Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Transportsikkerhed"

(2003/C 61/28)

Ved brev af 23. april 2002 bad Loyola de Palacio på Kommissionens vegne Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg om i henhold til EF-traktatens artikel 262 at udarbejde en sonderende udtalelse om det ovennævnte emne.

Udvalgets præsidium besluttede den 23. april at overdrage det forberedende arbejde til den faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet.

På sin 394. plenarforsamling den 24. oktober 2002 udpegede Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg på grund af sagens hastende karakter Anna Bredima-Savopoulou til hovedordfører og vedtog følgende udtalelse med 93 stemmer for, 1 imod og 5 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Efter terroristangrebene i USA den 11. september 2001 har hele verden været præget af stor usikkerhed. Chokbølgerne fra disse tragiske begivenheder har bredt sig til hele verden, og udløberne heraf kan føles i næsten alle facetter af vores dagligdag.

1.2. Forebyggende og operationel sikkerhed har fået en helt ukendt betydning og er kommet øverst på de politiske beslutningstageres prioriteringsliste. Det er dog bemærkelsesværdigt, at der endnu ikke findes en internationalt anerkendt definition på terrorisme.

1.3. En forbedring af sikkerhedsforanstaltningerne i hele verden er uomgængeligt nødvendig, hvilket erkendes såvel af regeringerne som erhvervslivet. Absolut sikkerhed er et uopnåeligt mål. I tider med alvorlige kriser er der en tilbøjelighed til at forsøge at forestille sig ethvert scenario og finde foranstaltninger, der kunne forebygge deres eventualitet. Men uanset hvor alvorlig sikkerhedstruslen er, kan sådanne intensive sikkerhedsforanstaltninger kun opretholdes nogle få dage ad gangen. For at kunne foretage fornuftige skøn over, hvornår sikkerhedsforanstaltningerne skal anvendes og i hvilket omfang, må man have større viden om arten og sandsynligheden af de risici, som transportnettet konfronteres med.

1.4. Efter begivenhederne den 11. september viste skibsfarts- og luftfartsindustrien deres fulde forståelse for nødvendigheden af at bekæmpe terrorisme og andre sikkerhedstrusler mod skibe og luftfartøjer. Sikkerhed er et typisk eksempel på et problem, hvor alle elementer i transportkæden bør inddrages for at opnå håndgribelige resultater. Alle led i denne kæde skal bære deres del af ansvaret, ellers vil det svageste led være mål for terrorister for således at kunne infiltrere systemet.

1.5. Sikkerheden inden for søfart og civilluftfart er et globalt problem som følge af terroristangreb og ulovlige handlinger og kræver derfor international opmærksomhed og globale løsninger, som kun de respektive internationale organisationer, nemlig Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) og Den Internationale Organisation for Civilluftfart (ICAO) kan tilvejebringe. Sikkerhed inden for jernbanetrafikken er tilsyneladende i stor udstrækning henvist til nationale initiativer, hvorimod landevejstransport og transport ad indre vandveje hidtil kun har fået relativ ringe opmærksomhed. Dør-til-dør begrebet, der indbefatter flere transportformer, bevirker dog, at alle transportformer uvægerligt berøres af de øgede sikkerhedshensyn. Det er derfor nødvendigt med interoperabilitet i den integrerede logistiske kæde.

2. Betydningen af sikkerhedsforanstaltninger

2.1. Strammere sikkerhedskrav og en række ekstraomkostninger har også fordyret varetransporten ad sø- og luftveje(1). For den internationale skibsfart har dette betydet notificeringskrav, hyppigere kystvagtinspektioner og krav om slæbebådsassistance, hvilket har resulteret i øgede omkostninger og længere ventetider. Inden for luftfragten førte højere sikkerhedsrelaterede omkostninger i lufthavne til indførelsen af sikkerhedsgebyrer, højere erhvervsforsikringspræmier og krigsgebyrer for visse konfliktramte områder.

2.2. En nylig OECD-rapport(2) om konsekvenserne af terroristangrebene den 11. september for den internationale handel kommer til det resultat, at omkostningerne som følge af forsinkelser, bureaukrati og de regler, der skal overholdes i forbindelse med krydsningen af grænser, udgør 5-13 % af den transporterede vares værdi, og at sikkerhedsforanstaltninger kunne øge disse omkostninger med yderligere 1-3 %. Det er meget vigtigt, at regeringerne undgår at pålægge unødige bureaukratiske krav og udgifter. Ydermere skal omkostninger, som egentligt påhviler regeringerne, ikke overføres på transportselskaberne.

2.3. Skibsfarten og civilluftfarten skal også fremover på en effektiv og rimelig måde tjene den internationale handel og for at sikre dette skal skibe, fly, lufthavne og havnefaciliteter være tilfredsstillende forberedt på mulige terroristangreb eller andre former for kriminelle anslag. Hvis sikkerhedsprocedurerne bliver for stramme, kunne varetransporten næsten gå i stå, hvilket ville indebære, at terroristerne opnåede det ønskede resultat.

2.4. Nye sikkerhedsforanstaltninger bør stå i et rimeligt forhold til de forfulgte mål, omkostningerne og konsekvenser for transportsystemet. Det er derfor nødvendigt at overveje forslagene omhyggeligt og vurdere, om de er realistiske og praktisk gennemførlige. De bør hverken betyde en urimelig begrænsning af borgernes personlige menneskelige rettigheder eller af enkeltstaternes forfatningsmæssige bestemmelser, da det ville tjene terroristernes forfulgte mål.

2.4.1. Omkostningerne ved sikkerhedsforanstaltningerne og fordelingen heraf bør ske på basis af skøn over fornuftige foranstaltninger, som kunne indføres for at forhindre eller mindske risikoen for terroristangreb. Analysen bør kvantificere de reelle udgifter i forbindelse med gennemførelsen af disse foranstaltninger såvel som de direkte og indirekte omkostninger for transportselskaber og afskibere (f.eks. forsinkelser og yderligere udstyr) og også konsekvenserne for verdenshandelen og fordrejninger af handelsmønstrene (ved at handel omdirigeres til områder med mindre skarpe sikkerhedsbestemmelser).

2.4.2. Ensidige foranstaltninger er uacceptable, især når de anvendes uensartet og til skade for tredjelandes interesser. Ensidige og vilkårlige foranstaltninger bør undgås, da de vil hæmme verdenshandelen med øgede bureaukratiske krav og andre hindringer og i sidste ende resultere i konkurrencefordrejning og negative økonomiske konsekvenser.

2.4.3. På grund af sø- og lufttransportens internationale karakter bør sikkerhedsbestemmelserne fastlægges efter gensidig aftale, anvendes ensartet, gennemføres uden diskrimination og sikre de mest effektive handelsstrømme.

2.4.4. Forholdsregler imod angreb vil kræve information, derfor bliver det alle transportørers pligt at videregive enhver oplysning eller mistanke, de måtte have, til myndighederne samt holde deres personale orienteret.

2.4.5. De øgede sikkerhedsforanstaltninger vil uundgåeligt medføre store investeringer i hardware (infrastruktur og udstyr) og software (arbejdskraft og uddannelse). Man bør undgå uforholdsmæssigt vidtgående tekniske foranstaltninger, der kan tolkes som protektionisme og fremme af egne kommercielle interesser. Endvidere bør foranstaltningernes omfang og størrelsesorden tage højde for eventuelle negative konsekvenser for den menneskelige faktor (træthed, stress, osv.). Transportarbejdere vil nødvendigvis mærke konsekvenserne af indførelsen af sikkerhedsforanstaltninger. Europæisk filosofi og kultur sætter menneskerettighederne meget højt, og disse højtskattede principper bør ikke trues af reaktioner på terroristtruslerne.

2.4.6. Der er en voksende fare for, at skibs- og flybesætninger og havnemyndigheder direkte eller indirekte pålægges politiopgaver, som normalt påhviler regeringsorganer. Dette ansvar ligger ud over deres traditionelle pligter og kan udsætte dem for fysiske risici og psykisk stress.

3. Forsikringsmæssige konsekvenser

3.1. De forsikringsmæssige konsekvenser af den 11. september har været enorme for sø- og lufttransporten. De kommercielle forsikringsselskaber trak krigsfare helt ud af risikodækningen. Da selskaberne igen tilbød forsikring mod krigsrisici, var det til en pris, der var ti gange højere end før. Forsikringsindustrien hævede sine præmier med mellem 0,03 og 0,05 % af varens værdi, men dette afvejede kun delvist det fald, man havde konstateret det sidste årti. Forsikring mod terroristhandlinger blev næsten ikke tilbudt længere. Regeringerne måtte derfor træde til og dække risici, der forekom at være for høje for den private sektor.

3.2. De nye sikkerhedsforanstaltninger havde også konsekvenser for forsikringsmarkedet. Dækningen af uundgåelige forsinkelser som følge af de intensive sikkerhedsforanstaltninger måtte man også tage højde for. Endvidere skulle et meget dyrt og sofistikeret, højteknologisk scanningsudstyr anskaffes og forsikres(3).

3.3. Inden for søtransporten blev det geografiske område, hvor der blev opkrævet tillægspræmier, og den periode de var gyldige i, udvidet i urimeligt omfang. Det er en udbredt opfattelse, at begivenhederne den 11. september er blevet brugt som en undskyldning for at pålægge urimeligt høje præmier. Der er blevet indledt forhandlinger mellem rederne og forsikringsselskaberne i et forsøg på at finde en mere fornuftig løsning på problemet.

3.4. På lufttransportområdet forlangte forsikringsselskaberne ekstra præmier for at dække krigsfarerisikoen. De amerikanske flys ekstra forsikringsomkostninger blev dækket af den amerikanske regering. På baggrund af de forsikringsmæssige udfordringer ydede den amerikanske regering luftfartsselskaberne direkte finansiel hjælp og øgede luftfartssikkerheden. For at undgå afbræk i lufttrafikken har EU's finansministre vedtaget en adfærdskodeks, hvori det fastsættes under hvilke betingelser, EU-regeringerne kan yde støtte til betalingen af luftfartsforsikringer. Ifølge adfærdskodeksen kan de medlemsstater, der ønsker det, enten betale deres luftfartsselskabers forsikringspræmier til dækning af risiko for krig og terrorisme eller yde dem en statsgaranti mod sådanne risici. EØSU støtter ovennævnte EU-initiativ, der har til formål at sikre EU-luftfartsselskabernes rentabilitet.

3.5. Eftersom man tilsyneladende er ved at vende tilbage til acceptable forsikringsmæssige forhold inden for luftfartsindustrien, vil medlemsstaternes forsikringsgarantier til luftfartsselskaberne ikke blive forlænget. I et forsøg på at løse problemet med de vedvarende vanskeligheder ved at finde en tilfredsstillende forsikringsdækning har Kommissionen foreslået visse forsikringsmæssige minimumskrav til luftfartsselskaber, der anvender EU's luftrum dvs. et minimumserstatningskrav pr. passager og pr. kilo fragt. Til at dække erstatningsansvar for terrorisme over for tredjepart til en rimelig pris, synes en gensidig forsikringsordning på længere sigt at være et alternativ.

4. Søfartssikkerhed

4.1. Søfartssikkerhed set i perspektiv

4.1.1. Angrebene den 11. september berørte fly og lufthavne, men skibe og søtransportinfrastrukturen er ligeledes sårbar over for terroristangreb. Skibe kunne anvendes som våben, udnyttes til at starte et angreb, transportere våben eller farlige materialer eller sænkes for at ødelægge transportinfrastrukturen (f.eks. havneindløb, kanalpassager). Kemikalie- og gasfragtskibe og lastede olietankskibe er særligt sårbare og udgør en øget risikokilde. Containere på skibe kunne også anvendes til at smugle masseødelæggelsesvåben eller terrorister. På grund af den potentielle fare har USA truffet yderst vidtgående foranstaltninger for at beskytte deres havne og skibe. Intet andet land har indtil videre ensidigt og drastisk ændret deres hidtidige sikkerhedsforanstaltninger for skibsfarten.

4.1.2. I modsætning til luftfartøjer og bortset fra kapringen af krydstogtskibet Achille Lauro har intet andet passagerskib eller fragtskib været mål for terroristangreb i egentligste forstand. Fragtskibe har dog været ofre for pirateri og væbnede røveriske overfald. I tidsrummet 1984-2002 blev der anmeldt i alt 2650 tilfælde af pirateri og væbnede røveriske overfald mod skibe.

4.1.3. Derfor bør risikovurderingen koncentrere sig om risicienes sandsynlighed og mulige alvor som f.eks. geografisk placering, transportformens karakteristika, adgangsmulighed, risikoens omfang, institutionelle og retslige problemer som følge af sikkerhedsforanstaltningerne.

4.1.4. Sikkerhedsforanstaltninger inden for skibsfarten bør være klare, hvad angår kravene til skib, besætning, passagerer, afskiber, lastmodtagere, terminaldrivende, landevejs- og jernbanetransportvirksomheder, der er aktive inden for international handel, og bør stå i rimeligt forhold til den skønnede trussel.

4.2. Arbejdet inden for IMO

4.2.1. Siden 1980'erne har IMO beskæftiget sig med ulovlige handlinger, som kunne true skibes og deres passagerers og besætningernes sikkerhed.

4.2.2. Efter begivenhederne ombord på Achille Lauro i 1985 vedtog IMO en resolution og to cirkulærer, hvori man anbefaler foranstaltninger til forebyggelse af ulovlige handlinger mod passagerskibes sikkerhed og tryghed(4).

4.2.3. I 1988 vedtog IMO Konventionen om bekæmpelse af ulovlige handlinger imod søfartssikkerheden og den dertil hørende protokol om bekæmpelse af ulovlige handlinger imod sikkerheden på faste platforme, der befinder sig på fastlandssoklen (SUA-konvention og protokol). Begge disse instrumenter trådte i kraft 1. januar 1992(5).

4.2.3.1. Det forberedende arbejde forud for vedtagelsen af disse konventioner fandt sted samtidig med forberedelserne til vedtagelsen af protokollen om bekæmpelse af ulovlige voldshandlinger i lufthavne, der betjener den internationale civilluftfart som et supplement til konventionen om bekæmpelse af ulovlige handlinger mod den civile luftfartssikkerhed (1971).

4.2.3.2. Endvidere oprettede IMO en korrespondancegruppe, der skulle beskæftige sig med revisionen af SUA-konventionen og den dertil hørende protokol, med henblik på at fremme det internationale samarbejde om bekæmpelse af ulovlige handlinger herunder også terroristangreb.

4.2.4. Efter angrebene den 11. september var det vigtigt for IMO hurtigst muligt at tage de internationale bestemmelser vedrørende sikkerhed op til fornyet vurdering. På foranledning af De Forenede Stater holdt IMO den 11.-15. februar 2002, den 15.-24. maj 2002 og den 9.-13. september 2002 ad hoc-møder i en interplenar arbejdsgruppe under udvalget for søfartssikkerhed.

4.2.5. IMO har besluttet, at de nye foranstaltninger til forbedring af søfartssikkerheden skal udgøre den internationale kodeks for sikkerhed for skibe og havnefaciliteter, og at de grundlæggende elementer skal indgå som ændringer i kapitel 11 i den internationale konvention om beskyttelse af menneskeliv til søs (Solas). IMO-foranstaltningerne skal vedtages på en diplomatisk konference den 4.-13. december 2002. De vil berøre følgende aspekter:

- Automatiske identifikationssystemer for skibe;

- Planer for skibes og offshore-installationers sikkerhed;

- En sikkerhedsagent på skibe/en sikkerhedsagent i virksomheden;

- Planer for havnefaciliteters sikkerhed og vurdering af havnenes sårbarhed;

- Sikkerhedsforanstaltninger for containere;

- Oplysninger om skibe, last, besætning og passagerer.

4.2.6. Emner af særlig interesse, som vil kræve en yderligere international og national arbejdsindsats, indbefatter sikkerhed på havneområder, anvendelse af foranstaltninger vedrørende havne og containeres sikkerhed.

4.2.7. IMO-foranstaltningerne vil dække skæringspunktet "skib/havn", dvs. umiddelbare sikkerhedstrusler mod skibet fra landsiden og vice-versa, herunder også forankring og skibets manøvrer i havnen. De øvrige aspekter vil blive behandlet af IMO i samarbejdet med ILO og andre relevante organisationer (f.eks. Den Internationale Toldorganisation, Den Internationale Sammenslutning af Søhavne og Den Internationale Forening af Havnemestre).

4.2.8. IMO har overvejet at stille krav om en havnesårbarhedsvurdering (PVA) af "små havne", og havne som sjældent anløbes af skibe i international fart. Selv om man erkendte, at kravet om en havnesårbarhedsvurdering muligvis ikke fandt anvendelse på alle havne i et land, anså man dog en vis fleksibilitet for nødvendig for at lukke søfartssikkerhedskredsløbet for de steder og perioder, hvor en sikkerhedsrisiko kunne opstå.

4.2.9. Containeriseringen er en åben proces, men netop denne åbenhed gør den sårbar over for terroristangreb. Søtransporten af containere er kun en del af den multimodale transportkæde, og derfor skal sikkerheden garanteres i alle faser, såvel af afskibere, transithandlere og rederier. Grænsemyndighederne og især toldforvaltningen har en afgørende og praktisk rolle at spille i forbindelse med kontrollen med containeres internationale bevægelser. Toldadministrationer over hele verden har rig erfaring med kontrol af containere i samarbejde med andre nationale og internationale justitsmyndigheder og relevante handelsorganer. Der tilkommer den internationale toldorganisation en central rolle i forbindelse med udformningen af et omfattende containersikkerhedssystem og dette i samarbejde med de berørte internationale organisationer og i samråd med sammenslutningerne af afskibere, transithandlere og rederier. En del af systemet bør dække ansvaret for at udstede og kontrollere rigtigheden af lasterklæringer for containere.

4.2.10. Registreringen af skibets historie og oplysninger om ejerforhold vil på rimelig vis imødekomme sikkerhedsovervejelserne med hensyn til transparens. Skibe vil blive pålagt at føre et kontinuerligt skibsregister (Continuous Synopsis Record - CSR). Formålet er, at der ombord findes optegnelser over skibets historie med hensyn til oplysninger om dets flag, registreringsdato, navn og skibets IMO-nummer. Det vil også indeholde oplysninger om de registrerede ejere, befragtere, klassificeringsselskaber og ISM-kodedokumentation. Endvidere vil man også råde over oplysninger om, hvem der hyrer besætningen, hvem der fastlægger skibets anvendelse, og hvem der underskriver fragtkontrakten på ejerens vegne.

4.2.11. IMO har i princippet indvilget i at fremskynde eksisterende skibes udrustning med automatiske identificeringssystemer (AIS). Fastsættelsen af den endelige dato for kravet om udstyringen hermed overlades dog til den diplomatiske konference i december 2002.

5. EU-perspektivet

5.1. De forslag og foranstaltninger, der er blevet fremlagt internationalt inden for rammerne af IMO synes at sikre en rimelig god balance mellem behovet for at sikre den frie bevægelighed af varer og personer og behovet for den størst mulige beskyttelse mod terroristangreb.

5.2. Selv om visse IMO-foranstaltninger senere indarbejdes i EU-lovgivningen, bør vedtagelsen af nye internationale foranstaltninger ikke føre til forsinkelser i EU's lovgivningsprocedurer. Beslutningsprocessen i internationale organer og på EU-plan skal samordnes for at undgå eventuelle uoverensstemmelser mellem de internationale regler og fællesskabsbestemmelserne.

5.3. Det Europæiske Råd i Sevilla (21.-22. juni 2002) opfordrede medlemsstaterne til at arbejde snævert sammen i kampen mod terrorisme. Man udtrykte også tilfredshed med de fremskridt, der var blevet gjort siden 11. september med hensyn til integreringen af terroristbekæmpelsen i alle aspekter af EU's udenrigspolitik.

5.4. EU-havne bør fastlægge fælles normer for at højne sikkerheden i havne mod terroristgreb inden andre lande træffer ensidige foranstaltninger. Ensidige og diskriminerende foranstaltninger, der fører til en klassificering af udenlandske havne som "sikre" og en sortlistning af "usikre" havne, når det drejer sig om opsporingen af illegale immigranter og terrorister, er uacceptabelt, da det kan føre til markedsfordrejninger og true den gnidningsløse afvikling af den internationale handel. Visse EU-toldmyndigheders egne initiativer til at indgå bilaterale aftaler med amerikanske toldmyndigheder foregriber også en fælles EU-indsats og undergraver den tilstræbte ramme om fremtidige aftaler, som skal baseres på gensidighed og samarbejde. At føre lastningskontrol i udskibningshavnen (EU) i stedet for losningshavnen (USA) er en Herkulesopgave. Udvalget støtter Kommissionens forholden, idet den bestrider disse bilaterale aftalers lovlighed. Dette skridt skal ses i lyset af juridiske overvejelser over EU's kompetence, når det drejer sig om udenrigshandel. Det støtter også EU's bestræbelser på at fortsætte forhandlingerne med USA med henblik på at nå til en aftale om, at alle ladninger (containere) med oprindelse i EU skal behandles på samme måde og at omsætte eller integrere bilaterale aftaler i en multilateral aftale (Den Internationale Toldorganisation).

5.5. Man er dog betænkelig ved udsigten til, at De Forenede Stater vedtager regler, som resten af verden måske ikke kan tilslutte sig, hvilket vil skabe forvirring for skibe, reddere og skæringspunktet "skib/havn". De Forenede Staters søfartssikkerhedsinitiativ giver den amerikanske regering mulighed for at foretage en vurdering af udenlandske havne, og udenlandske skibes indsejling i amerikansk territorium gøres betinget af, at det bevises, at oprindelseshavnen har foretaget en effektiv kontrol af fragten og gennemført andre antiterroristiske foranstaltninger. Omfanget af samhandlen med USA kan give et indtryk af betydningen og konsekvenserne af dette initiativ. Krydstogtskibene transporterer årligt mere end 6,5 mio. amerikanere på passagerskibe. 6 mio. lastede containere, 156 mio. tons farligt gods og næsten 1 mia. tons olieprodukter lander hvert år i amerikanske havne. Den samlede containertrafik mellem Europa og Nordamerika (USA, Canada og Mexico) udgjorde i 2001 6177000 enheder(6). Ca. 22,5 % af containerskibstrafikken med amerikanske havne som mål kommer fra ni megahavne i syv EU-medlemsstater.

5.5.1. Det blotte omfang af handelen med EU og andre dele af verden skulle tilskynde USA til at søge realistiske løsninger i samarbejde med dets handelspartnere. Modsætningsvis burde EU i erkendelse af de potentielle konsekvenser af mangfoldige forskellige foranstaltninger i andre dele af verden påtage sig en ledende rolle i forbindelse med etableringen af et globalt system i alles interesse. EØSU tilskynder EU til at tage initiativ til en dialog med De Forenede Stater og andre lande for at drøfte aspekter som suverænitet, udveksling af data, containerinspektionsprocedurer, gensidighed og andre spørgsmål af fælles interesse. Det er en anledning til, at EU kan manifestere sig klarere. Fortiden og tidligere erfaringer i mange dele af verden har vist, at det kun har begrænset virkning at koncentrere sig udelukkende om politimæssige foranstaltninger. I en usikker verden er en politimæssig strategi ikke en sikker fremgangsmåde. EU bør hurtigst muligt indtage en international førerrolle i forbindelse med udviklingen af en bredere anlagt ramme om sikkerhed, som ikke kun forsøger at fjerne virkningerne af terrorismen, men også at bekæmpe årsagerne hertil.

5.6. Sikkerhedsforanstaltningerne bør formuleres således, at man undgår en omledning af trafikken til fordel for visse havne (på grund af øgede sikkerhedsforanstaltninger) på bekostning af andre havne. Endvidere bør sikkerhedsforanstaltningerne ikke gøre forskel på linje- og ruteskibe som anløber EU-havne.

5.7. EØSU opfordrer til, at de EU-medlemsstater som endnu ikke har tilsluttet sig den omtalte SUA-konvention og tilhørende protokol opfordres til at ratificere begge instrumenter(7).

5.8. Enhver EU-indsats bør tage højde for økonomiske aspekter, som f.eks. undersøgelsen af hvem der betaler for sikkerhedsforanstaltningerne og de konkurrencemæssige konsekvenser af sikkerhedskravene på såvel offentligt- som privatejede havne. Søfartsindustrien har erkendt behovet for en vidtgående antiterroristlovgivning og er rede til at overtage en del af udgifterne til skærpede sikkerhedsforanstaltninger.

5.9. EU bør hovedsageligt koncentrere sig om en vurdering af spørgsmål, som ikke kun vedrører sikkerhed for personer inden for denne sektor (søfolk, havnearbejdere), men også sikkerhed i havneterminaler. EU skal indkredse instrumenterne til en bedre identificering af de eksisterende risici og foreslå proceduremæssige og teknologiske løsninger, der kan mindske disse.

5.10. Sikkerheden i forbindelse med skibe og havnefaciliteter falder inden for området "risiko management". Denne vurdering er en suveræn afgørelse, som den enkelte medlemsstat træffer efter eget skøn. Men som på så mange områder inden for søfartssikkerhed vil det dog være nødvendigt med en EU-indsats for at indføre ensartede normer og procedurer. Med den fælles uddannelse af personale for at opfylde de øgede sikkerhedskrav vil man med færre omkostninger opnå en harmonisering af procedurerne. Derfor skal hele den logistiske kæde på langt sigt ændre sine forretningsprocedurer for at kunne tage de nødvendige sikkerhedsmæssige hensyn.

5.11. Medlemsstaterne skal i samarbejde foretage vurderinger af sikkerheden af havnefaciliteter. Udvalget mener, at en overordnet havnesikkerhedsplan skal danne rammen om planlægningen af havnefaciliteter. Søhavne er ofte meget åbne og udsatte og kan, netop på grund af deres rolle som led i bestræbelserne på at fremme den frie handel, være mulige mål for stort anlagte terroristangreb, der kunne true kystområderne og industri-, handels- og administrative centre og befolkningen, der lever og arbejder der. En effektiv fysisk sikkerheds- og adgangskontrol i søhavne er af fundamental betydning, hvis man skal afværge og forebygge potentielle trusler mod søhavneaktiviteter, laster og skibe. Udvalget mener, at oprettelsen af havnesikkerhedsudvalg vil gøre det muligt at forene de bestræbelser, der gøres af myndigheder, regeringsrepræsentanter (told- og indvandringsmyndigheder osv.), havnebrugere og andre parter med sikkerhedsmæssige opgaver.

5.12. Sikkerhedsvurderingen bør omfatte tre hovedkomponenter. For det første skal de identificere og vurdere vigtige anlæg og infrastrukturer, der er af afgørende betydning for havnefaciliteterne, såvel som de områder og strukturer, som, hvis de blev ødelagt, kunne afstedkomme betydelige tab af liv eller økonomiske og miljømæssige skader på havnefaciliteterne. For det andet skal vurderingen vise den reelle trussel mod disse betydningsfulde anlæg og infrastrukturer for at foretage en prioritering af sikkerhedsforanstaltningerne. Endelig skal vurderingen belyse havnefaciliteternes sårbarhed ved at påvise deres svagheder, hvad angår den fysiske sikkerhed, den strukturelle integritet, beskyttelsessystemer, proceduremæssige politikker, kommunikationssystemer, transportinfrastrukturer, forsyningsfaciliteter eller andre områder inden for havnefaciliteterne, som eventuelt kan blive et angrebsmål.

5.13. Effektiv adgangskontrol ville kræve, at alle personer, der går ombord på et skib i en havn, har et ID-kort med foto. Uden en sådan foranstaltning vil det være umuligt at føre kontrol med de personer, der går ombord eller forlader skibet, og man vil derfor ikke kunne garantere den sikkerhed, som kræves i skibssikkerhedsplanen. Ifølge ILO-konventionen nr. 108 kan søfolk fritages fra de normale visakrav i forbindelse med orlov på land eller ved transit til og fra deres skibe. De sikkerhedsmæssige overvejelser skal bringes i overensstemmelse med sikkerhedsovervejelserne i konvention nr. 108. Det forventes, at formatet på identitetsdokumenterne, som udstedes af søfolkenes oprindelsesland, standardiseres via udviklingen af maskinaflæselige dokumenter.

5.14. EØSU slår fast, at praktiske og omkostningsmæssige konsekvenser kan forhindre en udbredt gennemførelse af nye identitetskrav. Anvendelsen af biometriske parametre til at kontrollere indehaverens identitet, kunne afføde betænkeligheder, hvad angår menneskerettigheder og databeskyttelse. Endvidere skal EU også sikre, at den pågældende praksis er i overensstemmelse med visakravene inden for Schengen-aftalen.

5.15. EØSU tilskynder til, at de EU-medlemsstater, der endnu ikke har gjort det, snarest muligt ratificerer konvention nr. 108. Hvad angår arbejdere, vil WTO og ILO snarest skabe klarhed over problemet, og EU bør give sin fulde støtte hertil. I afventning af en international aktion kunne EU overveje en overgangsordning på linje med det fastslåede behov for adgangskontrol med tjenestemænd, hvis arbejde kræver adgang til skibe.

5.16. Øgede sikkerhedsforanstaltninger vil kræve et snævrere samarbejde mellem EU-medlemsstaternes forskellige administrationer (indvandringsmyndigheder, toldmyndigheder, lufthavnsmyndigheder og havnemyndigheder). Lige så væsentligt er det, at de berørte tjenestegrene i Kommissionen koordinerer deres arbejde.

5.17. Der bør skabes samarbejde inden for skibsfartsindustrien om fremme af sikkerhedsbevidstheden. Yderligere sikkerhedsforanstaltninger bør også tage højde for andre trusler mod skibes og besætningers sikkerhed som f.eks. narkotikasmugling, pirateri, væbnet røveri og blinde passagerer. EØSU konstaterer, at allerede igennem en række år er skibe og søfolk blevet konfronteret med en eskalering i pirateri og røveriske overfald til søs. I forbindelse med den nuværende kraftige opmærksomhed om søtransportsikkerhed bør man også benytte lejligheden til at finde løsninger på pirateriproblemet. I denne sammenhæng bør transportarbejdernes sikkerhed og arbejdsvilkår dog ikke sættes på spil. Kampen mod terroristtruslen vil således også kunne bruges til at bekæmpe andre illegale handlinger (handel med narkotika eller mennesker, pirateri). Når man ser på de økonomiske omkostninger ved sikkerhedsforanstaltningerne, bør man også tage højde for de opnåede fordele.

5.18. Man bør sikre sig, at der ikke opstår skævheder mellem sikkerheden på skibe og sikkerheden for havnefaciliteter, som kunne gøre det nødvendigt for skibe og deres redere at forudse yderligere sikkerhedsforanstaltninger på kajen for at opveje denne skævhed. Udgifter, der rimeligvis bør bæres af regeringerne, bør ikke pålægges skibsfartsindustrien.

5.19. Medlemsstaterne bør udvikle effektive metoder til håndtering af oplysninger om fragter, der typisk bør baseres på en enkelt central databank og elektroniske systemer. Især for containere er det nødvendigt med en omfattende udveksling af oplysninger mellem alle parter, der har med containerbevægelser at gøre. EØSU mener, at de med direktiv 93/75/EØS indførte krav om indberetning af farligt og forurenende gods kunne udvides til også at omfatte udvekslingen af de krævede data.

5.20. Efter EØSU's opfattelse vil en tidlig anvendelse af GALILEO-systemet (efter planen operationelt i 2008) skabe mulighed for en meget præcis identificering af skibe og containere og dermed gøre det lettere at nå det højere sikkerhedsmål. I mellemtiden bør man søge at fremskynde den operationelle fase (2003-2008) af Egnos-projektet, forløberen for GALILEO, som baserer sig på det amerikanske GPS- og det russiske Glonass-system og overvåger deres integritet. Det skal gennemføres sideløbende med GALILEO.

5.21. Ifølge de forventede IMO-foranstaltninger vil skibe blive underlagt kontrol i medlemsstaternes havne og kan gøres til genstand for inspektion i overensstemmelse med internationale bestemmelser for at fastslå, hvorvidt de overholder de gældende krav. I tilfælde af brud på lovgivningen kan skibene risikere at blive forsinket, tilbageholdt, få indskrænket deres drift, tvunget til at forlade havnen eller nægtet adgang til havnen. EØSU foreslår, at man omgående formulerer ændringer til havnestatskontroldirektivet (95/21/EC) for at udvide anvendelsesområdet for havnestatskontrollen.

5.22. Den automatiske skibsidentificering (AIS) har kun en sikkerhedsværdi, hvis signalerne kan blive modtaget og analyseret på land, og man derefter kan reagere herpå. EØSU foreslår, at man nøje overvåger, at medlemsstaterne til tiden overholder de relevante forpligtelser inden for rammerne af det foreslåede meldedirektiv.

6. Sikkerhed inden for den civile luftfart

6.1. Den civile luftfart - en risikofaktor

6.1.1. Den civile luftfartssikkerhed består af to komponenter, nemlig sikkerhed om bord og sikkerhed på jorden. Konventionen om international civilluftfart, der blev undertegnet i Chicago den 17. december 1944 (Chicago-konventionen) fastlægger mindstenormer for sikringen af den civile luftfartssikkerhed. Den internationale civilluftfartsorganisation (ICAO) indkaldte til en ministerkonference om luftfartssikkerhed (den 19.-20. februar 2002 i Montreal), hvor man blev enig om en samlet strategi for en verdensomspændende højnelse af luftfartssikkerheden og fastlæggelsen af grundlaget for en handlingsplan for luftfartssikkerhed.

6.1.2. På grund af lufttransportens verdensomspændende karakter er det nødvendigt, at sikkerhedsforanstaltninger koordineres på internationalt plan og om nødvendigt bilateralt for at være effektive. Det er vigtigere end nogensinde, at hele luftfartsindustrien arbejder mod det fælles mål at øge sikkerheden. Forebyggende foranstaltninger kan ikke overlades udelukkende til lokale myndigheder, end ikke de ansvarlige nationale myndigheder. Derfor bør EU koordinere sine aktiviteter inden for luftfartssikkerhed med ICAO og så vidt muligt basere sig på relevante ICAO-normer.

6.1.3. EØSU deler den opfattelse, at ikke alle tilpasninger af sikkerhedsforanstaltninger umiddelbart kan gennemføres effektivt og ensartet, derimod vil det kræve en realistisk gradvis proces for at kunne foretage den nødvendige rekruttering og uddannelse af personale samt infrastrukturmæssige ændringer.

6.2. Sikkerhed ombord

6.2.1. Hvad angår sikkerheden ombord, vedtog ICAO for nylig normer for indarbejdelse af sikkerhedsaspektet i forbindelse med den tekniske udformning af luftfartøjer samt andre sikkerhedsforanstaltninger ombord på flyet. ICAO-normer for cockpitsikkerhed vil kræve, at passagerfly med 60 passagerer eller flere, eller som har en maksimal takeoff-vægt på 45500 kg, beskyttes mod indtrængen og gøres skudsikre. Dette krav bliver dog først bindende i november 2003.

6.2.2. De tilsvarende amerikanske krav forlanger dog, at visse amerikanske flyselskaber skal installere forstærkede cockpitdøre senest den 9. april 2003, dvs. 7 måneder tidligere end ICAO-kravene. Da de amerikanske myndigheder anså det for uacceptabelt, at der for de samme luftfartsoperationer til og fra amerikanske lufthavne gælder et andet cockpitbeskyttelsesniveau for udenlandske operatører, vil bestemmelsen også gælde for luftfartøjer, der tilhører udenlandske luftfartsselskaber, som flyver på ruter i USA.

6.2.3. Nogle regeringer, herunder Frankrig og Tyskland, er gået over til at have politi ombord i fly, og amerikanske og britiske luftfartsselskaber har truffet vidtgående skridt til at sikre cockpitsikkerheden ved at forstærke cockpitdørene, og også den udbredte stigning i mængden af bagage, der fysisk kontrolleres, har øget sikkerheden.

6.3. Sikkerheden på jorden

6.3.1. Den 14. september 2001 besluttede Rådet af transportministre, at det var nødvendigt at gennemføre væsentlige foranstaltninger til forebyggelse af ulovlige handlinger mod den civile luftfart som fastsat i dokument 30 fra den europæiske civile luftfartskonference (ECAC)(8). I EØSU's udtalelse af 28. november 2001(9) om "Forslag til forordning om fastsættelse af fælles bestemmelser om sikkerhed inden for civilluftfart"(10), hilste man forslaget velkommen, da det er en hurtig og hensigtsmæssig måde at imødekomme behovet for at sikre et højt sikkerhedsniveau ved hjælp af foranstaltninger, der forebygger ulovlige handlinger mod civilluftfarten.

6.4. EU-perspektivet

6.4.1. Begivenhederne den 11. september viste, at lufttransporten er blevet misbrugt af terrorister til at angribe regeringer. Lufttransportindustrien er dog ikke det egentlige mål for terroristaktiviteter og bør ikke afholde udgifterne til forebyggende foranstaltninger. Derfor bør de af de offentlige myndigheder foretagne skærpelser af bestemte sikkerhedsforanstaltninger i kølvandet på angrebene, som var rettet mod samfundet som helhed og ikke mod luftfartsindustriens aktører, bæres af de offentlige myndigheder.

6.4.2. Alle tilpasninger af sikkerhedsforanstaltningerne, herunder også ændringen af henstillingerne om sikkerhedsforanstaltninger til bindende retslige krav, bør gøres til genstand for en cost/benefit-analyse og en undersøgelse af deres operationelle konsekvenser. Det skal understreges, at inden for EU er reglerne for finansieringen af lufttransportsikkerhed i øjeblikket forskellig fra land til land. I visse lande afholdes udgifterne af regeringen, i andre betales de via en særlig afgangsafgift og finansieres direkte af lufttransportoperatørerne i andre.

6.4.3. EØSU udtrykker betænkelighed ved finansieringen af eksisterende og nye sikkerhedsforanstaltninger. Efter dets mening bør regeringernes finansielle forpligtelser række videre på dette område. Som det gælder for andre transportformer, er lufthavne nationale grænser, derfor bør det være regeringernes ansvar at sikre det højeste mål af national sikkerhed for deres borgere ved disse grænser. Sikkerhedsproblemet kræver en ensartet EU-indsats, og regeringerne bør på koordineret vis udarbejde en omfattende politik for finansiering og sikring af det højest mulige sikkerhedsniveau for lufttransport.

6.4.4. EØSU minder om sin udtalelse om forslag til forordning om fastsættelse af fælles bestemmelser om sikkerhed inden for civilluftfart(11), hvori det ikke finder det rimeligt, "at lufthavne og flyselskaber skal påføres disse ekstra omkostninger. Det bør være medlemsstaternes opgave at sikre borgerne sikkerhed i lufthavne".

6.4.5. EØSU fastslår, at den amerikanske kongres har vedtaget en hastende pakke af foranstaltninger, der for en dels vedkommende vedrører lufttransportens sikkerhed og pålidelighed. På EU-plan yder medlemmerne endnu ikke nogen form for godtgørelse af de europæiske flyselskabers udgifter til yderligere sikkerhedsforanstaltninger. Man bør derfor undgå en konkurrencefordrejning mellem europæiske og amerikanske flyselskaber på grund af modstridende politikker, hvad angår godtgørelsen af udgifter til sikkerhedsforanstaltninger. EØSU mener dog, at der ikke bør indføres nye tekniske normer under dække af øget sikkerhed, mens det i virkeligheden tjener andre formål (f.eks. afsætningen af nyt udstyr, protektionisme).

6.4.6. På baggrund af disse overvejelser er Udvalget af den opfattelse, at forslaget til forordning om fælles bestemmelser om sikkerhed inden for civillufthavn også bør beskæftige sig med udgifterne ved at finansiere sikkerhedsforanstaltninger og ikke overlade dette til senere lovgivningsbestemmelser. Man bør tage hensyn til de europæiske luftfartsselskabers konkurrencemæssige position, når man tager stilling til finansieringen af sikkerhedsforanstaltningerne.

6.4.7. Udvalget gentager sin allerede tidligere fremførte opfordring til, at andre foreliggende forslag til retsakter, der omhandler flysikkerhed, bør fremmes og vedtages snarest muligt.

6.5. EU kan ikke vedtage foranstaltninger, der gælder for tredjelandes lufthavne. Man bør derfor koncipere en mekanisme, der kan fastslå, om tredjelandes lufthavne opfylder de vigtigste sikkerhedskrav. Hvis ikke, kunne der opstå yderligere diskrepanser mellem sikkerhedsniveauet i EU-landene. Sådanne forskelle burde føre til overvejelser over et væsentligt sikkerhedsaspekt, nemlig adskillelsen af passagerer og konsekvenserne heraf rent operationelt, menneskeligt og finansielt.

6.5.1. Udvalget mener, at EU bør sigte på at indføre foranstaltninger, som ikke strider imod de sikkerhedsforanstaltninger ombord, som USA har vedtaget. Da sikkerhedsrisikoen endvidere ikke er den samme i hele Europa, er der behov for en vis fleksibilitet, baseret på en vurdering af risikoen.

6.5.2. Bestræbelserne bør koncentrere sig om at forhindre, at personer og/eller genstande, som kan udgøre en sikkerhedsrisiko, kommer om bord på flyet. Indsatsen bør især være koncentreret om sikkerheden på jorden, hvilket er regeringernes ansvarsområde.

6.5.3. Især er det nødvendigt at se nærmere på de foranstaltninger og procedurer for adgangskontrol, når flyet er forladt og især den grad af tillid, man tillægger lufthavnspersonale, når de kommer ind i områder med begrænset adgang. Hvis man uden videre kan komme ind i et område med begrænset adgang, ødelægges fordelene ved øget kontrol med passagerer.

6.5.4. Løses dette problem ikke, når man ikke målet med at skabe et "fælles sikkerhedsområde" inden for luftfartssikkerheden. Dette mål, som almindeligvis kendes som One-Stop Security (OSS), består i, at de relevante sikkerhedsforanstaltninger kun gennemføres på afgangspunktet, hvorved man undgår at gentage disse foranstaltninger på transfer-punktet.

6.5.5. Det på grundlag af ECAC 30-dokumentet udviklede luftfartssikkerhedssystem kunne også anvendes i forbindelse med udformningen af et containersikkerhedssystem inden for søtransportsektoren. ECAC 30-luftfragtsikkerhedssystemet er baseret på "Known shipper"-princippet og udstedelsen af et forsendelsessikkerhedscertifikat. Dette begreb kan dog ikke anvendes på trampfart på grund af den grundlæggende forskel fra container-/linjeskibsfart såvel som fra lufttransport.

6.6. Hovedaktørerne bør være en integrerende del af sikkerhedsprocessen, som indbefatter udformning, gennemførelse og kvalitetskontrol af sikkerhedsforanstaltningerne. Luftfartsselskaber, som tjener medlemsstaterne, bør have ret til at se inspektionsrapporterne og/eller enhver udtalt anbefaling, da de i tilfælde af en forsømmelse fra medlemsstaternes eller lufthavnenes side umiddelbart vil blive udsat for en sikkerhedsrisiko.

6.6.1. Udvalget er af den opfattelse, at indsættelsen af politi om bord bør overlades til de enkelte luftfartsselskaber og regeringer. Ulovlige handlinger bør forhindres på jorden. Men hvor en stat kræver indsættelsen af bevæbnet sikkerhedspersonale om bord, skal den pågældende stat stille dette personale til rådighed og også have ansvaret for finansieringen, udvælgelsen og uddannelsen af dette personale.

6.6.2. Udvalget mener ikke, at udrustelsen af flybesætninger med dødbringende våben er en alternativ løsning, da dette kan have langt flere ulemper end fordele. Derimod bør man se nøjere på den eventuelle anvendelse af ikke-dødbringende beskyttelsesanordninger, som kan benyttes i nødstilfælde i kabinen.

7. Konklusioner

7.1. Udvalget ser med tilfredshed på Det Europæiske Råds opfordring til medlemsstaterne om at indlede et snævrere samarbejde i kampen mod terrorisme. Det ser også med tilfredshed på de fremskridt, der er opnået siden den 11. september med hensyn til inkorporeringen af terrorismebekæmpelsen i samtlige aspekter af EU's udenrigspolitik.

7.2. Udvalget er af den faste overbevisning, at en politistrategi ikke er en sikker fremgangsmåde i en usikker verden. Derfor bør EU påtage sig en ledende rolle internationalt i forbindelse med udviklingen af en bredere anlagt sikkerhedsramme, hvor man også tager stilling til årsagerne til terrorismen og ikke kun søger at mindske dens konsekvenser.

7.3. En verdensomspændende forbedring af sikkerhedsforanstaltningerne er uomgængeligt nødvendig, hvilket såvel regeringer som industrien erkender. Øgede sikkerhedsforanstaltninger vil kræve et udvidet samarbejde mellem de forskellige administrationer i medlemsstaterne (indvandringsmyndigheder, toldmyndigheder, lufthavnsmyndigheder og havnemyndigheder) og en bedre koordinering af de involverede tjenestegrenes indsats i Kommissionen.

7.4. Skibsfarten og civilluftfarten skal også fremover på effektiv og rimelig vis tjene den internationale varehandel, og for at sikre dette skal skibe, fly, lufthavne og havnefaciliteter være udrustet til at imødegå eventuelle terroristanslag eller andre former for kriminelle forehavender.

7.5. På grund af sø- og lufttransportens internationale karakter skal sikkerhedsbestemmelserne baseres på gensidige ordninger, gennemføres ensartet og uden diskrimination, samt sikre den mest effektive afvikling af varestrømmen.

7.6. Sikkerhed er et problem, som bør involvere alle led i transportkæden, og via dør-til-dør-begrebet berøres alle transportformer i varierende grad af de øgede sikkerhedshensyn. Det er derfor nødvendigt med interoperabilitet i den integrerede logistiske kæde.

7.7. Beslutningsprocessen i internationale fora og på EU-plan skal koordineres for at undgå eventuelle uoverensstemmelser mellem internationale regler og EU-regler. Ensidige og vilkårlige foranstaltninger skal undgås, da de hæmmer verdenshandelen på grund af øget bureaukrati samt andre hindringer og kan i sidste ende føre til konkurrencefordrejninger og have negative økonomiske konsekvenser.

7.8. Visse EU-toldmyndigheders bilaterale aftaler med de amerikanske myndigheder i forbindelse med De Forenede Staters containersikkerhedsinitiativ stemmer ikke overens med en samlet EU-tilgang og undergraver solidariteten inden for EU. Derfor støtter EØSU, at EU forhandler med De Forenede Stater om at overføre de bilaterale aftaler til en multilateral aftale eller at integrere dem i en sådan.

7.9. Nye sikkerhedsforanstaltninger skal stå i rimeligt forhold til de forfulgte mål, omkostningerne herved og konsekvenserne for trafikstrømmen. De må hverken begrænse borgernes personlige rettigheder eller de enkelte staters forfatningsmæssige bestemmelser urimeligt, da dette vil være i overensstemmelse med terroristernes hensigter.

7.10. Transportarbejdere vil mærke konsekvenserne af indførelsen af sikkerhedsforanstaltninger. Europæisk filosofi og kultur sætter menneskerettighederne højt, og disse hævdvundne principper bør ikke trues af reaktioner på truslerne om terrorisme.

7.11. Nye tekniske normer bør ikke indføres under dække af øget sikkerhed, når målet i virkeligheden er et andet (f.eks. afsætning af nyt udstyr, protektionisme).

7.12. EU-regeringerne har pligt til ved deres grænser herunder også havne og lufthavne at sikre deres borgere det højeste gennemførlige niveau af national sikkerhed svarende til truslens omfang. De skal derfor gøre en samordnet indsats for at udforme en global politik for finansiering og sikring af det højst mulige sikkerhedsniveau for sø- og lufttransporten.

Bruxelles, den 24. oktober 2002.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) OECD The Economic Consequences of Terrorism, 17.7.2002, Economic Department Working Paper No 34: OECD Transport Security and Terrorism Council of Ministers, 2.5.2002.

(2) TD/TC/WP (2002) REV1/702002.

(3) Prisen for sikkerhedsudstyr er meget høj, f.eks. koster en containerscanner anvendt i Rotterdam havn 14 mio. EUR.

(4) A.584(14), MSC/Cire.443, MSC/Cire.754.

(5) Antallet af signatarlande er henholdsvis 67 og 60.

(6) Containerisation International, april 2002.

(7) Belgien, Irland og Luxembourg har endnu ikke ratificeret disse instrumenter.

(8) ECAC er en frivillig sammenslutning af europæiske luftfartsmyndigheder, som har vedtaget en række henstillinger først og fremmest inden for den civile luftfartssikkerhed.

(9) TEN/097.

(10) KOM(2001) 575 endelig - 2001/0234 (COD).

(11) EFT C 48 af 21.2.2002, s. 70.