det bidrager også til udviklingen af URBAN-områderne på længere sigt. Når et lokalt partnerskab først fungerer, har det mulighed for på andre måder at fremme lokaludviklingen, f.eks. ved at forbedre den lokale strategiske planlægning, finde nye veje til at udnytte den lokale finansiering og fremme private investeringer. Endelig fremmer et stærkt lokalt partnerskab den europæiske forvaltningsmodel samt inddragelse af det civile samfund

* Når det er medlemsstaterne, der udvælger områderne med udgangspunkt i Kommissionens tildelinger og retningslinjer, giver det en god balance mellem nødvendigheden af at bevare "ånden" i EF-initiativerne og den fleksibilitet, der kræves for at tilpasse programmerne til skiftende socioøkonomiske omstændigheder

* Vedtagelsen af en liste over de bedst egnede fælles indikatorer til støtte for programovervågningen og -evalueringen er et yderligere skridt i retning af forenkling og effektivitet. Disse indikatorer giver et mere kvantificeret billede af forløbet af hvert af de 70 programmer. Opdateringer foretaget gennem hele programmets løbetid vil give et overblik over udviklingen i forskellige sektorer og de opnåede fremskridt

* Enkel administration, bl.a. som følge af "énfondsmodellen", gør det muligt at undgå dobbeltarbejde i forbindelse med betalingerne.

4.4. Samarbejde og etablering af netværk

98% af URBAN II-midlerne er afsat til revitalisering af byer i de 70 udvalgte områder. De sidste 2% er forbeholdt horisontale foranstaltninger:

* Forøgelse af kendskabet til situationen i europæiske byer ved at fortsætte byanalyserne. Herved vil der opstå nye byindikatorer og -statistikker, som med tiden forventes at gøre det muligt at vedtage strukturfondsaktioner for byerne på et mere kvalificeret grundlag. Endvidere vil overvågningen og evalueringen af samtlige URBAN II-programmer være baseret på en fælles liste over socioøkonomiske indikatorer, der er inspireret af miljøanalyserne

* Udveksling af erfaringer mellem byer, der er omfattet af URBAN, for første gang i form af et egentligt fællesskabsprogram. Nationale myndigheder og andre byudviklingsorganer vil få et medansvar for udarbejdelsen og forvaltningen af programmet.

5. Konklusioner

Ifølge ovennævnte socioøkonomiske oplysninger er URBAN II-områderne blandt de mest underprivilegerede områder i EU. Arbejdsløshed, fattigdom, kriminalitet og indvandring har tilsammen skabt problemer, der ikke kan løses uden en koordineret indsats, hvor der tages fat på de enkelte problemer. For at tiltrække virksomheder kræves f.eks. en indsats for at nedbringe kriminaliteten og forfaldet fra de nuværende høje niveauer, mens der for at fremme iværksætterkultur og beskæftigelse kræves foranstaltninger til bekæmpelse af social udstødelse.

URBAN yder et unikt og værdifuldt bidrag til løsningen af disse problemer, idet initiativet både fremmer den sociale og økonomiske samhørighed - begge dele på én gang - og fjerner hindringerne for større beskæftigelsesegnethed og investeringer. Denne integrerede indsats er gjort mulig ved at koncentrere sig om de allerdårligst stillede områder og udvælge små områder. Problemerne i URBAN-områderne er dog så alvorlige og så tæt forbundne, at fjernelse af disse hindringer er et langtidsprojekt.

Den decentrale gennemførelse er isoleret set en af URBAN's stærkeste sider:

* Indirekte zoneinddeling har været en succes. På den ene side har medlemsstaterne haft den fornødne fleksibilitet til at udvælge områder efter nationale og lokale behov og prioriteringer. På den anden side var den udvælgelse, dette resulterede i, stærkt målrettet mod de mest berørte områder valgt ud fra et fælles og gennemsigtigt sæt kriterier for hele EU. En af årsagerne til, at den indirekte zoneinddeling ikke har ført til spild af midler på grund af for stor spredning er, at der er sat en nedre grænse for støtten på 500 EUR pr. indbygger

* Der er et veludviklet partnerskab med lokale myndigheder og lokalgrupper, og der gøres en særlig indsats for at opbygge sidstnævntes kapacitet. Når først et sådant partnerskab er dannet og aktiveret, bidrager det ikke alene til gennemførelsen af URBAN-programmet, men også til lokaludviklingen i almindelighed. Partnerskab og nærdemokrati har været en af nøglerne til EF-initiativernes succes.

Selv om også andre strukturfondsprogrammer yder et væsentligt bidrag til opfyldelsen af byområdernes behov, adskiller URBAN sig ved f.eks. den stærke målretning mod små områder, den integrerede indsats og det lokale partnerskabs styrke. Inden for mål 1- og mål 2-områderne er URBAN et ideelt supplement til de almindelige strukturfondsforanstaltninger.

Herudover spiller URBAN en vigtig rolle uden for mål 1- og mål 2-områderne:

* URBAN sætter ind mod "sorte pletter", hvor der kan være alvorlige problemer, men som dækker for lille et område til at blive opfanget af de almindelige strukturfondsprogrammer. Faktisk klarer de URBAN-områder, der ligger uden for de områder, der er omfattet af de almindelige programmer, sig særlig dårligt - og væsentligt dårligere end andre URBAN-områder - målt f.eks. ud fra indvandrings- og kriminalitetsindikatorerne (se tabel 6)

* Endvidere gør disse "sorte pletters" profil - stor arbejdsløshed og voldsomme mangefacetterede problemer målt ud fra andre, sociale, indikatorer - dem mere kvalificerede til at modtage URBAN-støtte end mål 2-støtte

* Som i alle URBAN-områder vil de nydannede partnerskaber påvirke lokalplanlægningen gunstigt, medvirke til kapacitetsopbygningen og bidrage til udviklingen af innovative europæiske forvaltningsmodeller

* Ved at gennemføre URBAN-programmer uden for mål 1- og mål 2-områderne opnås en større pulje af erfaringer, der kan udveksles via netværksprogrammet. Der opnås endvidere en større demonstrationseffekt, idet programmerne når ud til et større publikum

* Udgiftsmønsteret uden for mål 1- og 2-områderne er et andet (se tabel 7), idet der anvendes færre midler til fysisk og miljømæssig revitalisering og flere midler til informations- og kommunikationsteknologi, fremme af iværksætterkultur og beskæftigelse.

URBAN-modellen har flere fordele, der kan tjene som inspiration for den fremtidige samhørighedspolitik på europæisk plan:

* Integrerede foranstaltninger, der kombinerer social integration og uddannelse med fysisk og miljømæssig revitalisering, og som er et godt supplement til foranstaltningerne til fremme af konkurrenceevne, iværksætterkultur og beskæftigelse.

* Foranstaltninger til bedre integration af indvandrere. URBAN-områderne er ifølge deres natur strategisk velvalgte som mål for denne indsats, som har fællesskabsinteresse og vil kunne blive yderligere styrket

* Målretning mod mindre områder. Dette giver en høj støtteintensitet, en integreret løsning af de forskellige problemer i områderne og større omkostningseffektivitet

* Kraftig fokusering på lokale partnerskaber. Dette virker kapacitetsopbyggende på lokalt plan, gør programmerne mere effektive og bringer Europa tættere på borgerne. Man kunne fortsætte endnu længere ad denne vej i næste programmeringsperiode og bygge videre på erfaringerne fra den nuværende periode

* Indirekte zoneinddeling. Dette giver en "åben koordinering" i stedet for en mere centraliseret løsning, og de udpegede URBAN-områder opfylder såvel nationale kriterier som EF-kriterier

* Administrative forenklinger, især fordi kun én fond deltager, og fordi programopbygningen er forholdsvis enkel

* Netværksprogrammet med henblik på udveksling af erfaringer med et indbygget systematisk læringselement.

Det store spørgsmål er, om URBAN bør videreføres, og i så fald under hvilken form. Bør URBAN gøres mere vidtfavnende, f.eks. målt i rækken af problemer, der søges løst, antallet af mulige løsninger eller størrelsen af det dækkede område-

Bilag I: Yderligere læsestof

"Særberetning nr. 1/2001 om EF-initiativet URBAN, med Kommissionens svar", Revisionsretten (2001)

"Retningslinjer for et fællesskabsinitiativ vedrørende økonomisk og social revitalisering af kriseramte byer og bydele for at fremme en bæredygtig byudvikling: URBAN II", Europa-Kommissionen (2000) meddelelse K(2000)1100

"The Urban Audit" (byanalyser), Europa-Kommissionen (2000)

"Resultaterne af strukturfondsprogrammeringen for perioden 2000-2006 (mål nr. 1)", Europa-Kommissionen (2001) meddelelse KOM(2001)378 endelig udg.

"Et samlet Europa, en solidarisk befolkning, en geografisk mangfoldighed, anden rapport om den økonomiske og social samhørighed", Europa-Kommissionen (2001)

"Persistent income poverty and social exclusion in the European Union", Eurostat (2000), Statistics in Focus, theme 3, 13/2000

Bilag II: Glossar

Fællesskabsinitiativer:

Fællesskabsinitiativerne er støtte- eller handlingsprogrammer, der skal supplere strukturfondsindsatsen på særlige problemområder. Fællesskabsinitiativerne, som fastlægges af Kommissionen og koordineres og gennemføres under national kontrol, absorberer 5,35% af strukturfondsbudgettet.

* Urban II koncentrerer støtten om innovative strategier for revitalisering af byer og byområder, der er ved at gå i forfald (finansieres af EFRU)

* Interreg III fremmer det grænseoverskridende, tværnationale og tværregionale samarbejde, dvs. etablering af partnerskaber på tværs af grænserne til fremme af en afbalanceret udvikling af tværregionale områder (finansieres af EFRU)

* Leader+ fremmer integrerede pilotstrategier for en bæredygtig udvikling af landdistrikter og udarbejdes og gennemføres af lokale partnerskaber (finansieres af EUGFL, Udviklingssektionen)

* Equal søger at fjerne de faktorer, der fører til uligheder og forskelsbehandling på arbejdsmarkedet (finansieres af ESF).

Fælles for gennemførelsen af fællesskabsinitiativerne er især:

* Forenklet administration, idet de kun finansieres af én fond

* Stor vægt på partnerskaber

* Netværk til udveksling af erfaringer.

EF-støtterammer:

EF-støtterammerne (EFSR'erne) sikrer samordningen af EU's regionale indsats, som undertiden involverer alle fire strukturfonde (EFRU, ESF, EUGFL og FIUF) samt EIB. Projekterne skal dog i alle tilfælde indarbejdes i planer, der allerede er udarbejdet af nationale myndigheder, regionale myndigheder eller disses økonomiske partnere.

Økonomisk og social samhørighed:

Begrebet økonomisk og social samhørighed kan spores helt tilbage til Romtraktaten, hvor der i præamplen er fastsat det mål at formindske ulighederne mellem de forskellige områders udvikling. Men først i 1970'erne traf Fællesskabet foranstaltninger til at samordne de nationale instrumenter og skaffe yderligere finansiering. Disse foranstaltninger viste sig senere at være utilstrækkelige i betragtning af situationen i Fællesskabet, hvor etableringen af det indre marked mod forventning ikke havde været i stand til at udjævne forskellene mellem regionerne.

Med vedtagelsen af den europæiske fælles akt i 1986 blev en egentlig økonomisk og social samhørighed samt det indre marked opstillet som mål. I forbindelse med forberedelserne til Den Økonomiske og Monetære Union kom den fælles akt fra og med 1988 til at danne retsgrundlaget for Fællesskabets bestræbelser på at blive hjørnestenen i en omfattende udviklingspolitik.

Med Maastricht-traktaten blev samhørighedspolitikken endelig indarbejdet i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (artikel 130a-130e, nu artikel 158-162). Politikken er udtryk for solidaritet mellem medlemsstaterne og regionerne i Den Europæiske Union. Dette indebærer en afbalanceret og bæredygtig udvikling, udligning af strukturforskelle mellem regioner og lande og fremme af lige muligheder for alle borgere. I praksis opnås dette mål gennem en lang række finansieringstiltag, især gennem strukturfondene.

Hvert tredje år skal Europa-Kommissionen fremlægge en rapport om de fremskridt, der er gjort i retning af økonomisk og social samhørighed, og om hvorledes de forskellige midler, der er fastsat i traktaten, har bidraget hertil.

Den fremtidige økonomiske og sociale samhørighed var et af de hovedemner, der blev behandlet i Kommissionens meddelelse Agenda 2000 (fremlagt den 15. juli 1997), især på grund af de finansielle implikationer. Økonomisk og social samhørighed var den næststørste post på Fællesskabets budget i perioden 1994-1999 (ca. 35% af budgettet). Politikkens betydning blev bekræftet i det finansielle overslag for 2000-2006.

Med udsigt til en udvidelse med lande, hvis bruttonationalprodukt ligger en del under EF-gennemsnittet, blev Fællesskabets strukturpolitik ændret i 1999 for at gøre den mere effektiv, og budgettildelingen til dette politikområde er blevet forhøjet fra 208 mia. EUR til 213 mia. EUR for perioden 2000-2006.

Lige muligheder:

To hovedelementer i det almindelige princip om lige muligheder er forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (EF-traktatens artikel 12, tidligere artikel 6) og princippet om lige løn til mænd og kvinder (EF-traktatens artikel 141, tidligere artikel 119). Princippet skal anvendes på alle områder, især på det økonomiske, sociale og kulturelle område samt familieområdet.

Ved Amsterdam-traktaten blev der indføjet en ny artikel 13 i traktaten. Artiklen styrker forbuddet mod forskelsbehandling, som er tæt forbundet med lige muligheder. I henhold til denne nye artikel kan Rådet træffe hensigtsmæssige foranstaltninger til at bekæmpe forskelsbehandling på grund af køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU):

Formålet med EFRU er at hjælpe med at udjævne uligheder mellem Fællesskabets regioner. Fonden blev oprettet i 1975 og yder økonomisk bistand til udviklingsprojekter i de mindre velstående regioner. Målt i økonomiske ressourcer er EFRU langt den største af EU's strukturfonde.

Den Europæiske Socialfond (ESF):

ESF, der blev oprettet i 1960, er Fællesskabets vigtigste socialpolitiske instrument. Fonden yder økonomisk bistand til erhvervsuddannelse, omskoling og jobskabelse. Ca. 75% af den godkendte støtte anvendes til at bekæmpe ungdomsarbejdsløshed. Med den forhøjelse af budgetbevillingerne, der ledsagede Delors II-pakken, blev Socialfonden ændret, og fokus blev flyttet til de nye mål, nemlig at forbedre arbejdsmarkedernes funktion og fremme den erhvervsmæssige reintegration af arbejdsløse. Nye indsatsområder omfatter lige muligheder og tilpasning af arbejdstagerne til industrielle ændringer og ændringer i produktionssystemerne.

Forvaltningsmyndighed:

Begrebet omfatter alle offentlige eller private nationale, regionale eller lokale myndigheder eller organer, som medlemsstaten udpeger til at forvalte strukturfondsinterventioner, eller medlemsstaten, når den selv udøver denne funktion. Hvis medlemsstaten udpeger en anden forvaltningsmyndighed end sig selv, fastlægger den i alle enkeltheder de nærmere bestemmelser vedrørende sit forhold til denne forvaltningsmyndighed og de nærmere bestemmelser vedrørende forholdet mellem forvaltningsmyndigheden og Kommissionen. Forvaltningsmyndigheden kan, såfremt medlemsstaten udpeger den hertil, være identisk med betalingsmyndigheden for den pågældende intervention.

Partnerskab:

Partnerskab er et af strukturfondenes principper og indebærer det tættest mulige samarbejde mellem Kommissionen og de kompetente myndigheder på nationalt, regionalt eller lokalt plan i hver medlemsstat fra forberedelsesfasen til gennemførelsen af foranstaltningerne.

Strukturfonde:

EU's strukturfonde administreres af Kommissionen og finansierer Fællesskabets strukturstøtte. Fondene omfatter EUGFL, Udviklingssektionen (strukturtilpasning inden for landbruget og udvikling af landdistrikter), Regionaludviklingsfonden (regionalpolitisk strukturstøtte), Socialfonden (socialpolitiske foranstaltninger) og Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet (FIUF). Strukturfondenes økonomiske støtte ydes især til de mindre velstående regioner for at styrke Unionens økonomiske og sociale samhørighed, således at alle regioner i EU bliver i stand til at tage det indre markeds udfordringer op.

Bæredygtig udvikling:

Begrebet bæredygtig udvikling henviser til en økonomisk vækst, som opfylder samfundets behov i form af velfærd på kort, mellemlangt og - især - langt sigt. Begrebet bygger på den antagelse, at enhver udvikling skal opfylde de aktuelle behov uden at bringe udsigterne for de fremtidige generationer i fare. I praksis betyder dette, at der skal skabes vilkår for den økonomiske udvikling på langt sigt med skyldig hensyntagen til miljøet. På verdenstopmødet om bæredygtig udvikling, der blev afholdt i København (marts 1995), blev der desuden lagt vægt på nødvendigheden af at bekæmpe social udstødelse og beskytte folkesundheden.

I Amsterdam-traktaten er princippet om "bæredygtig udvikling" knæsat som et af målene for Den Europæiske Union.

Bilag III: Tabeller

Tabel 1 URBAN I og URBAN II: nøgledata

>TABELPOSITION>

(1) Af hensyn til sammenligneligheden er URBAN I's EFRU-bidrag blevet omregnet til 1999-priser ved brug af standarddeflatorerne for Kommissionens budget. Det herved fremkomne tal er kun vejledende.

Tabel 2 URBAN II: finansielle data efter medlemsstat

>TABELPOSITION>

Tabel 3 URBAN II-områder efter type

>TABELPOSITION>

Tabel 4 Godkendelsestid for URBAN II og mål 1- og mål 2-programmer

>TABELPOSITION>

Tal og skæringspunkter som angivet i meddelelsen vedrørende mål 1, som der er henvist til i bilag I.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Figur 1 Udgifter pr. hovedområde pr. medlemsstat

De danske tal er foreløbige

>TABELPOSITION>

Tabel 5 Planlagte udgifter fordelt på kategorier (jf. URBAN-retningslinjerne)

Tabel 6 Socioøkonomiske indikatorer for URBAN-programmer efter lokalisering i forhold til den normale målinddeling

>TABELPOSITION>

Tabel 7 URBAN's udgiftsprioriteringer opdelt efter område

>TABELPOSITION>

Tabel 8 Kort oversigt over programmer

>TABELPOSITION>

(1) For det danske program er udgifterne pr. prioritet foreløbige, og de vil blive bekræftet, når programtillægget er udarbejdet.

(2) Som en undtagelse inkluderer Mola di Bara-programmet foranstaltninger vedrørende fiskerisektoren. Selv om foranstaltningerne er helt lovlige, er de ikke omfattet af klassificeringen i denne tabel, således at udgifterne pr. prioritet i dette tilfælde sammenlagt ikke giver 100%.

Bilag IV: Kort over URBAN II-programmer

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>