Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Det organiserede civilsamfunds opgaver og bidrag i det europæiske samarbejde"

(1999/C 329/10)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede på sin plenarforsamling den 28. januar 1999 i henhold til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at udarbejde udtalelse om "Det organiserede civilsamfunds opgaver og bidrag i det europæiske samarbejde" og i henhold til forretningsordenens artikel 11, stk. 4, og artikel 19, stk. 1, at nedsætte et underudvalg til at udføre det forberedende arbejde.

Underudvalget vedtog sit forslag til udtalelse den 30. august 1999. Ordfører var Anne-Marie Sigmund.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 366. plenarforsamling af 22.-23. september 1999, mødet den 22. september 1999, følgende udtalelse med 116 stemmer for, 2 imod og 13 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. På initiativ af sin formand, Beatrice Rangoni Machiavelli, afholder ØSU i oktober 1999 en konference, der skal beskæftige sig med det organiserede civilsamfunds rolle i og bidrag i det europæiske samarbejde. På konferencen skal tre arbejdsgrupper udarbejde konkrete forslag. Arrangementets tema er en logisk videreudvikling af det koncept, ØSU udviklede i 1992 i udtalelsen om "Borgernes Europa"(1). Konferencen skal da heller ikke betragtes som en isoleret begivenhed, men skal afstikke retningslinjer for ØSU's program i de kommende år.

1.2. Et ØSU-underudvalg har udarbejdet nærværende udtalelse med det formål at fremme arrangementets afvikling med et egnet forarbejde. Underudvalgets medlemmer har ikke set det som deres opgave at fremlægge færdige løsninger, men har bestræbt sig for at systematisere temaerne, identificere aktørerne og afstikke de institutionelle rammer for konkrete forslag. I sidste del af udtalelsen fremsættes konkrete løsningsforslag, der kan danne grundlag for diskussionen i konferencens arbejdsgrupper.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Menneskene oplever i slutningen af det 20. århundrede nogle dybtgående forandringer, der ikke blot berører indholdet, men også strukturen i deres tilværelse.

2.2. Sidst i det 19. århundrede fremvoksede der i Europa sociale rettigheder, som i det 20. århundrede førte til socialstaten. Deres betydning for fred, politisk frihed, økonomisk dynamik og social samhørighed er der ingen, der bestrider. Men på den anden side er det nødvendigt at tage de nye udfordringer som f.eks. globaliseringen op, skønt der er mange åbne spørgsmål vedrørende forandringernes form og indhold.

2.3. Naturligvis føres reformdebatten også på EU-plan. Målsætningernes udvikling fra de grundlæggende traktater til Amsterdam-traktaten kræver strukturelle reformer, der bør sættes i gang snarest.

2.3.1. Det bør i den forbindelse ikke glemmes, at drivkraften bag den europæiske integration ikke var rent økonomiske overvejelser, men ønsket om at sikre freden, der da også nævnes først i præamblen til EKSF-traktaten (sikring af freden, et organiseret og levende Europas bidrag til civilisationen, højnelse af levestandarden).

2.3.2. Siden er EU's opgaver blevet forøget; spektret rækker nu fra de oprindelige - rent økonomiske - kompetencer over miljø, folkesundhed og forbrugerbeskyttelse til uddannelse, social- og arbejdsmarkedspolitik og beskæftigelse.

2.3.3. Alt dette viser, at "den europæiske integration" ikke skal forstås som en tilstand, men som en proces, der selv er undergivet forandring, men også er i stand til at reagere på forandringer. Således må man også forstå præamblen til EU-traktaten fra Maastricht, der ikke definerer Den Europæiske Union endegyldigt, men bevidst holder processen åben med formuleringen "en stadig snævrere union".

2.4. EU må i øjeblikket beskæftige sig med så ømfindtlige og til dels stærkt emotionelt ladede emner som udvidelsen, fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og en række institutionelle spørgsmål. Desuden konfronteres EU med ringe tillid fra unionsborgernes side, som bebrejder den manglende effektivitet, påpeger demokratisk underskud og kræver større nærhed i forhold til borgerne. Den europæiske integration kunne ellers i dag mere end nogensinde trænge til borgernes engagement og støtte. Men ingen af delene synes for øjeblikket til stede i tilstrækkeligt omfang.

2.5. Netop i forbindelse med nærheden (eller den manglende nærhed) i forhold til borgerne nævnes "civilsamfundet" igen og igen. Det omtales og fremmanes i de forskelligste forbindelser, uden at det altid er klart, hvad der henvises til. Det er, som om "civilsamfundet" er blevet et modeord, der ofte bruges, uden at det klart fremgår, hvad den talende virkelig mener. Men erfaringen viser, at en diskussion kun fører til gode resultater, hvis der først er enighed om grundlaget. Underudvalget finder det derfor vigtigt først at skildre civilsamfundets historiske rødder og udvikling for så ved hjælp af videnskabelige teorier at fremlægge en definition(2), der svarer til den faktiske politiske realitet.

3. Historisk overblik

3.1. I den vestlige politiske teori har forståelsen af begrebet civilsamfund ændret sig, og det drejer sig nu om at komme ud over disse forskellige opfattelser ved hjælp af en omfattende begrebsbestemmelse.

3.2. Indtil Oplysningstiden betegnede begrebet civilsamfundet en særlig slags politisk sammenslutning, nemlig den retligt regulerede. For Aristoteles var koinonia politikè et samfund, der omfatter og er hævet over alle andre samfund. Cicero talte i denne forbindelse om societas civilis. Også i Middelalderen er denne politiske definition af civilsamfundet toneangivende; der tilføjes dog en nuance, for nu forstås det som modsætning til det religiøse samfund. Dermed blev begrebet verdsliggjort. Det er bemærkelsesværdigt, at begrebet civilsamfund og begrebet stat i denne tradition næsten er synonymer. Den moralske kvalitet, der svarer til civilsamfundet, er borgersind. Det indebærer efter romersk tradition, at civilsamfundets medlemmer overtager borgerpligterne.

3.3. Fra ca. 1750 synes begrebet civilsamfunds betydning at skifte næsten til det modsatte. Det placeres ikke længere i statsbegrebets semantiske nabolag, men betegner mere og mere en modpol til staten. Det opstigende borgerskab med dets liberale tankegods har nemlig bemægtiget sig begrebet civilsamfund for dermed at betegne et samfundsmæssigt område, der er afgrænset fra politikken, nemlig markedet og privatlivet. Den tilhørende moralske og sociale dyd er ikke længere borgersind, men dannelse, dvs. gode manerer og ulastelige omgangsformer på det medmenneskelige område.

3.4. Det var dette liberale begreb, Ferguson havde for øje, da han sang civilsamfundets højsang. Netop det ikke-politiske ved begrebet generede tænkere fra det 19. århundrede som Hegel og Marx, der hængte det ud som partisk og ensidigt. Hos dem blev begrebet civilsamfund i vidt omfang knyttet sammen med bourgeoisiets atomistiske verdensbillede og med den formalistiske juridificering af de menneskelige relationer.

3.5. Liberalismen og socialismen stredes om begrebet civilsamfund, der nu blev defineret som en modpol til den politiske sfære. Liberalismen så i civilsamfundet et værn for den individuelle frihed og det kontraktuelle samarbejde, mens socialismen betragtede det som udtryk for magtforholdene og klasseforskellene.

3.6. Det er bemærkelsesværdigt, at en række politiske og samfundsmæssige teoretikere siden det 19. århundrede har forsøgt at overvinde denne modsætning mellem en "antik-middelalderlig" og en "moderne-borgerlig" opfattelse af civilsamfundet og opspaltningen inden for sidstnævnte i en liberal og en socialistisk lejr.

3.7. Inspireret af de Tocqueville, Durkheim og Weber udvikler der sig en ny forståelse af det moderne civilsamfund, som især lægger vægt på fem aspekter:

- civilsamfundet er præget af mere eller mindre formaliserede institutioner: Dette net udgør et selvstændigt lag i samfundet, såvel i forhold til staten som til familie- og hjemmelivet i snæver forstand. Disse institutioner har mange funktioner (ikke bare af økonomisk, men også af religiøs, kulturel og social art) og spiller en afgørende rolle for integrationen i samfundet;

- den enkelte slutter sig frivilligt til civilsamfundets institutioner: Medlemmerne af de foreninger, foretagender og grupper, der udgør civilsamfundet, er aldrig tvunget til at melde sig ind, det være sig på grund af en politisk forpligtelse eller på grund af et angiveligt "naturligt" tilhørsforhold til et fællesskab;

- civilsamfundets struktur udgøres af retten: Det er de demokratiske principper: respekt for privatlivet, meningsfrihed og foreningsfrihed, der udgør civilsamfundets normative struktur. Civilsamfundet er uafhængigt af staten, men på ingen måde som et retsløst rum;

- civilsamfundet er et sted, hvor der foregår en kollektiv meningsdannelse, og hvor borgerne repræsenteres: Civilsamfundets organisationer udgør et vigtigt bindeled mellem den enkelte og staten. Uden deres formidling var ingen demokratisk samtale mulig;

- civilsamfundet skaber et subsidiært rum, hævder en retning inden for den kristne tænkning; subsidiaritetsbegrebet åbner mulighed for at etablere magtniveauer, der er autonome i forhold til staten, men anerkendt af denne.

4. Civilsamfundet: en fællesnævner for de demokratiske bevægelser i Europa

4.1. De forandringer, der er sket i de europæiske samfund, er baggrunden for, at man i de seneste år internationalt både praktisk og teoretisk har beskæftiget sig intensivt med begrebet "civilsamfund". Det er bemærkelsesværdigt, at borgergrupper og -bevægelser både i Vest- og i Østeuropa i dag tager dette tema op til trods for deres fundamentalt forskellige historiske udvikling. Under forsøget på at finde en samfundsmodel, der balancerer mellem uindskrænket individualisme og myndighedskontrol, er civilsamfundet blevet et intensivt diskuteret emne.

4.2. Mens hovedspørgsmålet i Vesteuropa og i USA har været, hvordan borgerne igen kan udvikle samfundssind, og hvordan de sociale bånd, der er nødvendige i et samfund, kan styrkes, har det i Central- og Østeuropa først og fremmest drejet sig om at eliminere statens almagt, der er en arv fra det kommunistiske system.

4.3. De problemer, de vestlige lande er konfronteret med i dag, ligger ikke bare på det økonomiske, det sociale og det finansielle område. De hænger først og fremmest sammen med, at civilsamfundets organisationsformer ændrer sig indefra, og med grænserne for det offentliges aktiviteter i et komplekst samfund.

4.4. Staterne i Central- og Østeuropa derimod var det ikke og er det til dels endnu ikke fuldt ud lykkedes på den ene side at opbygge tillid til de nye statsinstitutioner og på den anden side at skabe de strukturer, der er nødvendige, for at et stærkt civilsamfund kan eksistere. Med henblik på udvidelsen er dette af stor betydning for EU. Også ØSU har allerede taget mange initiativer for at støtte de central- og østeuropæiske lande i deres opbygningsarbejde, og det prioriterer som led i sit løbende arbejde videreførelse af disse aktiviteter højt.

5. Civilsamfundet - Forsøg på en beskrivelse

5.1. Der findes ingen autoritativ teori om det civile samfund. Begrebet er så stærkt knyttet til konkrete historiske udviklinger i de enkelte samfund og så normativt, at det eneste bindende element, der kan blive tale om, er bekendelsen til det demokratiske system. Civilsamfundet er et samlebegreb for alle former for sociale aktiviteter, der udgår fra enkeltpersoner eller grupper, men ikke fra staten. Det særlige ved civilsamfundet er, at det er et dynamisk begreb, der samtidig beskriver en tilstand og en handling. Civilsamfundets participationsmodel åbner også mulighed for, at tilliden til det demokratiske system styrkes, så der opstår et mere positivt klima for reformer og innovation.

5.2. Nogle facetter af civilsamfundsbegrebet

5.2.1. Civilsamfundets udvikling er en kulturel proces, hvoraf følger, at "kultur"(3) er bestemmende for civilsamfundsbegrebet og med til at præge alle de nedenfor anførte begreber. Følger man den meget brede definition af kultur som et system af værdier, der er af relevans for et samfunds medlemmer, så strukturerer kulturen også civilsamfundets aktionsfelt.

- Pluralisme: I et pluralistisk samfund bestemmer hvert medlem selv sit bidrag til Fællesskabet, der på sin side har til formål at forbedre fælleslivets betingelser. Dette gælder ikke blot indholdet, men også formen, så at civilsamfundet også knytter de mangfoldige grupperinger sammen i kraft af idéudveksling og sociale kontakter og dermed forlener deres kommunikative handlen med en vis stabilitet. Men det er værd at bemærke, at denne offentlige diskurs ikke begrænser sig til ren kommunikation, men at de berørte også udveksler normative elementer. En sådan indbyrdes afstemning af forskellige meninger og holdninger sker imidlertid ikke automatisk. Der stilles krav om permanent vilje til konsensus. I et pluralistisk struktureret samfund anerkender hvert individ det andet som ligeberettiget og taler sig til rette med ham/hende i en offentlig debat. Alt dette sker ifølge principperne tolerance og frivillighed. Som eksempel kan der henvises til flerpartisystemets demokratiske kultur.

- Autonomi: Borgerne bestemmer selv strukturerne for deres samfundsmæssige aktiviteter. Men de gør det i en - af borgerne dannet - stat, der ved hjælp af forfatningsmæssigt forankrede fundamentale rettigheder fastlægger rammerne for, hvordan samfundet fungerer. Men autonomi indebærer også eksistensen af autonome institutioner til sikring af immaterielle værdier som uddannelse, religion og kultur, der er garanter for menneskets værdighed, som er en fundamental rettighed, det ikke udelukkende tilkommer staten at garantere.

- Solidaritet: Civilsamfundet bæres af en "solidaritetskultur", der giver sig udslag i beredvillighed til selvbegrænsning og overtagelse af pligter som forudsætning for solidarisk handlen. Borgeren handler ud fra sin baggrund (kultur, opdragelse, uddannelse, erfaring) og drager nytte af andre i form af interaktion.

- Offentlighed: Civilsamfundet forudsætter kommunikative handlinger og skaber dermed et socialt rum, "den politiske offentlighed". Denne "politiske offentlighed" er kendetegnet ved, at dens kommunikationsstrukturer er stærkt basisrelaterede. Informationssamfundet er blevet en meget afgørende faktor for denne offentlighed. Selv om informationssamfundet som en slags "ikke-organiseret civilsamfund" foreløbig til en vis grad er et elitesamfund, kan det forudses, at det vil afstedkomme dybtgående forandringer, ikke blot af civilsamfundets strukturer, men også af dets adfærd.

- Medvirken: I et levende demokrati kan borgerne lade sig repræsentere eller være politisk aktive på to måder:

1. gennem en række politiske embeder på forskelligt plan. I dette tilfælde består borgernes medvirken hovedsageligt i, at de deltager i valgkampdebatter og i de påfølgende valg;

2. gennem interessegruppers aktiviteter og græsrodsbevægelser. I dette tilfælde er borgerne medlemmer af foreninger, der skaffer sig basisorienteret specialviden om forskellige aspekter af det relevante samfundsområde. Disse organisationer tager del i den offentlige informations- og kommunikationsproces. Dermed medvirker de til dannelsen af en fælles forestilling om det almene vel. Denne form for borgermedvirken svarer til begrebet "civilsamfundet".

- Uddannelse: Uddannelse er et fundamentalt element i civilsamfundet. Gennem uddannelsen formidles de afgørende værdier i det menneskelige samliv. Uddannelsesvæsenets aktører bestemmer rammerne for civilsamfundets udvikling. Derfor kan uddannelsespolitikken på ingen måde forbeholdes staten alene.

- Ansvar: Civilsamfundet er ikke kun stedet, hvor individuelle rettigheder varetages. Rettighederne er forbundet med pligter over for almenvellet. Ved opfyldelsen af disse pligter må civilsamfundets medlemmer stå til regnskab over for andre. Derfor er civilsamfundet stedet, hvor en bestemt form for samfundssind kommer til udtryk, idet det er et solidarisk fællesskab.

- Subsidiaritet: Ifølge dette politiske og sociale organisatoriske princip har det laveste niveau principielt forrang; det højere niveau involveres først, når det lavere niveau ikke kan klare en opgave. I forbindelse med civilsamfundet må subsidiaritet også forstås eksternt, dvs. som en opfordring til at overlade det til borgerne selv at løse problemerne.

5.3. Civilsamfundet i den aktuelle debat

5.3.1. I det store og hele foregår den teoretiske diskussion med udgangspunkt i følgende tre positioner:

- Den liberale tradition ser borgeren som et økonomisk-rationelt element i samfundet, som primært defineres ved sine rettigheder og pligter. Borgerne organiserer sig i interessegrupper og våger over, at staten garanterer de universelt gyldige individuelle frihedsrettigheder. Civilsamfundet realiseres ved den videst mulige gennemførelse af de individuelle borgerrettigheder. Tyngdepunktet ligger i anvendelsen af liberale principper.

- Kommunitarismens teori forstår borgeren som medlem af et fællesskab dannet i kraft af selvvalgte værdier. Borgeren må indrette sin adfærd efter fællesskabets mål, idet fællesskabet er nødvendigt som et netværk mellem individet og staten.

- Den tredje teoretiske position er den diskursive demokratiteori, der formidler mellem liberalismen og kommunitarismen. Den beror på begreberne kommunikation og interaktion. I denne kommunikationsstruktur skaber civilsamfundet en "politisk offentlighed". I den demokratiske diskurs, der her finder sted, indgår ikke blot meninger, men også normative elementer; dermed bliver informationsprocessen også til en beslutningsproces, i hvilken civilsamfundet kommer til enighed om fælles værdier. At sætte disse værdier igennem, f.eks. i spørgsmål om retfærdighed og mindretalsbeskyttelse, er så de demokratiske institutioners (statens) opgave.

6. Staten, markedet og civilsamfundet

6.1. Der er ingen tvivl om, at den sociale retsstat har fremmet politisk frihed, økonomisk styrke og social samhørighed. Den dualistiske model byggende på aksen "stat - marked", der er karakteristisk for tidligere tiders politiske og økonomiske teorier, så mere eller mindre bort fra de relationer uden for dette begrebspar, som er tættest på den menneskelige og samfundsmæssige virkelighed.

6.2. Som det tredje element i staten har idéen om det civile samfund derfor stor betydning. Mens man i den teoretiske statssamfundsmodel i første række betragter borgeren som statsborger (i hans af staten fastlagte relationer), forstår den økonomiske samfundsmodel borgeren som markedsaktør. Borgeren i civilsamfundets forstand er formidler mellem disse to, idet han selv inkarnerer alle aspekter (homo politicus - homo oeconomicus - homo civicus).

7. Det organiserede civilsamfund

7.1. Abstrakt kan det organiserede civilsamfund defineres som "summen af organisationer, hvis medlemmer tjener almenvellet ved at deltage i en demokratisk diskurs- og forståelsesproces, og som optræder som formidlere mellem den offentlige magt og borgerne". Dets positive rolle afhænger i afgørende grad af, om dets aktører er rede til i en offentlig og demokratisk debat at bidrage til forståelse og villige til at acceptere de resultater, der kommer ud af en demokratisk beslutningsproces.

7.2. Dynamisk formuleret kan man betegne det organiserede civilsamfund som et sted, hvor der foregår en kollektiv indlæring. I komplekse samfund, der ikke kan styres centralt, kan problemerne kun løses ved borgernes aktive medvirken. Forskellige former for samfundsmæssige eksperimenter og pluralistiske diskussionsfora er forudsætninger for et "intelligent" demokrati, der kan etablere en kontinuerlig samfundsmæssig læreproces. Således forstået er civilsamfundet en "demokratiskole".

7.3. Dette gælder analogt også Det Europæiske Fællesskab. Dertil kommer, at den europæiske integrationsproces relativerer nationalstaten, og at stadig flere mennesker føler, at nationalstatens klassiske suverænitetskrav ikke længere svarer til den samfundsmæssige virkelighed. Hverken beskæftigelses- og miljøproblemerne eller spørgsmålene vedrørende velstanden og den sociale retfærdighed kan længere behandles alene på nationalstatsligt niveau.

8. Det organiserede civilsamfunds aktører

8.1. Til det organiserede civilsamfund hører:

- arbejdsmarkedets parter;

- repræsentative organisationer på det økonomiske og sociale område, der ikke er arbejdsmarkedsparter i snæver forstand;

- NGO'erne (ikke-statslige organisationer), der samler mennesker om fælles opgaver, f.eks. miljøbeskyttelses-, menneskerettigheds-, forbruger-, velgørenheds-, skole- og uddannelsesorganisationer;

- CBO'er ("Community-Based Organisations", altså organisationer, der opstår på græsrodsniveau i samfundet og forfølger medlemmernes mål), f.eks. ungdomsorganisationer, familiesammenslutninger og i øvrigt alle organisationer, hvorigennem borgerne kan tage del i lokalsamfundets liv;

- trossamfund.

9. Det organiserede civilsamfunds rolle på EU-plan - Dialogen med borgerne

9.1. Som led i den europæiske integrationsproces har også civilsamfundet etableret sig på EF-plan, idet dog organisationernes tæthed og grad af repræsentativitet varierer. Spektret strækker sig fra ad hoc optrædende lobbyer til højtorganiserede foreninger. Alle disse organisationer gør krav på at repræsentere deres område og kræver medbestemmelsesret. Men et konstruktivt bidrag til det europæiske projekt kan kun ventes af de organisationer, der råder over visse organisatoriske grundstrukturer og er kvalitativt og kvantitativt repræsentative for deres område.

9.2. Et fælles træk ved det organiserede civilsamfunds aktører på europæisk plan er deres formidlende funktion, som de har medbragt fra det nationale niveau. Som eksempel kan nævnes de europæiske arbejdsmarkedsparter, der har bidraget med deres nationale kommunikationsstrategier til en institutionaliseret forhandlingsprocedure på fællesskabsplan. Denne sociale dialog er i sit væsen en beslutningsprocedure, der tilstræber konsensus, og hvis deltagere efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden handler på et næsten forfatningsmæssigt grundlag. Den sociale dialogs betydning på arbejdsmarkedspolitiske nøgleområder - ikke mindst for relationerne på arbejdsmarkedet - er ubestridelig. Men navnlig må man fremhæve dens forbilledfunktion i forbindelse med gennemførelse af det organiserede civilsamfunds karakteristiske kommunikationsform, hvor dialogen betragtes som en evolutiv og resultatorienteret proces. Dermed har den sociale dialogs deltagere sat nye normer for en form for politisk kultur, der bør brede sig til andre områder.

9.3. Der er allerede gjort talrige tilløb til at skabe strukturer for en demokratisk debat på europæisk plan ved siden af den sociale dialog. Inden for Kommissionen spiller Generaldirektorat V en central rolle i bestræbelserne på konkret at fremme dialogen med borgerne. På dets initiativ afholdtes i marts 1996 det første Europæiske Forum om Socialpolitikken, hvor begrebet "dialog med borgerne" blev lanceret. I sin meddelelse "Fremme af foreninger og fonde i Europa"(4), overtager Kommissionen dette begreb og formulerer den politiske målsætning, at der efterhånden skal "iværksættes en egentlig dialog med borgerne på EU-plan parallelt med den politiske dialog med de nationale myndigheder og den sociale dialog med arbejdsmarkedets parter". I sin udtalelse(5) om denne meddelelse beskæftiger ØSU sig også med dette emne og fastslår bl.a. følgende: "Når borgerne organiserer sig, kan de mere effektivt fremføre deres opfattelse af forskellige samfundsspørgsmål over for de politiske beslutningstagere. Ved at styrke de demokratiske strukturer uden for den parlamentariske sfære kan man give begrebet 'Borgernes Europa' større dybde og et konkret indhold."

9.4. Den civile dialog er som skabt til at blive det organiserede civilsamfunds kommunikationsforum på EU-plan. Men det ville være forkert at betragte den som et alternativ eller en konkurrent til den sociale dialog. Tværtimod bør den betragtes som et nødvendigt supplement til den sociale dialog, og arbejdsmarkedsparterne bør, alt afhængigt af de behandlede problemer, deltage i den på lige fod med det organiserede civilsamfunds øvrige aktører. Det er i Europas interesse at forbedre og udbygge alle strukturer, der gør det muligt for Europas borgere at medvirke i den fælles opbygningsproces.

9.5. Der må skabes en politisk offentlighed vedrørende Europa, som sikrer transparens og kræver medarbejde. I de moderne samfund skabes denne politiske offentlighed først og fremmest af massemedierne, men de interesserer sig for det meste ikke særligt for temaet "Europa". Dækningen indskrænker sig normalt til dagsaktuelle emner og oplagsforøgende omtale af mangler. Det kan derfor ikke undre, at borgernes mistillid over for "Bruxelles", som er blevet synonym for fjernt bureaukrati og uigennemskuelige beslutningsstrukturer, er taget til. "Fjernt fra borgerne" og "demokratisk underskud" er blevet slagord i forbindelse med EU.

9.6. Det organiserede civilsamfund har derfor på europæisk plan den vigtige rolle at yde sit bidrag til en offentlig og demokratisk diskurs. I kraft af sin opgave som forum for det organiserede civilsamfund er ØSU i stand til både at garantere nærhed i forhold til borgerne og at bidrage til den demokratiske meningsdannelsesproces. Dets medlemmer er direkte repræsentanter for det organiserede civilsamfund og repræsenter tilsammen det netværk af kommunikative handlinger, der udgør "det virkelige liv" og dermed civilsamfundets nødvendige aktionsbasis.

9.7. ØSU beklager i den forbindelse, at kun Kommissionen og Europa-Parlamentet nævnes som hjemsteder for dialogen med borgerne både i Kommissionens meddelelse om "Fremme af foreninger og fonde i Europa" og i rapporten om Det Andet Europæiske Forum om Socialpolitikken i 1998, mens ØSU lades uomtalt.

10. ØSU som repræsentant for det organiserede civilsamfund

10.1. Med oprettelsen af Det Økonomiske og Sociale Udvalg gav Rom-traktaterne funktionelle interesser adgang til den europæiske beslutningsproces og gjorde ØSU til det organiserede civilsamfunds repræsentant på EU-plan. ØSU's særlige position som repræsentant for det organiserede civilsamfund kan således afledes såvel af dets plads i den institutionelle struktur som af dets beføjelser og dets sammensætning. Det bør derfor på konferencen i oktober i år sende tydelige signaler angående den fremtidige udvikling af dialogen med borgerne.

10.2. ØSU's medlemmer

10.2.1. I henhold til EF-traktatens artikel 257 består ØSU af "repræsentanter for de forskellige grupper inden for det økonomiske og sociale liv, i særdeleshed for producenter, landbrugere, fragtførere, arbejdstagere, handlende og håndværkere samt for liberale erhverv og almindelige samfundsinteresser". Denne kun eksempelvise opregning er bevidst åben og svarer således godt til det organiserede civilsamfunds evolutive karakter.

Men det er et åbent spørgsmål, om ØSU's aktuelle medlemsstruktur faktisk afspejler ændringerne i samfundet gennem de seneste 40 år.

10.2.2. ØSU's medlemmer udpeges som regel af nationale repræsentative organisationer, men de er ikke bundet af disses instruktioner. De udøver således et frit mandat. Derimod udnytter de i deres arbejde i ØSU den sagkundskab, der er baggrunden for, at de blev udpeget. De repræsenterer på denne måde det organiserede civilsamfunds pluralistiske interesser. Dertil kommer, at de er forpligtede til at varetage Fællesskabernes almene interesse ["(Udvalgets medlemmer) udfører deres hverv i fuldkommen uafhængighed og i Fællesskabernes almene interesse." EF-traktatens art. 258, stk. 3]. Dermed er den politiske beslutningstagning i ØSU ikke automatisk et resultat af konkurrencen mellem interessegrupper, og ØSU's arbejdsmåde svarer i det store og hele til det organiserede civilsamfunds handlingsmaksime. Også den særlige form, hvorunder ØSU's udtalelser udarbejdes (studiegruppe - faglig sektion - plenum), svarer til det konsensusprincip, som karakteriserer civilsamfundets kommunikative handlen. Således afhjælpes en eventuelt manglende diversitet i ØSU's medlemsstruktur til dels af de kriterier, der gælder for medlemmernes udøvelse af deres hverv, og af formen, hvorunder beslutningerne træffes.

10.2.3. Sin legitimering som repræsentativ instans for det organiserede civilsamfund på EU-plan henter ØSU ikke blot i sin identitet som institution, men også i de tre gruppers eksistens. Det var vel først og fremmest for at lette sit arbejde, at ØSU indføjede denne fraktionsret, der stammer fra Rådets retningslinjer for nominering fra 1958, i sin forretningsorden. Men desuden skulle det gøres klart, at det i ØSU ikke er nationale delegationer, men europæiske grupper med ensartede interesser, der finder sammen. Det svarer også til ØSU's selvforståelse som talerør for det organiserede civilsamfund.

10.3. ØSU's rolle i Fællesskabets institutionsstruktur

10.3.1. ØSU's rolle som rådgivende organ kan bedst defineres i forhold til de øvrige organer, herunder navnlig Europa-Parlamentet: ØSU sikrer gennemførelsen af civilsamfundets participationsmodel, giver civilsamfundet mulighed for at medvirke i beslutningsprocessen, bidrager til at afhjælpe et vist "demokratisk underskud" og styrker dermed de demokratiske beslutningsprocessers legitimitet.

10.3.2. Demokrati ytrer sig i folkeviljen, der fremgår af flertalsbeslutninger. For at mindretallet skal kunne acceptere flertallets vilje, må der eksistere et vist mål af enhed mellem flertal og mindretal; de må have en fælles identitet. På nationalt plan er det normalt ikke noget problem; her følger denne identitet (i en bred fortolkning af demos-begrebet) af fælles nationalitet (respektive fælles ophold på et bestemt område), fælles kultur, fælles sprog og et fælles værdisystem.

10.3.3. Den demokratiske meningsdannelse på europæisk plan kræver imidlertid yderligere identitetskriterier for at etablere en europæisk identitet. Ligesom unionsborgerskabet kun defineres som summen af alle nationale statsborgerskaber, er "europæeren" summen (eller syntesen) af et antal (nationale) identiteter, der alle bygger på fælles tradition og på demokrati og menneskerettigheder.

10.3.4. Det betyder imidlertid, at demokratiet på europæisk plan - i endnu højere grad end på nationalt plan - må tilbyde forskellige participationsformer, hvor borgerne med deres forskellige identitet - eller ifølge deres forskellige identitetskriterier - kan føle sig repræsenteret, og hvor der tages hensyn til det europæiske identitetsbegrebs heterogene karakter.

10.3.5. Europa-Parlamentet vælges af de europæiske borgere i deres egenskab af statsborgere (med bopæl i en bestemt medlemsstat); her udøver borgerne altså deres demokratiske ret i medfør af deres nationale (territoriale) identitet.

10.3.6. Men borgernes identitet giver sig også udslag i tilhørighed til de forskellige samfundsgrupper, der findes i det organiserede civilsamfund. Denne del af identiteten, der svarer til borgerens funktion i det organiserede civilsamfund, dækker Europa-Parlamentet ikke. Det gør til gengæld ØSU som repræsentant for det organiserede civilsamfund. ØSU bidrager dermed til demokratiseringen på europæisk plan og kan over for Parlamentet påberåbe sig at yde et særligt bidrag til den demokratiske beslutningsproces. Alene på grund af sine beføjelser kan ØSU ikke blive nogen konkurrent til Parlamentet; det supplerer derimod Parlamentets legitimitet.

11. Foranstaltninger til støtte for ØSU's rolle

11.1. Samarbejde med Kommissionen: Det løbende samarbejde med Kommissionen er nært, og det opleves af begge parter som tilfredsstillende. Alligevel bør der tages kontakt til de enkelte kommissærer for at opnå, at Kommissionen i højere grad beder ØSU udtale sig, før den træffer beslutning. Ikke mindst i spørgsmål, der vedrører de samfundsmæssige grupper i ØSU, bør det inddrages så tidligt som muligt og have lejlighed til eventuelt at vedtage en initiativudtalelse.

11.2. Samarbejde med Rådet: Et nyt rådsformandskab plejer at forelægge nogle prioriteter. ØSU bør yderligere udbygge det allerede velfungerende samarbejde i forberedelsesfasen og træffe ledsageforanstaltninger under de forskellige rådsformandskaber (initiativudtalelser, høringer og arrangementer i marken, fælles initiativer med rådsformandskabet).

11.3. Samarbejde med Europa-Parlamentet: Amsterdam-traktaten giver Parlamentet (og dets udvalg) mulighed for at høre ØSU. Den interinstitutionelle arbejdsgruppe ØSU/Europa-Parlamentet har i den forbindelse en nøglefunktion med stor politisk rækkevidde. Hvis det her lykkes at etablere et bæredygtigt grundlag for fremtidigt samarbejde, kan de europæiske borgeres aktuelle afstandsfølelse i forhold til EU-institutionerne muligvis overvindes og borgerne via deres repræsentative organisationer mindes om deres ansvar for Europa og motiveres til medvirken.

11.4. Samarbejde med Regionsudvalget: Den lokale og regionale interesserepræsentation i Regionsudvalget strider ikke mod den funktionelle repræsentation i ØSU, men supplerer den tværtimod i en række tilfælde. Også her kan man udnytte synergieffekten. Et første skridt i retning af samarbejde tog præsidiet i juli i år, da det nedsatte et RU-forbindelsesudvalg, der skal følge ØSU's udtalelse om "Sexturisme og udnyttelse af børn"(6) op og sammen med Regionsudvalget gennemføre et af forslagene i denne udtalelse, nemlig at oprette et europæisk netværk af børnevenlige byer.

ØSU bør øge sine bestræbelser for at etablere sådanne specifikke former for samarbejde.

12. Udarbejdelse af en aktionsplan for det organiserede civilsamfund i ØSU

12.1. ØSU er det rette sted til at videreudvikle den civile dialog. Det bør derfor snarest muligt skabe strukturer, som kan sikre, at denne dialog også kan føres med de af det organiserede civilsamfunds aktører, som for øjeblikket ikke er repræsenteret i ØSU. Det ville være et afgørende bidrag til udbygning af den participatoriske demokratimodel.

12.2. ØSU er det organiserede civilsamfunds naturlige institutionelle hjemsted, hvorfor det foreslås at skabe en intern struktur med betegnelsen "det organiserede civilsamfund", som kan udarbejde en plan for hurtigt gennemførlige aktioner på følgende områder:

- foranstaltninger inden for ØSU samt i form af eksterne høringer, som vil kunne give et bredere publikum adgang til medvirken. De her givne muligheder for udformning af en diskursiv menings- og viljesdannelse ville kunne udgøre et værdifuldt bidrag til udviklingen af den civile dialog,

- samtidig vil den institutionelle kontakt i denne ramme kunne konsolideres og udbygges. Rundbordskonferencer med eksterne eksperter vil kunne tjene forberedelsen af udtalelser,

- desuden ligger der et stort potentiale i udnyttelsen af bidrag fra gruppe-eksperter, som ofte ligger på et meget højt niveau og ikke udnyttes tilstrækkeligt. En journalistisk eller videnskabelig udmøntning af disse bidrag i spørgsmål om det civile samfund ville ikke blot kunne berige ØSU-medlemmernes viden, men også interessere en bredere offentlighed.

12.3. Som forum for udviklingen af en europæisk identitet: som allerede omtalt er den europæiske identitet af sammensat natur og bygger på forskellige identitetskriterier, hvortil i første række hører bekendelsen til et fælles værdisystem byggende på respekten for den menneskelige værdighed og menneskerettighederne.

- Det tyske rådsformandskab har taget initiativet til udarbejdelse af et "Charter for europæiske borgeres grundrettigheder". Som den tyske justitsminister fastslog under topmødet i Køln "angår etableringen af et fælles værdisystem unionens borgere så fundamentalt, at det forekommer ønskeligt at have det højst mulige mål af demokratisk legitimation".

- ØSU kan bidrage afgørende til en sådan demokratisk legitimation. Det vil fremlægge en initiativudtalelse om dette emne og vil desuden som led i den udvalgsprocedure, der skal fastlægges nærmere under det finske formandskab, blive hørt om udarbejdelsen af en fortegnelse over grundlæggende rettigheder.

- Allerede i arbejdets indledende stadier kan ØSU sikre inddragelse af det størst mulige antal relevante aktører fra det organiserede civilsamfund ved selv at foranstalte konsultationsprocedurer og høringer.

12.4. Som brohoved for det organiserede civilsamfund i forbindelse med EU-udvidelsen:

- Med henblik på EU-udvidelsen kan det aspekt af ØSU's arbejde ikke overvurderes, som har at gøre med opbygningen af strukturer for civilsamfundet i de lande, som ikke eller endnu ikke fuldstændigt kan omsætte denne samfundsmodel. Integrationen af nye EU-medlemmer kræver, ud over de juridiske, økonomiske, sociale og politiske kriterier, også dertil svarende strukturer, som giver faktisk mulighed for omsætning af det føromtalte fælles værdisystem.

- ØSU har allerede udfoldet store bestræbelser for at gøre det lettere for ansøgerlandene at oprette strukturer, som svarer til ØSU og til de nationale erhvervs- og arbejdsmarkedsråd: i blandede rådgivende udvalg samarbejder ØSU med de instanser i ansøgerlandene, som skal opbygge sådanne strukturer. Der organiseres gensidige besøgsprogrammer, og ØSU yder i konkrete tilfælde bistand i tekniske og administrative spørgsmål. Sammen med den kompetente sektion og med allerede involverede grene af sekretariatet ville der under den i punkt 12.2 foreslåede aktionsplan kunne gøres yderligere værdifulde skridt i denne retning.

13. Sammendrag

Nye former for politiske systemer - som EU netop i fasen efter Amsterdam-traktaten er et eksempel på - kræver nye ideer. I tider præget af dybtgående forandringer eller af paradigmeskift, som det hedder i nutidens sprog, er der brug for visioner og for fælles bestræbelser for at omsætte dem. For Europa betyder perioden nu, forud for en mulig udvidelse, en stor udfordring: der skal arbejdes både for gennemførelsen af omfattende socio-økonomiske opgaver og for den praktiske omsætning af bekendelsen til demokrati, til legitimitet og til en fælles europæisk identitet byggende på et fælles værdisystem.

ØSU har mulighed for at støtte denne udvikling og effektivt at bidrage til Europas enhed i Maastricht- og Amsterdam-traktaternes ånd.

Bruxelles, 22. september 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 313 af 30.11.1992, s. 34.

(2) Se pkt. 6.1 og 7.1.

(3) Ved "kultur" forstås bredt fortidens og nutidens system af (materielle og immaterielle) værdier og behov. Kulturen bestemmer såvel hierarkiet af værdier og behov som de "midler", hvormed værdierne virkeliggøres, og behovene tilfredsstilles eller opfyldes.

(4) KOM(97) 241 endelig udg.

(5) EFT C 95 af 30.3.1998, s. 99.

(6) EFT C 284 af 14.9.1998, s. 92.

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

(jf. forretningsordenens artikel 47, stk. 3)

Følgende ændringsforslag blev forkastet under forhandlingerne, men opnåede over en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 12.1

Følgende punktum indføjes mellem andet og tredje punktum:

"De forskellige aktiviteter under en sådan udvidet dialog bør kunne omfatte andre personer end ØSU-medlemmer fra de organisationer, der i dag er repræsenteret i ØSU."

Begrundelse

Det er ikke blot et problem, at der er organisationer, som der for øjeblikket ikke er plads til i ØSU, men også, at kendskabet til ØSU's arbejde ikke spredes i vore egne organisationer. Desuden sidder vore organisationer inde med ekspertise, der ikke udnyttes i det almindelige ØSU-arbejde. Denne ekspertise kunne udnyttes i forbindelse med forskellige interne eller eksterne arrangementer, samtidig med at de implicerede personer dermed blev mere bevidste om ØSU's arbejde.

Afstemningsresultat

For: 40, imod 27, hverken for eller imod: 11.