Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Ny plan for vegetabilske proteiner i EU"

(2002/C 80/06)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 12. juli 2001 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 2, at udarbejde et tillæg til sin udtalelse "Markafgrøder" om "Ny plan for vegetabilske proteiner i EU".

Det forberedende arbejde henvistes til Sektionen for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Jean-Claude Sabin til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 4. december 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 387. plenarforsamling af 16.-17. januar 2002, mødet den 16. januar, følgende udtalelse med 95 stemmer for og 3 hverken for eller imod.

Som opfølgning af udtalelsen om dyrkning af foderbælgplanter på udtagne arealer besluttede ØSU at uddybe sine overvejelser over EU's forsyning med vegetabilske proteiner inden for husdyropdræt. Denne tillægsudtalelse undersøger de forskellige muligheder for at udforme en ny plan for "vegetabilske proteiner" i EU. Eftersom Europa-Parlamentets Landbrugsudvalg havde tilkendegivet interesse for ØSU's overvejelser, blev der iværksat et samarbejde mellem de to institutioners ordførere. Det førte den 4. december 2001 til en offentlig høring, som ØSU havde tilrettelagt (for yderligere information se venligst: www.esc.eu.int).

1. Indledning

1.1. Olie- og proteinafgrødernes historiske rolle i de internationale relationer rummer rige erfaringer, som fremtiden kan drage nytte af:

- Disse afgrøder blev af EU's forhandlingsdeltagere under Dillon-runden i 1962 ikke betragtet som strategisk vigtige. Otte år senere var sojaen næsten enerådende i verdenshandlen som kilde til vegetabilske proteiner i foder.

- Til trods for at udviklingen af verdenshandlen burde sikre EU billigere forsyninger, opstod der i 1973 en skævvridning i forholdet mellem udbud og efterspørgsel, hvilket medførte en kraftig stigning i verdenspriserne. USA iværksatte en embargo mod eksport af soja og skabte således alvorlige forstyrrelser i Europa.

- Belært af erfaringen bestræbte EU sig straks efter 1973 på at vise, at det var i stand til at forbedre sin selvforsyningsgrad ved at udbygge den fælles markedsordning for oliefrø og ved at skabe de rette betingelser for udvikling af proteinafgrøder.

- I Blair House-aftalen, som var en opfølgning af USA's kraftige kritik (GATT-paneler) af forordningen om oliefrø, blev der fastsat en begrænsning af EU's produktion. Til trods for at aftalen blev stærkt kritiseret, bevirkede den dog, at der ikke blev sat spørgsmålstegn ved de eksisterende tilsåede arealer på EU-plan. Ikke desto mindre fremkaldte reformen af den fælles landbrugspolitik otte år senere atter en svækkelse af sektoren.

1.2. Man kan på ny konstatere et kraftigt misforhold mellem EU's behov for vegetabilske proteiner og dets produktionspotentiale. Desuden er udviklingen af sektoren for olie- og proteinafgrøder ikke kun en sag, der angår landbruget. Sektoren har en samfundsmæssig betydning på flere vigtige områder.

1.3. Forbrugerens opfattelse af fødevaresikkerhed er blevet en afgørende faktor. EU's nye integrerede fødevaresikkerhedspolitik foreskriver, at der i hvert enkelt led i fødekæden garanteres et højt sikkerhedsniveau. Anvendelsen af vegetabilske proteiner i dyrefoder bør analyseres ud fra disse betragtninger.

1.4. Konklusionerne fra EU-topmødet i Göteborg den 15. og 16. juni 2001 gjorde det muligt at vedtage en EU-strategi til fordel for bæredygtig udvikling. Det hedder heri, at den fælles landbrugspolitik blandt andet bør sigte på "at bidrage til bæredygtig udvikling, ved at der lægges større vægt på (...) reproducerbare råvarer (...)". For at bekæmpe klimaændringerne og opfylde Kyoto-protokollens forpligtelser er det nødvendigt i højere grad at erstatte brændstof fra fossile kilder med brændstof fra fornyelige kilder.

1.5. Endelig anmodes Kommissionen i konklusionerne fra EU-topmødet i Berlin i marts 1999 og i Nice i december 2000 om nøje at følge udviklingen på oliefrømarkedet i EU og om nødvendigt at undersøge forskellige muligheder for at fremme dyrkningen af vegetabilske proteiner. Dette blev behandlet i Kommissionens meddelelse(1).

1.5.1. ØSU konstaterer, at selvforsyningsgraden inden for vegetabilske proteiner siden de sidste to reformer af den fælles landbrugspolitik og aftalerne med Verdenshandelsorganisationen igen er faldet og sidste år lå på mindre end 25 %. Denne konstant aftagende selvforsyningsgrad sætter fokus på en afhængighed, der kan udgøre en risiko for EU's husdyropdræt på grund af dets behov for vegetabilske proteiner.

1.6. ØSU mener, at udviklingen af EU's produktion af olie- og proteinholdige planter spiller en særlig rolle. Formålet med denne udtalelse er at foreslå retningslinjer for en EU-plan for vegetabilske proteiner, der tager hensyn til de fire udfordringer, som EU står over for.

2. Første udfordring: vegetabilske proteiner i EU - et aktiv for fødevaresikkerheden

2.1. Kommissionen har vedtaget en hvidbog om fødevaresikkerhed, som er en fundamental nytænkning af EU's politik for fødevare- og fodersikkerhed. Hvidbogen blev behandlet i ØSU og førte til en udtalelse(2), der blev vedtaget med stort flertal i maj 2000.

2.2. Den nylige krise på sundhedsområdet i forbindelse med BSE-udbruddet har sat øget fokus på behovet for at træffe sikkerhedsforanstaltninger, når der indføres systemer for genanvendelse af råvarer, hvilket førte til forbuddet mod brug af kød- og benmel i foder.

2.3. Til trods for at kun 5 % af de proteinrige stoffer i 1999 ikke var af vegetabilsk oprindelse, fremkaldte BSE-krisen en tillidskrise hos forbrugeren på oksekødsmarkedet. Det har fået konsekvenser for fodermarkedet, der i højere grad har måttet anvende vegetabilske proteiner.

2.3.1. Kommissionen har derfor foreslået, at der fra og med produktionsåret 2001/2002 tilskyndes til økologisk dyrkning af foderbælgplanter på udtagne arealer. Disse afgrøder indgår dog kun i sammensætningen af foder til drøvtyggere.

2.3.1.1. ØSU har afgivet udtalelse(3) om dette forslag, som det betragter som et skridt i den rigtige retning, men utilstrækkeligt til at opfylde forbrugernes store forventninger til fødevaresikkerheden inden for foder. Derudover løser det ikke problemet i sektoren for lyst kød.

2.4. Fremover vil foderets proteinindhold komme fra vegetabilske stoffer og meget små mængder fiskemel. For at kunne vise, at der er tale om sunde dyrkningsmetoder, bør det undersøges, hvordan eventuelle sundhedsrisici som følge af brugen af olie- og proteinkager forvaltes.

De eventuelle risici kan være forbundet med:

- forekomst af forurenende stoffer,

- virkninger af forekomst af genetisk modificerede organismer.

2.5. Hvad angår forekomsten af forurenende stoffer, eksisterer der en komplet EF-lovgivning om kontrol med uønskede stoffer i foder (direktiv 2001/46/EF). I dette direktiv fokuseres der særligt på mangler i fremstillingsprocessen, da eventuelle forekomster af forurenende stoffer skyldes fejl under fremstillingen. Kravene til markedsføring af foderblandinger (97/373/EØF) er ved at blive revideret(4) med sigte på at give en mere klar oversigt over de råvarer, der er anvendt i vegetabilske foderkager.

2.6. EU forbyder i øjeblikket al brug af nye GMO'er i såvel fødevarer som dyrefoder. Det skal dog nævnes, at udarbejdelsen af en sammenhængende EF-lovgivning, der gør det muligt at forvalte denne sundhedsrisiko, nu befinder sig i sin sidste fase. I direktiv 2001/18/EF angives de nærmere bestemmelser, som EU-instanserne og medlemsstaterne skal følge for at kunne overvåge GMO'ernes eventuelle langsigtede virkninger på miljøet.

2.7. Den 25. juli 2001 fremlagde Kommissionen et forslag til forordning om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer(5). Uden at komme ØSU's udtalelse om dette forslag i forkøbet skal det bemærkes, at det bygger på nogle grundlæggende principper i hvidbogen om fødevaresikkerhed:

- en samlet risikovurdering, der dækker såvel miljørisici som risici for menneskers og dyrs sundhed,

- en risikohåndteringsproces, hvori Kommissionen og medlemsstaterne deltager,

- en bedre forbrugeroplysning gennem tilpasset mærkning.

2.8. Hvad angår forekomsten af GMO'er i importerede råvarer, har EU vedtaget Cartagena-protokollen om biosikkerhed, der kun giver regler for medlemsstaternes indbyrdes handel med levende modificerede organismer. ØSU understreger derfor, at EU ikke meget længere vil kunne vedblive med på den ene side at tillade import at råvarer, der indeholder GMO'er, og på den anden side forbyde anvendelsen af GMO'er, der måtte være fremstillet i EU.

2.8.1. Problemet med GMO'er i forbindelse med oliekager er dog ikke så stort, som det umiddelbart ser ud til, idet DNA'et, til trods for at det er til stede i foderkagen umiddelbart efter fremstillingsprocessen, nedbrydes ved bagningen, som følger umiddelbart efter, at frøene er knust og olien udvundet. Olien indeholder ikke GMO'ets DNA. Der har efter mere end 6 års forbrug af disse foderkager ikke kunnet spores nogen form for negative virkninger, men det er nødvendigt fortsat at være på vagt. Endelig bør det understreges, at der er taget initiativer til at udvikle GMO-frie sektorer, der er forbundet med større omkostninger. Der kan ske en stigning i produktionen af disse afgrøder, hvis forbrugerne accepterer at betale meromkostningerne.

3. Anden udfordring: forsyningssikkerhed for proteiner til anvendelse i foder

A. Verdenssituationen

3.1. EU importerede i løbet af produktionsåret 1999/2000 34,3 mio. t oliekager, hvoraf 26,3 mio. t bestod af sojakager. EU er verdens største importør med en markedsandel på 40 %.

3.2. Forholdet mellem udbud og efterspørgsel er i perioder meget ustabilt, hvoraf følger risikoen for manglende udbud.

3.3. I løbet af 15 år (1985-2000) er verdensproduktionen af proteinrige stoffer steget med 60 %. Samtidig skete der en udvikling af verdenshandlen med disse produkter, og den udgør nu 53 % af verdensproduktionen, mens korn kun udgør 14 %.

3.3.1. Verdenshandlen med oliefrø ligger nu næsten på niveau med kornhandlen i værdi med en årsomsætning tæt på 55 mia. dollars(6). Dette udbud er geografisk koncentreret i tre lande, nemlig USA, Brasilien og Argentina, som tilsammen tegner sig for hele 80 % af verdensproduktionen.

3.4. Denne geografiske koncentration af udbudet har reduceret antallet af markedsaktører. I USA, som tegner sig for 45 % af verdensproduktionen, råder færre end 5 industrigrupper tilsammen over 90 % af forarbejdningskapaciteten. Denne udvikling ses også i frøsektoren.

3.5. Soja har hurtigt vist sig som den vigtigste proteinressource. Andelen af andre proteinrige stoffer end soja er støt aftagende i verdenshandlen. Den faldt således fra 27 % i 1985 til 22 % i 2000.

3.6. Efterspørgslen på verdensplan har spredt sig kraftigt med en årlig stigning på 4 % til 5 %. Denne vækst er betydelig i sammenligning med kornmarkedet, som har stagneret siden 1980'erne. EU aftog indtil midten af 1980'erne mere end 64 % af de importerede produkter. I dag tegner EU sig for mindre end 40 % af verdenshandlen, idet der er dukket nye købere op, blandt andre Kina, der i dag står bag mere end 10 % af verdenshandlen. Derudover har USA og Brasilien udviklet deres sektor for lyst kød og anvender af den grund en større del af deres egen produktion.

3.7. Det er endvidere vigtigt at gøre opmærksom på, at opfyldelsen af befolkningens fødevarebehov i de nye vækstlande først og fremmest sker via et direkte forbrug af vegetabilske proteiner. Efterhånden som befolkningen får råd til det, begynder den at indtage protein i form af lyst eller rødt kød, men da der skal 2-3 enheder vegetabilske proteiner (hidrørende fra proteinrige stoffer) til at fremstille 1 enhed animalske proteiner (i form af lyst kød)(7), forstår man, at den økonomiske udvikling afstedkommer et hastigt stigende forbrug af vegetabilske proteiner. Det vil sige, at økonomisk fremgang i visse lande, hovedsageligt i Asien, kan genskabe en skævhed mellem udbud og efterspørgsel på verdensplan som den, der sås i 1973. Det er tilfældet med Kina, som regelmæssigt øger sin import af sojakager.

3.8. ØSU konstaterer, at situationen efter embargoen i 1973 fik EU til at træffe foranstaltninger, der skulle begrænse EU's afhængighed på dette område og dermed den økonomiske risiko samt risikoen i forbindelse med fødevareforsyningen. Situationen forbedredes væsentligt takket være den politik, der blev iværksat på daværende tidspunkt, men nu er der atter optakt til en forværring som følge af de beslutninger, der er truffet som led i Agenda 2000. Den kraftige nedsættelse af støtten hæmmer nemlig produktionen af oliefrø og proteinafgrøder, hvilket medfører en mere og mere ugunstig situation for EU. ØSU forholder sig af den grund fortsat skeptisk til forestillingen om, at erhvervsdrivende kun med fordel og uden risiko vil kunne forsyne sig næsten udelukkende på det internationale marked for proteinrige stoffer.

3.9. Koncentrationen af udbudet i enkelte lande medfører naturligvis en klimarisiko, som, hvis den bliver en realitet, kan være langvarig og bevirke, at landbrugerne i disse lande omstiller deres produktion (reducerede landbrugsarealer). Til trods for at klimarisikoen er helt reel (den lå til grund for beslutningen om embargoen i 1973), har Kommissionen aldrig taget højde for den, hverken i sine analyser eller i sine valg. Desuden bør det her understreges, at import af vegetabilske proteiner er en vigtig årsag til EU's handelsunderskud på grund af den værdi, den repræsenterer.

B. EU's behov for vegetabilske proteiner som følge af udviklingen af kødforbruget

3.10. Tillidskrisen hos de europæiske forbrugere har også bevirket, at en fortsat større del af forbruget af rødt kød er blevet afløst af lyst kød. Det er en tendens, der har slået sig fast på lang sigt.

3.10.1. Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug offentliggjorde i juli 2001 en prognose(8) for situationen på EU's landbrugsmarkeder. Heraf fremgår det, at de største stigninger vil finde sted i svine- og fjerkræproduktionen:

>TABELPOSITION>

3.11. Disse sektorer for animalsk produktion er storforbrugere af protein- og energirige stoffer. Alligevel har Kommissionen baseret sin reform af den fælles landbrugspolitik på niveauet for kornafgrøders konkurrenceevne i forhold til substitutionsprodukter, der importeres for at foregribe udviklingen i efterspørgslen efter dyrefoder.

3.11.1. Det fremgår af arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene(9) om udbud af og efterspørgsel efter proteinafgrøder i EU, at efterspørgslen efter foderenheder forventes at stige med mere end 2,5 mio. t i løbet af produktionsåret 2000/2001 som følge af den samlede effekt af afskaffelsen af kød- og benmel og overførelsen af forbruget på lyst kød. Denne stigning forventes at medføre et yderligere forbrug af kornafgrøder på 4 mio. t samt et stigende behov for sojakager svarende til mere end 1 til 1,5 mio. t. På lang sigt forventes EU's interne efterspørgsel(10) efter foder hovedsageligt at omfatte korn, og især hvede (en stigning på 17 % mellem 2001 og 2008).

3.12. ØSU afviser påstanden om, at forbruget af lyst kød og afskaffelsen af kød- og benmel fortrinsvis vil udmønte sig i en stigende efterspørgsel efter korn (energibehov) og i mindre grad efter proteinrigt foder. Med begrænsningerne inden for husdyropdræt og med mindre der sker en betydelig teknologisk udvikling, vil de mekaniske effekter, som påvirker efterspørgslen efter korn, have en lignende indvirkning på efterspørgslen efter stoffer, der er rige på vegetabilske proteiner.

C. Den forventede udvikling af arealer, der er tilsået med olie- og proteinholdige planter, efter gennemførelsen af Agenda 2000

3.13. Denne forudselige stigning i efterspørgslen efter stoffer, der er rige på vegetabilske proteiner, står i kontrast til de prognoser(11), som har Kommissionen har udarbejdet, og som anslår, at der vil ske en negativ udvikling af oliefrøarealerne (fra 4,8 mio. ha i 2002 til 4,6 mio. ha i 2008). Følgelig ville en stigning i produktionsvolumen udelukkende være forbundet med en øget planteproduktivitet.

3.13.1. Med udgangspunkt i de aktuelle konjunkturer åbner en stabilisering af de arealer i EU, der i produktionsåret 2000/2001 var tilsået med olieafgrøder (5260000 ha som anslået af COPA/COGECA), ikke mulighed for at vende tilbage til det niveau, som man havde nået før gennemførelsen af Agenda 2000. Hvis man analyserer udviklingen, vil man opdage, at arealerne med oliefrø og proteinafgrøder generelt er i tilbagegang i EU med undtagelse af de nye delstater i Tyskland, der nemlig i forbindelse med deres integration i EU reducerede deres produktionspotentiale. Denne begrænsning har ikke været gældende siden produktionsåret 2000/2001. Udover disse begrænsede stigninger har den generelle tendens været et fald i tilsåede arealer: i Frankrig på 7,5 %, i Italien på 1,5 % og i Spanien 0 %.

3.14. ØSU understreger, at alt tyder på, at EU's tilsåede arealer i perioden 2001-2008 vil forblive 0,4 mio. ha mindre i forhold til den produktionskapacitet, der tillades i Blair House-aftalerne. Denne konstatering strider mod den forventede udvikling i efterspørgslen efter vegetabilske proteiner. Det vidner desuden om, at udviklingen i kødsektoren som følge af Agenda 2000 vil blive svækket af en faldende selvforsyningsgrad i EU for vegetabilske proteiner. EU er således i en prekær situation, idet man anvender et braklægningssystem på afgrøder, som man har alt for få af. Afskaffelsen af den særlige støtte til oliefrø i henhold til Agenda 2000 burde have gjort det muligt for EU at genvinde spillerum i de internationale forhandlinger og ophæve Blair House-aftalerne.

4. Tredje udfordring: vil integrationen af de central- og østeuropæiske lande ændre situationen?

4.1. Kan situationen i de central- og østeuropæiske lande være udslagsgivende for denne analyse? Hvis resultatet af forhandlingerne falder på plads inden 2003, kan det med god grund forventes, at størstedelen af ansøgerlandene har tiltrådt EU inden 2008.

4.2. Ansøgerlandenes selvforsyningsgrad er højere end EU's, idet den i 2000 lå tæt på 80 %. På grund af deres forældede forarbejdningsredskaber er disse lande dog stadig tvunget til at eksportere deres oliefrø. Følgelig importer de også store mængder sojakager til deres husdyropdræt. Deres oliefrøeksport forventes at forblive stabil med gennemførelsen af Agenda 2000.

4.3. Selvom optagelsen af ansøgerlandene i EU kan medføre en forbedring af selvforsyningsgraden for vegetabilske proteiner, så den kommer op på næsten 28 %, forudser Kommissionen(12) et fald i deres oliefrøproduktion til fordel for kornproduktion fra 2008.

4.4. Det vil være vigtigt at tilbyde de ansøgerlande, der er udprægede landbrugsområder, mulighed for at udvikle deres produktion af oliefrø og proteinafgrøder med sigte på deres eget marked, men også på EU-markedet, hvor der er ubegrænsede afsætningsmuligheder. Vælger man ikke denne kurs, er der en reel risiko for yderligere udvikling af kornproduktionen. Man vil så enten skulle finde afsætning for den på det allerede mættede verdensmarked eller anvende en mere konsekvent braklægningssats. Derfor kan en tilskyndelse til oliefrøproduktion være det første skridt i retning af en fælles landbrugspolitik i disse lande, som har et reelt produktionspotentiale (i nord raps og proteinafgrøder, i syd solsikke og soja). Der er mulighed for på samme tid at forbedre Europas position inden for vegetabilske proteiner og tilbyde ansøgerlandene reelle udviklings- og markedsfordele. Det er også noget, EU bør være særlig opmærksom på i forbindelse med de kommende WTO-forhandlinger, så ansøgerlandene får mulighed for at nyde godt af et stort produktionspotentiale. Det forudsætter desuden en regulering af referencerammen, der er baseret på de forudgående år, og som er ugunstig for ansøgerlandene.

5. Fjerde udfordring: inddragelse i en strategi for bæredygtig udvikling

A. Virkningerne af støtte til olie- og proteinholdige planter

5.1. Opretholdes produktionspotentialet for oliefrø og proteinafgrøder, berøres også miljøet og balancen mellem aktiviteterne i EU. Gennemførelsen af Agenda 2000 medførte øgede kornarealer, idet man bragte de forskellige former for direkte støtte til markafgrøder på linje med hinanden. Afskaffelsen af den særlige støtte til oliefrø, den kraftigt faldende støtte til proteinafgrøder samt manglen på sikkerhedsnet ved lave priser gør nemlig disse afgrøder mindre interessante og indkomsten mere usikker. Denne situation risikerer på lang sigt at fremme monokulturer.

5.2. Set ud fra et landbrugsmæssigt synspunkt spiller dyrkningen af oliefrø og proteinafgrøder en afgørende rolle i vedligeholdelsen af jordbundsstrukturen. De begrænser nemlig risikoen for tillukning af overfladen (fænomen, der fremskynder erosion). Dette forklarer, hvorfor disse afgrøder oftest indgår i en vekseldrift.

5.3. Disse afgrøder har et generelt mindre behov for gødning og sprøjtemidler. Hvad angår gødskning, er der så godt som intet behov for mineralsk kvælstof. Det vil sige, at tilførslen af kvælstof generelt reduceres ved indlemmelse af disse afgrøder i vekseldriften. Endvidere er brugen af fytosanitære produkter mindre end ved andre afgrøder.

5.4. Nogle proteinholdige afgrøder (forårsfoderærter) bliver i jorden i kortere tid end andre. Man kunne derfor frygte en øget risiko for udvaskning efter høst. I praksis kommer dette problem aldrig på tale, eftersom dyrkning af kornafgrøder i begyndelsen af efteråret i de fleste tilfælde vil afløse foderærterne. Det vil sige, at det er i de meget få tilfælde, hvor det næste hold afgrøder først sås det efterfølgende forår, at der vil være behov for at dyrke intersæsonafgrøder, som sikrer jorden et konstant bunddække og er rige på organiske stoffer.

5.5. ØSU konstaterer, at reformen af den fælles landbrugspolitik i 1999 ud fra et miljømæssigt synspunkt har fremmet udviklingen af monokulturer, som strider mod bæredygtig udvikling. Det er nødvendigt at anspore landbruget til at tilvejebringe en bedre balance mellem olieholdige planter og korn eller majs og derved sikre en afbalanceret vekseldrift, som er en miljøvenlig dyrkningsmetode.

B. Nonfoodsektoren: et plus for miljøet og et ekspansivt marked

5.6. Oliefrøproduktionen tilvejebringer to biprodukter, nemlig vegetabilsk olie og oliekager (anvendes til dyrefoder). Markedet for vegetabilsk spiseolie befinder sig dog ikke i samme økonomiske vækst som markedet for oliekager. Der vil derfor være væsentlige økonomiske fordele i at udvikle nonfoodsektoren ved at dyrke afgrøder på braklagte arealer. I 2000 blev 836000 ha anvendt til dyrkning af nonfoodprodukter i EU.

5.7. Udviklingen af lipokemien har gjort det muligt at frembringe adskillige biologisk nedbrydelige produkter (overfladeaktive stoffer, smøremidler, opløsningsmidler og kemiske halvfabrikata). Der er i industrisektoren i øjeblikket en meget stor efterspørgsel efter rensemidler. Markedet for biologisk nedbrydelige smøremidler er i fortsat hastig udvikling. Der lader til at være en lovende afsætning af dette produkt i forbindelse med firetaktsmotorer. ØSU understreger, at alle disse produkter falder inden for rammerne af EU-strategien for bæredygtig udvikling. Det skulle gerne føre til en fremskyndelse af udviklingen af denne sektor, at man fremmer afsætningsmulighederne og gør opmærksom på produkternes egenskaber.

5.8. Der eksisterer en anden afsætningsmulighed i nonfoodsektoren for vegetabilsk olie, nemlig i produktionen af metylester, biodiesel eller diester. Disse produkter kan løse to store problemer på EU-plan. Først og fremmest problemet vedrørende EU's energimæssige afhængighed af olieprodukter. Den seneste udvikling i olieprisen pr. tønde afspejlede, hvor let den europæiske økonomi påvirkes af omkostningerne ved forsyning med denne energiform. Udviklingen af biobrændstofferne kan således bidrage til at begrænse denne følsomhed.

5.9. Disse produkter indgår ligeledes i bekæmpelsen af drivhuseffekten. En økologisk statusopgørelse over diester viser, at en hektar oliefrø beregnet på produktion af brændstof muliggør en besparelse på 2,71 t CO2-ækvivalenter (her tages ikke højde for anvendelsen af biprodukterne). Desuden er den samlede energi, som produceres af metylester og dets biprodukter, 2,65 gange større end den energi, der anvendes i dets produktion.

5.10. Indtil videre er udviklingen af nonfoodprodukter i oliefrøsektoren sket på udtagne arealer, der har været omfattet af en særlig tilladelse. ØSU beklager, at EU's lovgivningsrammer, som gælder for disse afgrøder, er mangelfulde. Det administrative kontrolsystem afskrækker nemlig producenter, der ønsker at anvende udtagne arealer til nonfoodproduktion. Idet disse afsætningsmarkeder (lipokemi og biobrændstof) kan have en væsentlig betydning for EU, bør Kommissionen anlægge et nyt synspunkt og hurtigt fremlægge et forslag om tilpassede lovgivningsmæssige og skattemæssige rammer for de pågældende markeder, der trods de hidtidige mangler allerede har stået deres prøve.

6. Mulighederne for en proteinplan i EU

A. Den generelle kontekst

6.1. På baggrund af konklusionerne fra EU-topmødet i Nice, hvor Kommissionen anmodedes om at undersøge mulighederne for at genoptage dyrkningen af oliefrø og proteinafgrøder, offentliggjorde Kommissionen i marts 2001 en meddelelse, hvori den angav, hvordan det var muligt at tilskynde til dyrkning af afgrøder, der er rige på vegetabilske proteiner. De angivne muligheder er følgende:

- en særlig støtte på 12 EUR/t til oliefrøproduktionen, som medfører budgetudgifter på 474 mio. EUR

- en øget særlig støtte på 6 EUR/t til produktionen af proteinafgrøder, som forventes at medføre yderligere budgetudgifter på 47 mio. EUR

- en forøgelse på 10 % af den maksimale garantimængde for tørfoder, som udgør en budgetudgift på 13,7 mio. EUR.

6.1.1. I sin konklusion understreger Kommissionen, at de eventuelle budgetbevillinger ikke i sig selv vil sikre afgrøderne et afsætningsmarked, blot fordi alternativomkostningerne på verdensmarkedet er lavere end dem, der er forbundet med sojakager.

6.2. ØSU vil til at begynde med gøre opmærksom på begrænsningerne i Kommissionens analyse. Alternativomkostningerne ved afgrøder, der foruden proteinværdien har stor økonomisk værdi, er overvurderede. Oliefrø producerer jo også olie (40 % for raps og solsikke). Det bør der tages højde for, hvilket vil føre til mindst en halvering af omkostningerne, som de fremgår af dokumentet.

6.2.1. Prognoser baseret på verdensmarkedspriser kan altid diskuteres. Dette marked varierer meget. I løbet af sidste sommer havde man f.eks. kunnet drage helt andre konklusioner, alt afhængig af perioden.

6.2.2. Kommissionen har ikke analyseret mulighederne for at lade produktionen af proteinholdige kager indgå i udviklingen af biobrændstof, hvis biprodukter anvendes i foder. Ved at udvikle denne sektor vil produktionen af foderkager skulle analyseres anderledes, idet den er del af et større regnskab, der tager hensyn til mange faktorer.

6.2.3. Endelig har Kommissionen hverken evalueret eller taget højde for den risiko, som den udsætter sektoren for husdyropdræt for ved at øge dens afhængighed af importerede vegetabilske proteiner og prissvingningerne på verdensmarkedet. Når man kigger tilbage på markedets historiske forløb, ser man, at udover de dramatiske begivenheder i 1973, er omkostningerne ved proteiner i adskillige perioder forblevet relativt høje.

6.3. På baggrund af ovennævnte kritik bør Kommissionens budgetanalyse derfor tages med forbehold. Desuden kan ØSU ikke godkende Kommissionens konklusioner, når disse udelukkende er baseret på omkostningskriteriet. Denne fremstilling strider mod såvel den fælles landbrugspolitiks grundlæggende principper som de principper, der vil blive kæmpet for i de fremtidige forhandlinger i Verdenshandelsorganisationen (hensyntagen til de sociale og miljømæssige omkostninger).

6.4. Derfor slår ØSU til lyd for, at EU-planen for fremme af proteinholdige afgrøder bør opveje de ulemper, der opstod ved gennemførelsen af Agenda 2000, med hensyn til tre væsentlige aspekter, nemlig tilskyndelse til god landbrugspraksis, en rimelig budgetudgift og overholdelsen af de internationale aftaler. Denne plan tilsigter at opretholde og fremme dyrkningen af mange forskellige proteinholdige planter. Denne spredning svarer godt til de muligheder, EU har på landbrugsområdet på grund af de store forskelle i landbrugsmetoder og klima. Desuden svarer den til behovene inden for EU's husdyropdræt, og den gør det muligt at udvikle kortvarige produktioner samt at sikre fødevarernes absolutte sporbarhed.

6.4.1. Planen for fremme af vegetabilske proteiner i EU vil nødvendigvis kræve yderligere budgetressourcer. ØSU foretrækker dog at støtte en udvikling af afgrøder, som kan afsættes i EU, og som derfor har større økonomiske perspektiver, end der kan opnås ved udvikling af afgrøder, der kun kan afsættes på verdensmarkedet med alle de ulemper, det indebærer.

B. Udvikling af proteinafgrøder

6.5. Proteinafgrøder nyder i henhold til Agenda 2000 en særlig støtte udover den ensartede støtte, der gælder for alle markafgrøder, men alt i alt er støtten til disse afgrøder stærkt faldende, hvilket medfører manglende interesse. Det samlede tilsåede areal var i 2000 således 11 % mindre end i 1990. Det samme gælder produktionen, som i løbet af 10 år faldt med 25 %. Det synes derfor væsentligt, at man i EU genfinder den produktionskapacitet, som der var et afsætningsmarked for før reformen af den fælles landbrugspolitik.

6.6. I det omfang Blair House-aftalerne ikke berører disse afgrøder, understreger ØSU, at opretholdelse af et støttedifferentiale på 20 EUR/t vil give producenterne et nyt incitament til at dyrke de pågældende afgrøder. Den særlige støtte til dyrkning af proteinafgrøder kunne sættes op med 11 EUR/t. Denne støtte kunne også være baseret på den landbrugsmæssige værdi af disse afgrøder i vekseldriften. Støtten kunne integreres i den fælles landbrugspolitiks anden søjle.

6.7. De to muligheder, som Kommissionen angiver, udgør en yderligere budgetudgift på mellem 47 mio. EUR ved en øget støtte på 6 EUR/t og 220 mio. EUR ved en øget støtte på 27,5 EUR/t. ØSU's forslag vil således medføre en yderligere udgift på 100 mio. EUR for et ekstra areal på 150000 ha.

6.8. ØSU påpeger derudover, at varianten gul lupin (lupinus luteus) bør modtage samme støtte som hvid lupin (lupinus alba) og anhustifolia, idet den er velegnet til middelhavsklimaet på grund af sin resistens over for tørke og skimmelsygdomme. Den har desuden spillet en meget vigtig rolle i forbedringen af jordbundsstrukturen. Den kan endvidere spille en vigtig rolle i forebyggelsen af skovbrande og er en gunstig faktor i forbindelse med ekstensiv opdræt.

6.9. ØSU understreger, at det i sin udtalelse om økologisk dyrkning af foderbælgplanter på udtagne arealer(13) beklagede, at Kommissionens forslag ikke rakte vidt. ØSU foreslår, at man på grund af deres evne til at tilpasse sig klimaet og på grund af deres miljømæssige fordele tillader brugen af dem i alle landbrugsdrifter uanset produktionsform.

C. Udvikling af nonfoodsektorerne

6.10. Spredningen i forsyningskilder til proteiner kan ligeledes sikres dels gennem anvendelse af oliefrø til produktion af foderkager, dels ved at udnytte produktionen af ethanol til fremstilling af mask. Markedet for vegetabilske fedtstoffer er tæt knyttet til udviklingen på markedet for palmeolie, og den eneste mulige løsning synes derfor at være at udbygge afsætningen af nonfoodprodukter. Denne løsning medfører en stigning i biprodukter, der kan anvendes til foder. En stigende anvendelse af biobrændstof bidrager således dels til at bekæmpe drivhuseffekten, dels til at indskrænke EU's afhængighed af vegetabilske proteiner (dette bidrag til nedbringelsen af CO2 bør beregnes og udnyttes).

6.11. Udviklingen af brugen af diester afhænger på nuværende tidspunkt hovedsageligt af beskatningsreglerne for biobrændstof. Derfor bør der enten fastsættes fælles EU-regler for beskatning af biobrændstoffer eller et minimumsniveau for iblanding af biobrændstof i de traditionelle brændstoffer. Der er også behov for at revidere reglerne for de pågældende afgrøder, så producenterne kan få et incitament til at dyrke dem og ikke afskrækkes herfra som nu.

D. Bevarelse af konkurrenceevnen i forhold til sojakager

6.12. Med gennemførelsen af Agenda 2000 frigøres denne sektor for Blair House-begrænsningerne fra og med produktionsåret 2002/2003, men til gengæld er støtten til oliefrø blevet reduceret. Afskaffelsen af den regionaliserede støtte til oliefrøproduktionen, som enkelte medlemsstater havde indført, har desuden forstærket den negative virkning, fremhæver ØSU. Det har forrykket balancen i landbrugsaktiviteterne mellem de forskellige regioner.

6.13. Sektoren møder samtidig konkurrence udefra på grund af den stigende amerikanske støtte til denne sektor. De amerikanske producenter har nemlig adgang til hektarstøtte og en garanteret minimumspris ved hjælp af en særlig støtte: marketing loan (difference mellem en minimumspris og verdensmarkedsprisen). Den største ulempe ved den amerikanske støtteordning er, at den ødelægger balancen på verdensmarkedet (USA tegner sig for 45 % af verdens oliefrøproduktion). Det skal her fremhæves, at sojaudbyttet i USA er langt mindre end majsudbyttet, og at sojaprisen derfor burde være 2-2,5 gange højere end majsprisen. Hvis sojaprisen er dobbelt så høj som majsprisen, vil majsproduktionen udvikle sig på sojaens bekostning, mens hvis kvotienten er 2,5, udvikler sojaproduktionen sig på bekostning af majs. Eftersom USA har vurderet sojamarkedet til at være det mest gunstige, føres der en politik, der begunstiger udviklingen af sojaprodukter. Samtidig har EU med gennemførelsen af Agenda 2000 gjort det stik modsatte.

6.14. Så længe dette system varer ved, vil EU være tvunget til at indføre et lignende system, som kan antage to forskellige former:

- Et sikkerhedsnet, som allerede eksisterer på kornområdet, men ikke i oliefrøsektoren. (Det kunne bygge på den amerikanske ordning, hvilket vil sige øget støtte pr. ton ved lave priser og ingen støtte, når priserne er høje. Man vil sikkert gøre den indvending gældende, at dette forslag strider mod Marrakech-aftalerne, men det samme gælder den amerikanske støtte. Dette punkt bør afklares under de kommende forhandlinger i WTO).

- En indkomstforsikringsordning, som overvejes i adskillige tredjelande, og som i EU kunne afprøves i sektoren for oliefrø og proteinafgrøder.

E. Anvendelse af den fælles landbrugspolitiks anden søjle

6.15. Ved at anvende den fælles landbrugspolitiks anden søjle kunne landbrugerne få et incitament til at sørge for en afbalanceret vekseldrift, hvor en vis procentdel af arealet afsættes til dyrkning af oliefrø og proteinafgrøder. Dette incitament, som kunne kaldes "vekseldriftsstøtte", vil også have den fordel, at det ikke skaber nogen specifikke problemer i forhold til WTO-reglerne. Denne løsning vil således både fremme godt landmandskab og øge arealerne med oliefrø og proteinafgrøder. Kommissionen er i øjeblikket ved at undersøge mulighederne for en sådan løsning, som forudsætter en kontraktmæssig forpligtelse fra producenternes side. Forhåbentlig vil de administrative byrder, hvis de er nødvendige, i det mindste ikke have en afskrækkende effekt. Dette forslag er ikke en løsning specifikt rettet mod spørgsmålet om EU's forsyning med vegetabilske proteiner, men bidrager indirekte dertil, idet det bliver mere tillokkende at inddrage disse afgrøder i vekseldriften.

6.16. Det er først for nylig, man er begyndt at forske i olie- og proteinholdige planter, f.eks. fremstilling af forskellige sorter, landbrugspraksis eller anvendelse i dyrefoder. Der bør gives prioritet til denne sektor i EU's forskningsprogrammer.

7. Konklusioner

7.1. Indtil midten af 1970'erne var EU's afhængighed af vegetabilsk olie på fødevareområdet grunden til, at den fælles landbrugspolitik blev rettet mod oliefrøsektoren; behovet for proteinrige stoffer til dyrefoder blev ikke anset for at være en strategisk faktor. Siden er der blevet lagt stor vægt på fødevaresikkerhed, bekæmpelse af drivhuseffekten og hensyntagen til de miljømæssige aspekter af landbrugsaktiviteterne, og sektoren for oliefrø og proteinafgrøder spiller derfor atter en vigtig rolle i EU.

7.2. Desuden er det tiltagende kødforbrug i EU med til at understrege manglen på vegetabilske proteiner i EU. Selvforsyningsgraden er på ny faldet siden 1992. ØSU betoner på baggrund af dette de ulemper, der følger af en EU-strategi, som udelukkende baserer sig på forsyninger på verdensmarkedet. Udbuds-/efterspørgselssituationen skævtrækkes mere og mere til fordel for de vigtigste producentlande (sojaproduktionen koncentreres geografisk og økonomisk med dertil hørende klimamæssige risici, soja har en fremherskende position i verdenshandlen, og der dukker nye lande op, som har et stort sojaforbrug).

7.3. ØSU ønsker i forbindelse med EU's udvidelse at understrege, at også ansøgerlandene har et underskud af vegetabilske proteiner. Derfor råder ØSU Kommissionen til særligt at fokusere på udviklingen af disse landes produktion af vegetabilske proteiner, hvilket først og fremmest vil komme deres eget marked til gode, men også EU-markedet, som byder på uendelige afsætningsmuligheder. Disse faktorer kunne være med til at danne grundlag for en fælles politik i disse lande.

7.4. Udbygningen af oliefrøsektoren i ansøgerlandene bør dog ikke skjule den voksende skrøbelighed, der kendetegner sektoren for lyst kød i EU, og som skyldes en støt aftagende selvforsyningsgrad siden 1992. Derfor slår ØSU til lyd for, at Kommissionen i forbindelse med midtvejsevalueringen af den fælles landbrugspolitik fastlægger en EU-plan for vegetabilske proteiner, som bør bestå i følgende:

- Foranstaltninger til fremme af proteinafgrøder: der bør genindføres en rimelig indkomst i forbindelse med disse afgrøder for at standse deres tilbagegang og sikre deres videreudvikling.

- Sikring af nonfoodsektorens udvikling(14): udviklingen af nonfoodanvendelser af oliefrø tjener flere formål:

- at bidrage til overholdelsen af Kyoto-aftalen,

- at udvikle nye og mere miljøvenlige produkter

- at fremstille vegetabilske proteiner ved hjælp af foderkager, der er fremstillet som biprodukt af olie.

- Indførelse af et sikkerhedsnet til gavn for producenter af olie- og proteinholdige afgrøder: manglen på en mekanisme, der giver producenterne et minimum af sikkerhed, er hovedårsagen til, at disse afgrøder fravælges. Der er nemlig tale om et meget flygtigt marked, som verdens største producentland desuden har forvredet ved at beskytte sine landbrugere mod de voldsomme prissvingninger. De foreslåede løsninger bør uddybes, så de kan forenes med de internationalt indgåede aftaler.

- Anvendelse af den fælles landbrugspolitiks anden søjle:

- Agenda 2000 er skyld i et større misforhold mellem de vegetabilske afgrøder (mangel på sikkerhedsnet for olie- og proteinholdige afgrøder). Dette misforhold medfører monokulturer med korn eller majs. Det foreslås, at man retter op på denne tendens ved at tilskynde til god vekseldrift. Det foreslås ligeledes, at man bevarer lupinus luteus som proteinholdig plante i middelhavsområderne på grund af dens resistens over for tørke, og at man tillader dyrkning af foderbælgplanter på udtagne arealer uanset produktionsform.

- Der bør iværksættes et specifikt forskningsprogram, da disse afgrøder er af nyere dato og fortjener en særlig forskningsindsats.

7.5. Denne række foranstaltninger, som ØSU slår til lyd for, kan forekomme temmelig uambitiøse. Det er ikke hensigten, at EU, eller et udvidet EU, skal producere den mængde, der skal til for at dække det samlede behov. EU vil fortsat være et tilgængeligt og meget vigtigt marked for Amerika og Mercosur. Formålet med planen er at håndtere et mangesidigt problem (fødevare- og forsyningssikkerhed, opfyldelse af nye behov for fødevarer og nonfoodprodukter, fremme af et bæredygtigt landbrug) ved at tage højde for tidligere erfaringer og tilbyde de europæiske landbrugere nye perspektiver, så de kan producere det, der er behov for, under hensyntagen til god praksis, og samtidig få en rimelig indkomst.

7.6. Med vedtagelsen af Agenda 2000 blev det besluttet, at man skulle undersøge spørgsmålet om olie- og proteinholdige afgrøder i forbindelse med revisionen af den fælles landbrugspolitik på mellemlang sigt. Vi nærmer os deadline, og det er nu, de ansvarlige EU-instanser har mulighed for at sende et opmuntrende signal. ØSU vil dog ikke undlade at fremhæve de problemer, der trænger sig på i forbindelse med næste års høst, og anmoder derfor om, at man som en overgangsløsning fastholder den særlige støtteordning, der gælder for produktionsåret 2001/2002, indtil der træffes nye foranstaltninger for denne sektor.

Bruxelles, den 16. januar 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2001) 148 endelig/2.

(2) EFT C 204 af 18.7.2000, s. 21.

(3) EFT C 193 af 10.7.2001, s. 42.

(4) EFT C 140 af 18.5.2000, s. 12.

(5) KOM(2001) 425 endelig.

(6) Dette tal er et skøn baseret på verdenshandlen med oliefrø i produktionsåret 1999/2000 og den gennemsnitlige markedspris for de forskellige stoffer.

(7) Dette forhold (2-3 til 1) gælder for produktionen af fjerkrækød, svinekød og æg, hvor foderet stammer fra proteinrige stoffer. Tallet er højere for drøvtyggere, hvis ernæring stammer fra græsning og foder med en klart mindre koncentration af proteiner.

(8) Europa-Kommissionen, 2001, Fremtidsanalyser for landbrugsmarkederne 2001-2008, Bruxelles.

(9) SEK(2001) 431 endelig.

(10) Europa-Kommissionen, 2001, Fremtidsanalyser for landbrugsmarkederne 2001-2008, Bruxelles.

(11) Europa-Kommissionen, 2001, Fremtidsanalyser for landbrugsmarkederne 2001-2008, Bruxelles.

(12) Europa-Kommissionen, 2001, Fremtidsanalyser for landbrugsmarkederne 2001-2008, Bruxelles.

(13) ØSU's udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1251/1999 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder" (KOM(2001) 87 endelig - 2001/0043 CNS), - 2001/0043 CNS af 25.4.2001 offentliggjort i EFT C 193 af 10.7.2001, s. 42-44.

(14) om enten lempeligere beskatning eller krav om iblanding er under udarbejdelse.