Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Grønbog om produktansvar"

(2000/C 117/01)

Europa-Kommissionen besluttede den 30. juli 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det oveennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Bruno Vever til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. februar 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 370. plenarforsamling af 1.-2. marts 2000, mødet den 1. marts 2000, med 97 stemmer for, 1 imod og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Grønbogen om produktansvar, som Kommissionen fremlagde i juli 1999, giver for første gang en reel anledning til at evaluere anvendelsen af direktiv 85/374/EØF(1) i EU. Medlemsstaterne har nemlig været så længe om at gennemføre direktivet, at en evaluering ikke var mulig i forbindelse med Kommissionens foregående rapport fra maj 1995.

1.2. ØSU foranstaltede den 22. november 1999 en høring om denne grønbog i Bruxelles med det formål at indhente kommentarer og synspunkter fra samfunds- og erhvervsorganisationer, virksomheder og forbrugersammenslutninger. Bemærkningerne i denne ØSU-udtalelse er i høj grad inspireret af debatterne under nævnte høring.

1.3. Der er grund til at fremhæve tre centrale temaer:

- evalueringen af 1985-direktivet;

- retningslinjerne for en eventuel revision;

- metoder til forbedring af overvågning og forebyggelse.

2. Bemærkninger til anvendelsen af 1985-direktivet

2.1. Formålet med dette direktiv var at fastlægge en europæisk model, som skulle være gældende i alle medlemsstater. Modellen tilstræber en balance mellem forbrugere og producenter, som - understreger Kommissionen selv - der er grund til at holde fast ved. Denne europæiske ordning tager afsæt i seks principper:

- objektivt ansvar; det er ikke nødvendigt at bevise skyld;

- ansvar knyttet til en årsag, hvor defekten og skaden skal kunne påvises;

- et retligt ansvar, som parterne ikke kan vælge at give afkald på;

- et relativt ansvar, hvor producenten kan opnå ansvarsfritagelse i visse, konkret opregnede tilfælde;

- et ansvar, som i første række påhviler producenten, men hvor distributør eller importør kan pålægges at hæfte i dennes sted;

- et tidsbegrænset ansvar med en frist på ti år regnet fra markedsføringen af produktet.

2.2. 1985-direktivet er gradvis blevet taget i brug ikke blot i de 15 medlemsstater, men også i andre europæiske lande uden for EU (ansøgerlandene, Schweiz og Norge). Uden for Europa har bestemmelserne i dette direktiv - i kraft af den opnåede balance mellem de forskellige berørte parter - ligeledes inspireret lovgivningen om civilretligt ansvar i andre tredjelande; bl.a. har Japan foretrukket denne tilgang frem for den ordning, som er gældende i USA.

2.3. Til gengæld har anvendelsen af 1985-direktivet i selve EU været præget af forsinkelser, fordi nogle medlemsstater har været længe om at omsætte det til national lovgivning. Der har derfor kun været lejlighed til at følge direktivet i en meget begrænset periode. Desuden ser det ud til, at en del dommere, advokater og berørte parter stadig ikke er særlig fortrolige med direktivet; der må gøres en indsats for at rette op på denne situation.

2.4. Selv om direktivet har bidraget til at harmonisere de nationale ordninger for civilretligt ansvar i opadgående retning, er søgsmål og domme i første række baseret på disse nationale bestemmelser, som undertiden går væsentligt længere end direktivets. Direktivet udelukker således ikke skrappere nationale bestemmelser, og skadelidte kan påberåbe sig en national lovregel om kontraktligt eller ikke-kontraktligt ansvar eller en særlig ansvarsordning. I de fleste medlemsstater kan skadelidte endda opnå erstatning for legemsbeskadigelse via de sociale sikringsordninger.

2.5. Formålet med direktivets samlede cost/benefit-balance var at foretage en ligelig afvejning af forbrugerbeskyttelse, konsekvenser for virksomhedernes konkurrenceevne samt ansporing til innovation og ansvarlighed. I kraft af forbedret produktkvalitet og forebyggende indsats har problemet med skadesløsholdelse og ansvar kunnet holdes inden for ret snævre grænser. Navnlig skal det påpeges, at når et produkt i dag mistænkes for at være defekt, vil den pågældende virksomhed stadig oftere vælge at trække produktet eller produktserien tilbage fra markedet, eller at foretage en tilbagekaldelse med henblik på kontrol og udbedring, når det drejer sig om en bestemt del af et kompliceret produkt, som f.eks. motorkøretøjer. Tilsvarende har EU med succes igangsat oplysnings- og forebyggelseskampagner, f.eks. via EHLASS-programmet om ulykker i hjemmet. Desuden bliver de fleste sager tilsyneladende afgjort i mindelighed, navnlig ved at parterne forhandler sig frem til et erstatningsbeløb.

2.6. Selv om det er vanskeligt at foretage en nøjagtig vurdering af direktivets indvirkning på EU's indre marked, må virkningen umiddelbart skønnes at have været positiv, idet direktivet har øget sikkerheden ved at skabe et fundament af fælles ansvarsevalueringsprincipper og -metoder. Desuden synes de forskelle, som er en følge af specifikke nationale lovregler på basis af andre ansvarssystemer i eller uden for kontrakt, endnu ikke at have haft negative konsekvenser for samhandelen.

3. Bemærkninger til en eventuel revision

3.1. Spørgsmålet om en eventuel revision af 1985-direktivet giver på forhånd anledning til en række problemer, som der er grund til at pointere:

3.1.1. Som allerede nævnt råder man ikke over tilstrækkelige oplysninger til at danne sig et klart overblik over direktivets implementering, over faktiske problemer i relation til sager af væsentlig signifikans samt over eventuelle mangler i den eksisterende fælles ordning, dels fordi det har trukket ud med at omsætte direktivet til national lovgivning i alle medlemsstater, dels fordi der ud over de fælles regler findes en række forskelligartede nationale bestemmelser.

3.1.2. Dette manglende overblik gør det ikke nemmere at foretage en velunderbygget analyse med henblik på at evaluere og forlige de forskellige berørte parters synspunkter på alle de områder, hvor det kan komme på tale at foretage en revision.

3.1.3. På denne baggrund må spørgsmålet om en eventuel revision gribes an med stor forsigtighed, således at man ikke ødelægger den balance, som direktivet havde til formål at tilvejebringe, og samtidig tage sig så god tid, at der kan tages højde for den igangværende udvikling i praksis.

3.2. Som forudsætning for sådanne overvejelser skal ØSU navnlig påpege nødvendigheden af:

- at tage udgangspunkt i en mere dybtgående analyse af den aktuelle situation og den igangværende udvikling,

- at bevare den samlede balance mellem de berørte parters interesser, som er afgørende for almenvellet,

- at sikre et velfungerende indre marked og tilgodese kravene i forbindelse med udvidelsen,

- at definere de lovgivende instansers og de økonomiske aktørers respektive roller, navnlig i forbindelse med forebyggelse (frivillige og aftalebaserede løsninger).

Nedenstående særlige bemærkninger skal således læses i lyset af disse forudsætninger.

3.3. Hvad angår direktivets eksklusivitet, foretrækker ØSU, at man i den aktuelle overvågningsfase lader den fælles EU-ordning, som er fastsat i direktivet, fungere side om side med nationale bestemmelser, som i givet fald kan indeholde strengere krav. For at undgå, at forskellene vokser yderligere, kunne man overveje at indfælde disse nationale bestemmelser i en EU-rammelovgivning, men forinden vil det være nødvendigt at sikre sig et nøjere kendskab til konsekvenserne af disse forskelle. Resultatet må under ingen omstændigheder blive, at man sætter den balance over styr, som er opnået med direktivet.

3.4. Med hensyn til bevisbyrden fastsætter direktivet, at skadelidte ikke behøver at føre bevis for producentens skyld; derimod skal han påvise skaden og årsagsforbindelsen til det defekte produkt. Som helhed finder ØSU, at der er en rimelig balance i denne ordning.

3.4.1. Årsagsforbindelsen må således betragtes som en central og uomgængelig del af en ordning med objektivt ansvar. Dette krav er direkte med at til at sikre balancen i EU-direktivet i alle berørte parters interesse og bør derfor bevares.

3.4.2. Denne balance og de juridiske grundprincipper, den hviler på, ville næppe kunne opretholdes med den modsatrettede tilgang, som de amerikanske domstole har valgt ved i visse særlige tilfælde at indføre et ansvarssystem af typen "market share liability". Der ville ikke være rimelig grund til at benytte en sådan ordning i EU, idet 1985-direktivet giver skadelidte juridisk sikkerhed for altid at have en konkret ansvarlig foran sig. Tværtimod ville en sådan ordning skabe et brud i selve begrebet civilretligt ansvar, og desuden ville der opstå konkurrenceforvridninger mellem virksomhederne alt efter deres markedsandel. Anvendelsen af dette princip ville gøre det yderst vanskeligt at få forsikringsmekanismerne til at fungere inden for snævert afstukne grænser. Endelig ville det indvirke særdeles negativt på virksomhedernes egenansvarlighed og forebyggende indsats, som der mere end nogensinde er grund til at anspore.

3.4.3. Virksomhederne bør anspores til på frivilligt grundlag at opfylde kriterierne om gennemsigtighed, imødekommenhed og lydhørhed over for den klagende parts synspunkter. Man bør også bestræbe sig for at forbedre skadelidtes position i forbindelse med eftervisningen af årsagssammenhæng.

3.5. Ti af de femten medlemsstater har valgt at fritage udviklingsrisici. I de fem medlemsstater, hvor denne fritagelse ikke findes, har man til dato ikke stået over for tilfælde, hvor problemet reelt har gjort sig gældende. ØSU konstaterer, at det navnlig er nødvendigt at opretholde denne fritagelsesmulighed for at bevare virksomhedernes innovationsevne; samtidig har skadelidte altid mulighed for at påberåbe sig en anden ansvarsgrund. I øvrigt viser det sig, at udviklingsrisici enten er umulige at forsikre eller kun kan forsikres mod enorme omkostninger, som ville være ødelæggende eller helt umulige at bære for virksomhederne, og navnlig for SMV'er.

3.6. Umiddelbart ser ØSU ingen grund til at ændre ved overgrænsen, som medlemsstaterne kan vælge selv at fastsætte, hvilket tre af dem har gjort. Hvis man hævede overgrænsen, kunne det blive mere kompliceret at benytte forsikring. Og hvis man fjernede den, ville det blive endnu vanskeligere.

3.7. Med hensyn til forældelsesfristerne konstaterer ØSU, at tiårsfristen indgår i det fælles regelsæts samlede balance og derfor bør fastholdes i betragtning af, at den ikke udelukker længere frister baseret på andre bestemmelser. Hvis man forlænger disse frister, væltes risikoen over på samfundet som en tungtvejende kollektiv økonomisk byrde, samtidig med at forsikringsselskaberne kunne føle sig fristede til at opsige bestemte aftaler.

3.8. ØSU går ind for, at der udvikles forsikringsordninger, som gør det lettere at udbetale erstatninger, men understreger samtidig, at indførelse af en forsikringspligt vil medføre omkostningsproblemer. Omfattende regler på dette område må ikke hæmme virksomhedernes innovationsevne ved at lægge en urimelig omkostningsbyrde på navnlig små og mellemstore virksomheder.

3.9. 1985-direktivets anvendelsesområde omfatter kun produkter, selv om det i 1999 blev udvidet til også at gælde for landbrugsråvarer. På grund af de særlige problemer på dette område dækker 1985-direktivet ikke mangelfulde tjenesteydelser, og Kommissionen påtænker et nyt initiativ, som tager hensyn til disse særtræk. Heller ikke bygninger, som også har helt specielle karakteristika (en høj grad af standardisering, en mangfoldighed af integrerede produkter, byggeriets permanente lokalisering osv.), falder ind under direktivet, men reguleres hovedsagelig af national lovgivning. I forbindelse med kulegravningen af reglerne om civilretligt ansvar i EU kunne man med fordel ajourføre evalueringen af retstilstanden, de specifikke problemer og udviklingstendenserne inden for byggesektoren i de enkelte medlemsstater.

3.10. Alt i alt er der efter ØSU's opfattelse flere grunde til fortsat at fare med lempe, når det gælder en eventuel revision af 1985-direktivet:

- som allerede nævnt synes der som helhed at være opnået en tilfredsstillende balance med direktivet, som man ikke bør bringe i fare ved at foretage isolerede ændringer,

- der har endnu ikke være tid nok til at følge direktivets anvendelse indgående, og denne proces bør føres til ende,

- der har til dato været meget få sager, som klart har kunnet berettige en revision af direktivet,

- hvis man indfører nye EU-regler, skal der på ny igangsættes en langvarig og risikabel procedure i de nationale parlamenter,

- implementeringen af gældende EU-lovgivning stiller i forvejen store krav til ansøgerlandene, hvilket også taler for, at man på nuværende tidspunkt undlader at ændre EU-reglerne.

3.11. Dog går ØSU helhjertet ind for, at man gør en aktiv indsats for på et solidt grundlag at kunne foretage en omhyggelig overvågning af direktivets anvendelse og udviklingen i reglerne om civilretligt ansvar i de enkelte medlemsstater; dette skal ske ved at etablere en effektiv mekanisme til indsamling af data, samtidig med at der iværksættes nye tiltag med henblik på styrkelse af EU's politik på det sikkerhedsmæssige og forebyggende område.

4. Henstillinger om forbedring af overvågning og forebyggelse

4.1. Da det som allerede påpeget er vanskeligt at danne sig et pålideligt overblik over den faktiske situation i medlemsstaterne, skal ØSU understrege, at det er nødvendigt at oprette fælles overvågningsmekanismer for at følge implementeringen af 1985-direktivet, udviklingen i de nationale regler om civilretligt ansvar samt tiltag vedrørende forebyggelse og skadeserstatning. Kommissionen bør fremme denne overvågningsproces, som er en ufravigelig forudsætning for enhver senere reform af direktivet.

4.2. Med henblik herpå bør Kommissionen etablere et observationscenter, som kan holde øje med situationen på pragmatisk og effektiv facon. I dette observationscenter skal medinddrages alle de berørte parter (navnlig myndigheder, jurister, interesseorganisationer samt forbrugersammenslutninger), og det skal have input fra en løbende ajourført database, som kan konsulteres via Internettet. Det skal have til opgave at følge med i:

- den retlige anvendelse af direktivet i EU,

- specifikke problemer inden for de områder og brancher, som ikke er dækket af direktivet,

- de informationer, der fremkommer i kølvandet på nationale eller europæiske programmer til fremme af sikkerheden, som f.eks. EHLASS-programmet om ulykker i hjemmet,

- den komparative udvikling i medlemsstaterne, navnlig på områder, som er nye i forhold til direktivet, eller hvor den nationale lovgivning går videre end direktivets bestemmelser,

- udviklingen navnlig i retspraksis i de enkelte medlemsstater,

- situationen i ansøgerlandene sammenlignet med situationen i EØS-landene,

- konsekvenserne for EU's indre marked af denne retlige situation og udviklingen i den.

4.3. Kommissionen ville hermed råde over et analyseinstrument, som ville sætte den i stand til i løbet af de nærmeste år - og senest inden for fem år - at forelægge en detaljeret statusrapport om anvendelsen af direktivet samt begrundede forslag om en ajourføring og supplering af dette.

4.4. ØSU understreger ligeledes, at en effektiv og samordnet forebyggelsespolitik på europæisk og nationalt plan er af afgørende betydning. Heri skal indgå en række elementer:

4.4.1. For at styrke forebyggelsen må man opretholde relevante fremmetiltag; i den forbindelse vil en klar ansvarsfordeling være til stor hjælp.

4.4.2. Det nye EU-direktiv om produktsikkerhed skal give større garanti for pålidelighed og sikkerhed og bl.a. kræve, at produkter trækkes tilbage fra markedet for at undgå skader.

4.4.3. Der bør ske en øget standardisering i EU i forbindelse med de væsentlige krav i direktiverne; dette forudsætter, at der stilles flere ressourcer til rådighed for de europæiske standardiseringsorganer, navnlig Den europæiske Standardiseringsorganisation (CEN), Den europæiske komite for elektroteknisk Standardisering (CENELEC) og Instituttet for standardisering af Telekommunikation (ETSI).

4.4.4. Certificering og gensidig anerkendelse af certificering spiller ligeledes en afgørende rolle for forbedringen af produktsikkerhed og forbrugeroplysning; også hér bør der gøres en yderligere indsats.

4.4.5. Også adfærdskodekser, målrettede kvalitetssikringskampagner samt kontraktbestemmelser på virksomheds- eller brancheniveau kan yde et væsentligt bidrag til en europæisk forebyggelsespolitik.

4.5. Tilsvarende bør der ske en forbedring af uddannelsen på forskellige områder:

- almen og faglig uddannelse, lige fra skolealderen og op gennem de forskellige uddannelsesniveauer,

- bevidstgørelse og uddannelse af alle virksomhedens aktører (ejere, ledere, ansatte, fagforeninger osv.) omkring kvalitetskrav og produktsikkerhed,

- information af offentligheden og forbrugerne, navnlig via oplysningskampagner,

- videreuddannelse af dommere og jurister, navnlig i relation til 1985-direktivets bestemmelser.

4.6. Garantien for skadeserstatning kan forbedres gennem en udbygning af forsikringssystemerne. Dette forudsætter, at forsikringerne dækker konkrete og ensartede risici, navnlig inden for specifikke brancher. Det forekommer ligeledes nødvendigt, at man sideløbende med denne erstatningsgaranti bevarer og styrker tilskyndelsen til ansvarsbevidsthed og forebyggelse, hvorfor forsikringer må betragtes som en bedre løsning end garantifonde.

5. Konklusioner

5.1. Som helhed synes der at være opnået en tilfredsstillende cost/benefit-balance med 1985-direktivet, selv om det er vanskeligt at overskue alle virkningerne. Dette skyldes, at implementeringen af direktivet har trukket i langdrag, lige som de nationale regler - trods den tilnærmelse der er opnået med direktivet - i visse tilfælde har udviklet sig forskelligt og går videre end de fælles bestemmelser. Selv om det ikke kan udelukkes, at der i fremtiden skal foretages ændringer i EU-direktivet, bør man i første række koncentrere sig om at fastholde den samlede balance, som allerede er opnået, at holde bedre øje med direktivets anvendelse og udviklingen i de nationale regler og at formulere en bedre, fælles forebyggelsespolitik.

5.2. Med henblik herpå bør Kommissionen etablere et observationscenter, som kan holde øje med situationen, og hvori skal medinddrages alle de berørte parter (myndigheder, jurister, interesseorganisationer samt forbrugersammenslutninger), således at der efterfølgende - og senest om fem år - kan forelægges en indgående rapport om:

- den retlige anvendelse af direktivet i EU,

- den komparative udvikling og retspraksis i medlemsstaterne, navnlig på områder, som er nye i forhold til direktivet, eller hvor den nationale lovgivning går videre end direktivets bestemmelser,

- situationen i ansøgerlandene sammenlignet med situationen i EØS-landene,

- konsekvenserne for EU's indre marked af denne retlige situation og udviklingen i den.

5.3. ØSU henstiller ligeledes, at Kommissionen i løbet af denne periode igangsætter en ambitiøs og sammenhængende forebyggelsespolitik på EU-plan, hvori skal indgå:

- ajourføring af væsentlige sikkerhedskrav ved hjælp af direktiver,

- udvidelse og styrkelse af europæiske standarder,

- udvikling af certificering og gensidig anerkendelse,

- satsning på adfærdskodekser, kontraktbestemmelser og kampagner til fremme af produktkvalitet og -sikkerhed,

- øget støtte til alle de berørte kredses uddannelsestiltag.

Bruxelles, den 1. marts 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT L 210, 7.7.1985, s. 29.