Meddelelse fra Kommissionen om beskyttelse af lovgivningen og kontraktforvaltningen mod risikoen for svig /* SEK/2001/2029 endelig udg. */

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN om beskyttelse af lovgivningen og kontraktforvaltningen mod risikoen for svig

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Første del: Den politiske betydning af forebyggelsesaspektet for beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og bekæmpelse af svig

1.1 Formålet med meddelelsen

1.2 Baggrund

1.2.1 Reform af Kommissionen (hvidbog)

1.2.2 En samlet strategisk tilgang for beskyttelse af de finansielle interesser og bekæmpelse af svig (Kommissionens meddelelse af 28. juni 2000)

1.3 Den nuværende situation

1.4 Nuværende perspektiver

2. Anden Del: Beskrivelse af de procedurer, der skal indføres med henblik på forebyggelse inden for lovgivning og kontraktforvaltning

2.1 Lovgivningsaspektet

2.1.1 En særlig samarbejdsprocedure i fire faser

2.1.1.1 Første fase: Definition af de kriterier, der skal hjælpe med den første identifikation af de mest risikofyldte områder

2.1.1.2 Anden fase: Identifikation af højrisikosektorerne i fællesskabslovgivningen

2.1.1.3 Tredje fase: Identifikation af forslag til lovgivning vedrørende højrisikosektorer, der skal gøres til genstand for en "fraud proofing"-udtalelse

2.1.1.4 Fjerde fase: Forudgående høring af OLAF

2.1.2 Høringen på tværs af tjenestegrenene

2.1.3 Opfølgning

2.2 Kontraktaspektet

2.2.1 Den planlagte mekanisme: oprettelse af en central database for kontrakter og kontrahenter, udarbejdelse af standardkontrakter

2.2.2 Betingelserne for indførelse af mekanismen

3. Tredje del: Yderligere værktøjer, forebyggelsesindsatsen

4. KONKLUSIONER

BILAG

1. Første del: Den politiske betydning af forebyggelsesaspektet for beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og bekæmpelse af svig

1.1. Formålet med meddelelsen

Formålet med denne meddelelse [1] er at sikre opfyldelse af målsætningerne i hvidbogen om reform af Kommissionen og i den samlede strategiske tilgang til bekæmpelse af svig [2] for at udvikle en kultur baseret på forebyggelse og styrke dette aspekt i de gældende regler, således at de i højere grad kan sikre mod svig og enhver anden ulovlig aktivitet.

[1] Denne meddelelse afspejler det arbejde, der er udført i en uformel arbejdsgruppe på tværs af tjenestegrenene med afsæt i Task Forcen for den administrative reform. Denne gruppe, der har OLAF som formand, bestod af repræsentanter for Task Forcen, Generalsekretariatet, GD AGRI, GD AUDIT (finanskontrol), GD Budget, EMPL, JAI, REGIO, RELEX og TAXUD med input fra Juridisk Tjeneste.

[2] Kilde: Hvidbogen om Reform af Kommissionen, Bind II (Handlingsplan), Kapitel V - revision, finansforvaltning og -kontrol, Afsnit XXX, Beskyttelse af EU's finansielle interesser (KOM (2000) 200 endelig/2, 5.4.2000); Kommissionens meddelelse om Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser - Bekæmpelse af svig - Hen imod en samlet strategisk tilgang (KOM (2000) 358 endelig, 28.6.2000).

Forebyggelse er et aspekt, som institutionerne konstant er opmærksom på for at beskytte Fællesskabets finansielle interesser. Forebyggelse er først og fremmest hver enkelt tjenestegrens ansvar. OLAF kan bidrage med sin ekspertise, uden at det tynger høringen på tværs af tjenestegrenene. Den påtænkte samarbejdsform skal rettes mod nye forslag til lovgivning om EU's forskellige aktivitetsområder, der på basis af på forhånd fastsatte kriterier må betragtes som mest udsatte for svig og uregelmæssigheder. Sideløbende hermed skal kontoret fortsat bistå de øvrige tjenestegrene, når det som led i det operationelle arbejde finder svagheder i den eksisterende lovgivning, der er følsomme over for svig.

Den samme forebyggelsesindsats skal gøres af GD Budget i samarbejde med OLAF hvad angår kontraktforvaltning.

1.2. Baggrund

1.2.1. Reform af Kommissionen (hvidbog)

I forbindelse med reformen foreslår Kommissionen en række foranstaltninger for bedre at udnytte den ekspertise, der findes i Kommissionen og forbedre forebyggelsen af uregelmæssigheder og svig. Gennemførelsen af disse foranstaltninger indgår ligeledes i en ramme, der vil betyde en ændret adfærd hvad angår tjenestegrenenes programmering og fastsættelse af prioriteter [3]..

[3] Faktisk indeholder aktivitetsbaseret management, aktion 12-16 i hvidbogen om reformen, en definition af de politiske målsætninger, planlægning og programmering af aktiviteterne, udarbejdelse af budget og ressourceanvendelse.

Mere præcist hedder det i aktion 94: "For at det nuværende system, som skal beskytte lovgivningen mod risikoen for svig, kan blive mere effektivt, vil det være nødvendigt, at Kommissionen, når den foreslår ny lovgivning, der kan få indvirkning på EU-budgettet, under konsultationerne på tværs af tjenestegrene også forelægger OLAF udkast til en risikoanalyse. GD for Budget vil blive bistået af OLAF under gennemgangen af Kommissionens kontraktforvaltningsmidler (dvs. standardkontrakter, den centrale kontraktdatabase, styringsredskaberne). OLAF vil også rådgive om metoderne til at sikre mod svig gennem hele lovgivningsprocessen".

1.2.2. En samlet strategisk tilgang for beskyttelse af de finansielle interesser og bekæmpelse af svig (Kommissionens meddelelse af 28. juni 2000)

Kommissionen præciserer i den samlede strategi målsætningerne for de forebyggende aktioner, som er at få vedtaget en fællesskabslovgivning, der er klar, nemt kan gennemføres og som medfører en varig forbedring baseret på praktiske erfaringer og en konstant evaluering af de vanskeligheder, der opstår. For at iværksætte denne strategi foreslår Kommissionen i handlingsplanen for 2001-2003 af 15. maj 2001 [4] at indføre smidige samarbejdsmekanismer, der inddrager tjenestegrenene for fuldt ud at udnytte den eksisterende ekspertise inden for bekæmpelse af svig på et meget tidligt tidspunkt i udarbejdelsen af tekster eller fremsættelsen af forslag.

[4] KOM(2001) 254 endelig udg.

1.3. Den nuværende situation

For at mindske risikoen for svig skal der ifølge en beslutning fra Kommissionen [5] indføres en systematisk forudgående høring af Generaldirektoratet for Finanskontrol om alle forslag til lovgivning på landbrugsområdet vedrørende kontrol og sanktioner (den såkaldte 48 timers procedure). I den forbindelse er finansieringsoversigten ikke kun for landbrugssektoren [6] blevet ændret, således at den indeholder et særligt afsnit om svigbekæmpelse (bestemmelse nr. 9 i den nye finansieringsoversigt).

[5] E/478/90 af 30.4.1990. Jf. ligeledes bilag, punkt 1.1.

[6] Anvendelse af denne procedure i løbet af den tværfaglige høring har ikke givet helt tilfredsstillende resultater. Det er yderligere et argument for at udskifte proceduren med en anden og mere effektiv mekanisme.

OLAF høres navnlig om følsomme sager, men erfaringen viser, at det ikke altid er muligt at reagere i tide i løbet af sådanne høringer, og de forslag, der fremsættes, opfattes ofte som en bremse på beslutningsprocessen. Finansieringsoversigten er et vigtigt værktøj i analysen af lovgivningsforslags beskyttelse mod svig, men anvendelsen heraf inden for rammerne af høringer på tværs af tjenestegrenene har ikke vist sig at være tilfredsstillende.

På kontraktområdet søger generaldirektoraterne værktøjer, som giver mulighed for en mere effektiv styring af de problemer, der kan opstå. Kontrahenterne ønsker ligeledes større konsekvens og retssikkerhed for at undgå forskellig praksis for de forskellige aktioner. Retningslinjerne i hvidbogen om den administrative reform af Kommissionen går i den retning.

1.4. Nuværende perspektiver

Gennemførelsen af den administrative reform og handlingsplanen for gennemførelsen af den samlede strategiske tilgang inddrager alle Kommissionens tjenestegrene i forebyggelsen for at beskytte de finansielle interesser (ny forebyggelseskultur). Disse synergier skal anvendes for at øge Kommissionens kendskab på forebyggelsesområdet og give tjenestegrenene mulighed for at handle proaktivt. OLAF vil ligeledes bistå GD Budget ved en gennemgang af kontraktforvaltningssystemerne.

Forebyggelsesindsatsen, således som foreslået i hvidbogen om den administrative reform, og den strategiske tilgang vedrører to aspekter: et "lovgivningsaspekt" [7] og et "kontraktligt aspekt" [8]. For kontrakters vedkommende kan man forestille sig en definition af standardkontrakter med standardbestemmelser. For lovgivningens vedkommende findes dette repetitive aspekt ikke, og det vil derfor være nødvendigt at foretage undersøgelsen af beskyttelsen mod svig efter en særlig fastsat fremgangsmåde. De to aspekter hænger imidlertid sammen: udarbejdelse af en kontrakt har normalt et retsgrundlag, og på den måde har den præventive aktion i det ene led rod i det andet.

[7] Ved "lovgivning" forstås enhver handling eller generel foranstaltning vedtaget af Fællesskabet (forordninger, herunder gennemførelsesforordninger, direktiver, afgørelser og beslutninger rettet til medlemsstaterne, rammeprogrammer, konventioner og internationale aftaler), der har finansielle følger.

[8] GD Budget er ved at udarbejde en typologi i forbindelse med oprettelsen af den centrale database for kontrakter og kontrahenter (aktion 74 i hvidbogen om den administrative reform af Kommissionen) og i overensstemmelse med bestemmelserne i forslaget til ny finansforordning. Der skelnes på den ene side mellem offentlige kontrakter, der er gensidigt bebyrdende kontrakter vedrørende levering af fast ejendom eller løsøre, udførelse af arbejde eller levering af tjenesteydelser (som Kommissionen finansierer 100 %) og på den anden side tilskud, der er direkte finansielle bidrag ydet vederlagsfrit for at finansiere driften af en virksomhed, der forfølger en almennyttig europæisk interesse eller et mål, der indgår i en af EU's politikker, eller en aktion, der tager sigte på at fremme opfyldelsen af et mål, der indgår i en af EU's politikker.

Konkret er der tale om at indføre en fælles proaktiv arbejdsmetode, der inddrager alle implicerede aktører og samler ekspertise på de relevante politiske og svigbekæmpende områder. Denne komplementaritet mellem de forskellige vidensniveauer, der sikrer en tæt og regelmæssig anvendelse af tjenesternes ekspertise og erfaring med svigbekæmpelse, vil kunne gøre forebyggelsen mere effektiv.

Ud over OLAF's erfaring hvad angår undersøgelser og udarbejdelse af tekster vil kontoret også kunne tilbyde sin erfaring på analyseområdet [9] (oversigter over de svagheder, der konstateres i reglerne for den pågældende sektor, der vil figurere i undersøgelsesrapporterne). Rapporterne om undersøgelser af bekæmpelse af svig vil derfor kunne anvendes forebyggende på samme måde som rapporter om kontrolaktioner udført at generaldirektoraternes styrkede kontroltjenester.

[9] Faktisk havde Kommissionen i sin meddelelse af 10. februar 1995 om bedrageribekæmpelse (SEK(95) 249) besluttet i UCLAF at samle de fleste af aktiviteterne i marken og aktiviteterne vedrørende den svigbekæmpende politik, herunder også andre aktiviteter end beskyttelse af de finansielle interesser (toldpolitik, handelspolitik, landbrugspolitik). Kommissionens afgørelse af 28.4.1999 (EFT L 136 af 31.5.1999) om oprettelse af OLAF, fastsætter kontorets nærmere beføjelser.

Der skal således være et samarbejde på tværs af tjenestegrenene, der på flere niveauer samler forskellig viden til fælles gavn. Det drejer sig om:

* de ansvarlige tjenestegrene (lovgivning/kontrakter)

* de tjenestegrene, der i generaldirektoraterne har ansvaret for kontrol (herunder kontrol i marken med anvendelsen af en foranstaltning eller et regelsæt)

* Kommissionens "horisontale" tjenester og generaldirektorater (GD Budget, Den Interne Revisionstjeneste, Finanskontrollen, Generalsekretariatet, Juridisk Tjeneste), der enten på grund af deres opgaver eller deres koordineringsaktiviteter har en særlig viden, der bør udnyttes bredest muligt

* OLAF, der er ansvarlig for udarbejdelsen og gennemførelsen af strategier vedrørende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og bekæmpelse af svig.

Reformen har klart opstillet ansvarsområderne for generaldirektoraterne hvad angår den interne revision (overholdelse af de regler, som Kommissionen fastsatte den 13. december 2000) og styrket de ansvarsområder, der er knyttet til kontrol hos støttemodtagerne for at sikre overholdelse af reglerne. Kontrolkapaciteten er blevet styrket, og samtidig er der oprettet interne revisionsstrukturer i generaldirektoraterne. Alle disse foranstaltninger giver generaldirektoraterne mulighed for at identificere alle aspekter, der er knyttet til arbejdet i marken, og indarbejde dem i udkastene til lovgivning i overensstemmelse med arbejdsprogrammet og de politiske prioriteter, der er opstillet med henblik på "fraud proofing".

En afdeling internt i kontoret kaldet "Fraud proofing" vil med henblik på forebyggelse få som opgave at analysere svig og uregelmæssigheder, navnlig i lyset af konstaterede svagheder eller huller i lovgivningen. Disse særlige analyser vil blive sendt til de sektorspecifikke generaldirektorater (se punkt 2.1.1.3 nedenfor) samt til de tjenester, der er ansvarlige for administrationen og forvaltning af finansiering (programmer, tilskud) og kontrakter samt til GD Admin og GD Budget.

2. Anden Del: Beskrivelse af de procedurer, der skal indføres med henblik på forebyggelse inden for lovgivning og kontraktforvaltning

2.1. Lovgivningsaspektet

Den planlagte forebyggelsesmekanisme (Fraud proofing) vil blive begrænset til de mest følsomme forslag. Den forudgående identifikation af de følsomme fællesskabspolitikker ved hjælp af præcise kriterier gør det muligt ikke unødigt at tynge høringen på tværs af tjenestegrenene.

Nedenstående skema beskriver de særlige samarbejdsprocedurer, der skal indføres hvad lovgivningen angår, hvilket medfører høring af OLAF, før der høres på tværs af tjenestegrenene.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

2.1.1. En særlig samarbejdsprocedure i fire faser

2.1.1.1. Første fase: Definition af de kriterier, der skal hjælpe med den første identifikation af de mest risikofyldte områder

Fællesskabsområderne indebærer en forskellig risiko hvad angår følsomhed overfor uregelmæssigheder og svig. Definitionen af risikoniveauet på de forskellige områder kræver således en forudgående fastsættelse af en række kriterier. OLAF vil i den henseende basere sig på sin egen operationelle erfaring fra marken og det eksisterende materiale (årsrapporter om bekæmpelse af svig, undersøgelsesrapporter, Revisionsrettens revisionsrapporter og rapporter fra Kommissionens andre operationelle generaldirektorater osv.) for at udarbejde en første liste over følsomme sektorer på basis af visse indikatorer (f.eks. hyppighed af kontrol og undersøgelser, undersøgelser af, om den pågældende kontrol er udført på basis af en risikoanalyse eller antal afslørede tilfælde af svig). Kontoret vil ligeledes allerede på det tidspunkt tage kontakt med de berørte generaldirektorater. OLAF vil således kunne fastsætte egne kriterier (på områderne indtægter og udgifter), således at det bliver muligt at indkredse og rette indsatsen mod de sektorer, der er mest følsomme, og som skal underkastes en "fraud proofing"-undersøgelse.

2.1.1.2. Anden fase: Identifikation af højrisikosektorerne i fællesskabslovgivningen

Kontorets kriterier og den første identifikation af risikosektorer, der fremgår af OLAF's og de berørte tjenestegrenes analyse, vil blive valideret af en særlig arbejdsgruppe. OLAF får formandskabet for denne gruppe, der i øvrigt sammensættes af repræsentanter for generalsekretariatet, juridisk tjeneste, GD for budget, GD for finanskontrol og den interne revisionstjeneste samt et begrænset antal operationelle generaldirektorater, som generaldirektøren for OLAF udvælger på grund af deres erfaring med risikoanalyser, så meget mere som deres aktivitetsområder potentielt kan betragtes som risikofyldte, og for at sikre en vis repræsentativitet i gruppen i forhold til de forskellige udgiftskategorier. De generaldirektorater, der ikke repræsenteres i gruppen, men som alene på grund af deres aktivitetsområde af gruppen kan defineres som højrisikosektor, vil blive fuldt ud impliceret, og vil på samme måde som gruppens medlemmer være med til at foretage de endelige valg vedrørende højrisikosektorer.

2.1.1.3. Tredje fase: Identifikation af forslag til lovgivning vedrørende højrisikosektorer, der skal gøres til genstand for en "fraud proofing"-udtalelse

Dette arbejde vil blive udført inden for rammerne af en dialog mellem OLAF bistået af den særlige arbejdsgruppe og generaldirektoraternes projektledere, der i den henseende vil udpege en korrespondent, der skal være OLAF's og gruppens dialogpartner.

Udvælgelsen af projekter vil udelukkende ske på grundlag af Kommissionens arbejdsprogram og generaldirektoraternes årlige forvaltningsplaner. Gennemgangen af programmet og disse planer vil gøre det muligt sammen med de berørte generaldirektorater at fastslå, hvilke projekter der skal omfattes af det forudgående samarbejde med kontoret. Hvis et forslag, som gruppen har identificeret som et forslag, der skal forelægges OLAF til forudgående høring, alligevel ikke forelægges, vil en sådan beslutning udelukkende henhøre under det generaldirektorats ansvar, der har udformet forslaget.

Efter denne fase vil OLAF opfordre de berørte tjenester til på forhånd at kontakte kontoret om de forslag, som gruppen har identificeret.

2.1.1.4. Fjerde fase: Forudgående høring af OLAF

De ansvarlige generaldirektorater inddrager så tidligt som muligt OLAF i udarbejdelsen af de forslag, som den særlige arbejdsgruppe har udvalgt og fremsender det foreløbige udkast til lovgivning.

Det berørte generaldirektorat tager den første kontakt til OLAF's "Fraud Proofing"-afdeling. OLAF vil så tidligt i processen som muligt blive inddraget i udarbejdelsen af forslag og evalueringen af teksternes "fraud proofing"-kvalitet, og helt fra starten eventuelt blive inddraget i udarbejdelsen af de svigbekæmpende bestemmelser, hvis det i den konkrete situation viser sig nødvendigt og hensigtsmæssigt at indføje sådanne bestemmelser. Hvis der ikke opnås enighed mellem kontoret og det ansvarlige generaldirektorat om de bestemmelser, der skal sikre forslaget mod svig, vil høringen på tværs af tjenestegrenene - uanset grunden til uenigheden - alligevel kunne iværksættes. OLAF og alle de berørte generaldirektorater vil gøre deres synspunkter gældende. De forskellige argumenter vil blive evalueret inden for rammerne af denne høring på tværs af tjenestegrenene, således at kollegiet om nødvendigt i sidste instans vil mægle.

Uden at det berører konklusionerne i mekanismens første og anden fase eller principperne om opfølgning i punkt 2.1.3, skal generaldirektørerne opfordres til at foretage en forudgående høring af OLAF om alle nye følsomme forslag, der henhører under en højrisikosektor, som ikke fremgår af den oprindelige programmering, og om ethvert projekt, der skønnes at være særlig følsomt, og som henhører under en normal risikosektor.

2.1.2. Høringen på tværs af tjenestegrenene

Høringen på tværs af tjenestegrenene (efter artikel 21 i Kommissionens forretningsorden) giver OLAF mulighed for at gribe ind i alle relevante tilfælde. Høringen er vigtigst, når det drejer sig om følsomme projekter, der ikke er underkastet ovennævnte mekanisme, og som henhører under sektorer, der betragtes som højrisikosektorer (se punkt 2.1.1.3). Høringen vil ligeledes give OLAF mulighed for at udtale sig om projekter, der vurderes som ikke-følsomme, men som henhører under højrisikosektorer, hvis det ikke er sket inden for rammerne af den særlige forudgående høring af OLAF, en mekanisme, som det berørte operationelle generaldirektorat altid på eget initiativ kan iværksætte. Høringen på tværs af tjenestegrenene er ligeledes det sidste filter, der kan sikre, at den forudgående høring af kontoret faktisk har fungeret (se punkt 2.1.1.4). Den model, der anvendes ved høringen på tværs af tjenestegrenene, vil eventuelt kunne tilpasses, således at det fremgår, at der faktisk har været en forudgående høring af OLAF, hvis det har vist sig nødvendigt, eller en høring på tværs af tjenestegrenene.

2.1.3. Opfølgning

OLAF og den særlige arbejdsgruppe forbeholder sig ret til på et hvilket som helst tidspunkt at foretage en revision af de kriterier og forhold, der karakteriserer højrisikosektorer og en revision af disse sektorer i samarbejde med de berørte generaldirektorater. Der kan være tale om at identificere nye sektorer eller fjerne nogle fra den opstillede liste (navnlig på grund af ændringer i den førte politik og fællesskabskompetencerne og visse lovgivningers følsomhed over for svig). OLAF og den særlige arbejdsgruppe vil således foretage en regelmæssig evaluering af generaldirektoraternes programmering.

De ansvarlige tjenestegrene skal sikre opfølgning af beslutningerne og foranstaltningerne hvad angår beskyttelse mod svig, når Kommissionens forslag fremsendes til lovgiveren i overensstemmelse med de gældende interne beslutningsprocedurer. Bestemmelserne i Kommissionens forslag om beskyttelse mod svig skal så vidt muligt bevares i hele forhandlingsforløbet.

Kommissionen vil i et kapitel i sin årsrapport om bekæmpelse af svig bringe resultaterne af den særlige "fraud proofing"-procedure.

2.2. Kontaktaspektet

Hvad angår kontrakter er målsætningen om forebyggelse af svig og uregelmæssigheder hidtil blevet forfulgt på to niveauer:

- på det centrale niveau er der for hver af de definerede kontraktkategorier påbegyndt en harmonisering af bestemmelser og procedurer for offentlige kontrakter og ydelse af tilskud [10]: udarbejdelse af kontrakter og aftalemodeller, som alle Kommissionens tjenestegrene kan bruge, offentliggørelse af vejledninger og retningslinjer (Vademecum, cirkulærer osv.)

[10] Hvad angår den generelle lovgivningsmæssige ramme skal der mindes om finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne, hvis revision omfatter de to ovennævnte kategorier (KOM (2000) 461 endelig af 26.7.2000).

- på tjenestegrenniveau (kontraktforvaltningstjenesterne) er der udviklet forskellige instrumenter udelukkende til brug for tjenesterne, hvoraf nogle har en særlig interesse, f.eks. de standardkontrakter, som Kommissionen har indført, hvilket vidner om deres soliditet fra et retligt synspunkt, eller lokale databaser, der eventuelt er tilsluttet SINCOM.

Der skal stadig gøres en indsats på dette område baseret på god praksis, således at der både sikres et helhedssyn og den nødvendige diversitet.

2.2.1. Den planlagte mekanisme: oprettelse af en central database for kontrakter og kontrahenter, udarbejdelse af standardkontrakter

Der er valgt to hovedretningslinjer, der er opført som henholdsvis aktion 73 og 74 i hvidbogen. På den ene side indførelse af harmoniserede standardkontrakter for Kommissionen [11] og på den anden side indførelse af en central database for kontrakter og kontrahenter.

[11] De standardkontrakter, der allerede er udformet om bistand til tredjelande, kunne anvendes som model for udarbejdelsen af disse standardkontrakter.

Formålet med disse aktioner, der væsentligst har forebyggende og afskrækkende karakter, er navnlig:

- harmonisering og overensstemmelse baseret på den bedste praksis, de bedste modeller, og som fører til en aftalepolitik for hele Kommissionen. Det skal ske via en oversigt over de standardkontrakter og bestemmelser, der anvendes i øjeblikket, en opstilling af en kontrakttypologi, en definition af "universelle" bestemmelser, en konsolidering og en supplering af de retningslinjer, der gives tjenestegrenene, en styrkelse af de eksisterende standardkontrakter og eventuelt udarbejdelse af nye standardkontrakter.

Dette arbejde skal altid udføres med stor præcision. Man skal være særlig opmærksom på den anvendte terminologi (én term for hvert begreb), formuleringen af bestemmelser (undgå enhver modsigelse, ikke give plads til fortolkning) og den samlede udformning af standardkontrakten.

- en centralisering af oplysninger, der giver alle Kommissionens tjenestegrene adgang til de samme værktøjer: den centrale database ("Interactive Contract Network database", ICON DB), der giver alle Kommissionens tjenestegrene mulighed for via intranet hurtigt at få oplysninger om den udvikling, der interesserer dem, uanset deres geografiske beliggenhed (f.eks. delegationer).

Inden for de grænser, der fastsættes af fællesskabsretten [12], vil det således være muligt før underskrivelsen af en kontrakt at kontrollere, om den potentielle kontrahent eksisterer som en juridisk person, eller hvis kontrahenten allerede er registreret, at kontrollere dennes troværdighed i lyset af de hidtidige eller nuværende kontraktlige relationer med Kommissionen (tab på grund af fallit, alvorlige uregelmæssigheder, risiko for dobbelt finansiering osv.). Med ændringen af finansforordningen tilføjes endvidere interessekonflikter, svig og korruption og muligheden for at udelukke kontrahenter i op til fem år.

[12] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18.12.2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger, EFT L 8 af 12.1.2001.

Et generaldirektorats erfaring med en svigagtig kontrahent vil således kunne komme et andet generaldirektorat til gode.

- en god sporing og en øget kontrol med kontrahenter og kontraktlige transaktioner. Også her vil den centrale database give mulighed for at samle alle kontraktlige oplysninger for hver enkelt kontrahent og løbende følge udviklingen i relationerne med Kommissionen, hvad enten der er tale om oplysninger om kontrahenten (ændring af hjemsted f.eks.) eller om kontrakterne (tillægskontrakter, bankgarantier osv.).

Mere specifikt vil dette værktøj give mulighed for at verificere forholdet mellem kontrahenten og en bestemt bankkonto [13]. Disse oplysninger vil blive arkiveret og kan sammenholdes med oplysningerne i hver enkelt kontrakt, idet standardkontrakterne altid indeholder en bestemmelse om indsættelse af kontonummer. Alle kontraktlige oplysninger bliver scannet og lagret centralt, hvilket kan få stor betydning i tilfælde af mistanke om svig.

[13] Kommissionens forordning (EF) nr. 1687/2001 af 21.8.2001 om ændring af Kommissionens forordning nr. 3418/93 af 9.12.1993 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i finansforordningen af 21.12.1977 (SEK (2000) 1890 endelig, artikel 81 a).

- større finansiel og retlig sikkerhed: de mål og resultater, der skal nås inden for rammerne af en kontrakt, samt midlerne til opnåelse heraf skal på forhånd fastsættes præcist for at undgå udsving.

I tilfælde af misligholdelse eller delvis opfyldelse af kontrakten skal Kommissionen kunne handle effektivt på basis af kontrakten: suspension af betalinger, aktivering af finansielle garantier, inddrivelse med udvidelse af anvendelsesområdet for EF-traktatens artikel 256 og eventuelt anvendelse af en kompensationsprocedure, bøder og i sidste instans ophævelse og indførelse af værnetingsklausuler, der giver Kommissionen mulighed for effektivt at forsvare sine rettigheder [14].

[14] Se ændring af finansforordningen hvad angår kontrakter og tilskud. Det nuværende system til hurtig varsling styrkes i den henseende (aktion 95 i hvidbogen om den administrative reform af Kommissionen).

Ud over at styrke standardkontrakterne vil den centrale database med kontrakter og kontrahenter være en nyttig låsemekanisme, hvis der afsløres problemer: alle den pågældende kontrahents konti vil hurtigt kunne identificeres. Alle Kommissionens tjenestegrene vil straks blive informeret, hvilket giver mulighed for at reagere hurtigt og effektivt.

2.2.2. Betingelserne for indførelse af mekanismen

Den planlagte mekanisme (udarbejdelse af harmoniserede standardkontrakter og tjenestegrenenes adgang til en central database med kontrakter og kontrahenter) vil blive udviklet i forskellige faser.

De eksisterende standardkontrakter revideres, ajourføres og suppleres af GD Budget sammen med OLAF, Juridisk Tjeneste og de berørte tjenestegrene i Kommissionen, navnlig via korrespondentnettet i de finansielle enheder. OLAF vil via sin interne "fraud proofing"-afdeling og Juridisk Tjeneste blive involveret meget tidligt i processen med henblik på definition og udarbejdelse af klare bestemmelser om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og også om beskyttelse af støttemodtagernes interesser. Fra et retligt synspunkt skal kontraktens bestemmelser (udarbejdelsen af kontrakten) gennemgås eller affattes på en sådan måde, at man undgår enhver tvetydighed. Kontrakterne skal indeholde standardbestemmelser om kontrol og sanktioner, der kan anvendes direkte, og som tager sigte på bedre at beskytte de finansielle interesser. Der vil ligeledes blive foreslået nye rammekontrakter (kontrakter om levering af tjenesteydelser, rammeleveringskontrakter osv.). Disse forskellige standardkontrakter vil blive underkastet en høring på tværs af tjenestegrenene for at sikre soliditet og konsensus.

Kontoret vil udsende de oplysninger, det har kendskab til (uanset form og inden for de begrænsninger, der følger af fællesskabsretten), om svig og uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelse af gensidigt bebyrdende kontrakter eller beslutninger om tilskud (oplysninger i relation til undersøgelser, analyser osv.). Disse oplysninger vil blive indlæst i databasen over kontrakter og kontrahenter og vil således være tilgængelige for alle Kommissionens tjenestegrene.

3. Tredje del: Yderligere værktøjer, forebyggelsesindsatsen

For at fremme udviklingen af en forebyggelseskultur vil "fraud proofing" blive understøttet af oplysnings-/uddannelsesaktioner rettet mod tjenestegrenene for at give dem mulighed for til stadighed at råde over oplysninger om risici for svig som følge af teksternes kompleksitet eller lovgivningsforslags følsomhed over for svig. Hvad kontraktforvaltning angår vil det således være muligt at give forvaltningstjenesterne præcise retningslinjer (f.eks. ajourføring af de eksisterende cirkulærer).

OLAF vil sammen med den særlige arbejdsgruppe stå for denne formidling ved at udarbejde en manual, der i løbet af første halvår af 2002 vil blive fremsendt til alle berørte tjenestegrene og indsættes på GD Budgets og OLAF's hjemmeside på intranettet. Kontoret vil sammen med den særlige arbejdsgruppe stå for en regelmæssig ajourføring af denne manual.

Kontoret vil ligeledes i det omfang, det er muligt, deltage i udarbejdelsen af tjenestegrenenes uddannelsesmoduler om svigbekæmpelse.

4. KONKLUSIONER

De procedurer, der er nævnt (punkt 2.1 og 2.2), har til formål gennem en styrkelse af forebyggelsen at lette de operationelle og forvaltende generaldirektoraters arbejde med de eksisterende ressourcer. De har ligeledes til formål at give OLAF mulighed for bedst muligt at bidrage til i højere grad at beskytte lovgivning og kontraktforvaltning mod svig. Der vil inden for rammerne af de eksisterende ressourcer blive oprettet en "fraud proofing"-afdeling internt i kontoret bestående af eksperter på det lovgivningsmæssige, operationelle og efterretningsmæssige område.

BILAG

Oprids af praksis og opnåede resultater

1. Praksis

1.1. Kommissionen lancerede i 1990 et procedurerelateret initiativ på foranledning af UCLAF, der tog sigte på at foretage en analyse af lovgivningstekster hvad angår deres følsomhed over for svig, før de blev vedtaget (den såkaldte "48 timers" procedure [15]). På det tidspunkt var det direktoratet for finanskontrol, der fik til opgave at indføre denne procedure. Initiativet blev taget på opfordring af Europa-Parlamentet. Denne procedure fik Kommissionen til for hvert nyt forslag til lovgivning at indføre en revideret finansieringsoversigtsmodel med særlige svigbekæmpende bestemmelser svarende til det pågældende forslag, i hvilken det anføres, hvordan det pågældende lovgivningsforslag opfylder disse kriterier (herefter bestemmelse nr. 9 i finansieringsoversigten).

[15] Proceduren blev kaldt sådan, fordi en sådan undersøgelse af ethvert nyt forslag til lovgivning skulle foretages inden for denne frist.

1.2. Ud over denne procedure var der i Kommissionen flere arbejdsgrupper, der havde til opgave at undersøge mulighederne for at forenkle de gældende sektoropdelte regler ("Lachaux"-gruppen på landbrugsområdet; udvikling af nye kontrolmetoder - teledetektion, revision; harmonisering af toldlovgivningen; reform af transitordningen osv.).

1.3. På landbrugsområdet, samhandels- og toldområdet blev der oprettet en enhed bestående af personer med en særlig profil for at undersøge den omhandlede lovgivning, navnlig med henblik på kontrolmulighederne. Denne enhed, der blev oprettet i 1978 [16], stod inden for denne ramme for koordinering af toldaspekterne i de forskellige fællesskabspolitikker. Der var for det første tale om forebyggelse i forbindelse med udarbejdelse af lovgivning og også en styrkelse af det administrative samarbejde mellem medlemsstaternes administration og Kommissionens. Der er opnået gode resultater til glæde for de nationale told-, finans- og landbrugsmyndigheder, idet Rådet ved flere lejligheder havde opfordret Kommissionen og medlemsstaterne til dels at forbedre samordningen mellem de tjenestegrene, der er impliceret i udarbejdelsen og anvendelsen af landbrugsforordninger [17], og dels sikre at de fællesskabsregler, som de nationale toldmyndigheder skal anvende ikke bliver overdrevent komplicerede [18]. Eksperterne var til rådighed allerede i den første fase af udarbejdelsen af nye tekster. De udarbejdede egnede bestemmelser og forsvarede deres relevans under drøftelserne og forhandlingerne i ekspertgruppernes møder og i forvaltningskomitéerne.

[16] Kommissionens beslutning af 15.2.1978 om omstrukturering af forvaltningen af toldunionen, SEK(78) 513.

[17] Jf. resolution af 23.11.1976, EFT C 287 af 4.12.1976.

[18] Jf. resolution af 27.6.1974, EFT C 79 af 8.7.1974.

1.4. Den 16. oktober 1996 vedtog Kommissionen en henstilling inden for rammerne af SEM 2000 om beskyttelse af lovgivningen mod svig. Denne henstilling (nr. 7 i SEM 2000, fase 2) vedrører forebyggelse af svig og uregelmæssigheder, og den blev iværksat i slutningen af 1996 på initiativ af GD XX og UCLAF. Den tog sigte på at udvikle bevidstheden om risikoen for svig hos de anvisningsberettigede tjenester og sikre årvågenhed hos forvaltningstjenesterne om den kendte og forudsigelige risiko, som erfaringen viser eksisterer, og styrke samarbejdet mellem tjenestegrenene.

På trods af visse positive resultater (jf. punkt 2 nedenfor), bl.a. med hensyn til strukturelle aktioner, er det korrekt, at denne erfaring ikke fuldt ud er blevet udnyttet, og at handlingsprogrammet i henstilling nr. 7 ikke er fuldt ud gennemført.

2. De væsentligste resultater på forebyggelsesområdet

2.1. Strukturelle aktioner

Forenkling af regelsættet for forvaltningen af strukturfondene via generelle regler, Rådets forordning (EF) nr. 1260/99 om vedtagelse af generelle regler for strukturfondene, der fastsætter de overordnede principper for de forskellige strukturfonde (mål, programmeringsmetoder, finansiel forvaltning, vurdering og kontrol) og de særlige forordninger, der fastsætter hver enkelt fonds interventionsområde og de nye gennemførelsesforordninger vedrørende forvaltnings- og kontrolsystemer (Kommissionens forordning nr. 438/2001 samt anvendelsen af finansielle korrektioner (Kommissionens forordning nr. 448/2001).

Hvad angår beskyttelsen af de finansielle interesser og beskyttelsen mod svig fastsætter den nye generelle forordning og gennemførelsesforordningerne medlemsstaternes overordnede ansvar for kontrol, forebyggelse, afsløring og afhjælpning af uregelmæssigheder, og den indfører "finansielle korrektioner" i tilfælde af individuelle eller systemrelaterede uregelmæssigheder i forvaltnings- og kontrolsystemerne.

2.2. Landbrugsområdet

Vedtagelse af en ny finansiel ramme bl.a. med et nyt retligt instrument til finansiering af den fælles landbrugspolitik, Rådets forordning (EF) nr. 1258/99 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, der erstatter den tidligere forordning fra 1970, som var blevet ændret mange gange. Ved Kommissionens forordning nr. 1663/95 blev der indført en regnskabsafslutningsprocedure for EUGFL-Garantisektionen, og der vil blive indført et lignende system for det såkaldte SAPARD-program for de central- og østeuropæiske ansøgerlande. Disse ændringer er blevet ledsaget af en ændring af de fleste sektorspecifikke regler (f.eks. sektoren for markafgrøder, mælk og mælkeprodukter, den fælles markedsordning for vin).

Samtidig er meget vigtige gennemførelsesforordninger, f.eks. vedrørende de fælles regler for anvendelse af ordningen for eksportrestitutioner, blevet ændret.

2.3. Toldområdet

Reformen af toldkodeksen og reformen af forsendelsesprocedurerne, herunder vedtagelse af en ny forordning - Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF nr. 955/99 om yderligere ændringer i gennemførelsesbestemmelserne for toldkodeksen, dvs. Kommissionens forordning (EF) nr. 2787/2000, tog sigte på dels at begrænse risiciene for de operatører, der var omfattet af disse forsendelsesordninger, og dels risiciene for de varer, der blev transporteret i henhold til disse ordninger. En anden forordning om ændring af toldkodeksen, Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2700/2000, blev vedtaget for at lette informatiseringen af tolddeklarationerne og modernisere og forenkle toldprocedurerne af økonomisk betydning.

2.4. Direkte udgifter

Retningslinjerne fra den arbejdsgruppe (1996-1998), der havde til opgave at fastslå, i hvilket omfang ordningerne for de direkte udgifter skulle justeres for at give mulighed for administrative sanktioner, blev ikke vedtaget af Rådet.

Denne udgiftssektor er i øvrigt genstand for nye foranstaltninger til forbedring af forvaltningen, bl.a. inden for rammerne af aktion 74 og 95 i Kommissionens hvidbog om den administrative reform.

52001SC2029