Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om integreret planlægning i kystområder« (96/C 295/15)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 29. januar 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om integreret planlægning i kystområder«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning, som udpegede José Bento Gonçalves til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 21. maj 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 337. plenarforsamling af 10. og 11. juli 1996, mødet den 11. juli 1996, med 98 stemmer for, ingen imod og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Introduktion

1.1. Kommissionens dokument indeholder overvejelser over et meget vigtigt emne, som berører et stort antal områder i EU, det være sig kystområder (maritime) eller fjernereliggende områder i baglandet (kontinentale regioner, bjerg- og landbrugsområder m.m.), som geografisk dækker en lang række regioner og tredjelande.

Derfor kræves der i mange tilfælde en undersøgelse af problemernes grænseoverskridende konsekvenser for kystområderne, herunder også en analyse af resultaterne af miljøbeskyttelsesforanstaltningerne.

En sådan integreret indsats bør dog være bredere anlagt og bl.a. tage hensyn til retningslinjerne i Kommissionens dokument »Europa år 2000+. Samarbejde om fysisk planlægning af det europæiske territorium« ().

1.2. Den økonomiske vækst i kystområderne bør være baseret på bæredygtige modeller. Vanskelighederne synes primært at hidrøre fra udformningen og harmoniseringen af disse modeller på baggrund af modstridende interesser. En strengt økonomisk approach er vigtig, men bør ikke gives højere prioritet end andre parametre i udformningen af relevante løsningsmodeller.

Sektionen tilslutter sig det integrerede perspektiv og den indfaldsvinkel, som Kommissionen anlægger i sin meddelelse, men understreger behovet for at styrke koordineringen af aktionsområderne mellem de forskellige regionale myndighedsniveauer i de berørte zoner.

1.3. Kystområdet udgør grænsefladen mellem land og hav. De socioøkonomiske systemer i kystområderne har positive virkninger (bæredygtige modeller, bevarelse af miljøet og landskabet, bevarelse eller udvikling af fiskeressourcerne og anlæg af akvakultur) eller negative virkninger (miljøforringelse, vandforurening, overbefolkning i visse regioner, sæsonarbejde, oversvømmelser) som bør undersøges og analyseres grundigt.

1.3.1. Der er oprettet produktionsstrukturer i disse kystregioner, som nu bør rationaliseres med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling. Det drejer sig bl.a. om turistinfrastrukturer, som bør udnyttes på en mere hensigtsmæssig måde i social, miljømæssig og ligeledes økonomisk henseende, og som bør rettes mod varige aktiviteter, der kan bidrage til oprettelsen af mere stabile arbejdspladser.

Der bør ligeledes gives incitamenter til innovation inden for ny teknologi, som gør det muligt at omlægge erhvervsaktiviteterne og som fører til differentiering, således at der skabes stabile arbejdspladser.

1.3.2. Kystområdernes miljøproblemer kan ikke anskues isoleret fra følgerne af, at landbrugsjorden ikke længere dyrkes, og at landdistrikterne affolkes. Dette gælder især bjergområder gennemskåret af vandløb, som er de områder, der er mest berørt af konjunkturafmatningen.

1.4. Økosystemerne i kystområderne er meget følsomme over for skadelige virkninger hidrørende fra interne eller eksterne kilder, hvilket i sidste ende påvirker biodiversiteten. Sektionen mener, at beskyttelsen af disse økosystemer er vigtigere end problemets andre aspekter.

1.5. Kystområderne udgør meget uensartede geografiske enheder, som ikke kan afgrænses udelukkende ud fra befolknings- eller arealmæssige kriterier.

Virkningerne på kystområderne af opførelsen af floddæmninger, diger og bølgebrydere er ganske betydelige i lande med kraftige regnfald, som fører til erosion af kystprofilen og som bringer befolkningernes sikkerhed i fare, ligesom det går ud over de bæredygtige udviklingsmodeller og arealudnyttelsen i disse områder.

1.5.1. I nogle kystområder trænger erosionen kystlinjen stærkt tilbage, hvilket bringer byområderne i fare. Der bør ligeledes tages højde for virkningerne af storme og andre naturkatastrofer på ligevægten i disse områder.

1.5.2. Det er vigtigt at være opmærksom på, at ophobningen af sedimenter i våd- og kystområder er den direkte årsag til fytoplanktonvækst og en betydelig forureningskilde. Denne forurening begrænser udnyttelsen af disse områder og fører til en ændring af kystlinjen, hvis fremtidige anvendelse bør medtages i planlægningen.

Det er derfor nødvendigt at medtage sanering, beskyttelse af de berørte terræner, rensning, afsaltning i programmet og overveje forskellige former for erhvervsmæssig udnyttelse af sedimenterne. Disse områder kan anvendes til fremstilling af kvalitetslandbrugsvarer produceret på en sådan måde, at der tages hensyn til disse områder og baglandets beskaffenhed.

2. Bemærkninger til analysen af problemerne

2.1. Formuleringen af problemkomplekset er korrekt, idet det anerkendes, at bevarelsen af de naturlige ressourcer og miljøet må prioriteres højst, eftersom de er en del af kulturarven og naturværdierne og udgør selve grundlaget for en bæredygtig økonomisk og social udvikling i samfundene i Europas kystområder.

2.2. Miljøproblemerne i kystområderne bør behandles under hensyntagen til virkningerne både på hav og land. Man bør ligeledes identificere, hvilke virkninger erhvervsaktiviteterne i disse områder har på baglandet og på havet samt konsekvenserne for bevarelsen af biodiversiteten, økosystemerne og landskaberne.

2.3. Det er vanskeligt at afgrænse og sætte tal på arealanvendelsen i disse områder, som består af både land og hav. En sådan afgrænsning og kvantificering er ikke desto mindre afgørende for, at der kan udarbejdes programmer for integreret planlægning i disse områder. Ifølge kommissionsdokumentet kan de naturlige kystsystemer og -områder, hvor menneskets aktiviteter består i at udnytte kysternes ressourcer, udvides et pænt stykke ind i baglandet og ud i havet, men da der er et intenst samspil mellem på den ene side havprodukter og -ressourcer, og på den anden side den måde, som mennesket udnytter landressourcerne på, er det vigtigt at fastlægge grænselinjer mellem de to områder, som så vidt muligt svarer til biologiske eller landskabsforvaltningsmæssige enheder.

2.3.1. Udnyttelsen af kystområderne (fiskeri, erhverv knyttet til fiskeri og landbrug, akvakultur og landbrug, turisme, lysthavne, byplanlægning, sværindustri, som normalt er knyttet til havne, udvinding og raffinering af karbonhydrider og havneaktiviteter påvirker og afgør, i hvor vidt omfang den kulturelle identitet i disse områder samt deres ressourcer bevares eller forringes, og derfor bør undersøgelsen af problemerne foregå på en integreret måde og ikke ud fra en sektormæssig indfaldsvinkel.

2.3.2. Der bør ligeledes tages hensyn til de ofte alvorlige miljøpåvirkninger, der skyldes mangelfuld kloakering i kystområderne og baglandet, udledninger fra landbrug, opførelsen af kernekraftværker og fabrikker, der producerer forurenende og giftigt affald tæt ved floder og vådområder.

2.4. Kommissionens meddelelse indeholder en række relevante oplysninger om kystområdernes arealmæssige og befolkningsmæssige forhold.

2.4.1. Kriterierne for, hvad der kan betragtes som kystområder med udgangspunkt i befolkningstætheden, gør det blot muligt at fastslå EU-landenes kystkarakter eller indlandskarakter, men giver ingen oplysninger om de gensidige påvirkninger mellem produktive aktiviteter og landskabet i kystområderne.

Oplysningerne giver dog interessante indikatorer for, hvorledes man skal sætte ind mod forringelsen eller ødelæggelsen af landskaber, tabet af biodiversiteten samt havforureningen. Det understreges dog flere gange, at variationerne i disse indikatorer i høj grad afhænger af, hvilken form for menneskelig aktivitet der udfoldes, ikke blot af de lokale beboere, men også af andre aktører, som er etableret længere væk eller af havneaktiviteter.

2.4.2. De virkninger, der konstateres på et landskab eller på miljøet, er ikke altid direkte knyttet til årsagerne, og det er ikke sikkert, at virkningerne viser sig umiddelbart. Dette gælder især i landskaber i kystområder, hvor flodtransport og transport til søs medfører betydelige skader, som er forårsaget af en lang række faktorer. Det kan således fastslås, at der er gensidige påvirkninger mellem menneskelige aktiviteter og de dertil knyttede bæredygtige udviklingsmodeller.

2.4.3. Endvidere er landskaber, økosystemer og virkningerne på biodiversiteten i kystområderne ret forskellige i EU-landene; dette gælder navnlig de nordeuropæiske lande, hvilket der ikke tages behørigt højde for i Kommissionens approach.

2.4.4. Det er derfor hensigtsmæssigt at se nærmere på kriterierne for vurderingen af situationen i kystområderne ud fra en tostrenget hav-jord-approach, idet disse er forbundne elementer.

Betydningen af økosystemerne i kystområderne, det være sig såvel økonomisk som rent biologisk, understreger behovet for overvejelser over, hvilke kriterier der bør lægges til grund for at sikre disses bevarelse samt forbedre de naturlige betingelser.

2.5. Sektionen tilslutter sig overvejelserne over virkningen på økosystemerne og landskaberne i kystområderne af sæsonbestemte udsving i de befolkningsmæssige belastninger og Kommissionen nævner her de negative virkninger af »masseturismen«.

Det vil være hensigtsmæssigt at behandle disse påvirkninger ud fra en bred approach, dvs. beskæftigelse, kultur, intensiv byudvikling, forringelse af økosystemerne, landskaber og økonomi.

3. Utilstrækkelig koordinering og samråd

3.1. De eksisterende foranstaltninger

3.1.1. Som nævnt i kommissionsdokumentets bilag I og II findes der forskellige juridiske, finansielle og planlægningsmæssige instrumenter, som direkte eller indirekte berører kystområderne, men som dog ikke har en integreret approach til de politikker, der skal iværksættes. De ret utilfredsstillende resultater af det europæiske charter for kystområder peger også i denne retning.

3.2. Utilstrækkelig koordinering

3.2.1. De enkelte konkrete foranstaltninger har ikke ført til de ønskede resultater, og den manglende koordinering i anvendelsen af dem har yderligere svækket resultaterne af den bæredygtige socioøkonomiske udvikling i disse områder, og dette gælder en lang række områder:

3.2.1.1. Hvis en integreret approach til miljøproblemerne skal lykkes, bør der anvendes forebyggende og udviklingsfremmende instrumenter, dette gælder navnlig:

- større hensyntagen til miljøet i strukturfondene;

- pligt til vurdering af programmers og planers indvirkning på miljøet;

- vedtagelse af instrumenter med henblik på bredere økonomisk vurdering, hvor miljøet og naturressourcerne også er integreret;

- koordinering af medlemsstaternes og EU's politikker under hensyntagen til de territoriale strategier med henblik på at sikre og iværksætte en bæredygtig udvikling;

- sikring af partnerskab og samarbejde ved mobilisering, uddannelse og oplysning af befolkningerne;

- inddragelse af forskere.

For at forbedre disse instrumenters effektivitet er det nødvendigt at styrke koordineringen af politikkerne og samrådet mellem de aktører, der er ansvarlige for gennemførelsen af politikkerne. Det er ligeledes nødvendigt at finde nye juridiske former, som kan skabe kanaler for permanent dialog og som ansporer til konsensus, således at eventuelle konflikter kan overvindes.

ØSU mener ligeledes, at tredjelande såvel som de berørte lokale og regionale myndigheder ligeledes bør inddrages i projektet om integreret planlægning i kystområder. Der bør tages behørigt hensyn hertil i EU's støtteprogrammer for nært beliggende tredjelande, såfremt disse følger EU's normer.

4. Demonstrationsprogram for integreret planlægning af kystområderne

4.1. Det foreliggende program er et første skridt i retning af gennemførelse af tidligere resolutioner () og er tegn på en positiv udvikling på dette område.

Desuden kan demonstrationsprogrammet bidrage til, at der udformes strategier for integreret planlægning i kystområderne, dog under behørig hensyntagen til retningslinjerne i punkt 3.2.1.1.

De ringe resultater af de tidligere initiativer inden for miljø og naturressourcer i kystområderne er baggrunden for det omfattende program, Kommissionen nu foreslår.

4.1.1. I denne udtalelse fremhæves der en række grunde, som anskueliggør EU's interesse i at løse problemerne i kystområderne:

a) Det er umuligt for hver enkelt medlemsstat at løse problemerne alene (naturværdier, kulturarv, transport af forurenende stoffer og sedimenter, turiststrømme, sikkerhed til søs, beskæftigelse og manglende byplanlægning).

b) De negative følger, som nogle af EU's og medlemsstaternes politikker har for balancen i kystområderne (ringe koordinering og konflikt mellem politikker på forskellige områder: regionaludvikling, landbrug, transport, akvakultur, fiskeri, energi, miljø, industri, turisme og havneudvikling).

c) Der bør iværksættes udveksling af erfaringer og knowhow inden for disse politikker.

d) Målsætningerne bør gøres bredere på grundlag af forskning inden for økologi, arkæologi og biologi, og videnskabsfolk bør inddrages i programmerne.

4.1.2. Programmet bør sikre, at de berørte befolkninger inddrages via deres repræsentanter og forvaltninger, via havnemyndigheder og myndigheder ansvarlige for sikkerheden til søs, hvilket fremgår af den skematiske fremstilling i figur 8 i Kommissionens dokument.

5. Konklusioner

5.1. Kommissionen bør udforme demonstrationsprogrammet mere objektivt, bl.a. således at det fremgår, hvem der skal gennemføre det og hvilke regioner det skal gennemføres i. Alle de af Kommissionen anførte kystområder bør fra starten have lige muligheder for at ansøge om at komme i betragtning.

5.2. Kommissionen bør ligeledes klart fastsætte udvælgelseskriterierne for, hvilke kystområder der kan komme i betragtning i forbindelse med demonstrationsprogrammet.

5.2.1. ØSU mener, at der i demonstrationsprogrammet bør medtages forskellige typer kystområder.

5.2.2. Resultaterne, såvel positive som negative, samt de største hindringer og erfaringerne med gennemførelsen af projekterne, herunder Baie de la Rance-kontrakten kan være nyttige i relation til de forslag, Kommissionen skal fremlægge vedrørende følgende aspekter:

- Koordinering og forvaltning

- Virkningerne i forskellige områder af allerede udførte arbejder og entrepriser

- Bidrag fra forskere

- Omfanget af befolkningernes og deres organisationers deltagelse

- Bidrag fra lokale, regionale og nationale myndigheder

- Aktioner og bidrag fra regionernes erhvervssektorer og faglige organisationer

- Økonomisk analyse af både omkostninger og virkninger af projekterne i henseende til nye handels- og beskæftigelsesmuligheder.

5.3. Programmet bør indeholde retningslinjer for informationskampagner og disses målsætninger, således at der skabes forståelse blandt de berørte befolkninger.

5.4. Demonstrationsprogrammet bør sigte mod udviklingen af nyskabende aktioner på området interregionalt samarbejde, både mellem medlemsstaterne og med tredjelande, samt inden for fysisk planlægning og bypolitik.

5.4.1. Programmet bør ligeledes bidrage til, at EU's politik i kystområderne bliver mere sammenhængende gennemskuelig og objektiv uden dog at miste effektiviteten. Den bør baseres på princippet om bekæmpelse af årsagerne til miljøskaderne og på princippet om, at forureneren betaler, og miljøpolitikken vedrørende kystområderne bør integreres i de andre regionaludviklingspolitikker.

5.4.2. Programmet bør ligeledes indeholde incitamenter til forskningsaktioner og innovation, herunder ny teknologi, nyskabende aktiviteter og oprettelse af nye arbejdsområder, som fører til nye stabile erhverv.

5.4.3. For at tage højde for de mangefacetterede og specifikke aktiviteter, der bør gennemføres og som er helt specielle for kystområderne, bør programmet indeholde uddannelsesaktioner på alle niveauer, skole, universitet og erhvervsuddannelse.

5.4.4. ØSU mener, at demonstrationsprogrammet vil føre til, at der opnås mere detaljerede forvaltnings- og koordineringsdata, som kan føre til oprettelse af nationale, regionale og overnationale databanker til støtte for udformningen af strategier for bæredygtig fysisk planlægning i kystområderne.

5.5. Finansieringen af disse aktioner er baseret på forskellige juridiske instrumenter og finansielle programmer, som vedrører løsningen af problemerne i kystområderne.

5.5.1. Da det er uhyre vigtigt, at disse initiativer fører til positive resultater, er det berettiget at Rådet opretter et nyt horisontalt finansielt instrument, eller smidiggør den juridiske ramme for anvendelsen af de eksisterende finansielle instrumenter.

5.5.2. ØSU erkender, at de konstaterede problemer i kystområderne er betydelige, og at der er behov for at gennemføre innovative aktioner på interregionalt og grænseoverskridende plan. Løsningen af problemerne kræver, at der oprettes en klar juridisk ramme med en horisontal approach til de finansielle og juridiske aspekter.

- Det er ligeledes vigtigt at styrke koordineringen mellem Kommissionens forskellige tjenestegrene, hvilket er af stor betydning, hvis projektet skal lykkes. Det kan f.eks. være hensigtsmæssigt at nedsætte en ad hoc-gruppe.

- Med henblik på at klarlægge de nævnte spørgsmål samt tilpasningen af den juridiske ramme for anvendelsen af de finansielle midler råder sektionen til, at der udarbejdes og offentliggøres enten en særforordning eller et særdirektiv på dette område.

5.6. ØSU hilser Kommissionens forslag velkomment, tilslutter sig det og håber, at der vil blive allokeret tilstrækkelige finansielle midler til en vellykket gennemførelse af programmet.

Kommissionen bør med udgangspunkt i oplysninger indsamlet i forbindelse med udformningen af demonstrationsprogrammet forelægge konkrete forslag, som gør det muligt at definere strategier for integreret planlægning i kystområder.

5.7. Kommissionens meddelelse er dog hverken særlig ambitiøs eller nyskabende. Dette gælder både målsætningerne og de finansielle midler, der skal bevilges. ØSU beder Kommissionen om at uddybe intentionerne og integrere dem i et strategisk forslag til fysisk planlægning og forvaltning i kystområder, som også indbefatter havet og baglandet.

Man bør ligeledes være opmærksom på fordelene ved samarbejde mellem nabolande med fælles maritime zoner.

Bruxelles, den 11. juli 1996.

Carlos FERRER Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EGT nr. C 133, 31. 5. 1995, s. 2; EGT nr. C 301 af 13. 11. 1995, s. 11.

() Rådets resolution af 25. 2. 1992, EFT nr. C 59 af 6. 3. 1992 og EFT nr. C 135 af 18. 5. 1994.