Udtalelse om Kommissionens forslag til Raadets direktiv om interoperabilitet i det europaeiske jernbanenet for hoejhastighedstog () (94/C 397/04)

Raadet for Den Europaeiske Union besluttede den 14. juni 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 129 D, stk. 3, at anmode om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennaevnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede Joël Decaillon til ordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. november 1994.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 320. plenarforsamling af 23.-24. november 1994, moedet den 23. november 1994, med et flertal af stemmer for og 1 stemme hverken for eller imod foelgende udtalelse.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg glaeder sig over modtagelsen af forslaget til Raadets direktiv om interoperabilitet i det europaeiske jernbanenet for hoejhastighedstog (KOM(94) 107 endelig udg.). Af de nedenfor anfoerte grunde og under forbehold af de specifikke bemaerkninger skal det fastslaas, at OESU finder denne tekst af stor betydning for etableringen af et saadant net.

1. Indledende bemaerkninger

1.1. Inden gennemgangen af selve direktivforslaget vil det vaere nyttigt for debatten ganske kort at opridse, paa hvilken baggrund princippet om hoejhastighedstog og et europaeisk net for disse tog form.

De foerste indsaettelser af hoejhastighedstog (anlaeg af linjen »Diretissima« i Italien, kommerciel drift af TGV Sud-Est i Frankrig i 1981 og ibrugtagningen af ICE en halv snes aar senere i Tyskland) havde foerst og fremmest til formaal konkret at loese problemerne med den voksende trafiktaethed paa visse store jernbaneforbindelser. I stedet for at foretage en kostbar renovering af forbindelsen Paris-Lyon, som kun ville have givet begraensede trafikbetjeningsgevinster, foreslog SNCF de franske offentlige myndigheder, at der anlagdes en ny infrastruktur med optimerede specifikationer, som kunne klare en taet, hyppig og hurtig trafik med en betjeningsservice, som indtil da var naesten ukendt i Europa.

Tilsvarende tanker laa til grund for de tyske, italienske og spanske togforbindelser, som alle foerst og fremmest skulle loese nogle indenlandske problemer.

1.2. Jernbanerne har naturligvis saa vidt muligt soegt at tilpasse infrastrukturer, materiel og driftsformer efter deres normale tekniske koncepter, lovgrundlag og saedvanlige praksis, som altsammen paa visse punkter kan variere saerdeles meget fra land til land.

1.3. Alligevel har jernbanerne i Det Europaeiske Faellesskabs medlemslande, som er samlet i CER (Community of European Railways) paa grundlag af deres erfaringer og undersoegelser taget initiativ til den 8. januar 1989 at forelaegge EF-institutionerne en rapport med overskriften »Forslag til et europaeisk hoejhastighedsnet«.

1.4. Paa Ministerraadets moede den 4. og 5. december 1989 vedtoges en resolution, som opfordrede Kommissionen til at nedsaette en arbejdsgruppe paa hoejt plan, som skulle »spoerges til raads om standarder og faelles specifikationer, som muliggoer trafik med moderne tog paa dette net og sikrer teknisk og infrastrukturmaessig forenelighed mellem dets forskellige dele«.

1.5. Denne arbejdsgruppe fremlagde i november 1990 en rapport om det europaeiske jernbanenet for hoejhastighedstog.

Raadet af transportministre udtalte i december 1990 (), at det »saa med tilfredshed« paa de droeftelser, der havde fundet sted, og noterede sig, at Kommissionen agtede at udarbejde et udkast til direktiv om indbyrdes tilnaermelse af de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser om togtrafik, og det understregede noedvendigheden af snarest muligt at virkeliggoere faelles initiativer om harmonisering af »control-command«-ordningerne.

2. Retsgrundlaget for Faellesskabets aktion vedroerende interoperabilitet i jernbanenettet for hoejhastighedstog

2.1. Den ovennaevnte rapport af november 1990 har paa sin vis tjent som prototype paa de europaeiske transportnets oversigtsplaner. Selve konceptet tog dog foerst egentlig form med unionstraktaten, som traadte i kraft den 1. november 1993.

Denne traktat gav saaledes et nyt grundlag for faellesskabsaktionen for transeuropaeiske infrastrukturer, specielt paa transportomraadet. De relevante bestemmelser, som er indeholdt i afsnit XII, omdefinerer rammerne for denne faellesskabsaktion.

2.2. To andre aspekter i tilknytning til gennemfoerelsen af det indre marked maa tages i betragtning ved gennemfoerelsen af de foranstaltninger, som Kommissionen nu foreslaar:

- «bestemmelserne vedroerende aabning af markedet i transportsektoren [direktiv 90/531/EOEF (), som fik virkning med direktiv 93/38/EOEF ()]«,

- «bestemmelserne om udvikling af Faellesskabets jernbaner [direktiv 91/440/EOEF af 29. juli 1991 ()]«.

3. Noedvendigheden af teknisk udvikling

3.1. Det er saaledes paa det tekniske plan blevet noedvendigt at udvide det hidtidige begreb »teknisk harmonisering« inden for international jernbanedrift.

Princippet for teknisk harmonisering var gennemfoerelsen af en standardisering eller i det mindste kompatibilitet med hensyn til en raekke parametre, saasom sporvidde, fritrumsprofiler (hvor der var flere muligheder), bufferhoejder, bremser osv. for koeretoejer, der skulle sammenkobles, og for de infrastrukturer, de skulle benytte.

3.2. Disse bestemmelser er kodificeret i:

- en mellemstatslig aftale fra 1882, der opererer med en »Teknisk Enhed«, hvis sidste beslutninger stammer fra 1938,

- RIV-konventionen (Regolamento Internazionale Veicoli - Reglement for gensidig benyttelse af godsvogne i international trafik) og RIC (Regolamente Internazionale Carozze - Reglement for gensidig benyttelse af passager- og bagagevogne i international trafik) og i en samling fiches udarbejdet af UIC (Jernbanernes Internationale Sammenslutning) til brug for medlemmerne i samarbejdsoejemed; sidstnaevnte har dog ikke juridisk bindende karakter med hensyn til europaeiske specifikationer og vedroerer slet ikke hoejhastighedstog.

3.3. De naevnte bestemmelser, som daterer sig fra damptogenes tid, var fuldt tilstraekkelige, saa laenge toghastigheder, rejsetid, aktionsradius og togpersonalets maksimale arbejdstid gjorde det mindre betydningsfuldt at foretage de ophold, som var noedvendige for lokomotiv- og mandskabsudskiftning ved de internationale graenser, der samtidig var tekniske »graenser«.

Jernbanerne har saaledes formaaet at betjene sig af en raekke instrumenter til at klare forskellige tekniske uoverensstemmelser og saaledes opnaa interoperabilitet for bestemte internationale trafikforbindelser ved hjaelp af investeringer. Der var dog tale om begraensede tiltag, som under alle omstaendigheder ikke loeser problemerne paa ét samlet marked uden graenser.

3.4. Med stadig flere og hurtigere togforbindelser mellem medlemslandene, og specielt med hoejhastighedstogenes komme, er det klart, at problemerne med »tekniske graenser« ikke laengere kan accepteres, og det er netop disse problemer, som forslaget til direktiv om interoperabilitet for hoejhastighedstog soeger at loese.

3.5. Definitionen paa interoperabilitet i forslaget til direktiv er resultatet af langvarige droeftelser i undergruppen »Teknisk kompatibilitet« under Kommissionens gruppe paa hoejt plan, som er sammensat af repraesentanter fra administrationerne, transportmaterielindustrien og jernbanenettene. Definitionen lyder saaledes:

»Med udtrykket interoperabilitet i det europaeiske jernbanenet for hoejhastighedstog henvises der til samtlige de forskriftsmaessige, tekniske og driftsmaessige betingelser, som skal vaere opfyldt, for at hoejhastighedstog kan koere paa dette nets infrastruktur uden afbrydelse og med udnyttelse af den specificerede ydeevne.«

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg mener, at Kommissionens definition paa interoperabilitet i dag opfylder de noedvendige oekonomiske, tekniske og miljoemaessige krav.

4. Beskrivelse af den foreslaaede mekanisme

4.1. Kommissionen har ikke valgt en maksimalistisk strategi for interoperabilitet. Interoperabilitet betyder blot, at alle jernbaneselskaber skal kunne drive en togforbindelse paa en straekning efter eget oenske som en forretning med optimale oekonomiske omkostninger.

4.2. For at sikre en tilstraekkelig hoej grad af interoperabilitet efter dette koncept foreslaar Kommissionen, at der udarbejdes en struktur, som noedvendigvis maa blive ret kompliceret, og som skal forsoeges skitseret nedenfor.

4.3. Paa det oevre niveau angiver direktivet i resultatforpligtende vendinger de vaesentlige krav med hensyn til:

- sikkerhed,

- sundhed,

- miljoebeskyttelse,

- forbrugerbeskyttelse,

- teknisk kompatibilitet,

- driftsmaessige krav.

4.4. For at goere beskrivelsen og angivelsen af tekniske specifikationer lettere opsplittes systemet i otte delsystemer:

- infrastruktur,

- energi,

- vedligeholdelse,

- togstyring, sikring og signaler,

- rullende materiel,

- miljoe,

- drift,

- brugere.

4.5. Hver af de otte delsystemer skal have deres egen tekniske specifikation for interoperabilitet (TSI).

4.6. De tekniske specifikationer har fire formaal:

- de praeciserer de relevante »vaesentlige krav« for hvert delsystem,

- de fastlaegger grundparametrene (fritrumsprofil, elforsyningsspaending, kurveradius, stoerste sporkraefter, akseltryk, vibrationer, stoej osv.),

- de afgoer, hvilke komponenter og graenseflader der spiller en kritisk rolle for interoperabiliteten,

- de afgoer, hvilke moduler der skal anvendes i procedurerne for vurdering af overensstemmelse og anvendelsesegnethed i overensstemmelse med bestemmelserne i Raadets afgoerelse 93/465/EOEF af 22. juli 1993 ().

4.7. De tekniske specifikationer for interoperabilitet skal udarbejdes efter mandat fra Kommissionen af en faelles, international organisation, som repraesenterer jernbanevirksomhederne, infrastrukturforvalterne og jernbanematerielindustrien. Organisationen skal arbejde uden gevinst for oeje og vaere underlagt belgisk lovgivning.

4.8. De enkelte delsystemer underkastes procedurer for vurdering af overensstemmelse med de tekniske specifikationer for interoperabilitet efter anmodning fra delsystemets ordregiver. Denne vurdering foretages af »bemyndigede organer«. Disse organer udsteder en EF-verifikationserklaering, paa grundlag af hvilken den paagaeldende medlemsstat tillader, at det paagaeldende delsystem saettes i drift.

4.9. Paa niveau tre, komponenter og graenseflader, fastlaegges specifikationerne af specialiserede organer, og navnlig i forbindelse med europaeiske standarder af CEN, CENELEC og ETSI.

I dette tilfaelde afgoeres overensstemmelse eller anvendelsesegnethed efter anmodning fra fabrikanten af de bemyndigede organer paa grundlag af de moduler, som er angivet i den relevante tekniske specifikation for interoperabilitet.

4.10. De bemyndigede organer skal opfylde direktivets kriterier. Paa nuvaerende tidspunkt sidder kun jernbaneselskaberne inde med den fornoedne ekspertise. I henhold til bestemmelserne i direktiv 91/440/EOEF kan disse ikke optraede som dommer i egne sager. Det synes at vaere Kommissionens tanke, at jernbaneselskaberne fortsat skal kunne varetage denne opgave, hvis de organiserer sig saadan, at direktivets kriterier er opfyldt.

4.11. Endelig skal der i henhold til direktivet nedsaettes et »staaende udvalg« bestaaende af repraesentanter for medlemsstaterne, som skal droefte alle spoergsmaal vedroerende direktivets gennemfoerelse og anvendelse.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg mener, at det med princippet om interoperabilitet vil blive lettere at etablere et europaeisk hoejhastighedsjernbanenet for persontrafik. Dette tiltag skulle kunne styrke jernbanetransporten i Europa og give samfundet mulighed for bedre at udnytte fordelene ved denne transportform. Det OEkonomiske og Sociale Udvalg saetter dog spoergsmaalstegn ved den prioritering, der gives hoejhastighedsnettet i forbindelse med anvendelsen af dette princip.

5. Generelle bemaerkninger

5.1.

Systemets kohaerens

5.1.1. Et af de saerlige karakteristika ved jernbanetransporten er dens meget hoeje grad af integration og overlappende komponenter, hvad enten det drejer sig om mobile eller faste installationer. Hensyntagen hertil er af afgoerende betydning for selve systemets sikkerhed, oekonomi, effektivitet og rentabilitet.

Samtlige elementer boer derfor lige fra begyndelsen vaere helt igennem kohaerente, hvis der skal opnaas optimal homogenitet.

5.1.2. Man kan faa det indtryk, at der i direktivet laegges stoerre vaegt paa systemets dele, delsystemet eller dettes komponenter end paa systemet som helhed. OESU kan derfor ikke se, at der gives sikkerhed for en global konfiguration, idet udarbejdelsen af en optimeret syntese efter dets opfattelse maa indebaere forskellige valg eller kompromisser mellem forskellige mulige loesninger, og det er ikke givet, at en samling af indbyrdes interoperable delelementer noedvendigvis vil betyde, at der opnaas den bedst mulige helhed.

5.1.3. OESU foreslaar saaledes, at der i foerste omgang udarbejdes en syntese paa det tidspunkt, hvor man tager fat paa at udarbejde de tekniske specifikationer for interoperabilitet under overvaagning af udvalget for sporbunden transport, som er omhandlet i artikel 21, og hvis rolle boer praeciseres i overensstemmelse hermed. Syntesen boer ogsaa foretages ved afslutningen, idet det overlades medlemsstaterne at sikre en effektiv integration af delsystemerne i forbindelse med udstedelsen af ibrugtagningstilladelsen.

5.2.

Hensyntagen til den foreliggende situation

5.2.1. Et andet problem er, at der maa tages hensyn til den foreliggende situation. En raekke medlemsstater raader allerede nu over et ikke ubetydeligt antal nye hoejhastighedsstraekninger; nemlig Tyskland, Spanien, Frankrig og Italien.

Der maa ligeledes tages hensyn til planlagte, men endnu ikke etablerede banestraekninger, hvorom der er truffet afgoerende beslutninger.

5.2.2. Endvidere boer der noedvendigvis ved anlaeg af nye straekninger tages hensyn til det eksisterende traditionelle banenet for at sikre terminaltilkoerselsforholdene og dermed kontinuiteten i det europaeiske net.

5.2.3. De specifikationer, der foreslaas i direktivet, boer ikke resultere i for voldsomme udgifter til tilpasning og drift af nettet, da dette kan hindre en modernisering af nettet og opfyldelsen af det opstillede maal. Det vil derfor vaere noedvendigt, at der til det enkelte delsystem findes flere mulige loesninger, selv om visse af de mulige anlaeg kun etableres i bestemte omraader for at sikre den tekniske kontinuitet.

5.3.

Udvikling af systemet

Der savnes ikke alene en fleksibel hensyntagen til de eksisterende forhold, men ogsaa praecision med hensyn til det videre udviklingsforloeb. Hvorledes er det muligt at styre en teknologi i rivende og konstant udvikling uden at bremse den?

5.4.

De oekonomiske aspekter af systemet

De oekonomiske aspekter af systemet omtales kun lidt, og der er blandt andet ikke tilstraebt en oekonomisk optimering mellem de vaesentlige krav og de - ikke anslaaede - omkostninger, som disse krav vil medfoere.

5.5.

Sociale aspekter

5.5.1. Trods bestemmelserne i punkt 2.7.1 i bilag II til forslaget til direktiv synes det foreslaaede regelsaet ikke at vaere fyldestgoerende, da spoergsmaalet om uddannelse af personale, som er meget vigtigt for OESU, kun lige strejfes. Et interoperabelt system i en vis udvikling boer modsvares af en harmoniseret personaleuddannelse for at sikre saavel effektivitet som mobilitet.

5.5.2. Mere generelt skal det bemaerkes, at Kommissionen ikke har inddraget arbejdsmarkedets parter. OESU finder det paakraevet, at disse bliver repraesenteret i det udvalg for sporbunden transport, som omtales i direktivforslagets artikel 21.

5.6.

Hensyntagen til brugerne

Forfatterne til direktivforslaget har med rette inddraget brugerne i foranstaltningerne (bilag II, punkt 2.8.). Ud over den stort set tekniske indfaldsvinkel kunne man imidlertid godt have lagt mere vaegt paa interoperabilitet i de tjenester, der tilbydes kunderne: informationsformidling, pladsreservation, billetudstedelse og harmonisering af jernbaneselskabernes kommercielle tilbud, som nu undertiden snarere synes at fjerne sig fra hinanden end at tilnaermes.

6. Saerlige bemaerkninger

6.1.

Sikkerhedsgaranti

Ad artikel 15

6.1.1. Som tidligere naevnt er det ogsaa vigtigt at verificere det samlede delsystem, saa der sikres den noedvendige kohaerens, specielt paa beskaeftigelsesomraadet.

Ad artikel 5

6.1.2. De moduler, der er tale om i Raadets afgoerelse 93/465/EOEF (som i mellemtiden har erstattet Raadets afgoerelse 90/683/EOEF, som er omtalt i dette forslag), er fastlagt for industriprodukter, som er faelles eller beregnet for det brede publikum, og de egner sig ikke for jernbaneudstyr, hvor der stilles saerlige krav til levetid, paalidelighed, sikkerhed, vibrationsmodstand, kraftige elektromagnetiske felter, osv. Det vil derfor vaere formaalstjenligt at overveje en udbygning af disse moduler, navnlig af sikkerhedsmaessige hensyn.

6.1.3. Artikel 5, stk. 3, indeholder ingen bestemmelser om regeringsmedvirken ved udformningen af de tekniske specifikationer for interoperabilitet (TSI'er). Det er vigtigt, at disse specifikationer opfylder de nationale sikkerhedskrav, og regeringerne boer have mulighed for at kraeve hoejere sikkerhedsstandarder i saerlige tilfaelde som for eksempel Kanaltunnelen.

Ad artikel 20

6.1.4. Disse verifikationsprocedurer skal udfoeres af organer bemyndiget af medlemsstaterne. Ikke mindst af sikkerhedsmaessige aarsager er det vigtigt, at de fastsatte kriterier bliver tilstraekkeligt strenge. De hoeje toghastigheder stiller krav om en meget avanceret knowhow, som kun et lille antal industriforetagender og jernbaneselskaber er i besiddelse af i dag. Det vil derfor vaere formaalstjenligt - eventuelt i en anden sammenhaeng end dette forslag til direktiv - at nedsaette et uvildigt og kvalificeret »sektorudvalg«, som kan bistaa medlemsstaterne med udpegelsen af de organer, der skal bemyndiges.

6.2.

Udvalget for sporbunden transport

Ad artikel 21

OESU er ikke helt klar over, hvorledes man vil sammensaette dette udvalg, som skal have kendskab til de spoergsmaal, som forelaegges det. Vil et raadgivende udvalg give medlemsstaterne tilstraekkelig mulighed for at komme igennem med deres synspunkter paa dette relativt nye omraade? Vil der ikke opstaa problemer med ansvarsfordeling, eftersom ansvaret i sidste instans hviler paa jernbaneselskaberne og de myndigheder, der er ansvarlige for infrastrukturerne?

6.3.

Gennemfoerelsesfrister

Ad artikel 23

Medlemsstaterne skal senest den 30. juni 1997 have omsat direktivets bestemmelser i deres lovgivning og anvende eller acceptere delsystemer, der er i overensstemmelse med de tekniske specifikationer for interoperabilitet.

I betragtning af hvor vanskeligt det vil vaere at udarbejde disse specifikationer, og hvor omfattende foelgevirkninger disse vil faa for de nationale lovgivninger, kan man befrygte, at det vil blive svaert at overholde den fastsatte tidsfrist, ikke mindst fordi de tekniske specifikationer foerst skal offentliggoeres paa samme dato.

7. Konklusioner

Kommissionen har med dette forslag til direktiv gjort sig umage for at afstikke rammer for en kompliceret virkelighed med mange navnlig tekniske og oekonomiske facetter og samtidig medtage den transeuropaeiske dimension og hensynet til miljoebevarelse, forbrugerbeskyttelse osv.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg kan godkende fremgangsmaaden. Dog mener det, at der kan foretages forskellige forbedringer:

- foerst og fremmest en optimering af systemets kohaerens, sikkerheden og cost/benefit-strukturen, eftersom interoperabilitet jo i det store og hele er et langfristet maal,

- paa det sociale omraade gennem oeget inddragelse af arbejdsmarkedets parter baade i forbindelse med fastlaeggelsen af systemet og i uddannelsesspoergsmaal,

- ved at tage stoerre hensyn til brugerne.

Sidstnaevnte punkt kraever ogsaa stoerre interoperabilitet paa alle niveauer i jernbanernes driftsmaessige praksis, et spoergsmaal som ikke er behandlet videre indgaaende i forslaget til direktiv.

Med disse forbedringer vil direktivforslaget om interoperabilitet i jernbanenettet for hoejhastighedstog - suppleret i fornoedent omfang med interoperabilitet i det traditionelle jernbanenet og i de kombinerede transportsystemer - kunne blive et baerende element i de transeuropaeiske net.

Bruxelles, den 23. november 1994.

Carlos FERRER

Formand for

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 134 af 17. 5. 1994, s. 6.

() Raadets resolution af 17. 12. 1990, EFT nr. C 33 af 8. 2. 1991, s. 1.

() EFT nr. L 297 af 29. 10. 1990.

() EFT nr. L 199 af 9. 8. 1993.

() EFT nr. L 237 af 24. 8. 1991.

() EFT nr. L 220 af 30. 8. 1993.