BERETNING FRA KOMMISSIONEN - Sammenfattende rapport om de af Medlemsstaterne indsendte meddelelser om kontrolarbejdet og resultaterne af deres kontrol samt principielle spørgsmål om traditionelle egne indtægter regnskabsåret - 1998 - (Artikel 17, stk. 3, i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89)

Sammenfattende rapport om de af Medlemsstaterne indsendte meddelelser om kontrolarbejdet og resultaterne af deres kontrol samt principielle spørgsmål om traditionelle egne indtægter regnskabsåret - 1998 - (Artikel 17, stk. 3, i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89)

1. Indledning

1. Forordning 1552/89 [1] har til medlemsstaterne uddelegeret ansvaret for at sikre, at de "traditionelle" egne indtægter opkræves samt pligten til at træffe de nødvendige foranstaltninger til sikring af, at de restancer, der opstår til fordel for De Europæiske Fællesskabers budget (især importafgifter), fastlægges, bogføres, opkræves og overdrages til Kommissionen.

[1] Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (ny udgave, afgørelse 94/728/EF).

Kommissionen holdes informeret om dette arbejde gennem en række meddelelser, som medlemsstaterne sender den på grundlag af forordning 1552/89. Specielt med hensyn til deres kontrolarbejde er det i artikel 17, stk. 3, i denne forordning fastsat, at medlemsstaterne orienterer Kommissionen i periodiske halvårlige rapporter.

Med vedtagelsen af forordning (EF, Euratom) nr. 1355/96 [2] ændredes rapporternes form til at blive årlige, ligesom der fastsattes en forpligtelse for Kommissionen til at udarbejde en sammenfatning af meddelelserne til budgetmyndighedens orientering.

[2] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1355/96 af 8. juli 1996 om ændring af Rådets forordning nr. 1552/89 af 29. maj 1989.

2. Disse sammenfattende rapporter skulle give mulighed for at gøre status over kontrolarbejdet og resultaterne af den kontrol, der foretages på nationalt plan, og for at få overblik over omfanget af svig og uregelmæssigheder i forbindelse med Den Europæiske Unions traditionelle egne indtægter. De skulle endvidere give Kommissionen mulighed for at foretage en supplerende dokumentkontrol og for bedst muligt at udføre den risikoanalyse, den benytter til udfærdigelse af sit eget kontrolprogram.

I betragtning af de skuffende erfaringer med de tidligere halvårlige meddelelser enedes man i forbindelse med ændringen af forordning nr. 1552/89 i 1996 om at søge at finde frem til en løsning på de store uoverensstemmelser mellem medlemsstaternes rapporter og på de forskellige fortolkninger af visse grundlæggende begreber. Efter indgående drøftelser i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter modtog medlemsstaterne i marts 1997 [3] en harmoniseret model til en årsrapport. Det fremgik af denne, hvilke oplysninger der skulle indberettes med hensyn til svig og uregelmæssigheder, og den tilsigtede en bedre sammenhæng i de indgivne regnskabsoplysninger.

[3] Kommissionens afgørelse nr. 97/245 af 20.3.1997 (dok. K(97) 800 endelig udg.).

Eftersom medlemsstaterne var stødt på objektive vanskeligheder med hensyn til harmonisering af oplysninger, modtog Kommissionen årsrapporterne for regnskabsåret 1996 med stor forsinkelse. På baggrund af de indkomne oplysninger måtte Kommissionen konstatere, at medlemsstaterne endnu ikke havde været i stand til at drage nytte af modellen, og den besluttede at opgive at offentliggøre sin sammenfattende rapport. I maj 1998 [4] udarbejdede Kommissionen imidlertid et sammenfattende dokument, som blev behandlet på mødet i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter den 8.7.1998.

[4] Dok. XIX/24329/98 af 27.5.1998.

Analysen af rapporterne for regnskabsåret 1997 [5] mundede ud i resultater, der lå langt under, hvad man havde forventet: af mangel på sammenlignelige oplysninger mente Kommissionen endnu ikke at være i stand til at drage gyldige, ja endog i visse tilfælde blot pålidelige konklusioner.

[5] KOM(1999) 110 endelig udg. af 12.03.1999.

3. I forhold til regnskabsåret 1997 konstaterer Kommissionen en klar forbedring i medlemsstaternes forelæggelse af oplysninger, selv om der i visse tilfælde har måttet anmodes om supplerende oplysninger. Den er nået frem til det resultat, at offentliggørelsen af rapporten, om end den er ufuldstændig og uensartet, kunne bidrage til en bedre forståelse af de eksisterende vanskeligheder med hensyn til de traditionelle egne indtægter og tilskynde medlemsstaterne til at forbedre kvaliteten af de oplysninger, de indberetter.

I øvrigt var det planen at foretage en analyse af de principielle spørgsmål i forbindelse med problemerne med anvendelsen af forordning 1552/89, herunder også spørgsmål vedrørende tvister. Kommissionen er imidlertid på baggrund af sine erfaringer nået til den overbevisning, at eventuelle problemer, der indbringes af medlemsstaterne, vil blive bedre behandlet, hvis de meddeles RUEI, efterhånden som de viser sig, frem for at blive analyseret i sammenfattende rapporter på grundlag af artikel 17, stk. 3.

Nærværende analyse gengiver og viser i tabelform hovedelementerne i den model for en rapport, som Kommissionen har givet medlemsstaterne. Hver tabel præsenteres i en tekst, der også forklarer indikatorens berettigelse.

2. Analyse af medlemsstaternes rapporter

Analysen af medlemsstaternes rapporter har to formål, nemlig for det første at give et billede af medlemsstaternes kontrolarbejde, og for det andet at give et indtryk af bekæmpelsen af svig og uregelmæssigheder. Med dette for øje præsenteres først oplysninger om kontrolarbejdet, som vedrører antallet af behandlede angivelser pr. national myndighed både i forbindelse med importstadiet og i forbindelse med kontrolstadiet (efterfølgende) samt kontrolpersonalets størrelse. Man får således for hver enkelt medlemsstat et indtryk af kontrolarbejdet i forhold til transaktionernes omfang.

Medlemsstaternes rapporter indeholder i øvrigt oplysninger, der gør det muligt at angive omfanget af og nøjere karakterisere både svig og resultaterne af bekæmpelsen af dette fænomen. Eftersom svig er grænseoverskridende, og for at vise fænomenets bevægelser på Fællesskabets toldområde, sammenholdes tallene for de enkelte medlemsstater (antal tilfælde, beløb) med de samlede tal for alle medlemsstater under ét. I denne analyse skelnes der i tallene mellem de forskellige stadier i bekæmpelsen af svig: efterforskning og afsløring af tilfælde, fastsættelse og opførelse af beløb, opkrævning af afgifter.

I øvrigt sammenholdes disse tal også med andre oplysninger, som medlemsstaterne ligeledes har indgivet med hensyn til bogføring af ikke-opkrævede egne indtægter og meddelelsesblade om svig. Man forsøger derved at få et mere præcist indtryk af tvister vedrørende egne indtægter og at slå ned på eventuelle uregelmæssigheder med hensyn til fastlæggelsen og overdragelsen af disse. Endelig indeholder analysen en karakteristik af svig og uregelmæssigheder, alt efter hvilken toldprocedure og type svig der er tale om.

Ved udarbejdelsen af denne analyse af medlemsstaternes rapporter har Kommissionen benyttet en del af de oplysninger, den modtog i medlemsstaternes rapporter fra tidligere regnskabsår, men Kommissionen skal understrege, at disse rapporter undertiden er ufuldstændige, og at det er vanskeligt at sammenligne medlemsstaternes oplysninger.

Denne sammenligning mellem de pågældende regnskabsår giver, om end den er ret begrænset, mulighed for at drage visse konklusioner med hensyn til udviklingen af medlemsstaternes kontrolarbejde og resultaterne heraf samt med hensyn til de vigtigste tendenser vedrørende opkrævningen af egne indtægter.

2.1. Medlemsstaternes kontrolarbejde

Man kan få et samlet billede af kontrolarbejdet ved for hver enkelt medlemsstat at sammenholde tallene for, hvor mange angivelser de har modtaget, hvor mange de har kontrolleret efter toldbehandling, og hvor stort et personale der beskæftiger sig med denne type kontrol.

Bilag 1 indeholder en sådan sammenligning og angiver det procentvise antal kontrollerede angivelser samt et forholdstal for antallet af kontrollerede angivelser pr. person. Det giver samtidig en idé om transaktionernes omfang på Fællesskabets toldområde.

For at sætte disse indikatorer for kontrolarbejdet i perspektiv foretages der i bilag 2 en sammenligning af den samlede situation med hensyn til medlemsstaternes kontrolarbejde for regnskabsårene 1996 og 1998.

Analysen af de to tabeller i bilag 1 og 2 giver anledning til følgende bemærkninger:

(a) Med hensyn til antallet af indkomne angivelser

I 1998 var antallet af godtagne angivelser 95 302 846. For langt størstedelen af medlemsstaternes vedkommende er antallet af angivelser steget, og for Grækenlands vedkommende er det nærmest fordoblet. Over de sidste fire år har der været et ubetydeligt fald i antallet af transaktioner i Finland, men et mere overraskende fald i Frankrig i 1998: fra ca. 10 millioner i 1997 er tallet således faldet til under 7 millioner.

Ligesom i de tidligere regnskabsår viser en sammenligning mellem medlemsstaterne en stor forskel i antallet af indkomne angivelser i Nederlandene og Tyskland i forhold til Det Forenede Kongerige, især hvis man sammenligner med de i "A"- og "B"-regnskabet fastlagte traditionelle egne indtægters andel medlemsstat for medlemsstat. Bortset fra Nederlandene og Det Forenede Kongerige er forholdet mellem denne andel og antallet af angivelser relativt stabilt, som det fremgår af nedenstående grafiske fremstilling:

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

(b) Med hensyn til den efterfølgende kontrol

Man må konstatere, at oplysningerne vedrørende antallet af kontrollerede angivelser på grund af deres karakter hindrer en fuldstændig sammenligning mellem medlemsstaterne (% for kontrollerede angivelser efter toldbehandling). Det er nemlig kun ni medlemsstater, der har indberettet det faktiske tal for de angivelser, der var kontrolleret efter toldbehandling (se også redegørelsen under henvisningerne i tabellen i bilag 1). Men dette betegner en forbedring i forhold til det foregående regnskabsår, idet Portugal og Det Forenede Kongerige nu er de eneste lande, der ikke råder over nogen oplysninger.

Med disse begrænsninger skal det understreges, at antallet af kontrollerede angivelser efter toldbehandling er steget stærkt, eftersom det er øget fra 2,3 millioner i 1997 til 4,6 millioner i 1998. Kun Finland og Danmark udviser et stort fald i antallet. Forøgelsen af antallet af ansatte (+1,1%) kan dog ikke være grunden til den meget store stigning i antallet af kontrollerede angivelser efter toldbehandling i 1998 (+96%).

I øjeblikket undrer Kommissionen sig over disse udsving, eftersom den heller ikke kan skyldes forskelle i forbindelse med transaktionerne. De kan muligvis skyldes en nedgang i kontrolaktiviteten (Italien og Finland over de tre regnskabsår), en væsentlig omlægning af denne aktivitet eller indførelse af nye bogføringsmetoder (Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Østrig og Sverige).

Dette betyder ligeledes en generel forbedring af kontrolprocenten, dog med store forskelle mellem medlemsstaterne, f.eks. når det gælder Grækenland (25%), Italien (1,73%) og Irland (1,22%).

(c) Med hensyn til omfanget af det personale, der deltager i den efterfølgende kontrol

For så vidt angår forholdet mellem det specialiserede personale, der deltager i kontrollen efter toldbehandling, og antallet af kontrollerede angivelser må man konstatere, at interne organisatoriske forskelle mellem medlemsstaternes myndigheder gør det temmelig vanskeligt at foretage en sammenligning mellem medlemsstaterne. Det kan fastslås, med de sædvanlige forbehold, at der inden for toldforvaltningen i EU er ansat 84 116 personer.

Tallene i bilag 2 viser, at bortset fra en meget kraftig stigning i antallet af ansatte i Det Forenede Kongerige, er det samlede antal ansatte inden for toldforvaltningerne steget lidt i 1998 (1,7% mod over 13% mellem 1996 og 1998). Det personale, der er beskæftiget med kontrol, følger samme udvikling (+15% fra 1996 til 1998, +1,1% fra 1997 til 1998).

2.2. Svig og uregelmæssigheder

2.2.1. Beløb, der blev fastlagt og opkrævet i 1998

Med hensyn til bekæmpelse af svig og uregelmæssigheder indeholder årsrapporterne to typer tal, nemlig for det første antallet af afslørede tilfælde og for det andet regnskabsmæssige oplysninger. Af denne grund indeholder tabellen i bilag 3 tre rækker tal, nemlig antallet af afslørede tilfælde, de fastlagte beløb og de opkrævede beløb. Dette giver et indtryk af udviklingen med hensyn til svig på hele Fællesskabets toldområde samt af indsatsen til bekæmpelse af svig.

På dette grundlag beregnes der en "opkrævningssats", som giver et første indtryk af resultatet efter første år af hver enkelt medlemsstats indsats for at opkræve de unddragne beløb. Endvidere viser tabellen for hver enkelt medlemsstat procentsatserne for fastlæggelse og opkrævning i forhold til de samlede beløb, der er fastlagt og opkrævet inden for Fællesskabet.

Det skal for det første bemærkes, at antallet af tilfælde af svig og uregelmæssigheder i kolonne (2) er temmelig uensartet. Således afspejler tallene på ingen måde den reelle situation for et land med en betydelig trafik af tredjelandsvarer (Tyskland). Når der er tale om tusindvis af tilfælde, kan det nemlig betyde, at medlemsstaterne har indberettet alle de tilfælde af overtrædelser, deres nationale myndigheder har behandlet året igennem. For andre landes vedkommende tyder tallene på, at kun en del af overtrædelserne er blevet indberettet.

En sammenligning mellem de forskellige medlemsstater samlede fastlagte beløb, viser store forskelle, som er vanskelige at fortolke: det er f.eks. bemærkelsesværdigt, at Belgiens fastlæggelser repræsenterer det dobbelte af Tysklands og lige så meget som Nederlandenes (kolonne 3), og at beløbene for Det Forenede Kongerige (udelukkende tilfælde over 10 000 EUR) er ca. 3 gange så store som Nederlandenes. Den eneste forklaring på disse forskelle må være, at begreberne svig og uregelmæssigheder ikke fortolkes korrekt, eller at der i denne sammenhæng kun er indberettet beløb over 10 000 EUR, som omhandlet i artikel 6, stk. 4, i forordning 1552/89 (meddelelsesblade vedrørende svig).

Med hensyn til den i spalte 7 anførte "opkrævningssats" skal opmærksomheden henledes på, at der er tale om en "brutto"-sats, og at det fastlagte beløb eventuelt skal tilpasses efter korrektioner og annulleringer. I øvrigt vedrører årets opkrævninger beløb, der ofte er fastlagt flere år før. Dette tal kan derfor kun tjene som statistisk indikator, der giver en slags sammenfattende udtryk for situationen med hensyn til opkrævning før de nødvendige korrektioner.

Man kan således konstatere, at den gennemsnitlige opkrævningssats for alle medlemsstater under ét er steget betydeligt siden 1997 (37,63% mod 23,26%). Den trækkes opad af tallene for en lang række medlemsstater (Danmark, Spanien, Irland, Luxembourg, Nederlandene, Portugal, Finland, Sverige), som tilsammen tegner sig for næsten 30% af fastlæggelserne og udviser en gennemsnitlig opkrævningssats på 83%.

Omvendt ligger opkrævningssatsen for ca. 70% af de fastlagte beløb på 20% (Belgien, Tyskland, Grækenland, Frankrig, Italien, Det Forenede Kongerige). En sådan forskel mellem medlemsstaternes opkrævningssatser gør det umiddelbart vanskeligt at vurdere deres agtpågivenhed; der kan nemlig være tale om manglende agtpågivenhed enten i forbindelse med fastlæggelsen af afgifterne eller med opkrævningen af dem.

Hvis man endelig sammenholder de enkelte medlemsstaters antal fastlæggelser og opkrævninger med de samlede beløb, der blev fastlagt og opkrævet i 1998 i alle medlemsstaterne tilsammen (kolonne 4 og 6 i tabellen), kan man konstatere et misforhold mellem visse nationale myndigheders relative vægt i det samlede antal fastlæggelser på den ene side og i det samlede antal opkrævninger på den anden. Dog synes dette forhold især at skyldes forskelle, der er konstateret i forbindelse med fastlæggelserne, og for specielt to medlemsstaters vedkommende (Tyskland og Nederlandene) er det nødvendigt med flere oplysninger vedrørende procenterne for at kunne fortolke dem korrekt.

2.2.2. Udsving i de fastlagte beløb og i "opkrævningssatsen"

Da behandlingen af svig og uregelmæssigheder naturnødvendigt er konjunkturbestemt, tager tabellen i bilag 4 sigte på at uddrage signifikante tendenser ved at se nærmere på omfanget af svig over flere regnskabsår. Til en vis grad kan denne sammenligning af de indberettede tal for svig og uregelmæssigheder for regnskabsårene 1995 til 1998 imidlertid vise udsving, som kan forklares på forskellig vis: enten ved at der har været tale om en faktisk forbedring af selve kontrollen eller om en midlertidig stigning i antallet af transaktioner med svig eller uregelmæssigheder, eller undertiden ved at man har afsløret svig eller uregelmæssigheder med meget store beløb.

a. Tilfælde af svig og uregelmæssigheder

For størstedelen af medlemsstaterne (ti) er antallet af tilfælde af svig steget i forhold til det foregående regnskabsåret. Der kan dog konstateres et regelmæssigt fald i dette tal i Tyskland og et kraftigt fald i Portugal. Samlet er stigningen på 25% i forhold til 1997.

Analysen støder desværre på et problem med hensyn til tallenes sammenlignelighed: enten vedrører de alene overtrædelser, der er indberettet på meddelelsesblade om svig, hvor der således er tale om beløb på over 10 000 EUR (Det Forenede Kongerige og måske også Tyskland), eller også vedrører de alle overtrædelser (de øvrige medlemsstater). Imidlertid springer følgende i øjnene:

- I Tyskland er antallet af tilfælde i konstant nedgang, således at der for regnskabsåret 1998 kun er tale om halvt så mange tilfælde som i 1995.

- I Danmark er antallet af tilfælde seks gange større end året før.

- I Østrig har antallet af tilfælde foretaget et enormt spring (64 tilfælde i 1997 og 15 474 tilfælde i 1998), til sammenligning med regnskabsåret 1995 (47 783 tilfælde). Denne brutale stigning, som svarer til, hvad man kunne konstatere i Sverige i 1997, vil kunne forklares ved, at man har medtaget tilfælde under 10 000 EUR.

Visse forskelle kan ikke blot være konjunkturbestemte, men kræver en supplerende redegørelse fra medlemsstaterne (nedgangen i Tyskland og Portugal, stigningen i Danmark og Østrig).

b. fastlagte beløb

I absolutte tal for 1995 til 1998 er de fastlagte beløb tredoblet for alle lande under ét, men regnskabsåret 1998 udviser en lettere nedgang (beløbene udgør 0,78% af beløbene i 1997). Der er dog tale om en meget forskelligartet udvikling, med meget væsentlige stigninger for Det Forenede Kongerige, Luxembourg, Irland og i mindre omfang Finland og Østrig (en fordobling).

Visse tendenser kan imidlertid kun vanskeligt forklares: i Belgien svarer det fald på 42% i de beløb, der er fastlagt i perioden 1995-1998, ikke til fordoblingen af antallet af tilfælde; i Danmark er faldet på 27% for de fastlagte beløb uforklarligt, eftersom antallet af tilfælde er 21 gange større; i Nederlandene svarer faldet i de fastlagte beløb på 58% til et fald i antallet af tilfælde på kun 7%. I 1998 har den store stigning i antallet af overtrædelser, som medlemsstaterne har afsløret, generelt og paradoksalt nok medført et lavere samlet beløb for fastlæggelser.

Tyskland skal også særlig omtales. De fastlagte beløb og antallet af tilfælde følger her en parallel udvikling, men Kommissionen undrer sig over det dobbelte fald på 60%. Det Forenede Kongerige har på sin side haft en tredobling af de fastlagte beløb i perioden, medens antallet af tilfælde har udvist en regelmæssig lettere stigning.

Kommissionen har ingen forklaring på disse forhold. Medlemsstaterne opfordres til i givet fald at fremkomme med supplerende oplysninger.

c. Det procentvise antal opkrævninger

Fra 1995 til 1998 er de fastlagte beløb steget kraftigt for alle medlemsstaterne (fire gange i Danmark, ti gange i Østrig og 48 gange i Sverige), men seks lande udviser et fald (IRL, P, FIN og især B, EL og UK).

Med undtagelse af Luxembourg kan det konstateres, at nedgangen i opkrævningssatsen i tre medlemsstater (I, FIN, UK) er ledsaget af et fald i de fastlagte beløb. Dog kan faldet i denne sats i de pågældende medlemsstater have flere årsager: konjunkturbestemte faktorer (forskellige typer svig som grundlag for fastlæggelsen), forskelle med hensyn til praksis for fastlæggelse og korrektion af fastlæggelserne og endelig et fald i selve opkrævningen.

2.2.3. Fastlagte beløb og bogførte beløb

På området traditionelle egne indtægter skal alle fastlagte beløb bogføres. Denne bogføring sker enten i A-regnskabet (artikel 6, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1552/89) for beløb, der er opkrævet eller dækket af garantier og ikke anfægtes, eller i B-regnskabet (artikel 6, stk. 2, litra b), i samme forordning), når beløbene ikke er opkrævet og - om end de er dækket af en garanti - anfægtes. Med hensyn til svig og uregelmæssigheder, der afsløres, anfægtes en stor del af tilfældene, eller der stilles ikke sikkerhed, hvorfor beløbene opføres i B-regnskabet.

Det er derfor nyttigt, som det sker i tabellen i bilag 5, for regnskabsåret 1998 at foretage en sammenligning mellem de beløb, medlemsstaterne har fastlagt og indberettet i deres årsrapporter, og selve de beløb, der er opført i B-regnskabet.

For regnskabsåret 1998 er der for otte medlemsstaters vedkommende tale om en negativ forskel mellem på den ene side det samlede fastlagte beløb som følge af svig og uregelmæssigheder og på den anden side det samlede beløb, der er opført i B-regnskabet (der omfatter de fastlagte, men endnu ikke opkrævede beløb). For disse landes vedkommende kunne de negative forskelle delvis skyldes, at man - i strid med anvisningerne i modellen til en årsrapport [6] - alene har indberettet tilfælde af svig og uregelmæssigheder vedrørende beløb på over 10 000 EUR.

[6] I bilag 6, punkt 2, i Kommissionens afgørelse af 20.3.1997 om reglerne for medlemsstaternes indberetning af visse oplysninger som led i ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (dok. K(97) 800 endelig udg.) fastslås det, at tilfældene skal indberettes uden værditærskel.

Omstående tabel viser mere præcist for regnskabsårene 1995 til 1998 de negative forskelle, der fremgår af en sammenligning mellem de beløb, visse medlemsstater har fastlagt og indberettet i deres årsrapporter, og selve de beløb, der er opført i B-regnskabet.

Fastlagte beløb<Beløbene i B-regnskabet (Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

Det bemærkes, at for Tyskland, Frankrig, Italien, Østrig, Portugal og Det Forenede Kongerige er denne negative forskel tilbagevendende. I 1998 vedrører den endnu flere medlemsstater.

En sådan situation er nødvendigvis unormal, fordi det samlede fastlagte beløb som følge af svig og uregelmæssigheder ikke kan være mindre end det beløb, der er opført i det særskilte regnskab. Det er ikke alle de beløb, der berøres af svig og uregelmæssigheder, som anfægtes eller ikke er dækket af garanti.

Kommissionen er af den opfattelse, at en fejlagtig fortolkning hos visse medlemsstaters myndigheder af begreberne "svig og uregelmæssigheder" kan forklare disse uoverensstemmelser. Den har af den grund ved flere lejligheder anmodet medlemsstaterne om at anvende de definitioner af disse to begreber, der findes i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 [7] om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser og i konventionen om beskyttelse af de finansielle interesser [8] af 27.11.1995.

[7] EFT L 312 af 23.12.1995, s. 1. Uregelmæssighed: "Enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget" .

[8] EFT C 316 af 27.11.1995, s. 49. Svig: "Enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende: - anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig formindskelse af indtægterne på De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber - manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge - uretmæssig udnyttelse af en lovligt opnået fordel, med samme følge".

2.2.4. Årsrapporter og indsendte meddelelsesblade om svig

I henhold til artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1552/89 skal der i rapporten om kontrolarbejdet foretages en sammenligning mellem det samlede indberettede beløb for svig og uregelmæssigheder og de i henhold til artikel 6, stk. 4, i samme forordning indsendte meddelelsesblade om svig for det pågældende år (udestående beløb på over 10 000 EUR, som de optræder i IRENE-basen for det pågældende år). Denne sammenligning foretages i tabellen i bilag 6.

Heraf følger, at det problem, der er omtalt i rapporten om regnskabsåret 1997, ikke længere er aktuelt, idet det beløb, der skal opkræves på grundlag af de til Kommissionen indsendte meddelelsesblade om svig (tilfælde på over 10 000 EUR) systematisk er lavere end det samlede fastlagte beløb som følge af svig og uregelmæssigheder (alle beløb under ét).

Kommissionen mener, at denne situation er i overensstemmelse med retsforskrifterne.

2.3. Svig og uregelmæssigheder opdelt efter toldprocedure og type svig

Toldprocedurerne er ikke alle i lige høj grad følsomme over for svig og uregelmæssigheder, og denne sårbarhed kan udvikle sig med tiden, idet visse erhvervssektorer til tider rammes hårdt.

Forsendelse har således de seneste år været et foretrukket område for svig, specielt i forbindelse med visse følsomme landbrugsprodukter.

Tabellen i bilag 7 angiver antallet af tilfælde af svig og uregelmæssigheder opdelt efter medlemsstat og toldprocedure og skal således vise denne sårbarhed for regnskabsåret 1998.

Det fremgår heraf, som i 1997, at ekstern fællesskabsforsendelse (10,6% af tilfældene, der vedrører 10% af det samlede beløb) og fri omsætning (80,8 % af tilfældene af svig/overtrædelser, der vedrører 81,4% af det samlede beløb) er specielt berørt. Som det fremgår af nedenstående grafiske fremstilling, er de øvrige toldprocedurer og toldmæssige anvendelsesformål derimod kun marginalt berørt i forhold til de to første procedurer.

Tallene bekræfter desværre en allerede kendt tendens.

For så vidt angår fordelingen af overtrædelser på medlemsstater, er der to forhold, der kræver nærmere forklaring. Det Forenede Kongerige, som har et antal tilfælde vedrørende fri omsætning svarende til Nederlandenes, fastlægger beløb, der svarer til fire gange Nederlandenes (og mere end ti gange Østrigs). På forsendelsesområdet fastlægger Belgien halvanden gang større beløb end Nederlandene, ligeledes med et sammenligneligt antal tilfælde (11,145 mio. EUR over for 7,25 mio. EUR).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Forklaring:

FO Fri omsætning

EXF Ekstern fællesskabsforsendelse

OPL Oplæggelse

AF Aktiv forædling

PF Passiv forædling

MI Midlertidig indførsel

ANDRE Andre toldmæssige procedurer og anvendelsesformål

Hvis man under denne synsvinkel sammenligner regnskabsårene 1997 og 1998, hvilket er formålet med tabellen i bilag 8, konstaterer man, at der i 1998 er en let nedgang i de fastlagte beløb for alle procedurernes vedkommende, men især for procedurerne for overgang til fri omsætning og ekstern forsendelse. Den forskelligartede udvikling i antallet af overtrædelser (stærkt stigende) og i beløb (mærkbar nedgang) er meget klar i forbindelse med disse to procedurer. Omvendt er de konstaterede beløb i forbindelse med aktiv forædling fordoblet i forhold til 1997.

Det skal bemærkes, at antallet af tilfælde af svig og uregelmæssigheder i forbindelse med forsendelsesproceduren og proceduren for overgang til fri omsætning er steget (med henholdsvis 42% og 1%), medens de fastlagte beløb er faldet (med 16% og 40%). For disse to procedurers vedkommende synes der at være en tendens til et øget antal overtrædelser med mindre finansiel virkning. Derimod er der en mærkbar stigning både med hensyn til antal tilfælde og beløb, når det gælder proceduren for aktiv forædling.

Det fremgår af den fordeling på medlemsstaterne af svig og uregelmæssigheder efter type af overtrædelser, som er foretaget i tabel 9, at de fleste tilfælde er fejl i forbindelse med varebeskrivelse eller tarifering (26,2%), falske værdiangivelser (23%) og endvidere ulovlig indførsel på Fællesskabets toldområde (13% af tilfældene).

Til gengæld, når det drejer sig om fastlagte beløb, er det falske varebeskrivelser (21%) og falske værdiangivelser (17%), der vejer tungest. Disse former for overtrædelse, som er meget hyppige i Sverige, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Østrig, involverer ofte meget store beløb; i Frankrig, Nederlandene og Sverige forekommer især falske varebeskrivelser og i Nederlandene og Det Forenede Kongerige især falske værdiangivelser. I øvrigt har smugleri et bemærkelsesværdigt stort omfang (i værdi) i Tyskland, og Italien har mange tilfælde af overtrædelser i forbindelse med oprindelsesangivelse.

En sammenligning mellem regnskabsårene 1997 og 1998 i tabellen i bilag 10 viser, at smugleri er for nedadgående, når det gælder den finansielle virkning (men ikke med hensyn til hyppighed), medens tilfældene af unøjagtige angivelser af vægt eller mængde nærmer sig niveauet i 1996, hvad angår konstaterede beløb. Sammenligningen bekræfter tendensen til et større antal overtrædelser af mindre finansiel virkning, med undtagelse af fejlagtig tarifering og såkaldte øvrige overtrædelser.

3. Anvendelse af artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89

3.1. Anvendelse af proceduren

I henhold til artikel 17, stk.1, skal medlemsstaterne stille de beløb, der svarer til fastlagte fordringer, til Kommissionens rådighed. Når dette viser sig at være umuligt, bl.a. på grund af force majeure eller i visse tilfælde, når det er umuligt at foretage inddrivelse af grunde, som ikke kan tilskrives medlemsstaten, afskrives fordringen. Hvis afgiftsbeløbet overstiger tærsklen på 10 000 EUR, indberettes tilfældet til Kommissionen til undersøgelse i henhold til artikel 17, stk. 2.

I regnskabsåret 1998 har to medlemsstater til Kommissionen indberettet seks tilfælde, hvor fordringerne ikke har kunnet inddrives, og i løbet af 1999 er der indberettet 15 tilfælde vedrørende 1998.

Desuden er de 12 anmodninger om afskrivning af egne indtægter (herunder tilfælde, der er indberettet i de foregående år, men som stadig er åbne), der figurerer i første tabel i bilag 11, i henhold til artikel 17, stk. 2 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 blevet grundigt undersøgt for alle relevante oplysninger fra medlemsstaterne. For bedre at vurdere hvert enkelt tilfælde snarest muligt, mødes en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter for forskellige tjenestegrene, der i 1997 blev oprettet til formålet, regelmæssigt. Det sikres således, at Kommissionens kompetente tjenestegrene indtager en fælles holdning.

Blandt de 12 ovennævnte anmodninger har Kommissionen godkendt 4 (heraf en delvis), idet den efter en detaljeret analyse af alle indberettede oplysninger er kommet frem til det resultat, at det af grunde, som ikke kan tilskrives den pågældende medlemsstat, ikke har været muligt at opkræve de egne indtægter. Til gengæld har Kommissionen afvist 8 ansøgninger (heraf en delvis), fordi det fremgik, at den pågældende medlemsstat ikke havde udvist den nødvendige agtpågivenhed og ikke havde benyttet alle sine beføjelser i henhold til EU-bestemmelserne og den nationale lovgivning til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.

Endelig har et sidste tilfælde ikke kunnet tages til følge, fordi de EU-afgifter, som man havde anmodet om fritagelse for at stille til Kommissionens rådighed, ikke var blevet fastlagt; det forholder sig nemlig sådan, at fastlæggelsen af afgifterne er en uomgængelig betingelse for, at artikel 17, stk. 2 , kan finde anvendelse. Medlemsstaten er blevet draget til ansvar finansielt.

Af de 15 tilfælde, der figurerer i anden tabel i bilag 11, er 7 under behandling. For disse sagers vedkommende har Kommissionen endnu ikke taget endelig stilling, fordi den ikke på baggrund af de oplysninger, de pågældende medlemsstater havde indgivet, har kunnet gøre dette med fuldt kendskab til sagen. Undersøgelsen vil blive afsluttet, så snart Kommissionen modtager de oplysninger, den har anmodet de pågældende medlemsstater om. For de 8 andre tilfældes vedkommende er anmodningen om fritagelse for at stille beløbene til rådighed blevet godtaget efter en grundig undersøgelse af alle faktorer og efter fælles overenskomst mellem alle interesserede tjenester, som er blevet hørt i denne forbindelse.

Til trods for Kommissionens kontrol og den fortsatte dialog med medlemsstaterne skal det bemærkes, at der ikke rent talmæssigt er sket nogen væsentlig udvikling med hensyn til medlemsstaternes indberetning af tilfælde, hvor fordringerne ikke har kunnet inddrives. Det skal dog bemærkes, at 7 medlemsstater mere eller mindre regelmæssigt har anvendt denne procedure (Tyskland, Spanien, Frankrig, Nederlandene, Det Forenede Kongerige, og, siden 1997, Belgien og Danmark).

Udviklingen går i den retning, Kommissionen ønsker, idet den finder, at denne procedure giver mulighed for en rimelig og gennemskuelig undersøgelse af medlemsstaternes opkrævning af de egne indtægter og virker befordrende for en effektiv forvaltning af Fællesskabets fordringer.

3.2. Sammenligning af afskrevne beløb

Blandt de former for kontrol, der foretages af Kommissionen, er en sammenligning af afskrevne beløb, som er indberettet gennem den rapport, der er omhandlet i artikel 17, stk. 3, i forordning 1552/89, og af beløb fra det særskilte regnskab. Bilag 12 viser resultaterne af denne sammenligning og af sammenligningen af afskrevne beløb i forbindelse med indberetningen af svig og uregelmæssigheder.

For regnskabsåret 1998 havde medlemsstaterne pr. 1. oktober forelagt i alt 15 afskrevne beløb til undersøgelse i Kommissionen, til et samlet beløb af 4 193 441 EUR. Desuden udgjorde de afskrevne beløb, der bogføres i det særskilte regnskab, som Kommissionen hvert kvartal modtager en oversigt over, i 1998 4.770.133 EUR. Selv om alle beløb registreres i det særskilte regnskab uden nogen tærskel, var forskellen mellem de indberettede beløb (beløb over 10 000 EUR) og de registrerede beløb betydelig. Kun Irland havde beløb, der svarede til hinanden. Belgien og Nederlandene derimod havde kun opført meget lave beløb i forhold til meddelelserne, hvilket ikke er almindelig regnskabsmæssig praksis.

Beløbene for korrektioner af de fastlagte beløb, der er indført i B-regnskabet (103,8 mio. EUR), og beløbene, der fremgår af de svigmeddelelser, der er fremsendt i 1998, forekommer at være høje i sammenligning med de samlede afskrivninger (92,5 mio. EUR). Ud fra et regnskabsmæssigt synspunkt ville det være mere logisk, at den reelle vanskelighed med hensyn til svig og uregelmæssigheder ligger i forbindelse med inddrivelsen og kommer til udtryk gennem afskrevne beløb. Desuden må de korrigerede beløb i det særskilte regnskab nødvendigvis være højere end dem, der fremgår af svigmeddelelserne, men den foretagne analyse viser det modsatte.

Dette tyder på, at der er visse uoverensstemmelser mellem mekanismen til kontrol af den fastlagte fordring på egne indtægter og tilfælde, hvor fordringer afskrives på grund af problemer med inddrivelsen. Denne uoverensstemmelse forekommer i de beløb, der opgives af Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. Disse forskelle, som tydeligvis er i modstrid med artikel 8 og 17 i forordning 1552/89, medfører, at Kommissionen vil anmode om yderligere oplysninger.

4. Konklusioner

På grundlag af de indkomne oplysninger, kan Kommissionen konkludere, at der er tale om fremskridt i måden, hvorpå medlemsstaterne gør rede for deres arbejde og for resultaterne af deres kontrol.

Specielt konstaterer Kommissionen en forbedring med hensyn til udarbejdelsen og indberetningen af oplysninger i forhold til de to foregående regnskabsår. Imidlertid bør medlemsstaterne i endnu højere grad tilskyndes til specielt at sikre sig, at de grundlæggende begreber fortolkes i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne.

Med hensyn til oplysningernes sammenlignelighed er der således store forskelle i fortolkningen af begreberne "svig og uregelmæssigheder", som i flere tilfælde er forkert. Dette betyder, at man får et undertiden lidet troværdigt indtryk af omfanget af den svig, der afsløres, eller et indtryk af myndighedernes resultater, der vanskeligt kan fortolkes.

I øvrigt kan oplysningerne fra visse medlemsstater i deres årsrapporter ikke sammenlignes med tallene fra andre kilder, specielt det særskilte regnskab over egne indtægter. I dette regnskabsår er visse uoverensstemmelser dog undgået.

Med hensyn til selve kontrollen viser de indberettede oplysninger en stærk samlet stigning i omfanget af det personale, der beskæftiger sig hermed, samt en fortsat stigning i antallet af indkomne angivelser. Disse oplysninger giver imidlertid ikke mulighed for at foretage nogen detaljeret vurdering af myndighedernes faktiske indsats, og analysens pålidelighed undermineres af forskellene mellem administrationernes opbygning.

De indberettede oplysninger fra medlemsstaterne om resultaterne af deres kontrol udviser en forbedring i forhold til tidligere regnskabsår. Disse fremskridt er imidlertid ikke ensartede, og forskellene mellem medlemsstaterne er vanskeligt forklarlige, specielt når det gælder de fastlagte beløb. Desuden er resultaterne for nogle medlemsstater med hensyn til fastlæggelse og opkrævning blevet kraftigt forringet, hvilket gør det nødvendigt med supplerende oplysninger, specielt når forskellen i forhold til transaktionernes omfang er meget stor.

På grundlag af analysen af medlemsstaternes rapporter fra regnskabsåret 1995 og fremefter fremstår der et ret klart billede af tendenserne med hensyn til svig. Der kan bl.a. konstateres en forøgelse af antallet af afslørede overtrædelser, som dog ikke har betydning for omfanget af de fastlagte afgifter. Desuden er risikoprofilen for de forskellige procedurer fast. Det bekræftes, at de mest sårbare procedurer er overgang til fri omsætning og forsendelse.

Med hensyn til proceduren for afskrivning af uinddrivelige beløb er der fortsat kun forsigtige fremskridt at spore, men syv medlemsstater benytter i dag denne procedure. Dette resultat kan nok i det mindste delvis tilskrives Kommissionens og Revisionsrettens kontrolindsats med hensyn til det særskilte regnskab og afslutningen heraf. Det er også resultatet af en vedvarende dialog mellem Kommissionen og de nationale myndigheder på disse områder.

Endelig skal Kommissionen minde om, at den eneste virkelige nytte af denne rapport er, at den giver et billede af situationen med hensyn til medlemsstaternes indsats for at overholde forpligtelserne i henhold til artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1552/89. Dokumentet vil blive behandlet i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter. Kommissionen bestræber sig på at skabe de bedst mulige betingelser for, at eventuelle problemer i medlemsstaterne løses hurtigt.

BILAG

BILAG 1

Medlemsstaternes kontrolarbejde

>TABELPOSITION>

Henvisninger:

(1) Antallet af toldpositioner.

(2) For kontroller i virksomheder er antallet af kontrollerede angivelser ikke til rådighed.

(3) Dette tal vedrører kun kontroller i virksomheder.

(4) Dette tal inkluderer 1 044 454 importangivelser.

(5) Dette tal vedrører kun importangivelser, som er blevet kontrolleret ved stikprøvekontrol.

(6) Heraf 309 personer, der er ansat i de centrale tjenester, og inklusive overvågningstjenester.

(7) Dokumentkontrol efter toldbehandling foretaget af de særlige regionale myndigheder (CERDOC), eksklusive global kontrol.

(8) Det samlede personale, inklusive ledere og laboratoriepersonale.

(9) Dette tal omfatter 470 540 importangivelser.

(10) Angivelser udvalgt via edb-systemet SADBEl, manuelle angivelser og angivelser kontrolleret af Inspection d'Audit (revisionskontrol).

(11) Dette tal omfatter 25 420 799 importangivelser og 3 593 821 forsendelsesangivelser.

(12) Dette tal omfatter edb-angivelser og angivelser inden for landbrugssektoren.

(13) Tallet omfatter 23 ansatte i landbrugsministeriet, men ikke ansatte inden for efterforskning af skatteanliggender (FIOD).

(14) Dette tal omfatter 954 tilfælde bestående af flere angivelser.

(15) Der foreligger ikke pålidelige statistikker vedrørende denne type kontrol.

(16) Dette tal omfatter import og eksport og bl.a. 418 189 forsendelsestransaktioner.

(17) Ikke alle disse ansatte er fuldtidsbeskæftiget med denne aktivitet.

(18) Tal i mandår.

(19) Personale på grænsetoldsteder og toldsteder inde i landet.

BILAG 2

Medlemsstaternes kontrolarbejde

>TABELPOSITION>

(1) I 1998 blev der i 5 854 tilfælde foretaget fysisk kontrol, svarende til 12,8% af det samlede antal behandlede angivelser.

BILAG 3

Svig og uregelmæssigheder: Fastlagte og allerede opkrævede beløb

(Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

(Den i tabellerne anvendte vekselkurs for EUR angiver middelkursen for 1998)

Henvisninger:

(1) Dette beløb inkluderer et beløb på ca. 3 000 EUR, svarende til provenuet af den offentlige auktion efter konfiskering af varerne.

(2) Edb-systemet sondrer ikke mellem beløb, der er inddrevet i forbindelse med svig, og andre inddrivelser. Beløb vedrørende tilfælde på under 10 000 EUR formodes at være opkrævet.

(3) Spalte 3,5 og 6 vedrører alene fordringer på over 10 000 EUR.

BILAG 4

Svig og uregelmæssigheder: Fastlagte beløb og "opkrævningssats" - Udsving

(Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

BILAG 5

Fastlagte beløb/bogførte beløb

(Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

(1) Beløbene korrigeret som følge af forskelle i vekselkurser og med hensyn til kvartaler.

BILAG 6

Årsrapporter/indsendte meddelelsesblade om svig

(Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

(1) Nettobeløb til opkrævning, tilpasset efter korrektioner, annulleringer osv.

(2) Dette beløb omfatter 5 tilfælde af ulovlig overgang til frit forbrug på over 10 000 EUR, svarende til i alt 1 126 812 EUR. Beløbene vil af proceduremæssige årsager først blive bogført i 1999.

BILAG 7

Toldprocedurernes sårbarhed over for svig og uregelmæssigheder

(Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

BILAG 8

Toldprocedurernes sårbarhed over for svig og uregelmæssigheder

(Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

(1) De foreliggende tal er ikke sammenlignelige.

BILAG 9

Fri omsætning: Typer tilfælde af svig/uregelmæssigheder

(Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

BILAG 10

Fri omsætning: Typer tilfælde af svig/uregelmæssigheder

(Beløb i EUR)

>TABELPOSITION>

(1) De foreliggende tal er ikke sammenlignelige.

BILAG 11

Tilfælde af beløb, der ikke har kunnet inddrives, og som er behandlet i 1998

>TABELPOSITION>

(1) Tilfælde vedrørende regnskabsåret 1994 (3) Tilfælde vedrørende regnskabsåret 1996

(2) Tilfælde vedrørende regnskabsåret 1995 (4) Tilfælde vedrørende regnskabsåret 1997

Tilfælde af beløb, der ikke har kunnet inddrives - Regnskabsåret 1998 (Indberettet i 1999)

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

(1) Tal ajourført pr. 1. oktober 1999.

(2) Dette tal figurerer i oversigten over første kvartal med negativt fortegn (virkning annulleret).

(3) Heraf et negativt beløb på 4 147,92 EUR (virkning annulleret).