Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Foreløbigt udkast til Kommissionens forordning om anvendelse af EF-traktatens artikel 81, stk. 3, på visse kategorier af aftaler, vedtagelser og samordnet praksis mellem linjerederier (konsortier) i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 479/92"(1)

(2000/C 117/04)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 20. december 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 2, og artikel 25 at afgive en udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Anna Bredima-Savopoulou til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. februar 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 370. plenarforsamling af 1.- 2. marts 2000, mødet den 1. marts 2000, følgende udtalelse med 121 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Da de fire forordninger på søtransportområdet blev vedtaget i 1986 som første etape i en fælles EF-politik for søtransport, opfordrede Rådet Kommissionen til at overveje, om det ville være hensigtsmæssigt at fremsætte nye forslag vedrørende bl.a. konkurrencen i forbindelse med konsortieaftaler inden for linjeskibsfart. Kommissionen ville inden for et år forelægge Rådet en rapport om behovet for at indføre gruppefritagelser for konsortieaftaler i linjeskibsfarten. Rådet fastslog på daværende tidspunkt, "at i de tilfælde, hvor formålet og hensigten med joint ventures og konsortieaftaler enten er tekniske fremskridt eller samarbejde i overensstemmelse med bestemmelserne i forordningens artikel 2 eller i tilfælde, hvor fast sammentømrede konsortier kun omfatter mindre markedsandele, skal forbudet i artikel 85, stk. 1, ikke finde anvendelse på disse".

1.2. I rapporten om "EF-skibsfartens fremtid - Foranstaltninger til forbedring af EF-skibsfartens driftsvilkår"(2) nåede Kommissionen frem til, at en klarlægning af konsortiernes situation i relation til konkurrencereglerne var en af de positive foranstaltninger, der kunne fremme EF-handelsflådernes konkurrenceevne. I sin udtalelse om ovennævnte foranstaltninger understregede ØSU "betydningen af, at der findes en acceptabel og snarlig løsning på dette problem i lighed med den, der er opnået for linjekonferencer i den første etape af søtransportpolitikken"(3).

1.3. På baggrund af yderligere oplysninger om konsortieaftaler udarbejdede Kommissionen i juni 1990 efter indgående overvejelser en "Rapport om mulighederne for gruppefritagelse af konsortieaftaler inden for linjeskibsfart"(4), som blev ledsaget af et forslag til "Rådets forordning om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, på visse kategorier af aftaler, vedtagelser og samordnet praksis mellem linjerederier (konsortier)".

1.4. Rådet vedtog den 25. februar 1992 forordning (EØF) nr. 479/92(5), som bemyndigede Kommissionen til ved forordning at anvende traktatens artikel 85, stk. 3, med det formål at fritage linjerederiers aftaler om fælles drift fra forbuddet om konkurrencebegrænsning i artikel 85, stk. 1.

1.5. ØSU vedtog en udtalelse(6) om bemyndigelsesforordningen, hvori det støttede Kommissionens positive vurdering af konsortier og understregede, at bureaukrati skulle undgås. ØSU fremførte, at linjeskibsfartskonsortier groft set kan defineres som "kooperative foretagender inden for linjeskibsfarten, gennem hvilke de involverede rederier deltager i en række fællesaktiviteter for at opnå de nødvendige stordriftsfordele og rationaliseringsgevinster inden for en bestemt sektor, og de kombinerer faktorer som deling af fartøjsomkostninger og puljeordning for laster". ØSU bemærkede, at konsortiernes værdi og nytte som led i en rationalisering inden for containersektoren var almindeligt anerkendt, og ØSU var enig med Kommissionen i, at "det er af afgørende betydning for EF's skibsfartssektor at kunne opnå konkurrencefordele, hvis rederierne skal kunne klare sig i den internationale konkurrence inden for linjeskibsfart", og at "konsortier kan bidrage til at forbedre produktiviteten inden for linjeskibsfart og fremme den nødvendige tekniske og økonomiske udvikling".

1.6. ØSU konstaterede, at linjekonferencerne allerede med Rådets forordning (EØF) nr. 4056/86(7) havde opnået en gruppefritagelse fra konkurrencereglerne, og konkluderede, at der var behov for en ny selvstændig gruppefritagelse for linjeskibsfartskonsortier, fordi konsortierne adskilte sig fundamentalt fra linjekonferencerne med hensyn til både struktur og funktioner. Det var imidlertid ØSU's opfattelse, at Kommissionen langt tydeligere burde angive, i hvilken retning den agtede at gå med hensyn til vilkår og betingelser for gruppefritagelsen. Sådanne betingelser skulle sikre fri konkurrence samt gennemsigtighed på tre niveauer: i konsortiet, inden for konferencerne og i skibsfarten. ØSU slog til lyd for, at der fastsattes juridiske regler for konsortier, som skulle kontrolleres og evalueres, og at der hverken måtte udstedes en blankocheck til Kommissionen eller til konsortierne. ØSU's vigtigste indvending var, at kombineret transport var omfattet af konsortieforordningens anvendelsesområde. Efter ØSU's mening krævede et så komplekst område en særskilt forordning. Bemyndigelsesforordning (EØF) nr. 479/92 stemte overens med konklusionerne i ØSU's udtalelse.

1.7. Den 20. april 1995 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 870/95(8) om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, på linjeskibsfartskonsortier. Denne forordning fritog alle aftaler, der sigtede mod fælles drift af linjeskibsfart, såfremt de opfyldte de betingelser og forpligtelser, der var fastsat i forordningen. Det blev endvidere fastlagt, at gruppefritagelsen kun gjaldt konsortier, hvis andele af trafikken ikke oversteg en vis grænse. Der sondredes mellem tre grænser for trafikandele:

- konsortier med en trafikandel på højst 30 % eller 35 % ville automatisk være fritaget

- konsortier med en trafikandel på mellem 30/35 % og 50 % kunne søge om gruppefritagelse i henhold til en forenklet indsigelsesprocedure

- konsortier med en trafikandel på mere end 50 % skulle søge individuel fritagelse.

1.8. Forordningen fastlagde yderligere betingelser og forpligtelser, f.eks. et forbud mod at udøve diskrimination mod bestemte havne i EU og et krav om konsultationer mellem konsortiet og transportbrugerne. Endelig omfattede forordningen bestemmelser om konsortieaftaler, der var indgået forud for forordningens ikrafttrædelse og dermed havde vundet en vis hævd.

1.9. ØSU vedtog en udtalelse(9) om forordning (EF) nr. 870/95, hvori det konkluderede, at det var nødvendigt at finde en balance mellem afskibernes og konsortiernes interesser, samtidig med at man sørgede for, at de rederier, der stod uden for konsortiet, kunne konkurrere. Desuden skulle konsortierne fortsat være fleksible for at kunne opfylde brugernes behov. Endelig pegede ØSU på, at visse begreber i den foreslåede forordning burde defineres mere præcist, og at visse punkter burde tages op til fornyet overvejelse.

2. Det foreliggende udkast til Kommissionens forordning

2.1. I sin rapport om anvendelsen af forordning (EF) nr. 870/95(10) konkluderede Kommissionen, at forordningen havde fungeret godt, og Kommissionen analyserede forskellige muligheder med hensyn til lovgivningen efter forordningens ophævelse den 20. april 2000. Kommissionen konkluderede, at man i lyset af de hidtidige erfaringer og af hensyn til retssikkerheden burde forlænge forordning (EF) nr. 870/95 med visse ændringer frem til den 21. april 2005.

2.2. De vigtigste ændringer i udkastet til forordning:

- kriteriet trafikandel ændres til markedsandel (andel af hvert af de markeder, konsortiet opererer på)

- eksklusivklausuler om chartring af lastrum er fritaget

- ti konsortier, der nød fritagelse i henhold til indsigelsesproceduren, er fortsat fritaget

- anmeldelser, der er indgivet under forordning (EF) nr. 870/95, behandles automatisk under den nye forordning

- tidligere bestemmelse om hævdvundne rettigheder udgår naturligvis

- ordlyden er forenklet, hvor det er hensigtsmæssigt.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Otte år efter vedtagelsen af den første konsortieforordning(11) må ØSU konstatere, at det internationale marked for linjeskibsfart er udsat for omfattende og hurtige forandringer. Konsortieforordningerne anvendes på konsortier mellem rederier, der driver "regelmæssig international linjeskibstrafik med transport udelukkende af gods, hovedsagelig i containere". Containertransport anvendes i stigende grad inden for linjeskibsfart. Transporten med containerskibe fordobledes i perioden mellem 1989 og 1998 med en stigning fra 249 mio. ton til 509 mio. ton. Dette svarer til en årlig stigning på 11 %. I henhold til de seneste skøn er der udsigt til en endnu større årlig vækst i containertransporten. Det skyldes navnlig en stigning i transporten af forarbejdede produkter og halvfabrikata. Det forventes også, at visse former for tørlasttransport (f.eks. korn, gødning og sukker) i de kommende år vil blive omlagt til containertransport. Denne tendens vil næppe ændre sig. Desuden er containertransport til søs siden vedtagelsen af den første konsortieforordning i perioden 1993-1997 steget med ikke mindre end 44 %(12) (udtrykt i ton). De nævnte forandringer "medførte, at en arbejdskraftsintensiv sektor udviklede sig til en meget kapitalintensiv sektor"(13). Forandringerne har på den ene side haft en positiv indvirkning på den service, der ydes afskiberne; på den anden side har de ført til en omlægning af beskæftigelsesstrukturen til vands såvel som til lands. Containere er faktisk blevet en nøglefaktor i globaliseringsprocessen, der bringer omfattende økonomiske og sociale ændringer i både industri- og udviklingslande(14).

3.2. De nævnte markedstendenser faldt tidsmæssigt sammen med andre ændringer inden for linjeskibsfart, som har konkurrenceretlige konsekvenser, nemlig: konferencernes aftagende rolle, konsortiernes stigende betydning samt koncentration/konsolidering i større enheder. I den senere tid har linjeskibsfartssektoren været præget af fusioner og overtagelser, som resulterer i maritime giganter, der hver især driver hundredvis af skibe og har verdensomspændende distributionsnet. Denne udvikling af megarederier står i skarp kontrast til situationen på markedet for massegodsskibe, hvor små rederier snarere er reglen end undtagelsen. Konsortier er ganske vist et positivt fænomen, som gør det lettere for små og mellemstore virksomheder at overleve, men det er klart, at de små og mellemstore konsortiemedlemmers interesser bør beskyttes mod megastore konsortiemedlemmer. Ellers kan konsortier vise sig at blive et af de lokomotiver, der trækker i retning af koncentrationer.

3.3. Når det gælder den fremtidige politik og lovgivning skal ovennævnte udviklingstendenser overvåges og vurderes efter de konsekvenser, de vil få for skibsejerne, brugerne (afskibere/modtagere) og havnene. ØSU opfordrer Kommissionen til at medtænke "konsortiernes skiftende og dynamiske karakter"(15) i den fremtidige politik på konsortieområdet.

3.4. ØSU anerkender "konsortiernes værdi for det økonomiske og tekniske fremskridt inden for skibsfarten"(16), men må af ovennævnte grunde - i tråd med sine tidligere udtalelser(17) - understrege, at det er nødvendigt at sikre gennemsigtighed og konkurrence i forhold til såvel andre konsortiemedlemmer som ikke-medlemmer, der er udenforstående i forbindelse med de pågældende linjeskibsfartsaktiviteter, således som det gøres i artikel 5 og 8 i den foreslåede forordning. Desuden bør sikringen af brugernes og havnenes interesser også indgå i arsenalet af fremtidige lovtiltag. Ovennævnte betænkeligheder bør afspejle sig i lovgivningsparametre i EU's fremtidige konkurrenceregler på konsortieområdet.

3.5. Med disse overvejelser in mente vil ØSU for indeværende fastholde, at den bedste løsning vil være at forlænge forordning 870/95 frem til år 2005 med de foreslåede ændringer. Det støtter derfor fuldt ud Kommissionens forslag.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Definitioner (artikel 1)

4.1.1. ØSU går ind for, at der nu tales om "flere trafikområder" i konsortiedefinitionen, så der tages højde for nylige markedstendenser, hvor konsortier opererer inden for flere områder. Dette er en velkommen tydeliggørelse af teksten.

4.2. Fritagne aftaler (artikel 3)

4.2.1. De aftaler, der fritages i medfør af forordningen, omfatter andre aktiviteter i tilknytning til konsortieaktiviteterne (artikel 3, stk. 2, litra g). Kommissionen præciserer gruppefritagelsens anvendelse på eksklusivklausuler (konsortiemedlemmers pligt til at benytte skibe tildelt konsortiet og til at afstå fra at befragte lastrum på skibe tilhørende tredjeparter) og tredjepartsklausuler (konsortiemedlemmers pligt til at afstå fra at tildele eller bortfragte lastrum til andre transportører i den pågældende trafik uden forudgående tilladelse fra de andre konsortiemedlemmer). I lyset af erfaringerne med anvendelsen af forordning 870/95 er dette en nyttig præcisering, som må formodes at styrke retssikkerheden.

4.3. Markedsandel (artikel 6)

4.3.1. ØSU bemærker, at en betingelserne for at opnå fritagelse er, at konsortiet afhængigt af dets karakter skal have en markedsandel på under 30 % , under 35 % eller højst 50 % målt efter den transporterede godsmængde. Denne ændring kan kun bifaldes, og det er faktisk den mest markante ændring i forhold til forordning 870/95, hvor der tales om, at konsortier kun må have en vis andel af "trafikken på de havne, de besejler", forstået som en "andel ... af den direkte trafik målt efter den transporterede godsmængde". "Andelen af trafikken" har vist sig meget vanskelig at beregne i praksis. Markedsandelen er alt i alt et mere hensigtsmæssigt kriterium, selv om der også kan tænkes at være visse vanskeligheder med dette kriteriums praktiske anvendelse. Det bør tilstræbes at præcisere beskrivelsen af det specifikke marked, der er tale om.

4.3.2. Erfaringerne med forordningen siden 1995 viser, at det ikke kan lade sig gøre at operere med trafikandelen på grundlag af bestemte havnepar. Statistikker på grundlag af havnepar har ofte enten manglet eller været ukorrekte og/eller forældede. Dertil kommer, at de fleste statistikker er baseret på import/eksport fra en havn/et land til et andet land, men ikke til en bestemt havn. Af disse grunde og fordi havne ofte anvendes af rent driftsmæssige årsager, har data, der bygger på trafikandele/havnepar, ofte givet et misvisende og/eller forvredet billede. På de fleste skibsruter skal man se på en række forskellige havnekombinationer, når man vurderer konkurrencen. Det er mere eller mindre reglen, at der opereres med markedsandele, når konkurrencelovgivningen anvendes. Anvendelsen af trafikandele var en undtagelse. Den foreslåede ændring vil derfor bringe konsortieforordningen på linje med andre gruppefritagelsesforordninger.

4.3.3. ØSU har allerede kritiseret den upræcise anvendelse af udtrykkene "trafikken på de havne, de besejler" og "direkte trafik". Indførelsen af begrebet "markedsandel" fjerner i sig selv en kilde til uklarhed omkring de relevante beregninger. ØSU mener dog fortsat, at Kommissionen bør præcisere, "om den agter at medregne omladning i sin markedsandelsformel"(18).

4.4. Indsigelsesprocedure (artikel 7)

4.4.1. Bemærkningerne i punkt 4.3.1 om anvendelsen af "markedsandel" som kriterium i stedet for "andel af trafikken" gælder også i forbindelse med indsigelsesproceduren. Det er værd at bemærke, at ti konsortier, der var fritaget efter indsigelsesproceduren i forordning 870/95, fortsat er fritaget. Hertil kommer, at anmeldelser, der er indgivet under forordning 870/95, automatisk behandles under den nye forordning. Det skal dog ind imellem kontrolleres, om konsortierne fortsat opfylder markedsandelskriterierne.

4.5. Andre betingelser - Opsigelsesvarsel (artikel 8)

4.5.1. I henhold til artikel 8 kan opsigelse først finde sted tidligst 18 måneder efter konsortieaftalens ikrafttræden; når der er tale om stærkt integrerede konsortier, er der en uopsigelig periode på 30 måneder (hvor rederiet er låst fast i konsortiet).

4.5.2. ØSU opfordrer Kommissionen til at tage periodens længde op til fornyet overvejelse og gøre den længere under hensyntagen til behovet for at forrente investeringerne på den ene side og behovet for fleksibilitet og mulighed for at forlade konsortiet på den anden side.

4.6. Afsluttende bestemmelser (artikel 13)

4.6.1. Bestemmelsen om hævdvundne rettigheder i forordning 870/95, hvor der henvises til konsortier, der allerede "eksisterede" i 1995, udgår naturligvis.

5. Konklusioner

5.1. ØSU mener, at forordning 870/95 har fungeret godt i praksis, og at den har ramt den rigtige balance mellem rederiernes og kundernes interesser. Det bifalder derfor Kommissionens forslag om at forlænge forordning 870/95 indtil den 20. april 2005 med visse ændringer.

5.2. Da der sker en rivende udvikling i linjeskibsfartssektoren, bør konsortiespørgsmålet imidlertid undersøges og overvåges i et bredere perspektiv. Fremtidige udviklingstendenser og erfaringer bør inddrages i overvejelserne, når man fremover vurderer de konkurrenceretlige regler for konsortier.

Bruxelles, den 1. marts 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 379, 31.12.1999, s. 13.

(2) KOM(89) 266 endelig udg. af 3.8.1989.

(3) EFT C 56, 7.3.1990, s. 70.

(4) KOM(90) 260 endelig udg.

(5) EFT L 55, 29.2.1992, s. 3.

(6) EFT C 69, 18.3.1991, s. 16.

(7) EFT L 378, 31.12.1986, s. 4.

(8) EFT L 89, 21.4.1995, s. 7.

(9) EFT C 195, 18.7.1994, s. 20.

(10) 20. januar 1999.

(11) H. Kreis: "European Community Competition Policy and International Shipping" Fordham International Law Journal (1989-1990), 411; J. Temple Lang: European Transport Law Review (1993), 405; P. Ruttley: European Competition Law Review (1991), 9; EMLO Report 1993.

(12) Data fra Howe Robinson Research Paper Nr 9, januar 1999, "Containerization and Dry Bulk Trades".

(13) EFT C 195, 18.7.1994.

(14) "Container Market Outlook", Drewry, oktober 1999.

(15) EFT C 195, 18.7.1994.

(16) EFT C 195, 18.7.1994.

(17) EFT C 69, 18.3.1991.

(18) EFT C 195, 18.7.1994.