Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Økonomisk vækst, beskatning og bæredygtighed i EU's pensionssystemer"

(2002/C 48/22)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede på sin plenarforsamling den 29. marts 2001 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

ØSU nedsatte i overensstemmelse med forretningsordenens artikel 11, stk. 4, og artikel 19, stk. 1, et underudvalg til at forberede udtalelsen.

Underudvalget "Økonomisk vækst, beskatning og bæredygtighed i EU's pensionssystemer" vedtog sin udtalelse den 19. oktober 2001. Ordfører var Harry Byrne og medordfører Jan Jacob van Dijk.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 386. plenarforsamling (mødet den 29. november 2001) følgende udtalelse med 90 stemmer for, 2 stemmer imod og 2 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Tilstrækkelige pensionsydelser til pensionister er generelt et centralt element i socialsikringen i Europa, som garanterer pensionisterne en vis indkomstmæssig sikkerhed.

1.2. I forskellige undersøgelser, som Kommissionen o.a. har gennemført i løbet af de seneste år, har man påpeget, at EU's demografiske struktur ændrer sig, og at dette kan true pensionssystemernes finansielle bæredygtighed. Kommissionen har f.eks. fremført, at "tilsammen giver de tre søjler i pensionssystemet de ældre i Europa en grad af velstand og økonomisk uafhængighed, som er uden fortilfælde. Befolkningens aldring og udsigten til, at de store efterkrigsårgange går på pension medfører imidlertid, at denne historiske præstation bliver stillet over for store udfordringer. Hvis der ikke gennemføres hensigtsmæssige reformer, vil befolkningsaldringen nå et omfang, der indebærer en risiko for, at den europæiske samfundsmodel og den økonomiske vækst og stabilitet i EU undermineres(1)".

1.3. Ud over de demografiske problemer må man også være opmærksom på, at pensionssystemerne skal tilpasses samfundets og borgernes ændrede behov.

1.4. Pensionernes bæredygtighed er efter ØSU's opfattelse et centralt emne, og derfor har det udarbejdet denne initiativudtalelse for at analysere det og undersøge, hvilken rolle den økonomiske vækst og beskatningen spiller, når der skal findes en løsning.

1.5. ØSU er klar over, at Kommissionen har gjort et stort arbejde de seneste år for at skabe opmærksomhed om dette vigtige emne. Den seneste meddelelse fra Kommissionen, "Anvendelse af en integreret tilgang til at understøtte nationale strategier for sikre og bæredygtige pensioner"(2), er baseret på det arbejde, der er gennemført i Udvalget for Økonomisk Politik og Udvalget for Social Beskyttelse.

1.5.1. I meddelelsen foreslås det at anvende den åbne koordinationsmetode til - uden afvigelse fra subsidiaritetsprincippet - at opstille fælles målsætninger og i fællesskab vedtagne indikatorer for medlemsstaterne. Målsætningerne er opdelt i tre overordnede kategorier:

- Tilstrækkelige pensioner

- Offentlige og private pensionsordningers økonomiske bæredygtighed, og

- Modernisering af pensionssystemerne, så de tilpasses samfundets og borgernes ændrede behov.

1.5.2. Skønt udarbejdelsen af udtalelsen blev påbegyndt, før Kommissionens meddelelse(3) forelå, mener ØSU, at udtalelsen behandler de pensionsspørgsmål, der tages op i meddelelsen, tilstrækkeligt grundigt til, at ØSU kan tilslutte sig målsætningerne i meddelelsen, under forbehold af bemærkningerne i den udtalelse, der er nævnt i næste punkt.

1.5.3. ØSU er i gang med at udarbejde en udtalelse om denne meddelelse, hvori det fokuserer på visse aspekter vedrørende sammenhængen mellem de berørte politikker og metodeproblemer i forbindelse med udviklingen af et samarbejde på pensionsområdet. De to udtalelser vil således supplere hinanden og tilsammen udgøre ØSU's bidrag til den akuelle debat.

2. De demografiske forhold

2.1. De demografiske undersøgelser leder frem til den klare konklusion, at antallet af ældre kommer til at stige kraftigt i forhold til antallet af erhvervsaktive. I meddelelsen af 3. juli 2001 anfører Kommissionen, at "ældrebyrden vil begynde at stige brat i det næste årti, og i år 2050 vil der være sket en fordobling i forhold til i dag"(4) (se Tabel 1).

Tabel 1: Prognose for udviklingen i ældrebyrden i EU's medlemsstater (65-årige og derover i forhold til 20-64-årige)

>TABELPOSITION>

2.2. Det skyldes for det første EU-borgernes bedre sundhedsforhold og levevilkår, som medfører højere gennemsnitlig levealder. Kommissionen påpeger således, at alle tidligere prognoser har undervurderet stigningen i den gennemsnitlige levealder, og at de nuværende prognoser derfor nærmere er sat for lavt end for højt.

2.3. For det andet er fertiliteten faldet mærkbart, så det nu i nogle medlemsstater ligger lavere end reproduktionstallet.

2.4. Når man diskuterer, om pensionerne lader sig betale, påpeger en række personer og instanser, at immigrationen kan levere et positivt bidrag. Andre bestrider dette. F.eks. mener Kommissionen, at ældrebyrden ikke lettes, selv om immigrationen sandsynligvis tager til.

I den forbindelse henviser ØSU til sin tidligere udtalelse om immigrationspolitikken. Indledes der en aktiv immigrationspolitik, er det nødvendigt, at der udvikles en ordentlig politik for social integration, så både EU og immigranterne kan få det bedste ud af situationen.

2.5. Den almindelige opfattelse er således, at ældrebyrden vil blive forøget mærkbart de kommende 30-40 år. Det får konsekvenser for finansieringen af pensionssystemerne.

2.6. Kommissionen har fremlagt en række tal for at angive problemets omfang. Uden reformer kan udgifterne til de statslige pensionsordninger komme til at udgøre over 15 % af BNP i 2030, et omfang, som ikke kan forenes med den aktuelle målsætning om bæredygtige statsfinanser (se Tabel 2). I dag ligger pensionsudgifterne gennemsnitligt på 12 % af BNP i EU. Det bør dog bemærkes, at dette gennemsnitstal dækker over betydelige forskelle mellem medlemsstaterne. ØSU finder det særlig vigtigt, på hvilket niveau de enkelte medlemsstater kulminerer i de nærmeste år.

Tabel 2: Prognoser for udgifterne til offentlige pensioner - Aktuelle antagelser((Dog med undtagelse af Spanien, som har lagt en større nedgang i arbejdsløsheden til grund (4 % på lang sigt), og Portugal og Danmark, som forudsætter produktivitetsændringer på henholdsvis 3 % og 1,5 %.))

>TABELPOSITION>

Kilde: EPC.

2.7. Efter ØSU's opfattelse kræver disse prognoser, som afspejler den stigende ubalance mellem antallet af bidragydere og modtagere, at der sættes ind for at sikre pensionssystemernes bæredygtighed, både for ordninger efter pay-as-you-go-metoden og fondsbaserede ordninger.

2.8. Udvalget for Social Beskyttelse har da også givet udtryk for, at det indebærer en tredobbelt udfordring at sikre bæredygtige pensioner, nemlig:

- at bevare pensionssystemernes evne til at opfylde de sociale målsætninger om at garantere pensionisterne og de personer, der er afhængige af dem, en tilstrækkelig indkomst og, sammen med sundhedssystemet og ældreomsorgen, garantere, at de ældre har rimelige levevilkår

- at sikre pensionssystemernes finansielle bæredygtighed, således at de fremtidige konsekvenser af befolkningens stigende gennemsnitsalder ikke truer de offentlige finansers bæredygtighed på lang sigt eller medfører en urimelig fordeling af ressourcerne mellem generationerne, og

- at forbedre pensionssystemernes evne til at reagere på samfundets og enkeltpersoners ændrede behov og herigennem bidrage til større fleksibilitet på arbejdsmarkedet, lige muligheder for kvinder og mænd med hensyn til beskæftigelse og social sikring og bedre tilpasning af pensionssystemerne til individuelle behov.

2.8.1. ØSU finder, at man i forbindelse med bestræbelserne på at sikre lige muligheder og imødekomme individuelle behov bør være særlig opmærksom på arbejdstagere med atypisk beskæftigelse.

2.9. Hvad angår de finansielle konsekvenser er ØSU enig med Udvalget for Social Beskyttelse i, at man ikke må overse sammenhængen mellem pensions- og sundhedsudgifter. Når de ældre kommer til at udgøre en større del af befolkningen, medfører det ikke blot højere pensionsudgifter, men også højere udgifter på sundhedsområdet, herunder både til fysiske skavanker og senilitetsbetingede sygdomme. Sundhedsudgifterne udgør i dag gennemsnitligt 7 % af BNP i EU.

2.9.1. Kommissionen har tilkendegivet, at Udvalget for Økonomisk Politik er ved at undersøge konsekvenserne for sundhedsudgifterne af befolkningens stigende gennemsnitsalder, hvilket vil give et bedre overblik over de fremtidige udgifter. ØSU bifalder i høj grad dette initiativ, om end det ikke er tilstrækkeligt blot at fokusere på finansiel bæredygtighed, idet det kan medføre en kvalitetsforringelse i de tjenester, der udbydes. ØSU understreger derfor også, at det skal undersøges, hvordan udgifterne på sygesikringsområdet er sammensat, navnlig med henblik på udgifterne til medicin, som efterlyst i en række udtalelser. ØSU har også i en af sine seneste udtalelser tilkendegivet, at "anvendelse af supplerende sygesikringsordninger kan og bør betragtes som et fundamentalt nyttigt skridt" (SOC/040 - Supplerende sygesikring)(5).

2.10. Efter ØSU's opfattelse er der ingen grund til voldsom pessimisme hvad angår Fællesskabets evne til at nå frem til en bæredygtig løsning på de demografiske problemer, hvis medlemsstaterne indfører ensartede, samordnede tiltag. Man må også erindre, at problemet både er finansielt og socialt. Som ØSU tidligere har påpeget, er investeringer på det sociale område gavnlige for den økonomiske udvikling som helhed. Det understreges kraftigt i rapporten fra Udvalget for Økonomisk Politik, hvor der opfordres til, at man nedbringer gælden for derved at frigøre midler, som kan investeres i socialpolitikken.

3. Løsningsmuligheder på pensionsområdet

3.1. Kommissionen opdeler pensionsordningerne i EU i tre kategorier (søjler):

- Søjle 1 Lovpligtige pensionsordninger - (generelt finansieret efter Pay-As-You-Go-metoden)

- Søjle 2 Arbejdsmarkedsorienterede pensionsordninger med fondsdækning - (som generelt er knyttet til arbejdsgiver eller branche)

- Søjle 3 Private pensionsordninger - (som generelt udbydes af livsforsikringsselskaber).

Søjle 2 og 3 kaldes traditionelt tillægspensioner eller supplerende pensioner.

3.2. Fordelene og ulemperne ved de forskellige søjler gennemgås i Kommissionens grønbog "Supplerende pensioner i det indre marked", offentliggjort i juni 1997(6).

3.3. Søjle 1-ordningerne er langt de mest almindelige i EU under ét. Men i tre medlemsstater - Holland, Det Forenede Kongerige og Irland - spiller søjle 2- og 3-ordningerne en stor rolle.

3.4. Kommissionen har klart tilkendegivet, at det er de enkelte medlemsstater, der er ansvarlige for at fastlægge omfanget af hver enkelt søjle. ØSU støtter denne holdning og mener, at det er afgørende, at hver enkelt medlemsstat griber problemet an ud fra sine egne forhold og traditioner. Målet må være at skabe en balance, som tilgodeser både de sociale målsætninger og den finansielle bæredygtighed. Det er kun muligt, hvis reformerne aftales mellem regeringerne og arbejdsmarkedets parter.

3.5. ØSU bifalder, at medlemsstaterne har påbegyndt denne proces, at de har oplyst til Kommissionen, at de ikke forventer voldsomme omlægninger af deres pensionssystemer, og at de på ingen måde har tænkt sig at fravige deres grundlæggende principper og sociale målsætninger.

3.6. Efter ØSU's mening vil fastlæggelse af fælles målsætninger og anvendelse af indikatorer, der er fastlagt i fællesskab - i forening med fuld gennemførelse af den åbne koordinationsmetode - medvirke til at skabe konsensus mellem medlemsstaterne om de nødvendige reformer og give lejlighed til at udveksle erfaringer på dette vigtige område. Hvordan målsætningerne skal opfyldes, er, i overensstemmelse med nærhedsprincippet, de enkelte medlemsstaters ansvar.

4. Mere bæredygtige pensioner

4.1. På denne baggrund må det pointeres, at det vigtigste er at sikre, at der også i fremtiden udbetales pensionsydelser, uanset hvordan de skal finansieres.

4.2. Den økonomiske væksts betydning

4.2.1. Øget økonomisk vækst er ikke et mål i sig selv, men et middel til at skabe ressourcer, som kan bruges til at forbedre alle borgeres levestandard. Derfor kan man ikke bedømme, hvilket udgiftsniveau man kan tillade sig, herunder også til pensionsområdet, uden at skele til de generelle økonomiske vilkår. Den økonomiske vækstrate kan få stor indflydelse på, hvor bæredygtige pensionerne er. Det skyldes især forventningen om, at øget økonomisk vækst medfører højere beskæftigelse og højere indtægter.

4.2.2. De "rå" data i de demografiske prognoser angiver antallet af personer i den erhvervsaktive alder i forhold til antallet af personer over pensionsalderen. Der er slet ingen tvivl om, at der bliver en stadig højere andel af pensionister.

4.2.3. Det er imidlertid vigtigere, hvilket forhold der er mellem antallet af erhvervsaktive og antallet af pensionsmodtagere. Derfor bliver prognoserne for pensionernes bæredygtighed endnu mere dystre, hvis man fremskriver den forholdsvis lave beskæftigelsesgrad i EU (selv om der ganske vist er stor variation fra medlemsstat til medlemsstat).

4.2.4. Hvis man derimod kan øge beskæftigelsesgraden, vil det mindske konsekvenserne af det demografiske problem - jo højere beskæftigelsesgrad, jo mere vil det påvirke pensionerne. Men det forudsætter en længere periode med kraftig økonomisk vækst.

4.2.5. I næste afsnit går vi nærmere ind på spørgsmålet om at forøge beskæftigelsesgraden. Her skal ØSU blot fastslå, at bæredygtig og dynamisk økonomisk vækst er nødvendig, for at beskæftigelsen kan øges. Vigtige faktorer, som har indflydelse herpå, er konkurrenceevnen, EU's økonomiske præstationer og beskæftigelsespolitikken.

For at forøge beskæftigelsesgraden er det endvidere nødvendigt, at problemet angribes kohærent og konsistent på både nationalt og europæisk plan, som forudsat i Luxembourg-processen. Af stor betydning i den forbindelse er ledsageforanstaltninger som børnepasnings- og orlovsordninger, der giver bedre muligheder at kombinere arbejde og omsorgsopgaver.

4.3. Forøgelse af beskæftigelsesgraden

4.3.1. En mærkbar forøgelse af beskæftigelsesgraden er en af de faktorer, som vil medvirke mest til at gøre pensionerne mere bæredygtige.

4.3.2. Selv om der som sagt er stor forskel fra medlemsstat til medlemsstat, ligger den gennemsnitslige beskæftigelsesgrad i EU lavt sammenlignet med USA og Japan.

4.3.3. Det har man vidst i en årrække, men der er kun sket beskedne fremskridt på området.

4.3.4. På Rådets møde i Lissabon fastlagde man en målsætning på 70 % (mod i dag 63 %), som skal nås inden 2010. Der blev fastlagt en særskilt målsætning for kvinder på "over 60 %", idet beskæftigelsesgraden for kvinder traditionelt har været lavere end mændenes.

I Stockholm skærpede de europæiske regeringsledere yderligere disse målsætninger. I 2005 skal beskæftigelsesgraden ligge på 67 % og for kvinder på 57 %. Derudover fastsatte man en særlig målsætning på 50 % for ældre arbejdstagere.

4.3.5. ØSU støtter ganske vist tanken om at øge beskæftigelsesgraden, men ud fra tidligere erfaringer mener det, at det er en stor udfordring for medlemsstaterne. En nøglefaktor i denne forbindelse ville uden tvivl være en vedvarende økonomisk vækstrate på over 3 % om året, men selv om der skete en positiv udvikling i 2000, så bliver dette mål ikke nået i løbet af de nærmeste få år. Men der er håb om, at udsigterne for væksten og beskæftigelsen forbedres på mellemlang sigt. Efter ØSU's opfattelse forudsætter øget vækst og beskæftigelse både gunstige makroøkonomiske vilkår og vedvarende reformtiltag.

4.3.6. Der findes brancher, hvor muligheden for førtidspensionering er på sin plads, men ØSU er dog enig med Udvalget for Social Beskyttelse i, at de sociale behov, som i sin tid bevirkede, at man betragtede førtidspension som acceptabelt, nu er ved at ændre sig. Den praksis, at ældre arbejdstagere trækker sig tidligt tilbage, har ganske vist undertiden givet yngre arbejdstagere mulighed for at komme eller forblive i beskæftigelse, men den har også været med til at reducere beskæftigelsesgraden og øge forsørgelsesbyrden. ØSU foreslår, at der gennemføres en særlig undersøgelse af hele spørgsmålet om, hvordan man kan udvikle egnede strategier til at tilskynde ældre arbejdstagere til i højere grad at blive på arbejdsmarkedet.

4.3.7. ØSU går ind for målsætningen om at øge beskæftigelsesgraden for kvinder, men påpeger, at det forudsætter bedre børnepasningsordninger. Efter ØSU's opfattelse må det gøres lettere at forene familie- og karrieremæssige behov, hvis man skal undgå, at fødselsraten falder yderligere. Faktisk ville det gavne den demografiske situation, om fertiliteten øgedes. ØSU har tidligere behandlet fødselstallet mere uddybende i sin informationsrapport Den demografiske situation og de demografiske perspektiver i EU(7).

4.3.8. ØSU er enigt med Udvalget for Social Beskyttelse i, at det er særlig vigtigt at realisere den nye målsætning om at øge ældre mænds og kvinders beskæftigelsesgrad. ØSU finder, at der er brug for egnede instrumenter, som kan sikre ældre arbejdstagere og navnlig handicappede uddannelse og fleksible arbejdsordninger, så de kan komme i beskæftigelse, som mange af dem gerne vil.

4.3.9. ØSU mener, at det er vigtigt at opfylde disse målsætninger for beskæftigelsesgraden, fordi det vil gavne pensionsområdet, men understreger dog også, at der samtidig bør gennemføres andre tiltag for at sikre bæredygtige pensioner.

4.4. Nedbringelse af den offentlige gæld

4.4.1. ØSU er klar over, at en reduktion af den offentlige gæld, og dermed af udgifterne til renter og afdrag, vil styrke medlemsstaternes finansielle situation. Det vil give dem bedre muligheder for at finansiere de fremtidige pensioner, omend i forskellig grad.

4.4.2. Stabilitets- og vækstpagten, som alle medlemsstater skal overholde, bl.a. ved at nedbringe den offentlige gæld og skabe overskud på statsfinanserne, vil derfor på længere sigt styrke medlemsstaternes evne til at finansiere pensionsordningerne. Bl.a. vil den lette etablering af reservefonde (jf. pkt. 7.5).

4.4.3. ØSU henleder også opmærksomheden på, at forbedring af skatteopkrævningen og navnlig eliminering af skatteunddragelse kan bidrage væsentligt til at forbedre medlemsstaternes finansielle situation.

4.5. Prognoser for udgifterne til offentlige pensioner i henhold til "Lissabon-scenariet"

4.5.1. Udvalget for Økonomisk Politik har udarbejdet et scenario på grundlag af målsætningerne fra Lissabon-topmødet og bedt medlemsstaterne opstille en ny prognose for udgifterne til pensionsområdet ud fra dette scenario (se Tabel 3). Som det fremgår af tabellen, varierer forskellen på maksimumsvæksten i de to scenarier mellem 0 og 2 procent af BNP, bortset fra Grækenland, hvor den er 4.2 %.

Tabel 3: Prognoser for udgifterne til offentlige pensioner - "Lissabon-scenariet"((Ved etablering af Lissabon-scenariet har Frankrig forudsat arbejdsløsheds- og beskæftigelsestal, der ligger lavere end ovenstående. Beskæftigelsestallet er lavere, fordi der ikke tages højde for ændringer i pensionsbetingelserne, som har til formål at øge beskæftigelsen blandt ældre. Frankrigs beregninger giver et mere optimistisk scenario på mellemlang sigt (omkring 2010-2020), mens det modsatte gælder på lang sigt. Italiens beskæftigelsestal er lavere end de tal, der beregnes ved den generelle metode, mens Spaniens produktivitetsstigning er en smule højere efter 2035. Portugal har lagt den gennemsnitlige variant til grund for befolkningstallet i stedet for den største variant.))

>TABELPOSITION>

Kilde: EPC.

4.5.2. Det skal bemærkes, at dette scenario er baseret på ret optimistiske forudsætninger, f.eks.:

- en årlig vækst i BNP på mindst 3 % i gennemsnit i perioden frem til 2007

- en beskæftigelsesgrad for såvel mænd som kvinder på omkring 83 % i 2045 (hvilket i de fleste lande vil forudsætte højere pensionsalder)

- en arbejdsløshed for såvel mænd som kvinder på 4 % i 2045

- prognoserne for befolkningen i den erhvervsaktive alder fra EUROSTATs "højeste" scenario, og

- produktivitet og vækst i hele EU på et niveau svarende til USA's i 2050. USA's produktivitetsvækst er i første halvdel af århundredet sat til 1 % mod de nuværende 2,3 %.

4.5.3. ØSU er klar over, at dette meget bredt baserede scenario nærmere udgør et fremtidsbillede end en prognose. Men det er enig i den konklusion, som Udvalget for Økonomisk Politik har nået, nemlig at scenariet ganske vist har potentiale til at afhjælpe en del af de finansielle konsekvenser af befolkningens stigende gennemsnitsalder, men at det ikke i sig selv er nok til at løse problemet med finansieringen af pensionerne på lang sigt. Men ØSU understreger, at på baggrund af den aktuelle forværring af den globale økonomiske situation både med hensyn til konjunkturer og job er der god grund til at betragte det ovenfor beskrevne økonomiske og beskæftigelsesmæssige scenario som optimistisk. Derfor er der efter ØSU's opfattelse hårdt brug for en bedre koordineret europæisk økonomisk og beskæftigelsesmæssig strategi - som inddrager alle aktører - for at stimulere vækst og beskæftigelse.

5. En indsats for at forbedre bæredygtigheden

5.1. Det vil få afgørende betydning for pensionernes bæredygtighed, i hvilken grad EU-befolkningens aldring fortsætter i fremtiden. For øjeblikket ser det ud til, at middellevetiden fortsat vil stige, og derfor er det vigtigt at gøre noget nu for at foregribe de ekstra udgifter, der vil opstå. Udvalget for Økonomisk Politik har allerede erkendt, at selv hvis dets mest optimistiske scenario holder stik, er der ikke tilstrækkelige midler til fuldt ud at dække de finansielle konsekvenser af aldringen, og den seneste globale udvikling øger risikoen for, at midlerne bliver utilstrækkelige. Ved at gøre noget nu kan man forhindre, at det bliver umuligt at betale pensionerne, idet de ekstra udgifter så kan spredes over en lang periode. Det falder også ganske i tråd med princippet om solidaritet mellem generationerne.

5.2. ØSU støtter den holdning, som Udvalget for Social Beskyttelse har tilkendegivet, nemlig at det skal undgås, at ressourcerne fordeles uretfærdigt mellem generationerne. Det indebærer, at der må skrides ind i tide for at forhindre, at kommende generationer påføres en urimelig byrde.

5.3. De mulige tiltag kan opdeles i to hovedgrupper:

(a) tiltag, som skal gøre PAYG-ordningerne mere bæredygtige

(b) tiltag, som skal supplere eksisterende pensionsordninger via en højere grad af forudfinansiering (søjle 2 og 3).

Disse tiltag udelukker ikke hinanden.

5.4. Tiltag, som skal gøre PAYG-ordningerne mere bæredygtige

Ud over de punkter, som behandles i afsnit 4, kunne man som led i sådanne tiltag, afhængigt af forholdene i de enkelte medlemsstater:

(a) forøge de ældre arbejdstageres beskæftigelsesgrad (se 7.3)

(b) overveje at forøge bidragene (se 7.4)

(c) oprette reservefonde, som kan afbøde konsekvenserne af den stigende gennemsnitsalder, indtil aldersforskellen, og dermed også ældrebyrden, mindskes (se 7.5)

(d) ændre kriterierne for fremtidige pensionsmodtagere (se 7.6)

(e) omstrukturere den højere uddannelse, der i nogle medlemsstater unødigt forsinker kandidaternes indtræden på arbejdsmarkedet (se 7.7)

(f) nedbringe den offentlige gæld for at frigøre midler til at opretholde pensionssystemerne (se 4.4)

(g) gennemføre en kombination af ovenstående tiltag.

5.5. Som led i det indre marked har Kommissionen truffet foranstaltninger, som giver mulighed for at indføre supplerende pensionsordninger uden udtrykkeligt at tilskynde til at etablere dem. Kommissionen har også med sit nye direktivforslag tilstræbt at sikre medlemmerne af pensionsordningerne bedre via strengere kontrol, krav om fremlæggelse af relevante oplysninger, som skal gøre ordningerne mere gennemskuelige, og en investeringsordning, som skal give et bedre afkast med risikostyring.

5.6. En (delvis) omlægning fra en PAYG-ordning til et system med fondsdækning kan virke som en tillokkende idé for nogle stater - både i Sverige og i Italien har man f.eks. indført en sådan ordning - men det forudsætter en grundig analyse af de sociale konsekvenser.

5.7. Det forudsætter nemlig, at der indbetales beløb til to systemer på samme tid. Det går ikke an at bringe de nuværende pensionsmodtageres indkomster i fare ved at lede de beløb, der skal finansiere PAYG-ordningerne, over i fremtidige pensioner. Men det kan lade sig gøre at gennemføre en vis forudfinansiering, som det kan ses i Sverige, og det kan være med til at lette den byrde, de fremtidige udgifter kommer til at udgøre.

5.8. Ordninger med fondsdækning er især tillokkende, fordi de ikke er afhængige af et fremtidigt forhold mellem bidragydere og modtagere, som pr. definition ikke kan forudses præcist. Midlerne bør investeres i en bred portefølje for at minimere risikoen, men fondene bør ikke underlægges restriktive mængdebegrænsninger. ØSU har for nylig afgivet udtalelse om Kommissionens forslag til direktiv om pensionsordninger tilhørende anden søjle(8).

5.9. Eftersom de statslige ordninger udgør den største del af området, bør den største indsats også koncentreres om at opretholde disse ordningers bæredygtighed.

6. Beskatning

6.1. ØSU foreslår, at medlemsstaterne bruger beskatningsreglerne til at stimulere de pensionstiltag, som de gerne vil fremme.

6.1.1. Fradragsret for pensionsbidrag kan bruges som middel til at tilskynde den enkelte til at forudfinansiere sin personlige pension eller foretage anden opsparing i pensionsøjemed, f.eks. for at supplere det statslige system.

6.1.2. Skattefradrag kan også bruges til at tilskynde arbejdsgivere til at indføre pensionsordninger med fondsdækning for deres ansatte. Det vil være positivt, hvis der oprettes overenskomstfastlagte supplerende pensionsordninger på virksomheds- eller brancheniveau.

6.1.3. Beskatningsreglerne for pensionsordninger med fondsdækning er i EU's medlemsstater baseret på tre forskellige principper angivet med følgende forkortelser, hvor E angiver skattefritagelse (exempt) og T angiver skattepligt (taxation):

(a) EET: bidragene er skattefrie, investeringsgevinsterne er skattefrie og pensionsudbetalingerne beskattes.

(b) ETT: bidragene er skattefrie, investeringsgevinsterne indkomstbeskattes og pensionsudbetalingerne beskattes.

(c) TEE: bidragene beskattes, investeringsgevinsterne og pensionsudbetalingerne er skattefrie.

Det er et logisk princip, at når indkomsten udskydes (via pensionsbidrag), skal skatten også udskydes. I betragtning af, at pensionisterne kommer til at lægge beslag på en større del af BNP i fremtiden, bliver det sandsynligvis også svært at opretholde fuldstændig skattefritagelse for pensioner.

6.2. På baggrund af det indre marked er det vigtigt, at der hurtigst muligt sættes ind over for de problemer, som pensionsordninger på tværs af grænserne kan indebære. I den forbindelse bifalder ØSU Kommissionens nye meddelelse om beskatning, som det allerede har udarbejdet en særskilt udtalelse om(9).

7. Generelle bemærkninger

7.1. En af de største udfordringer, som EU står over for, er at sikre, at en befolkning med en støt stigende gennemsnitsalder får pension. EU's borgere skal kunne stole på, at de nødvendige tiltag bliver truffet.

7.2. ØSU fokuserer først og fremmest på at sikre de fremtidige pensionisters indkomst. Pensionister er en sårbar gruppe i samfundet, og deres interesser skal beskyttes. Derfor går ØSU stærkt ind for, at dette sikres via hensigtsmæssige tiltag, idet solidariteten mellem generationerne samtidig må bevares.

7.3. Forøgelse af de ældre arbejdstageres beskæftigelsesgrad

7.3.1. Skal pensionerne være finansielt bæredygtige, er det meget vigtigt, at beskæftigelsesgraden øges. Som tidligere påpeget er beskæftigelsesgraden væsentligt lavere for arbejdstagere mellem 55 og 64 år end for andre aldersgrupper. Det skyldes i vidt omfang ordninger, der giver ældre arbejdstagere mulighed for at trække sig tilbage forholdsvis tidligt.

Disse ordninger blev indført, for at ældre arbejdstagere kunne give plads for yngre på socialt forsvarlig vis. Det var nødvendigt på grund af stor arbejdsløshed.

7.3.2. Siden disse ordninger blev indført, har opfattelserne ændret sig. Arbejdsmarkedssituationen er forandret i mange medlemsstater, og de finansielle konsekvenser af førtidspensionsordningerne vejer stadig tungere.

7.3.3. I tidligere udtalelser har ØSU allerede slået til lyd for en højere beskæftigelsesgrad for ældre arbejdstagere. I udtalelsen om ældre arbejdstagere foreslås forskellige foranstaltninger:

- en aldersbevidst personalepolitik

- skattemæssig tilskyndelse til arbejdsgiverne for at få dem til at beholde ældre arbejdstagere

- deltidspension

- skattemæssige tilskyndelser til arbejdstagerne for at få dem til at blive længere på arbejdsmarkedet

- fleksible pensionsordninger.

7.3.4. Hvis de ældre arbejdstageres beskæftigelsesgrad skal øges, ser ØSU foreløbig ikke nogen anledning til at harmonisere pensionsalderen. Det er for øjeblikket et nationalt anliggende, og det bør der foreløbig ikke ændres ved.

Så længe de ældre arbejdstageres beskæftigelsesgrad ikke er øget væsentligt, er der efter ØSU's opfattelse ikke megen mening i at diskutere hævelse af pensionsalderen, for den vigtigste indikator er den faktiske og ikke den lovbestemte pensionsalder.

7.3.5. ØSU anbefaler derfor, at der indføres fleksibilitet, så arbejdstagere, som er ved godt helbred og gerne vil fortsætte med at arbejde, får mulighed for og økonomisk tilskyndelse til at fortsætte på fuld tid eller deltid. Hvis der åbnes mulighed for gradvis kortere arbejdstid fra og med en passende alder, kan der tages hensyn til arbejdstagerens nedsatte kapacitet, samtidig med at den pågældende kan forblive aktiv, fortsat kan tjene en løn, som opfylder behovet, og kan udskyde det tidspunkt, hvor han/hun reelt går på pension.

7.3.6. Denne fleksibilitet bør findes både i de statslige og i de private ordninger, men i dag er der ofte forskel på en medlemsstats regler om fleksibilitet i pensionsalderen inden for de forskellige søjler. Det kan give større tilskyndelse til at udskyde pensionsalderen, hvis fleksibiliteten i medlemsstaternes forskellige søjler er den samme. Højere pensionsalder vil medføre økonomiske fordele og bidrage til en bedre og mere sikker pension.

7.4. Muligheden for at forøge bidragene

7.4.1. ØSU erkender, at højere bidrag fra både arbejdsgivere og arbejdstagere kan være et middel til at gøre pensionerne mere bæredygtige.

7.4.2. Men ØSU er betænkeligt ved de mulige konsekvenser, hvis bidragene sættes op:

(a) Det øger arbejdskraftomkostningerne og kan dermed skade målsætningen om at øge beskæftigelsesgraden.

(b) Det er potentielt uretfærdigt, eftersom arbejdstagerne kommer til at betale betydeligt mere end de økonomiske omkostninger ved de ydelser, de selv modtager til sin tid, på grund af uligevægten mellem bidragydere og modtagere midt i dette århundrede.

(c) Det kan skade EU's muligheder for at tiltrække internationale investeringer.

(d) Det kan medføre "hjerneflugt" fra EU, dvs. at højtuddannede rejser væk.

7.4.3. Efter ØSU's opfattelse bør man derfor afveje ethvert forslag om at sætte bidragene op over for de sandsynlige konsekvenser for beskæftigelsen.

7.5. Afbødning af de stigende pensionsudgifter via reservefonde

7.5.1. ØSU vil gerne påpege, at man eventuelt kan gøre søjle 1-ordningerne mere bæredygtige ved at afsætte midler nu, som man efter 2020 kan trække på for at udligne de stigende udgifter.

7.5.2. Irland er en af de medlemsstater, hvor man har indført denne metode. I 1998 bebudede den irske regering en omlægning af pensionsordningerne. Det omfattede bl.a. oprettelse af the National Pension Reserve Fund, hvor regeringen indsætter 1 % af BNP om året. Desuden er provenuet af en række privatiseringer i den seneste tid blevet indbetalt til fonden. Fondsmidlerne investeres under ledelse af en uafhængig bestyrelse og skal efter 2025 bruges til at afbøde finansieringsproblemerne i forbindelse med de statslige pensioner, og fonden er "øremærket", så fremtidige regeringer ikke kan bruge midlerne til andre formål.

7.5.3. Efter ØSU's opfattelse er "øremærkning" en vigtig sikring for pensionsmodtagerne, fordi en fremtidig regering så ikke kan bruge midlerne til andre formål.

7.5.4. Denne metode er ikke i sig selv en omlægning til forudfinansiering, men et middel til at sikre en mere retfærdig balance mellem generationerne.

7.6. En mulighed for at forbedre pensionernes bæredygtighed er at ændre betingelserne for at få adgang til fremtidens pensioner. ØSU er vidende om, at en række medlemsstater har gennemført ændringer af reglerne for pensionsrettigheder. Efter ØSU's opfattelse er generelle anbefalinger ikke hensigtsmæssige på dette punkt, for det første på grund af subsidiaritetsprincippet og for det andet, fordi sådanne foranstaltninger skal stemme med de særlige forhold i medlemsstaten og drøftes med arbejdsmarkedets parter.

7.7. ØSU er klar over, at den højere uddannelse i nogle medlemsstater er struktureret således, at den unødigt forsinker kandidaternes indtræden på arbejdsmarkedet. Med den nye demografiske situation er det ønskeligt, at dette forhold ændres. Men dette forslag har ikke til formål at sænke uddannelsesniveauet, som tværtimod snarere bør hæves, når man betænker Lissabon-topmødets målsætning: at blive den mest konkurrencedygtige videnbaserede økonomi i verden.

7.8. Supplering af statslige pensioner via tillægsordninger med fondsdækning

7.8.1. Mange medlemsstater mener, at man kan gøre de generelle pensionssystemer mere bæredygtige ved at tilskynde til at anvende tillægspensioner. Sådanne midler bør investeres i en bred portefølje for at minimere risikoen, men de bør ikke underlægges restriktive mængdebegrænsninger.

7.8.2. Kommissionen har allerede foreslået lovgivningsmæssige minimumskrav, der skal gøre tillægspensioner med fondsdækning så sikre og bæredygtige som muligt.

7.8.3. Tillægspensioner bruges især i tre medlemsstater - Holland, Det Forenede Kongerige og Irland. I disse lande er den statslige pension (PAYG) forholdsvis lav, og mange arbejdstagere er afhængige af også at have en tillægspension. I Holland er dækningsgraden næsten 100 %, men af forskellige årsager, f.eks. arbejdsgivernes modstand mod at oprette en ordning, arbejdstagere med skiftende arbejde osv., er dækningsgraden for arbejdstagerne i de to sidstnævnte lande for lav.

7.8.4. Dette problem har man for kort tid siden taget op både i Det Forenede Kongerige og Irland. I Det Forenede Kongerige har regeringen indført de såkaldte interessentpensioner. Det er en ordning, hvor pensionsselskaber kan udbyde pensionsordninger. Det forudsætter samarbejde fra arbejdsgiverne, som trækker beløbene i lønnen, men det er stadig frivilligt for dem, om de vil bidrage til ordningen. I henhold til lovgivningen er der desuden lagt loft over udgifterne for at sikre, at det størst mulige beløb investeres til gavn for arbejdstageren. Der er således tale om en pensionsopsparingsordning, som følger arbejdstageren.

7.8.5. Det er ØSU's opfattelse, at andre medlemsstater bør overveje en ordning af denne type som et nyttigt middel til at supplere deres statslige ordninger.

7.9. Tilpasning af pensioner efter samfundsmæssige ændringer

7.9.1. ØSU giver Udvalget for Social Beskyttelse ret i, at der må gøres noget for at tilpasse pensionssystemerne til de ændrede beskæftigelsesmønstre og for at sikre ligestillingen mellem kønnene.

7.9.2. Disse forhold indebærer en række vigtige overvejelser, og der vil efter ØSU's mening være stor gevinst ved at udveksle erfaringer mellem medlemsstater.

7.9.3. Det ville være et stort fremskridt på lang sigt at få pensionen individualiseret, så den bliver en ret for den enkelte, hvorimod den nu i nogle tilfælde ydes på grundlag af tilknytning til en anden person. Det vil hovedsagelig få konsekvenser for kvinder. Men på grund af kvindernes erhvervsmønster, som f.eks. kan indebære ikke-erhvervsaktive perioder af hensyn til børnepasning, må der gøres en indsats for at sikre, at deres pensioner ikke bliver utilstrækkelige. Dette problem har nogle medlemsstater fundet vellykkede løsninger på.

7.9.4. EU har mange selvstændige, som ofte ikke afsætter tilstrækkelige midler til pension til sig selv og deres pårørende, og som ikke er berettigede til en tilstrækkelig pension under søjle 1. Det må tilstræbes, at denne gruppe sikres fyldestgørende dækning.

7.9.5. ØSU mærker sig, at nogle medlemsstater yder andre former for støtte til deres ældre ud over pensionsudbetalinger. Det omfatter mange forskellige ordninger, f.eks. skattefordele, gratis el, gratis eller billigere offentlig transport og boligstøtte. Sådanne former for støtte er efter ØSU's opfattelse en yderst effektiv måde at afhjælpe fattigdom blandt ældre på.

7.10. Forhold, som supplerende ordninger skal tage højde for

7.10.1. Et af de største problemer med pensionsordninger i visse lande er den lange optjeningsperiode (op til 10 år), inden en arbejdstager er berettiget til pension. Det strider klart mod princippet om, at pensioner er en form for udskudt betaling, dvs. at pensionsrettighederne optjenes år for år ligesom lønnen. Efter ØSU's mening bør de lange optjeningsperioder afskaffes.

7.10.2. De demografiske faktorer, som påvirker PAYG-ordningerne, spiller også ind på ordningerne med fondsdækning. Det vigtigste er, at aktuarerne tilpasser bidragene for at sikre, at der opbygges tilstrækkelige tekniske reserver, som står mål med den højere forventede levealder.

7.10.3. ØSU har tidligere bifaldet og kommenteret direktivforslaget om arbejdsmarkedsorienterede pensionskassers aktiviteter, som skal gøre det lettere at indføre grænseoverskridende ordninger under søjle 2(10).

7.10.4. I ovennævnte direktiv tages der ikke stilling til beskatningsspørgsmålet, men Kommissionen har for nylig behandlet dette vigtige spørgsmål i en meddelelse, som ØSU allerede har udarbejdet udtalelse om(11).

7.11. Udvidelsen

7.11.1. Efter ØSU's mening er pensionernes bæredygtighed i ansøgerlandene også et vigtigt økonomisk og socialt spørgsmål, både for ansøgerlandene selv og for EU som helhed. Ansøgerlandene bør tilskyndes til at vurdere deres pensionsordningers bæredygtighed på lang sigt og om nødvendigt iværksætte tiltag for at forbedre den.

8. Konklusioner

8.1. ØSU lægger den allerstørste vægt på, at både nuværende og fremtidige pensionister beskyttes og sikres en anstændig levestandard i deres otium. Det må derfor rose Kommissionen for at have sat fokus på dette emne på baggrund af de demografiske og sociale ændringer.

8.2. Det glæder ligeledes ØSU at bemærke, at medlemsstaterne nu aktivt er involveret i planlægning med henblik på at gøre pensionsudgifterne mere bæredygtige. Det er uhensigtsmæssigt at foreslå fælles løsninger for medlemsstaterne, eftersom der er så stor forskel på deres udgangspunkter.

8.2.1. I den forbindelse mener ØSU, at medlemsstaterne bør undersøge mulighederne for at anvende supplerende ordninger (søjle to og tre), selv om supplerende pensionsordninger ikke er et universalmiddel.

8.3. ØSU understreger kraftigt sammenhængen mellem stigende levealder og ikke bare pensioner, men også udgifter til sundhedsvæsen og langtidspleje. Det bifalder, at Udvalget for Økonomisk Politik har til hensigt at beregne, hvilke udgifter der i denne forbindelse kan forventes på lang sigt. Det må heller ikke overses, at der kan forventes særlige udgifter i forbindelse med handicappede.

8.4. Efter ØSU's mening bør pensionsordningerne også tilpasses efter ændringerne i samfundet som sådant, og det bifalder, at Kommissionens meddelelser klart giver udtryk herfor.

8.5. ØSU mener, at en stærkere økonomi kan bidrage kraftigt til at øge bæredygtigheden, idet en stigning i BNP-væksten kan skabe mulighed for ikke blot at nedbringe arbejdsløsheden, men også at øge beskæftigelsesgraden. Men dette udgør en stor udfordring, som forudsætter samordnede tiltag, hvor man fokuserer på disse målsætninger. Arbejdet i Udvalget for Økonomisk Politik bidrager betydeligt til bedre indsigt i mulighederne på dette område.

8.6. De stigende pensionsudgifter kan få meget alvorlige følger for medlemsstaterne, og derfor kan det kun opfattes som yderst positivt, når det foreslås at anvende den åbne koordinationsmetode. Når der opstilles fælles målsætninger med hensigtsmæssige indikatorer, kan medlemsstaterne forvisse sig om, at alle de øvrige medlemsstater også træffer foranstaltninger, ligesom metoden giver medlemsstaterne mulighed for at udveksle erfaringer og lære af hinanden.

8.7. ØSU anbefaler, at ansøgerlandene opfordres til at gennemføre en tilsvarende evaluering af deres pensionssystemer med henblik på at vurdere, hvor bæredygtige de er på lang sigt.

8.8. Til slut understreger ØSU endnu en gang, at der nu må gøres noget for at sikre pensionernes bæredygtighed, da der er tale om et stort problem, som er af afgørende betydning for alle nuværende og kommende pensionister.

Bruxelles, den 29. november 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2000) 622 endelig.

(2) KOM(2001) 362 endelig.

(3) SOC/085 - Anvendelse af en integreret tilgang til at understøtte nationale strategier for sikre og bæredygtige pensioner - (KOM(2001) 362 endelig).

(4) KOM(2001) 362 endelig.

(5) EFT C 204 af 18.7.2000, s. 51.

(6) KOM(97) 283 endelig.

(7) SOC/071 - Informationsrapporten "Den demografiske situation og de demografiske perspektiver i EU" - CES 930/99 fin.

(8) EFT C 155 af 29.5.2001, s. 26.

(9) ECO/071 - Afskaffelse af skattemæssige hindringer for grænseoverskridende ydelse af arbejdsmarkedsorienteret pension - KOM(2001) 214 endelig.

(10) EFT C 155 af 29.5.2001, s. 26.

(11) ECO/071 - Afskaffelse af skattemæssige hindringer for grænseoverskridende ydelse af arbejdsmarkedsorienteret pension - KOM(2001) 214 endelig.