Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer« () (97/C 206/05)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 27. januar 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 75, stk. 1, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede Joël Decaillon til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. april 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 345. plenarforsamling af 23. og 24. april 1997, mødet den 23. april 1997, med 118 stemmer for, 3 imod og 8 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kortfattet karakteristik af Kommissionens forslag:

1.1.1. Emne:

- årlige afgifter på køretøjer;

- brugs- og vejafgifter;

- begrebet »sårbare veje«.

1.1.2. Anvendelsesområde:

- køretøjer, som udelukkende er beregnet til vejgodstransport, og hvis højst tilladte bruttovægt er mindst 12 tons, med undtagelse af køretøjer, som udelukkende udfører transport i medlemsstaternes ikke-europæiske områder, og af køretøjer, som er registreret på De Kanariske Øer, i Ceuta og Melila og på Azorerne og Madeira, og som udelukkende udfører transport i disse områder eller mellem disse områder og henholdsvis Spaniens og Portugals kontinentale områder.

1.1.3. Formål:

- mindskelse af konkurrenceforvridningerne som led i udviklingen af det indre marked; med dette for øje foreslår Kommissionen følgende:

bedre dækning af omkostninger forbundet med brug af vejinfrastrukturer, herunder de eksterne omkostninger;

øget differentiering af afgifterne i forhold til de forårsagede omkostninger;

øget anvendelse af territorialprincippet i forbindelse med påligningen af de omkostninger, som brugen af infrastrukturerne forårsager.

1.2. Med direktivforslaget opfylder Kommissionen to juridiske forpligtelser:

1.2.1. Rådets revision af lofterne for brugsafgifter i medfør af artikel 7, litra f), i direktiv 93/89/EØF ().

1.2.2. Rådets forpligtelse til »inden for en rimelig frist« at vedtage et nyt direktiv til erstatning for direktiv 93/89/EØF, som EF-Domstolen annullerede i juli 1995 () med følgende begrundelse:

- Rådet havde vedtaget en tekst med væsentlige ændringer i forhold til det kommissionsforslag, Europa-Parlamentet havde godkendt den 18. december 1992 med forbehold af to mindre ændringer, uden at Europa-Parlamentet var blevet hørt på ny som led i lovgivningsproceduren i henhold til traktatens artikel 75 og 99.

- En forskriftsmæssig høring af Europa-Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfælde er en væsentlig formforskrift, hvis tilsidesættelse fører til den berørte retsakts ugyldighed. Parlamentets effektive deltagelse i lovgivningsprocessen udgør således et væsentligt element i den institutionelle ligevægt og er udtryk for et grundlæggende demokratisk princip.

- Rådets anbringender kunne ikke tages til følge.

1.3. Kommissionens direktivforslag indgår således i en særlig juridisk kontekst.

1.3.1. Af hensyn til retssikkerheden (for ikke at skabe et »juridisk tomrum«) har Domstolen skønnet det nødvendigt foreløbigt at opretholde alle retsvirkningerne af det annullerede direktiv, indtil Rådet har vedtaget et nyt direktiv.

1.3.2. Inden for rammerne af den legalitetskontrol, der bygger på traktatens artikel 173, har Domstolen ikke kompetence til at pålægge Rådet en frist, inden for hvilken dette skal vedtage nye bestemmelser på området.

1.3.3. Rådet skal dog inden for en rimelig frist afhjælpe den begåede formfejl.

1.4. Kommissionens direktivforslag tjener gennemførelsen af det indre marked ved at fjerne konkurrenceforvridninger og er samtidig et led i den fælles transportpolitik.

1.4.1. Ud over de retsakter, der decideret skal fjerne konkurrenceforvridninger, relaterer det foreslåede direktiv direkte til andre dokumenter, herunder:

- Hvidbogen om »Den fælles transportpolitiks fremtidige udvikling« (), hvor der slås til lyd for en mere omfattende strategi for en bæredygtig og mere afbalanceret mobilitet.

- Grønbogen »Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet« (), som navnlig behandler spørgsmålet om, hvordan de ikke-bæredygtige tendenser i transporten kan vendes, og ikke mindst hvordan de eksterne omkostninger kan internaliseres.

- Instrumenter i form af retsakter eller af teknisk eller organisationsmæssig karakter, som sigter mod at gøre andre transportmåder end vejtransporten mere tiltrækkende og rentable og højne kvaliteten af de pågældende transportydelser. Det drejer sig f.eks. om åbning af jernbanemarkedet, fremme af kombineret transport via pilotaktioner (PACT - Pilot Actions in relation to Combined Transport) og omstrukturering af markedet for transport ad indre vandveje.

2. Den historiske baggrund

2.1. Direktivforslagets historiske baggrund

2.1.1. I 1968 foreslog Kommissionen, at der indførtes et afgiftssystem for kommercielle køretøjer ().

2.1.2. I 1978 godkendte Rådet principielt forslaget.

2.1.3. I 1988 fremsatte Kommissionen et forslag om opkrævning af afgifter på tunge lastvogne med henblik på dækning af transportinfrastrukturer [KOM(87) 716 endelig udg. (), som ændrede KOM(86) 750 endelig udg. ()].

2.1.4. I 1992 fremsatte Kommissionen et nyt direktivforslag [KOM(92) 405 endelig udg. ()], som ændrede dels det oprindelige forslag, dels KOM(90) 540, som var blevet offentliggjort i 1991 ().

2.1.5. I 1993 vedtog Rådet direktiv 93/89/EØF om »opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer«, men det vedtagne direktiv adskilte sig markant fra Kommissionens forslag og fra Europa-Parlamentets udtalelse, bl.a. fordi Rådet ikke som foreslået var forpligtet til inden den 31. december 1998 at vedtage et harmoniseret vejafgiftssystem, og det heller ikke længere skulle anmode Kommissionen om at fremsætte forslag om etablering af en opkrævningsordning, som var baseret på territorialprincippet.

2.2. Det Økonomiske og Sociale Udvalgs hovedsynspunkter

2.2.1. ØSU har afgivet adskillige positive udtalelser med forskellige bemærkninger til Kommissionens forskellige forslag:

- udtalelse af 2. juli 1987 om KOM(86) 750 endelig udg.; ordfører: Robert Moreland (),

- udtalelse af 2. juni 1988 om KOM(87) 716 endelig udg.; ordfører: Jean Rouzier (),

- udtalelse af 24. april 1991 om KOM(90) 540 endelig udg.; ordfører: Robert Moreland () og

- udtalelse af 25. november 1992 om KOM(92) 405 endelig udg.; ordfører: Robert Moreland ().

2.2.2. Fælles for de forskellige udtalelser er følgende grundlæggende holdninger til en række vigtige spørgsmål:

a) man bør fortsat søge at fjerne konkurrenceforvridninger;

b) der skal udvikles en trinvis, forenklet fremgangsmåde;

c) beskatningskriteriet skal fastlægges med hensyn til: - den tilladte maksimalvægt og antallet af aksler;

- et system, der ikke straffer små køretøjer;

d) målsætningen om et fælles system for påligning af infrastrukturomkostninger og eksterne omkostninger, som bygger på en progressiv model;

e) endelig afskaffelse af vejbetalingssystemer undtagen for visse specifikke infrastrukturer;

f) territorialprincippet skal i mellemtiden i videst muligt omfang lægges til grund, i forbindelse med såvel almindelige som specifikke infrastrukturer;

g) inddragelse af alle økonomiske, sociale og miljømæssige omkostninger og fordele for hver enkelt transportform.

3. Det Økonomiske og Sociale Udvalgs indledende betragtninger

3.1. Direktivets retsgrundlag

3.1.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg mener:

- at der til understøttelse af det foreslåede direktivs målsætninger kan henvises til forskellige artikler af generel karakter i traktaten, herunder især artikel 2 og 3;

- men at det basale retsgrundlag for det foreslåede direktiv bør være bestemmelserne i traktatens afsnit IV, nærmere betegnet artikel 75.

3.1.2. ØSU erkender ganske vist sammenhængen mellem det foreslåede direktiv og flere andre bestemmelser i traktaten, men mener:

- at denne sammenhæng beror på selve transportområdets natur og dets tværgående karakter;

- at transportens særlige karakteristika ikke desto mindre bør anerkendes;

- at afgifter for brug af infrastrukturer i den forbindelse nødvendigvis skal baseres på et grundlag, der er specifikt for den fælles transportpolitik;

- at det ville være uhensigtsmæssigt at sidestille disse afgifter med traktatens fiskale bestemmelser (artikel 95 ff.);

- at artikel 75 ikke alene er et velegnet grundlag for det foreslåede direktivs målsætninger og øvrige bestemmelser, men også i kraft af beslutningsproceduren (artikel 189 C) lever op til de krav om effektivitet og hurtig beslutningstagning på området, som Det Økonomiske og Sociale Udvalg flere gange har fremsat.

3.2. Generelle bemærkninger

3.2.1. ØSU gentager sine forudgående udtalelser om, at Rådet nødvendigvis hurtigst muligt må nå til enighed om påligning af vejinfrastrukturomkostninger,

- så det indre marked kan uddybes og konkurrenceforvridninger fjernes;

- så der kan udvikles en sund konkurrence inden for og mellem de enkelte transportformer;

- så der kan tages højde for behovet for at fremme et effektivt, afbalanceret og bæredygtigt transportsystem;

- så det europæiske transportsystem kan konsolideres, især med udsigten til en udvidelse af EU;

- så »brugerbetalingsprincippet« afklares;

- så de eksterne virkninger, såvel positive som negative, kan medtages ved beregningen af transportomkostningerne og -prisen.

3.2.2. ØSU gentager sine tidligere udtalelser om, at vejafgifter nok er et eksempel på anvendelse af territorialprincippet, men at der er tale om dobbeltbeskatning, når de kombineres med køretøjs- og punktafgifter. ØSU går derfor fortsat ind for, at vejafgifterne afskaffes. Teknologiske fornyelser, herunder især elektronisk registrering, bør gøre det muligt at undgå en sådan dobbeltbeskatning og samtidig lette trafikkens afvikling.

3.2.3. ØSU ser positivt på Kommissionens progressive, afvejede og gradvise fremgangsmåde, som skulle kunne bane vej for konsensus i Rådet til trods for de store forskelle i medlemsstaternes respektive forhold og holdninger. ØSU understreger, at det under de nuværende forhold er hensigtsmæssigt at gå trinvist frem mod en mere fuldstændig harmonisering, således som Kommissionen gør det, og give visse medlemsstater mulighed for at træffe egne foranstaltninger inden for køretøjsbeskatning, uden at dette dog må føre til nye konkurrenceforvridninger.

3.2.3.1. ØSU gør opmærksom på, at den fremherskende tilgang til brændstofafgifter i EU snarere bygger på skattepolitiske end transportpolitiske overvejelser, idet afgifter på brændstoffer er og bliver en betydelig indtægtskilde.

ØSU ønsker, at der sikres en nøje overensstemmelse mellem de indirekte skatter, der sorterer under skattepolitikken, og de direkte afgifter på brugen af infrastruktur og dækningen af de eksterne omkostninger, som sorterer under transportpolitikken.

3.2.4. ØSU påskønner Kommissionens bestræbelser på at fremlægge et forslag, der

- både tilgodeser princippet om differentiering efter køretøjsklasser og er tilstrækkelig enkelt til, at der kan findes en hurtig løsning uden administrative meromkostninger,

- tilgodeser princippet om en afgift, der svarer så nøje som muligt til den faktiske brug af infrastrukturen,

- på en enkel og afvejet måde integrerer de eksterne omkostninger i de forskellige former for afgifter og samtidig tilgodeser princippet om ikke-diskrimination og kompatibilitet mellem disse forskellige former, og

- tager højde for visse situationers og infrastrukturers særlige karakter.

3.2.5. ØSU værdsætter, at Kommissionen lader sit forslag ledsage af en analyse af dets operationelle konsekvenser, som nok er diskutabel, men dog relativt komplet og seriøs.

3.2.6. ØSU tilslutter sig fortsat Kommissionens ønske om at generalisere territorialprincippet, men skal dog pege på, at der i den forbindelse rejser sig en række praktiske problemer.

3.2.7. ØSU erkender, at det er nødvendigt at sikre medlemsstaterne et tilstrækkeligt afgiftsprovenu, men bekræfter på ny, at:

- dette provenu rent faktisk skal svare til brugen af infrastrukturerne og ikke må have karakter af en generel meropkrævning;

- afgiftspåligningen skal være afbalanceret, afvejet og retfærdig, så det undgås, at forskellige brugerkategorier, der i dag har store vanskeligheder, diskrimineres ubehørigt, at den frie bevægelighed hæmmes, og at der skabes nye forvridninger inden for eller mellem transportformerne.

3.2.8. ØSU understreger på ny, at det lægger stor vægt på, at infrastrukturomkostningerne og de eksterne virkninger værdisættes og medtages i beregningerne. Disse omkostninger bør efter ØSU's opfattelse internaliseres for alle transportformers vedkommende, men i lyset af de gældende forhold og kravet om en gradvis proces vil det være naturligt, at man som første skridt lægger ud med den mest udsatte sektor, nemlig vejtransporten. ØSU skal igen påpege, at en fuldstændig inddragelse af de eksterne virkninger forudsætter, at der foretages en analyse og en internalisering af såvel omkostninger som fordele (jf. især ØSU's udtalelse om grønbogen »Transportens indvirkning på miljøet - En fællesskabsstrategi for "bæredygtig mobilitet"« () samt ØSU's initiativudtalelse om »Infrastrukturomkostninger inden for vejgodstransport: grundlag for en sammenligning med andre transportformer« ().

3.2.9. ØSU støtter den specifikke målsætning med det foreslåede direktiv, men mener, at direktivforslaget kræver, at Rådet hurtigt træffer beslutninger på andre områder af transportpolitikken, og at beslutningerne bliver indbyrdes sammenhængende og indgår som led i en integreret strategi [jf. især ØSU's udtalelse om grønbogen »Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet - Politiske muligheder for at internalisere de eksterne omkostninger ved transport inden for Den Europæiske Union« ()].

3.2.10. ØSU tilslutter sig begrebet »sårbare veje«, men forholder sig skeptisk til proceduren for udarbejdelse af listen over disse veje og ønsker påpeget, at indførelsen af disse sårbare veje hverken må udgøre en hindring for den frie bevægelighed eller skabe nye forvridninger.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Vognparkens sammensætning

4.1.1. ØSU kan kun bifalde, at en voksende del af vognparken vil bestå af miljøvenlige køretøjer.

4.1.2. På det punkt må ØSU dog sætte spørgsmålstegn ved den »mekanik«, der præger Kommissionens skøn, som synes at være foretaget »alt andet lige«.

4.1.3. Visse operatører og visse lande presser på for at få strengere tekniske normer for vejkøretøjer. Efter ØSU's mening bør Kommissionen foretage visse »simulationer« vedrørende eventuelle ændringer i de tekniske normer og deres virkninger i henseende til infrastrukturslid og eksterne omkostninger.

4.1.4. ØSU kan i øvrigt ikke udelukke, at direktivets anvendelse vil få uønskede virkninger og skærpe vognparkens og vejsektorens opsplitning, idet en ret snæver kreds af virksomheder vil have økonomisk mulighed for at rette sig efter de mest effektive normer og nyde godt af de degressive køretøjs-, vej- og brugsafgifter, mens et stadig større antal virksomheder ikke vil kunne opfylde disse normer og dermed ikke alene vil blive overbeskattet, men også vil være kilde til stadig mere omfattende infrastrukturskader og højere og højere eksterne omkostninger.

4.2. Transportomkostningerne

4.2.1. ØSU bifalder, at forslagets betydning for disse omkostninger vil være begrænset.

4.2.2. ØSU frygter imidlertid, at der kan opstå uønskede virkninger. Selv om infrastrukturafgifterne vil have begrænset betydning, kan denne betydning være mere eller mindre stor for de enkelte operatører afhængigt af deres individuelle forhold.

4.2.3. For visse operatører vil virkningen faktisk kun være relativt begrænset og endog kunne væltes over på priserne, mens den for andre operatørers vedkommende vil udgøre en væsentlig økonomisk merbelastning.

4.3. Efterspørgslen efter vejtransport og overgang til andre transportmåder

4.3.1. ØSU noterer sig, at direktivets bestemmelser kun vil have beskeden indflydelse på udviklingen i vejtransporten.

4.3.2. ØSU mener, at direktivet kun kan forlænges og uddybes, hvis det samtidig - eller i det mindste hurtigst muligt - ledsages af bestemmelser, der indvirker på udbud, både af infrastrukturer, af andre transportformers tjenester og af nye telematiktjenester [jf. ØSU's initiativudtalelse om »Telematiksystemer i den intermodale transport i en paneuropæisk kontekst« ()].

4.3.3. ØSU opfordrer derfor Rådet og Kommissionen til at tage resolutte skridt til at udvikle midler til fremme af et udbud af multimodale transportydelser, som er mere effektive og mere infrastruktur- og miljøvenlige (jf. ØSU's udtalelse om grønbogen »Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet - Politiske muligheder for at internalisere de eksterne omkostninger ved transport inden for Den Europæiske Union«).

4.4. Priserne på de transporterede varer

4.4.1. Det glæder ØSU, at direktivet kun vil virke beskedent ind på de transporterede produkters priser.

4.4.2. Hvis man tager højde for den relative udvikling over en lang periode i dels transportpriserne og dels de transporterede produkters priser (på bekostning af førstnævnte), mener ØSU endog, at indvirkningen på prisen globalt set kunne absorberes af befragterne eller ordregiverne, uden at deres konkurrenceevne forringes.

4.5. Infrastrukturomkostningerne og de eksterne omkostninger

4.5.1. ØSU ønsker, at der tages højde for både de generelle og de særlige bemærkninger, ØSU har fremsat til emnet (jf. ØSU's udtalelse om grønbogen »Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet - Politiske muligheder for at internalisere de eksterne omkostninger ved transport inden for Den Europæiske Union«).

4.6. Indtægter som følge af afgifterne

ØSU tager til efterretning, at afgiftsprovenuet forventes at stige, men vil dog understrege, at:

- dette ikke er direktivets mål;

- en større differentiering efter brugerkategori ville være ønskelig for at sikre påligning af de faktiske omkostninger og sikre en retfærdig afgiftspåligning.

4.7. Konkurrenceevnen

4.7.1. ØSU bemærker, at den beskedne stigning i transportpriserne skulle blive mere end udlignet af effektivitetsforbedringer i vejtransporten og i transportsystemet som helhed.

4.7.2. ØSU skal dog understrege, at såvel vejtransportens som det samlede transportsystems effektivitet som allerede påpeget kræver, at der træffes foranstaltninger til forbedring af transportudbuddet.

4.8. Produktionssystemet, samhandel og det europæiske område

4.8.1. ØSU tager til efterretning, at forslaget ikke skønnes at ville skade sammenhængen og samhørigheden i Fællesskabet.

4.8.2. I forbindelse med udarbejdelsen af rapporten om direktivets gennemførelse opfordres Kommissionen dog til om nødvendigt ikke kun at træffe korrigerende foranstaltninger, men også at lade de nye forslag omfatte positive forslag og procedurer i henseende til sammenhængen og samhørigheden i EU, både i produktionsmæssig, handelsmæssig og geografisk henseende.

4.9. Det sociale system

4.9.1. ØSU beklager, at Kommissionen i sin konsekvensanalyse ikke undersøger det sociale aspekt. Det opfordrer derfor Kommissionen til at afhjælpe denne mangel ved bl.a. at undersøge det foreslåede direktivs eventuelle konsekvenser i form af øget skattetryk, forringede arbejdsvilkår, tilsidesættelse af lovgivningen og øget brug af underleverandører inden for vejtransporten (alt efter land og virksomhedstype).

4.9.2. Alt efter resultaterne af denne analyse opfordrer ØSU Kommissionen til at træffe alle nødvendige foranstaltninger, som gør det muligt:

- i givet fald at afværge negative følger af det foreslåede direktiv;

- at fremme effektiviteten og et udbud af bedre kvalitet ved at forbedre de sociale vilkår i transportsektoren.

5. Specifikke bemærkninger

5.1. Betragtning nr. 2

5.1.1. ØSU finder det positivt, at påligning af eksterne omkostninger anerkendes, men sætter spørgsmålstegn ved formuleringen »om fornødent«, der synes at stå i modsætning dels til betragtning nr. 4, hvor der tilskyndes til at »sikre bæredygtig transport« og til »anvendelse af mere miljøvenlige godstransportmidler«, dels til betragtning nr. 10, hvor der til det formål tilskyndes til »større differentiering af afgifter«.

5.1.2. ØSU foreslår, at betragtning nr. 2 omformuleres.

5.2. Artikel 2

5.2.1. På baggrund af den aktuelle udvikling inden for bestemte transportformer (især inden for kurertjenester, ekspresudbringelse af varer ...) sætter ØSU spørgsmålstegn ved det hensigtsmæssige i at begrænse anvendelsesområdet til køretøjer, hvis højst tilladte bruttovægt er mindst 12 tons.

Kommissionen bør i det mindste godtgøre begrænsningens berettigelse i henseende til risikoen for konkurrenceforvridning, påligning af de faktiske omkostninger ved brugen af infrastrukturen samt de eksterne omkostninger eller i henseende til progressivitet, enkelthed og gradvise tiltag.

5.2.2. ØSU ser skeptisk på definitionen af »eksterne omkostninger«, som begrænses til »omkostninger forbundet med overbelastning, luftforurening og støj«. Burde andre aspekter som sikkerhed, arealernes udnyttelsesgrad, vibrationer ... ikke medinddrages?

5.3. Artikel 6

5.3.1. ØSU kan kun støtte Kommissionens forenklingsbestræbelser, men rejser dog spørgsmålet om køretøjernes differentiering:

- Ville en mere nuanceret differentiering ikke give mulighed for at komme tættere på målet om at påligne de faktiske omkostninger ved brugen af infrastrukturen samt de eksterne omkostninger?

- Er anvendelsen af en lineær progressivitet på 10 % mellem ikke-Euro, Euro I og Euro II begrundet i andre forhold end enkelthedskravet?

Bruxelles, den 23. april 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 59 af 26. 2. 1997, s. 9.

() EFT nr. L 279 af 12. 11. 1993, s. 32; EFT nr. C 19 af 25. 1. 1993, s. 74.

() EF-Domstolens dom af 5. 7. 1995 - Sag C-21/94; Samlingen 1995, s. I-1827.

() KOM(92) 494 endelig udg. - EFT nr. C 352 af 30. 12. 1993, s. 11.

() KOM(95) 691 endelig udg - CES 1261/96 (endnu ikke offentliggjort i EFT).

() KOM(68) 567 endelig udg. - EFT nr. C 96 af 21. 9. 1968, s. 44; EFT nr. C 48 af 16. 4. 1969, s. 5.

() EFT nr. C 79 af 26. 3. 1988, s. 8; EFT nr. C 208 af 8. 8. 1988, s. 29.

() EFT nr. C 232 af 31. 8. 1987, s. 88.

() EFT nr. C 311 af 27. 11. 1992, s. 63; EFT nr. C 19 af 25. 1. 1993, s. 71.

() EFT nr. C 75 af 20. 3. 1991, s. 1; EFT nr. C 159 af 17. 6. 1991, s. 18.

() EFT nr. C 313 af 30. 11. 1992, s. 18.

() EFT nr. C 18 af 22. 1. 1996, s. 27.

() CES 1391/96 (endnu ikke offentliggjort i EFT).