(1)

Den 8. juli 2009 indgav konsortiet Loutraki SA — Club Hotel Loutraki SA (2) (»klageren« eller »Casino Loutraki«) en klage til Kommissionen angående den græske lovgivning om afgifter på entrébilletter til kasinoer med påstand om, at denne ordning udgjorde statsstøtte til visse kasinooperatører. Ved e-mail af 7. oktober 2009 meddelte klageren, at vedkommende ikke havde indvendinger imod at få ophævet sin anonymitet. Den 14. oktober 2009 mødtes Kommissionens tjenestegrene med repræsentanter for klageren. Ved brev af 26. oktober 2009 fremlagde klageren yderligere oplysninger til støtte for sin klage.

(2)

Den 21. oktober 2009 fremsendte Kommissionen klagen til Grækenland og bad Grækenland om at afklare de spørgsmål, der var blevet rejst i den. Grækenland svarede Kommissionen den 27. november 2009.

(3)

Den 15. december 2009 sendte Kommissionen Grækenlands svar til klageren. Klageren indsendte bemærkninger til Grækenlands svar den 29. december 2009.

(4)

Den 25. februar, den 4. og 23. marts og den 13. april 2010 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Grækenland, og Grækenland svarede herpå den 10. marts samt den 1. og 21. april 2010.

(5)

Ved afgørelse af 6. juli 2010 (»åbningsafgørelsen«) meddelte Kommissionen Grækenland, at den ville indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til den foranstaltning, som Grækenland havde gennemført, nemlig opkrævning af en lavere afgift på entrebilletter til bestemte kasinoer (»foranstaltningen«). Åbningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (1), og de interesserede parter blev anmodet om at fremsætte deres bemærkninger.

(6)

Den 4. august 2010 modtog Kommissionen bemærkninger til åbningsafgørelsen fra to kasinoer, der angiveligt skulle have modtaget støtte under foranstaltningen, nemlig Casino Mont Parnès (3) og Casino Thessaloniki (4).

(7)

Kommissionen modtog Grækenlands bemærkninger til åbningsafgørelsen den 6. oktober 2010. De græske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger om den anfægtede foranstaltning den 12. oktober 2010.

(8)

Ved brev af 8. og 25. oktober 2010 fremsatte klageren sine bemærkninger til åbningsafgørelsen.

(9)

Ved brev af 29. oktober 2010 videresendte Kommissionen bemærkningerne fra Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki til de græske myndigheder. Ved brev af 6. december 2010 fremsatte de græske myndigheder deres bemærkninger til tredjeparternes bemærkninger.

(10)

Den 24. maj 2011 vedtog Kommissionen afgørelse 2011/716/EU (5) (»den endelige afgørelse fra 2011«), hvori det blev konkluderet, at foranstaltningen udgjorde ulovlig statsstøtte, og at støtten skulle tilbagebetales.

(11)

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 3. august 2011 anlagde Den Hellenske Republik sag med påstand om annullation af den endelige afgørelse fra 2011 (sag T-425/11). Begæringer om annullation blev også indgivet af Etaireia Akiniton Dimosiou AE (sag T-419/11), Casino Thessaloniki (sag T-635/11), Casino Mont Parnès (sag T-14/12) og Athens Resort Casino AE Symmetochon (sag T-36/12), der er aktionær i Casino Thessaloniki og Casino Mont Parnès.

(12)

Ved dom af 11. september 2014 i sag T-425/11, Grækenland mod Kommissionen (6) (»dommen fra 2014«), annullerede Retten den endelige afgørelse fra 2011 efter at have konkluderet, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at der var tale om statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(13)

Kommissionen ankede dommen fra 2014 den 22. november 2014. Ved kendelse af 22. oktober 2015 i sag C-530/14 P, Kommissionen mod Grækenland (7) (»kendelsen fra 2015«), afviste Domstolen Kommissionens anke og stadfæstede dommen fra 2014. Som følge heraf udtalte Retten, at de annullationssøgsmål, som Etaireia Akinton Dimosiou AE, Casino Thessaloniki, Casino Mont Parnès og Athens Resort Casino AE Symmetochon havde anlagt vedrørende den endelige afgørelse fra 2011, var formålsløse, og at det ikke var nødvendigt at pådømme dem.

(14)

Kommissionen måtte derfor tage foranstaltningen op til fornyet overvejelse og vedtage en ny endelig afgørelse herom.

(15)

Den 14. april 2017 indgav Casino Loutraki en ny klage med anmodning til Kommissionen om at vedtage en ny endelig afgørelse om, at foranstaltningen var i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF og uforenelig med det indre marked, og at støtten skulle tilbagesøges.

(16)

Den 17. november 2017 fremsendte Kommissionen klagen til Grækenland og anmodede Grækenland om at fremsætte bemærkninger. Som svar på en anmodning fra Grækenland om oversættelse af klagen til græsk fremsendte Kommissionen på ny dokumenterne på græsk den 20. december 2017. Grækenland svarede Kommissionen den 26. januar 2018.

(17)

Den pågældende foranstaltning er den ordning med afgifter på entrébilletter til kasinoer i Grækenland, som fandtes indtil november 2012. Ifølge denne ordning blev der opkrævet en differentieret afgift på entrébilletter til kasinoer i Grækenland afhængigt af, om et kasino var offentligt eller privat ejet.

(18)

Siden 1995 har alle kasinoer i Grækenland skullet opkræve en entrépris på 15 EUR af hver enkelt kunde. De er så forpligtet til at betale 80 % af dette beløb (12 EUR) til den græske stat i form af en entréafgift. De har ret til at beholde de resterende 20 % af afgiften (3 EUR), der anses for at være betaling for udstedelsen af entrébilletten og til dækning af deres udgifter.

(19)

En undtagelse med hensyn til størrelsen af den entrépris, som kasinoet opkrævede, var i praksis blevet anvendt for statsejede kasinoer (»offentlige kasinoer«) og for det privatejede Casino Thessaloniki. Disse kasinoer skal opkræve 6 EUR af hver kunde, der får adgang. De er så forpligtet til at betale 80 % af dette beløb (4,80 EUR) til den græske stat i form af en entréafgift. De har ret til at beholde de resterende 20 % af afgiften (1,20 EUR), der anses for at være betaling for udstedelsen af entrébilletten og til dækning af deres udgifter.

(20)

Som følge af foranstaltningen overfører private kasinoer 12 EUR pr. besøgende kunde til staten, mens de offentlige kasinoer og Casino Thessaloniki overfører 4,80 EUR pr. besøgende kunde til staten. Lovgivningen giver også kasinoer mulighed for at give kunderne gratis adgang under visse omstændigheder, idet de stadig er forpligtet til at betale en entréafgift på enten 12 EUR eller 4,80 EUR til staten for hver besøgende kunde, selv om de ikke opkræver entré.

(21)

Før det græske kasinomarked blev liberaliseret i 1994, var der kun tre kasinoer, som opererede i Grækenland, nemlig Casino Mont Parnès, Casino Korfu og Casino Rhodos. På daværende tidspunkt var disse kasinoer offentlige virksomheder og blev drevet som statsejede klubber af den græske nationale turismeorganisation (»EOT«) (8). Priserne på entrébilletterne til disse kasinoer blev ved beslutninger truffet af generalsekretæren for EOT (9) fastsat til 1 500 GRD (ca. 4,50 EUR) eller 2 000 GRD (ca. 6 EUR). Efter Grækenlands indførelse af euroen i 2002 blev 6 EUR den regulerede entrépris til offentlige kasinoer.

(22)

Det græske kasinomarked blev liberaliseret i 1994 som følge af vedtagelsen af lov nr. 2206/1994 (10), hvor der ud over de tre eksisterende statsejede kasinoer blev åbnet seks nye private kasinoer. I henhold til artikel 2, stk. 10, i lov nr. 2206/1994 skulle entréprisen til kasinoer i bestemte områder fastsættes ved ministerbeslutning, der også fastsatte den procentdel af prisen, som skulle betales til den græske stat. Ved ministerbeslutning (11) af 16. november 1995 (»ministerbeslutningen af 1995«) bestemte finansministeren, at alle operatører af kasinoer fra den 15. december 1995 i henhold til lov nr. 2206/1994 (12) skulle opkræve en entrépris på 5 000 GRD (13) (ca. 15 EUR). I henhold til ministerbeslutningen fra 1995 var kasinooperatørerne endvidere juridisk forpligtet til at tilbageholde 20 % af prisen, herunder moms, som betaling for udstedelse af billetten og til dækning af deres udgifter, idet det resterende beløb skulle betragtes som en afgift til staten (14). I henhold til ministerbeslutningen fra 1995 kan kasinoerne i særlige tilfælde give kunderne gratis adgang (15). Selv i disse tilfælde skulle kasinoerne overføre 80 % af den regulerede entrépris til staten, selv om de ikke modtog entréprisen i sådanne tilfælde (16). I henhold til ministerbeslutningen skulle hvert kasino svare afgiften til staten månedligt (17). I henhold til ministerbeslutningen kunne der også ydes særlig rabat på billetter, som er gyldige i 15 eller 30 dage (18). Ved Grækenlands indførelse af euroen i 2002 blev 15 EUR den regulerede standardentrépris for offentlige kasinoer.

(23)

Selv om driften af kasinoer i Grækenland generelt er omfattet af lov nr. 2206/1994 og ministerbeslutningen fra 1995, var de offentligt ejede kasinoer i Mont Parnès, på Korfu og Rhodos undtaget fra anvendelsen af denne lov og denne beslutning, indtil de fik tildelt licens af kasinokommissionen. Mere specifikt hedder det i lov nr. 2160/1993, at disse kasinoer fortsat skal drives som klubber af EOT på grundlag af de relevante EOT-bestemmelser, nemlig lov nr. 1624/1951 (19), dekret nr. 4109/1960 (20) og lov nr. 2160/1993 (21). Som følge heraf fortsatte Casino Mont Parnès, Casino Korfu og Casino Rhodos med at opkræve entréprisen på 6 EUR.

(24)

Derimod gennemførte alle nye private kasinoer, der blev oprettet efter vedtagelsen af lov nr. 2206/1994, ministerbeslutningen fra 1995 og opkrævede entréprisen på 15 EUR bortset fra Casino Thessaloniki. Selv om Casino Thessaloniki blev registreret og fik tildelt licens i henhold til lov nr. 2206/1994, anvendte det den nedsatte entrépris på 6 EUR, der blev opkrævet af de statsejede kasinoer indtil november 2012 i henhold til lov nr. 2687/1953 (22), i henhold til hvilken virksomheder med udenlandske investeringer skal behandles mindst lige så gunstigt som andre tilsvarende virksomheder i landet (23). Siden tildelingen af licensen i 1995 har Casino Thessaloniki været omfattet af kravet om betaling af 80 % af entréprisens nominelle værdi i afgift til staten (24).

(25)

Ifølge Grækenland bør de særlige bestemmelser, der gælder for de offentlige kasinoer, som eksisterede før lov nr. 2206/1994, betragtes som undtagelser fra anvendelsen af de generelle bestemmelser i lov nr. 2206/1994 og i ministerbeslutningen fra 1995. Indtil de offentlige kasinoer fik tildelt licens i henhold til lov nr. 2206/1994, var det derfor opfattelsen, at ministerbeslutningen fra 1995 ikke skulle anvendes på disse kasinoer, hverken med hensyn til entréprisen på 15 EUR eller kravet om betaling af 80 % af denne pris i afgift til staten. Da entréprisen for de offentlige kasinoer undtagelsesvist forblev 6 EUR på grundlag af EOT's allerede gældende beslutninger, der blev betragtet som særlige undtagelsesbestemmelser (allerede eksisterende særlige lovregler), som ikke var berørt af de generelle bestemmelser i lov nr. 2206/1994 og ministerbeslutningen fra 1995, betalte de offentlige kasinoer imidlertid kun 80 % af 6 EUR. EOT-beslutningerne blev kun anset for at finde anvendelse, når kasinoerne efter deres privatisering ikke længere var 100 % ejet af staten. Det var først efter deres privatisering, at disse kasinoer begyndte at opkræve standardentréprisen på 15 EUR og skulle betale 80 % af 15 EUR i afgift til staten.

(26)

En yderligere undtagelse fra anvendelsen af de generelle bestemmelser i lov nr. 2206/1994 og ministerbeslutningen fra 1995 gjaldt for Casino Mont Parnès efter dets delvise privatisering ved lov nr. 3139/2003, der udtrykkeligt bestemte, at entréprisen til Casino Mont Parnès skulle forblive 6 EUR.

(27)

I 2000 overgik driften af Casino Mont Parnès og Casino Corfu fra EOT til Ellinika Tourika Akinita AE (»ETA«), der var 100 % ejet af den græske stat. Fra udgangen af 2000, og indtil der blev udstedt licenser til disse kasinoer i henhold til lov nr. 2206/1994 i 2003, begyndte (25) ETA i starten frivilligt og senere i medfør af artikel 24 i lov nr. 2919/2001 gradvist at tilpasse sig til de forpligtelser, der var fastsat for kasinoer i lov nr. 2206/1994, for at forberede begge de tidligere statsejede klubber på at blive drevet fuldt ud med licens og blive privatiseret. I denne overgangsperiode betalte ETA 80 % af entréprisen på 6 EUR, der blev opkrævet af Casino Mont Parnès og Casino Korfu, til staten. Ifølge Kommissionens oplysninger er der ikke blevet truffet nogen ny ministerbeslutning, og Casino Korfu blev ved med at opkræve en entrépris på 6 EUR indtil privatiseringen i august 2010 (26), hvor det begyndte at opkræve entréprisen på 15 EUR.

(28)

Med hensyn til Casino Rhodos blev licensen i henhold til lov nr. 2206/1994 udstedt i 1996 (27). Kasinoet fortsatte dog med at opkræve den reducerede entrépris indtil 1999 og gik først over til at opkræve 15 EUR, efter at det var blevet privatiseret i april 1999.

(29)

I november 2012 indførte Grækenland en ny lovgivning (28), hvori der blev fastsat en ensartet entrépris på 6 EUR for alle kasinoer, både offentlige og private, idet alle kasinoer skulle tilbageholde 20 % (1,20 EUR) af entréprisen som gebyr for udstedelsen af billetten og til dækning af udgifterne og hver måned betale de resterende 80 % (4,80 EUR) som afgift til staten. Grækenland har bekræftet, at denne lovgivning fortsat er i kraft på nuværende tidspunkt.

(30)

Kommissionen indledte en formel undersøgelse efter artikel 108, stk. 2, i TEUF, fordi den nærede alvorlig mistanke om, at flere nærmere identificerede kasinoer i Grækenland blev afgiftsmæssigt forskelsbehandlet, fordi de var omfattet af en mere gunstig afgiftsordning end andre kasinoer i landet.

(31)

Kommissionen fandt ikke, at foranstaltningen overholdt de generelle græske lovbestemmelser for normal opkrævning af afgifter på entrébilletter til kasinoer, men at den forbedrede støttemodtagernes konkurrencemæssige position.

(32)

Efter Kommissionens opfattelse så foranstaltningen ud til at udgøre et tab af offentlige indtægter for den græske stat og begunstigede de kasinoer, hvis entrébilletter var billigere. Kommissionen besvarede de græske myndigheders argument om, at det var kunden, der opnåede den direkte fordel, med, at subsidier til forbrugerne kunne udgøre statsstøtte til virksomheder, når subsidiet var betinget af køb af en bestemt vare eller tjeneste hos en bestemt virksomhed (29).

(33)

Kommissionen bemærkede også, at afgiftsniveauet ikke så ud til at være fastsat efter de enkelte kasinoers forhold (30), og konkluderede foreløbigt, at foranstaltningen var selektiv (31).

(34)

Kommissionen fandt, at foranstaltningen kunne fordreje konkurrencen mellem kasinoer i Grækenland eller påvirke samhandelen i Europa. Kommissionen anførte, at den fuldt ud respekterede medlemsstaternes ret til at regulere hasardspil på deres område under overholdelse af EU-retten, men kunne ikke acceptere, at dette kunne være et argument for, at denne foranstaltning ikke kunne føre til konkurrencefordrejninger eller påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Aktørerne i denne sektor var ofte internationale hotelkoncerner, hvis investeringsbeslutninger kunne blive påvirket af denne foranstaltning, og hvis kasinoer kunne få turister til at rejse til Grækenland. Kommissionen konkluderede derfor, at foranstaltningen kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater (32).

(35)

Kommissionens foreløbige holdning var, at foranstaltningen udgjorde ulovlig støtte, da de græske myndigheder havde gennemført den uden Kommissionens forudgående tilladelse, og at støtten måske skulle tilbagesøges i medfør af artikel 15 i procedureforordningen, der fandt anvendelse på daværende tidspunkt (Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (33) (34)).

(36)

Kommissionen havde ikke fundet grundlag for at betragte foranstaltningen som forenelig med det indre marked, da foranstaltningen så ud til at udgøre uberettiget driftsstøtte til de kasinoer, der var omfattet af den (35).

(37)

Kommissionen fremførte, at hvis dens tvivl om, hvorvidt foranstaltningen indeholdt uforenelig statsstøtte, blev bekræftet, ville den i henhold til artikel 14, stk. 1, i procedureforordningen kræve, at Grækenland tilbagesøgte støtten fra modtagerne, medmindre dette ville være i strid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen (36).

(38)

Under den formelle undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen bemærkninger fra Grækenland, Casino Mont Parnès, Casino Thessaloniki og Casino Loutraki.

(39)

Da bemærkningerne fra repræsentanten for det begunstigede Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki i det store og hele er identiske med bemærkningerne fra de græske myndigheder, opsummeres de samlet i dette afsnit.

(40)

Både Grækenland og Casino Mont Parnès og Cassino Thessaloniki bestrider, at der er tale om statsstøtte med den begrundelse, at staten ikke giver afkald på indtægter, eller at kasinoerne, selv om den gør, ikke opnår nogen fordel.

(41)

De græske myndigheder gør gældende, at prisforskellen er et spørgsmål om prisregulering, da den opkrævede afgift udgør samme procentdel af de respektive priser på entrébilletterne.

(42)

Ifølge de græske myndigheder er formålet med at fastsætte en entrépris og kræve betaling af en afgift til staten ikke at skabe indtægter til staten, men at få folk med lav indkomst til at afholde sig fra at spille hasard. Det forhold, at entrébilletterne også giver staten en indtægt, ændrer ikke ved disses funktion som kontrolforanstaltning. De græske myndigheder finder følgelig, at kravet om, at en entrébillet skal udstedes til en bestemt pris for kunder, der får adgang til kasinoets spilleområde, er en administrativ kontrolforanstaltning, som indfører en afgift, men som ikke er en skat og ikke kan betragtes som en skattebyrde i henhold til statsrådet dom nr. 4027/1998 (statsrådet er Grækenlands øverste forvaltningsdomstol).

(43)

Med hensyn til forskellene mellem kasinoernes entrépriser fremfører Grækenland, at kasinoernes økonomiske og sociale omstændigheder er forskellige og ikke sammenlignelige. Ifølge de græske myndigheder er forskellen i afgift begrundet i hensynet til den offentlige orden. De gør gældende, at de »forskellige kasinoers forhold berettiger og er i fuldstændig overensstemmelse med praksis med at fastsætte forskellige entrépriser for kasinoer, der ligger i nærheden af store befolkningscentre […], og for kasinoer på landet […], som især bebos af en landbobefolkning, der for de flestes vedkommende har en lavere indtægt og et lavere uddannelsesniveau og derfor har større behov for at blive tilskyndet til ikke at spille hasard end indbyggere i byområder.

(44)

Klageren (Casino Loutraki) har bemærket, at entréprisen blev sat op fra 6 EUR til 15 EUR, da Casino Korfu blev privatiseret i 2010. Hertil svarer de græske myndigheder, at øen Korfu geografisk ligger meget isoleret, og at kasinoet derfor ikke er i konkurrence med de øvrige græske kasinoer (konkurrencen kan derfor ikke blive fordrejet). De græske myndigheder fremfører videre, at det er vigtigt at sikre, at entréprisen virker afskrækkende og dermed beskytter Korfus indbyggere, da ændringerne i driften af kasinoet efter privatiseringen uundgåeligt vil medføre en drastisk forøgelse af åbningstiden, det generelle aktivitetsniveau og kasinoets tiltrækningskraft.

(45)

Selv hvis kasinoer med lavere entrépris blev begunstiget, fordi de tiltrækker flere kunder, bestrider de græske myndigheder og Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki, at der nødvendigvis er tale om tab af indtægter for staten. Det er heller ikke sikkert, at disse påståede støttemodtagere, hvis entréprisen var højere, ville generere større indtægter for staten, så det påståede indtægtstab er hypotetisk. De græske myndigheder og Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki gør gældende, at det er kunden, der opnår en fordel ved den lavere entrépris, og at den del af prisen, som kasinoet beholder, er større i kasinoer med en entrépris på 15 EUR, hvilket er til fordel for de kasinoer, der har den højeste entrépris.

(46)

De græske myndigheder og Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki fastholder, at denne foranstaltning ikke påvirker konkurrencen eller samhandelen, da kasinoerne hver især betjener et lokalt marked. De afviser muligheden af konkurrence med andre former for hasardspil, således som det påstås i afgørelsen om at indlede proceduren, og påpeger, at hasardspil på internettet på nuværende tidspunkt er forbudt i Grækenland.

(47)

De græske myndigheder og Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki hævder, at selv hvis det antages, at den reducerede entrépris på 6 EUR kan have påvirket og stadig kan påvirke en udenlandsk virksomheds beslutning om at investere i et kasino i Grækenland, vil dette udenlandske selskab altid kunne påberåbe sig lov nr. 2687/1953, således som Hyatt Regency Hotels and Tourism (Thessaloniki) S.A. gjorde i forbindelse med kasinoet i Thessaloniki.

(48)

Klageren påstår, at støttemodtagerne kan vælge at give kunderne gratis adgang, forudsat at 80 % af entréprisen alligevel indbetales til staten, og dette viser ifølge klageren meget klart, at foranstaltningen udgør statsstøtte. Hertil svarer de græske myndigheder, at denne praksis er »meget sjælden«, da kasinoerne benytter sig af denne mulighed til at tilbyde adgang til især VIP'er eller berømtheder, og at denne praksis er i strid med skatteloven (lov nr. 2238/1994), eftersom betaling af 80 % af entréprisen til staten ud af virksomhedens egne ressourcer ikke anerkendes som produktive udgifter og derfor ikke kan fratrækkes virksomhedens indtægter, hvorfor en virksomhed, der gør dette, påfører sig selv en betydelig skattebyrde.

(49)

De græske myndigheder og Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki gør endvidere Kommissionen opmærksom på andre forskelle mellem kasinoerne under forskellige skatte- og lovgivningsforanstaltninger. De anfører, at disse forskelle begunstiger Casino Loutraki (klageren) og opvejer de fordele, som støttemodtagerne har på grund af den lavere entrépris. Alle kasinoer betaler en andel af bruttofortjenesten til staten. Den væsentligste foranstaltning i denne sammenhæng er en foranstaltning om, at loven kræver en lavere andel af Casino Loutraki end af de andre. Kommissionen påpeger for det første, at hvis de andre foranstaltninger, som de græske myndigheder og Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki nævner, rent faktisk findes, kan de udgøre en særskilt støtteforanstaltning, der begunstiger Casino Loutraki, forudsat at alle bestemmelser i gældende EU-lovgivning om statsstøtte er opfyldt. Men under alle omstændigheder vedrører de ikke den pågældende foranstaltning og falder uden for rammerne for nærværende afgørelse.

(50)

De græske myndigheder og Casino Mont Parnès og Casino Thessaloniki har ikke fremsendt bemærkninger vedrørende støttens forenelighed og lovlighed.

(51)

Som reaktion på klagerens nye skrivelse af 14. april 2017 og navnlig påstanden om, at de begunstigede kasinoers højere tiltrækningskraft som følge af lavere entrépriser og den omfattende praksis med at udstede gratis billetter førte til en afvigelse i efterspørgslen og øgede samlede indtægter og dermed gav en fordel (se betragtning 56), hævder de græske myndigheder, at hverken lavere adgangspriser eller udstedelse af gratis billetter stemmer overens med en stigning i de pågældende kasinoers samlede indtægter.

(52)

Casino Loutraki hævder, at foranstaltningerne under den nationale lovgivning udgør en afgiftsmæssig forskelsbehandling, der begunstiger visse kasinoer, da den afgift på 80 % af entréprisen, som skal betales til staten, anvendes på et forskelligt afgiftsgrundlag, nemlig de to forskellige entrépriser, der er fastsat af staten. Entréprisen til de begunstigede kasinoer er betydeligt lavere end entréprisen til de andre kasinoer (6 EUR i stedet for 15 EUR), hvilket udgør et indtægtstab for staten, og da dette skaber konkurrencefordrejning, udgør det statsstøtte.

(53)

Casino Loutraki anfører videre, at foranstaltningen ikke er objektivt begrundet, da indførelsen af en lavere entrépris for de begunstigede kasinoer rent faktisk strider mod den sociale målsætning og mod begrundelsen for og karakteren af fastsættelsen af en entrépris for kasinoer, jf. det græske statsråds dom nr. 4027/1998. Casino Loutraki påstår, at det ikke med rimelighed kan hævdes, at man kan sikre administrativ kontrol og social beskyttelse ved at opkræve forskellige priser på adgangsbilletter. I Casino Mont Parnès, der kun ligger ca. 20 km fra Athens centrum, koster billetten 6 EUR, mens den i Casino Loutraki, der ligger omkring 85 km fra Athens centrum, koster 15 EUR. I Casino Thessaloniki, der kun ligger ca. 8 km fra Thessaloniki centrum, er billetprisen 6 EUR, mens den i Halkikidi, omkring 120 km fra Thessaloniki centrum, koster 15 EUR.

(54)

Casino Loutraki bemærker, at Grækenland tidligere har påstået, at den reducerede entrépris på 6 EUR var begrundet i de enkelte kasinoers særlige forhold, der navnlig vedrører geografisk placering (som er bestemmende for visse økonomiske, sociale, demografiske og andre specifikke særtræk), men at Casino Korfu, da det blev privatiseret i august 2010, begyndte at opkræve en entrépris på 15 EUR uden at give nogen forklaring på, hvorfor disse særlige forhold ikke længere gjorde sig gældende.

(55)

Med hensyn til de særskilte foranstaltninger, som Grækenland og Casino Mont Parnès henviser til, og som efter deres mening begunstiger Casino Loutraki (navnlig at Casino Loutraki angiveligt skulle betale en mindre andel af den årlige bruttofortjeneste til staten end de andre kasinoer), hævder Casino Loutraki, at man i praksis har betalt det samme beløb som konkurrenterne i henhold til en særlig aftale med myndighederne.

(56)

Casino Loutraki understreger i sin nye skrivelse af 14. april 2017, efter at Rettens endelige afgørelse fra 2011 blev annulleret, at den fordel, som den pågældende foranstaltning giver, består i de begunstigede kasinoers højere tiltrækningskraft og den deraf følgende stigning i støttemodtagernes samlede indtægter. Ifølge Casino Loutraki bør Kommissionen fastslå en sådan fordel og vedtage en ny endelig afgørelse, hvori det konkluderes, at den pågældende foranstaltning har givet støttemodtagerne en sådan fordel, idet der tages hensyn til alle de oplysninger, som de græske myndigheder har indsendt under proceduren frem til den endelige afgørelse fra 2011.

(57)

Casino Loutraki hævder desuden, at de begunstigede kasinoers omfattende praksis med at udstede gratis billetter udgør et uafhængigt, tredje element ved den tildelte fordel. I forbindelse med dette element anmoder Casino Loutraki Kommissionen om at fremlægge alle de oplysninger og beviser, der er nødvendige for at fastslå, at praksis med at udstede gratis billetter var almindelig og omfattende og gik videre end målsætningerne i den undtagelse, der er fastsat i ministerbeslutningen fra 1995.

(58)

Casino Loutraki hævder, at foranstaltningen også opfylder de øvrige statsstøttekriterier og ikke er forenelig med det indre marked, og at Kommissionen derfor bør vedtage en ny endelig afgørelse, hvori det konkluderes, at foranstaltningen er ulovligt iværksat i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, og at fordelen skal tilbagesøges.

(59)

Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. For at en støtte kan betegnes som støtte i henhold til denne bestemmelse, skal alle betingelserne i denne bestemmelse være opfyldt. For det første skal der være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal støtten kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give den begunstigede en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (37).

(60)

Med hensyn til den tredje betingelse for at konkludere, at der er tale om støtte, sondres der mellem betingelserne vedrørende fordele og selektivitet for at sikre, at ikke alle statslige foranstaltninger, der giver en fordel (dvs. som forbedrer en virksomheds finansielle stilling), udgør statsstøtte, men kun de foranstaltninger, der selektivt giver en sådan fordel til visse virksomheder eller visse kategorier af virksomheder eller til visse økonomiske sektorer (38).

(61)

En fordel er enhver økonomisk fordel, som en virksomhed ikke kunne have opnået på normale markedsvilkår, dvs. uden statslig indgriben (39). Det er kun foranstaltningens indvirkning på virksomheden, der er relevant, ikke hverken årsagen til eller formålet med statens indgriben (40). Hver gang en virksomheds finansielle situation forbedres som følge af statslig indgriben på betingelser, der ikke svarer til normale markedsvilkår, er der tale om en fordel. For at vurdere dette skal en virksomheds finansielle situation efter gennemførelsen af foranstaltningen sammenlignes med, hvordan virksomhedens finansielle situation ville have været, hvis foranstaltningen ikke var blevet indført (40). Eftersom det kun er foranstaltningens indvirkning på virksomheden, der betyder noget, er det irrelevant, om fordelen er obligatorisk for virksomheden i og med, at den ikke kunne undgå eller give afkald på den (41).

(62)

Foranstaltningens præcise form er også irrelevant, når det skal fastslås, om den giver virksomheden en fordel (42). Det er ikke alene tildelingen af en positiv økonomisk fordel, der er relevant for begrebet statsstøtte, da også fritagelse fra økonomiske byrder kan give en fordel. Dette dækker over en bred kategori, der omfatter enhver reduktion af omkostninger, som normalt ville indgå i en virksomheds budget (43). Det gælder alle situationer, hvor økonomiske aktører fritages for omkostninger, som er forbundet med deres økonomiske aktivitet (44).

(63)

I dommen fra 2014 fastslog Retten, at den differentierede afgift på entrébilletter til offentlige kasinoer og private kasinoer i Grækenland ikke udgjorde en afgiftslettelse til fordel for offentlige kasinoer, der gav en fordel efter artikel 107, stk. 1, i TEUF. Ifølge Retten »følger det […] af den omhandlede foranstaltning, at de beløb, der betales til staten af kasinoerne som en afgift på entrébilletterne, kun er en pro rata-sats af det, som hvert kasino opkræver i entrépris. […] Foranstaltningen svarer […] ikke til en reduktion i afgiftsgrundlaget, eftersom de beløb, der skal betales af hvert kasino, svarer til en pro rata-sats på 80 % af de samlede entréindtægter, som kasinoet rent faktisk indkasserer. […] [F]or så vidt som den afgift på 80 %, der skal betales til staten af alle kasinoer, beregnes forholdsmæssigt af det beløb, som de rent faktisk opkræver i entrépris for de solgte billetter« (45), »er den omstændighed, at de kasinoer, som opkræver en entrépris på 6 EUR, skal betale beløb til staten, der er mindre end de beløb, der skal betales til sidstnævnte af de kasinoer, som opkræver en entrépris på 15 EUR, ikke tilstrækkeligt til at fastslå, at der foreligger en fordel i forhold til de kasinoer, der henhører under den første kategori« (46).

(64)

I kendelsen fra 2015 stadfæstede Domstolen denne argumentation og anførte, at »Retten med rette har lagt til grund, at forskellen mellem de to absolutte beløb, der skulle betales tilbage til den græske stat, svarer til den samme procentdel af de forskellige beløb, som de to kategorier af kasinoer havde modtaget« (47).

(65)

I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den pågældende foranstaltning ikke giver en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(66)

Med hensyn til praksissen med at udstede gratis billetter fastslog Retten i dommen fra 2014, at »[…] de kasinoer, som opkræver en entrépris på 6 EUR, [gives] en fordel, for så vidt som de til staten på grundlag af en identisk opkrævet entrépris (lig med nul) skal betale en afgift, der er lavere end den, der skal betales af de kasinoer, der opkræver en entrépris på 15 EUR« (48). Den fastslog efterfølgende, at eftersom ordningen med entrépriser til kasinoer i Grækenland ikke giver kasinoer, der opkræver en entrépris på 6 EUR, nogen fordel, kan ordningen med gratis entrébilletter ikke anses for at øge den fordel, som denne ordning giver (49). Den fastslog, at »[i] denne forbindelse er det, eftersom ordningen med entrépriser i kasinoer ikke giver en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF for så vidt angår de solgte entrébilletter, og eftersom den omhandlede medlemsstat kan tillade udstedelse af gratis entrébilletter af præcist angivne og berettigede grunde, såsom markedsføringsmæssige grunde eller som følge af en social forpligtelse, rimeligt for denne medlemsstat at opstille den yderligere betingelse, at de afgifter, som ellers ville være blevet betalt til staten, ligeledes betales i tilfældet med gratis entrébilletter« (50). Derfor udelukkede Retten eksistensen af en særskilt og specifik fordel som følge af praksis med at udstede gratis billetter (51).

(67)

I kendelsen fra 2015 stadfæstede Domstolen denne argumentation og anførte, at eftersom »Retten med rette anså, at den eneste forskel mellem de beløb, der blev betalt til staten pr. solgt entrébillet, ikke gav de kasinoer, hvor der opkræves en entrépris på 6 EUR, nogen fordel«, kan praksis med at udstede gratis billetter ikke øge denne fordel (52).

(68)

I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at praksis med at udstede gratis billetter ikke giver en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(69)

Endelig hævder klageren, at ordningen med entrébetaling til kasinoer i Grækenland resulterer i, at de offentlige kasinoer har en højere tiltrækningskraft for kunderne som følge af den lavere regulerede entrépris og de højere samlede indtægter (dvs. generering af andre indtægtskilder såsom hasardspil, overnatning, bar- og restaurationsydelser), der skyldes de yderligere kunder, der tiltrækkes af den lavere entrépris. Ligesom med de gratis billetter, hvor ordningen med entré til kasinoer i Grækenland ikke i sig selv giver de offentlige kasinoer en fordel, kan en øget tiltrækningskraft eller ekstra indtægter fra yderligere kunder, der tiltrækkes af den lavere entrépris, ikke siges at give en fordel. Selv hvis der kunne påvises en sådan fordel, er det under alle omstændigheder kun fordele, der ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, som kan udgøre støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF (53). Ifølge Domstolen udgør en indirekte negativ virkning på statens indtægter som følge af reguleringsforanstaltninger ikke en overførsel af statsmidler, hvis det er en iboende del af foranstaltningen (54). For eksempel indebærer nationale regler, der fastsætter en mindstepris for visse varer, ikke overførsel af statsmidler (55). Mens et tab af statsmidler er forbundet med den differentierede afgift, som offentlige og private kasinoer erlægger til den græske stat, er der ikke tale om tab af statsmidler, alene fordi de offentlige kasinoer fik lov til at opkræve et lavere entrégebyr end de private kasinoer. Kommissionen konkluderer derfor, at den fordel, som klageren hævder er blevet givet, også selv om det blev påvist, at den fandtes, ikke ydes ved hjælp af statsmidler i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(70)

Da en foranstaltning skal opfylde alle de fire kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF for at udgøre statsstøtte, er det ikke nødvendigt at undersøge, om de øvrige betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.

(71)

I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den ordning med afgifter på entrébilletter til kasinoer i Grækenland, der fandtes indtil november 2012, ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF —

a)

på billetter gyldige i 15 dage: 40 % af den samlede værdi af 15 dagbilletter. Hvis disse billetter udstedes for 14 kalenderdage, dækker de sidste 14 dage i en kalendermåned den periode, der starter den 16. og slutter ved månedens udgang.

b)

på billetter gyldige i 30 dage eller en måned: 50 % af den samlede værdi af 30 dagbilletter«.