EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

ud fra følgende betragtninger:

VEDTAGET DENNE HENSTILLING:

1.   Republikken Polen bør tage behørigt hensyn til Kommissionens analyse som anført nedenfor og træffe de foranstaltninger, der er omhandlet i afsnit 5 i denne henstilling, med henblik på at løse de konstaterede problemer inden for den fastsatte frist.

1.   HENSTILLINGENS ANVENDELSESOMRÅDE

2.   Denne henstilling supplerer henstillingerne af 27. juli 2016 og 21. december 2016. Heri gennemgås, hvilke af de betænkeligheder, der blev taget op i disse henstillinger, som ikke længere gør sig gældende, der redegøres for de resterende betænkeligheder, og der opregnes en række nye betænkeligheder, som Kommissionen nærer med hensyn til overholdelsen af retsstatsprincippet i Polen, der er opstået siden da. På dette grundlag kommer den med anbefalinger til de polske myndigheder om, hvordan man kan løse disse problemer. Betænkelighederne vedrører følgende:

1)	manglen på en uafhængig og legitim forfatningsændringsproces,

2)

det polske parlaments vedtagelse af ny lovgivning vedrørende det polske retsvæsen, som giver anledning til alvorlig bekymring med hensyn til retsvæsenets uafhængighed og i betydelig grad øger den systemiske trussel mod retsstatsprincippet i Polen: a) loven om ændring af loven om den nationale skole for retsvæsenet og statsadvokaturen, loven om de almindelige domstoles organisation og visse andre love (»lov om den nationale skole for retsvæsenet«), der blev offentliggjort i Polens statstidende den 13. juni 2017, og som trådte i kraft den 20. juni 2017, b) loven om ændring af lov om det nationale råd for retsvæsenet og visse andre love (»lov om det nationale råd for retsvæsenet«), som godkendt af senatet den 15. juli 2017, denne lov blev hjemvist til fornyet behandling i Sejm den 24. juli 2017, c) loven om de almindelige domstoles organisation (»lov om de almindelige domstole«), der blev godkendt af senatet den 15. juli 2017 og undertegnet af præsidenten den 25. juli, d) loven om højesteret, som godkendt af senatet den 22. juli 2017, denne lov blev hjemvist til fornyet behandling i Sejm den 24. juli 2017.

2.   MANGLEN PÅ EN UAFHÆNGIG OG LEGITIM FORFATNINGSÆNDRINGSPROCES

3.   I sin henstilling af 21. december 2016 anbefalede Kommissionen navnlig, at de polske myndigheder iværksætter følgende tiltag, som den allerede anmodede om i sin henstilling af 27. juli 2016, nemlig at de:

a)

til fulde opfylder forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015, ifølge hvilke de tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, kan tiltræde deres embede som dommere ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der er udnævnt af den nye lovgivende forsamling uden gyldigt retsgrundlag, ikke begynder at varetage dette hverv uden at være blevet lovligt valgt Dette kræver, at Republikkens præsident hurtigst muligt tager de tre dommere, der er valgt af den forrige lovgivende forsamling, i ed,

b)	Offentliggør og fuldt ud gennemfører forfatningsdomstolens afgørelser af 9. marts 2016 og afgørelsen af 11. august 2016 vedrørende loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen og andre afgørelser afsagt efter denne dato og fremtidige afgørelser,

c)	sikrer, at enhver reform af loven om forfatningsdomstolen er i overensstemmelse med forfatningsdomstolens afgørelser, fuldt ud tager hensyn til Venedigkommissionens udtalelser og sikrer, at effektiviteten af forfatningsdomstolen som garant for forfatningen ikke undergraves,

d)	afstår fra handlinger og erklæringer, som kunne undergrave forfatningsdomstolens legitimitet og effektivitet.

4.   Ud over disse tiltag anbefalede Kommissionen, at de polske myndigheder:

a)

sikrer, at forfatningsdomstolen hurtigst muligt og effektivt kan underkaste lov om tilrettelæggelse og behandling af sager ved forfatningsdomstolen, lov om retsstillingen for dommere ved forfatningsdomstolen og gennemførelsesloven en forfatningsmæssig prøvelse, samt at de relevante domstolsafgørelser straks offentliggøres og efterkommes fuldt ud,

b)

sikrer, at der ikke udnævnes en ny formand for forfatningsdomstolen, så længe forfatningsdomstolens afgørelser om de nye loves overensstemmelse med forfatningen ikke er blevet offentliggjort og opfyldt fuldt ud, og så længe de tre dommere, der på lovlig vis blev udnævnt i oktober 2015 af Sejm i 7. valgperiode, ikke har tiltrådt deres embede ved forfatningsdomstolen,

c)	sikrer, at så længe der ikke på lovlig vis er blevet udnævnt en ny formand for forfatningsdomstolen, erstattes han eller hun af næstformanden for forfatningsdomstolen og ikke af en fungerende formand eller af den person, der blev udnævnt som formand for forfatningsdomstolen den 21. december 2016.

5.   Kommissionen bemærker, at ingen af de foranstaltninger, som Kommissionen har anbefalet, er blevet truffet:

a)

De tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, har endnu ikke været i stand til at tiltræde deres embede ved forfatningsdomstolen. De tre dommere, der blev udnævnt af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, fik derimod af den fungerende formand for domstolen tilladelse til at påbegynde deres hverv,

b)

Tre vigtige domme, som forfatningsdomstolen afsagde henholdsvis den 9. marts 2016, den 11. august 2016 og den 7. november 2016, er endnu ikke blevet offentliggjort og er blevet slettet fra domstolens register, som er tilgængeligt på dens hjemmeside. Andre domme, som endnu ikke var offentliggjort på tidspunktet for vedtagelsen af henstillingen af 21. december 2016, blev derimod offentliggjort den 29. december 2016 i det polske lovtidende,

c)

forfatningsdomstolen har endnu ikke som en hastesag underkastet loven om retsstillingen for dommere ved forfatningsdomstolen, loven om tilrettelæggelse og behandling af sager ved forfatningsdomstolen samt gennemførelsesloven en effektiv prøvelse af, om de er i overensstemmelse med forfatningen, og udnævnelsen af den nye formand for forfatningsdomstolen fandt sted, før en sådan prøvelse kunne foretages,

d)

efter udløbet af embedsperioden for den forhenværende formand for forfatningsdomstolen er en ny formand endnu ikke blev forskriftsmæssigt udnævnt. Den tidligere formand blev ikke erstattet af næstformanden for domstolen, men af en fungerende formand og efterfølgende af den person, som blev udnævnt som formand for domstolen den 21. december 2016.

6.   Som anført i henstillingen af 21. december 2016  (6) er Kommissionen af den opfattelse, at den procedure, der førte til udnævnelsen af en ny formand for forfatningsdomstolen, er grundlæggende forkert set i relation til retsstatsprincippet. Proceduren blev igangsat af en fungerende formand, hvis udnævnelse gav anledning til alvorlige betænkeligheder med hensyn til princippet om magtfordeling og den dømmende magts uafhængighed, således som disse principper er beskyttet i den polske forfatning. Endvidere gjorde den omstændighed, at proceduren gjorde det muligt for de tre »dommere, der i december på ulovlig vis blev udnævnt« af Sejms nye lovgivende forsamling, at deltage i processen, hele udvælgelsesprocessen forfatningsstridig. På samme måde påvirkede den omstændighed, at de »dommere, der på lovlig vis blev udvalgt i oktober«, ikke kunne deltage i processen, også resultatet og fordrejede derfor processen. Endvidere giver det korte varsel, hvormed præsidiet blev indkaldt, og afvisningen af anmodningen om at udsætte mødet anledning til alvorlige betænkeligheder. Endelig er den omstændighed, at ansøgerne kun blev udvalgt af seks dommere, uforenelig med forfatningsdomstolens afgørelse af 7. november 2016, ifølge hvilken artikel 194, stk. 2, i forfatningen skal forstås således, at formanden for forfatningsdomstolen skal udnævnes af republikkens præsident blandt de ansøgere, som har opnået flertal ved afstemningen i forfatningsdomstolens præsidium.

7.   Kommissionen har ligeledes noteret sig, at udviklingen efter udnævnelsen af formanden for forfatningsdomstolen på en række punkter yderligere har undermineret forfatningsdomstolens legitimitet. Navnlig gør følgende sig gældende: næstformanden for forfatningsdomstolen, hvis stilling er anerkendt i forfatningen, blev af den nyudnævnte formand for domstolen pålagt at anvende sin resterende ferie indtil udløbet af sin embedsperiode, som følge af en sag anlagt af statsadvokaten for at anfægte gyldigheden af valget i 2010 af tre dommere ved forfatningsdomstolen blev disse dommere efterfølgende udelukket fra domstolens judicielle virksomhed, den nye formand for forfatningsretten ændrede sammensætningen af dommerkollegierne i verserende sager, og visse sager blev overført til dommerkollegier, der til dels bestod af ulovligt udnævnte dommere, henstillinger, navnlig fra ombudsmanden, om at fjerne ulovligt udnævnte dommere fra dommerkollegier, der pådømmer retssager, blev afvist, et betydeligt antal domme blev afsagt af dommerkollegier, der omfatter ulovligt udnævnte dommere, endelig efter udløbet af næstformandens embedsperiode, blev en ulovligt udnævnt dommer udnævnt til ny næstformand for forfatningsretten.

8.   Denne udvikling har de facto medført en fuldstændig ny sammensætning af forfatningsdomstolen uden for rammerne af den normale forfatningsmæssige procedure for udnævnelse af dommere.

9.   De polske myndigheders svar af 20. februar 2017 på Kommissionens supplerende henstilling afbøder ikke Kommissionens betænkeligheder, og der bebudes ingen konkrete foranstaltninger til løsning af de problemer, som Kommissionen har gjort opmærksom på. I svaret har den polske regering anført, at de nye love om forfatningsdomstolen og udnævnelsen af den nye formand herfor har skabt det rette grundlag for domstolens virke efter en periode med stilstand på grund af politiske stridigheder fremkaldt af politikere fra oppositionen. For så vidt angår sammensætningen af domstolen afviser den polske regering i overensstemmelse med det tidligere svar på henstillingen af 27. juli 2016, at forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015 har nogen form for retsvirkning. Hvad angår proceduren til udvælgelse af en formand for forfatningsdomstolen tages der i svaret ikke hensyn til dommen af 7. november 2016, hvori det blev fastslået, at det efter forfatningen kræves, at formanden for forfatningsdomstolen skal udnævnes af republikkens præsident blandt de ansøgere, som har opnået flertal ved afstemningen i forfatningsdomstolens præsidium. Med hensyn til næstformanden for forfatningsdomstolens rolle ses der i svaret bort fra den omstændighed, at næstformandens stilling udtrykkeligt er anerkendt i forfatningen, og at han eller hun udvælges efter samme procedure som domstolens formand. For så vidt angår udnævnelsen af en fungerende formand for forfatningsdomstolen henvises der ikke i svaret til noget retsgrundlag i forfatningen, idet det anføres, at der var tale om en exceptionel tilpasningsmekanisme, som var dikteret af ekstraordinære omstændigheder.

10.   Kommissionen konkluderer, at forfatningsdomstolens uafhængighed og legitimitet er i alvorlig fare, og at der derfor rent faktisk ikke er nogen garanti for, at den polske lovgivning er i overensstemmelse med forfatningen (7). Situationen er særligt bekymrende set i forhold til overholdelsen af retsstatsprincippet, da en række særligt betænkelige love — som nævnt i tidligere henstillinger — er blevet vedtaget af det polske parlament, såsom en ny tjenestemandslov (8), en lov om ændring af loven om politiets virksomhed og af visse andre love (9), samt love om statsadvokaturen (10), en lov om Ombudsmandens virksomhed og om ændring af visse andre love (11), en lov om det nationale råd for medievirksomhed (12) og en lov om terrorbekæmpelse (13).

11.   Den negative påvirkning af retsstatsprincippet, der er forårsaget af manglen på en uafhængig og legitim forfatningsprøvelse i Polen, er betydeligt forværret som følge af, at forfatningskonformiteten af de nye love vedrørende det polske retsvæsen, som nævnt ovenfor i punkt 2 nr. 2) og analyseret yderligere nedenfor i afsnit 3, ikke længere kan prøves og sikres af en uafhængig forfatningsdomstol.

3.   FAREN FOR RETSVÆSENETS UAFHÆNGIGHED

12.   Loven om den nationale skole for retsvæsenet, loven om det nationale råd for retsvæsenet, loven om de almindelige domstoles organisation og loven om højesteret indeholder en række bestemmelser, der giver anledning til alvorlige bekymringer for så vidt angår princippet om retsvæsenets uafhængighed og om magtens tredeling.

13.   Kommissionen har noteret sig, at der i en række erklæringer eller udtalelser, herunder fra højesteret, ombudsmanden og det nationale råd for retsvæsenet, er rejst tvivl om, hvorvidt de nye love er i overensstemmelse med forfatningen.

3.1.   Dommerfuldmægtige

14.   Det fremgår af artikel 2, stk. 1 og stk. 36, i lov om ændring af lov om den nationale skole for retsvæsenet og statsadvokaturen, af bestemmelser i loven om de almindelige domstoles organisation og visse andre love, at dommerfuldmægtige varetager hvervet som dommer i distriktsretterne i en periode på fire år. Dommerfuldmægtige vil navnlig kunne beklæde en distriktsdomstol som enedommer.

15.   I den polske retsorden har dommerfuldmægtige imidlertid ikke den samme status som dommere (14). Dommerfuldmægtige udnævnes for en begrænset periode på fire år, og efter 36 måneder kan de ansøge om at blive udnævnt til dommer. Dommerfuldmægtige er ikke underlagt de samme garantier til beskyttelse af retsvæsenets uafhængighed som dem, der gælder for dommere, for eksempel for så vidt angår deres udnævnelse, der ikke er underlagt den samme procedure som for dommere. I modsætning til dommeres retsstilling, er retsstillingen for dommerfuldmægtige, der udøver judicielle funktioner, ikke fastsat i forfatningen. Dette indebærer, at deres status så vel som garantierne for deres uafhængighed kan ændres ved en almindelig lov, og at en ændring af forfatningen således ikke er fornøden (15).

16.   Mens loven om den nationale skole for retsvæsenet befandt sig i lovgivningsprocessen, gav højesteret og det nationale råd for retsvæsenet udtryk for betænkeligheder for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt garantierne for dommerfuldmægtigenes uafhængighed er i overensstemmelse med forfatningen, og om disse garantier er tilstrækkelige til at opfylde kravene til en retfærdig rettergang som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i EMRK (16). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er nået frem til, at den tidligere ordning vedrørende dommerfuldmægtige i Polen ikke opfyldte disse kriterier (17).

17.   I betragtning af deres korte embedsperiode er dommerfuldmægtige særligt sårbare over for påvirkning udefra, navnlig fra justitsministeren. Justitsministeren har en betydelig indflydelse på dommerfuldmægtiges karriereforløb, da ministeren også er involveret i den efterfølgende proces til udvælgelse og udnævnelse af dommere. Dommerfuldmægtige, der ønsker at blive dommere, skal underkastes en helt ny udvælgelses- og udnævnelsesprocedure. De skal først indgive en ansøgning om at blive udnævnt til dommer til det nationale råd for retsvæsenet, som vil foretage en grundig vurdering af ansøgeren og tage stilling til, om ansøgeren skal indstilles til et embede som dommer, hvilken indstilling forelægges for republikkens præsident. Det er republikkens præsident, der udnævner ansøgeren til dommerembedet. Dommerfuldmægtiges legitime ønske om at blive dommer sammenholdt med manglen på tilstrækkelige garantier for deres personlige uafhængighed i denne periode gør dem modtagelige for pres fra justitsministeren, hvilket kan påvirke deres personlige uafhængighed, når de træffer afgørelse i retssager.

3.2.   Retsformændene

18.   I det polske retssystem har retsformændene en dobbelt funktion: de har ikke blot et ansvar som ledere af rettens arbejde, de udfører også en judicielle funktioner. Den nye lov om de almindelige domstole organisationen giver anledning til bekymring ikke blot med hensyn til retsformændenes personlige uafhængighed under udøvelsen af deres dømmende funktioner, men også med hensyn til deres indflydelse på andre dommere.

19.   Artikel 1, stk. 6, artikel 17, stk. 1, og artikel 18, stk. 1, i den nye lov om de almindelige domstoles organisation indeholder regler om afskedigelse og udnævnelse af retsformænd. I en periode på seks måneder vil justitsministeren have beføjelse til at udnævne og afskedige retspræsidenter uden at være bundet af konkrete kriterier, uden nogen begrundelsespligt og uden mulighed for, at retsvæsenet (hverken det nationale råd for retsvæsenet eller dommerkollegiet ved den berørte ret) kan blokere disse beslutninger. Der er desuden ikke mulighed for at få prøvet en afgørelse om afskedigelse truffet af justitsministeren ved domstolene. Efter udløbet af de seks måneder vil justitsministeren have en skønsbeføjelse til at afgøre, hvem der skal udnævnes til retsformand. Kun i tilfælde af en afskedigelse af en retsformand kan det nationale råd for retsvæsenet med et kvalificeret flertal på to tredjedele af alle rådets medlemmer blokere justitsministerens afgørelse (18).

20.   Justitsministerens beføjelse til vilkårligt at afskedige retsformænd vil sætte ham eller hende i stand til at bevare indflydelse på retsformændene, hvilket kan påvirke deres personlige uafhængighed, når de træffer afgørelse i retssager. En retsformand, der skal træffe afgørelse i en følsom sag, der er anlagt mod staten, kan f.eks. føle sig presset af justitsministeren til at frifinde staten for at undgå at blive afskediget som retsformand.

21.   Også dommere, som ikke er retsformænd, men som gerne vil være det, kunne føle sig fristet til at tiltræde justitsministerens retsopfattelse for ikke at nedsætte deres chancer for at blive udnævnt til retspræsident. Deres personlige uafhængighed ville som følge heraf ligeledes blive påvirket, når de træffer afgørelse i retssager.

22.   Det bør også bemærkes, at retsformænd i deres egenskab af ledere af rettens arbejde har betydelige beføjelser overfor andre dommere, og de kan derfor også antaste disse dommeres personlige uafhængighed. Retsformænd har f.eks. beføjelse til at udskifte dommere i deres funktion som ledende dommer i et dommerkollegium eller i en afdeling af retten, beføjelse til at afgive skriftlige advarsler til disse dommere, der omfatter finansielle sanktioner i tilfælde af forsømmelser, og beføjelse til at forflytte dommere uden deres samtykke i den relevante retskreds.

23.   Disse bestemmer er endelig betænkelige set ud fra et forfatningsretligt synspunkt, således som navnlig højesteret, det nationale råd for retsvæsenet og ombudsmanden har givet udtryk for. Den omstændighed, at justitsministeren får mulighed for at afskedige retsformænd, tilsidesætter i særlig grad princippet om retsvæsenets uafhængighed og princippet om magtfordeling.

3.3.   Dommeres udnævnelse og karriere

24.   Ifølge den polske forfatning er det nationale råd for retsvæsenet garant for dommernes uafhængighed (19). Det nationale råd for retsvæsenet har direkte indflydelse på dommernes uafhængighed, navnlig for så vidt angår forfremmelse, forflyttelse, disciplinærsager, afskedigelse og førtidspensionering. Forfremmelse af en dommer (f.eks. fra en distriktsret til en regionalret) forudsætter eksempelvis, at republikkens præsident endnu engang udnævner dommeren, og dermed skal proceduren til bedømmelse og indstilling af dommere, der involverer det nationale råd for retsvæsenet, følges igen.

25.   Af denne grund er det særligt vigtigt i de medlemsstater, hvor man har oprettet et sådant råd, at sikre dets uafhængighed for at undgå, at regeringen eller parlamentet udøver utilbørlig indflydelse på dommernes uafhængighed. Som eksempel kan nævnes, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med disciplinærsager mod dommere, der var rejst af et sådant råd, har sat spørgsmålstegn ved den grad af påvirkning, der udøves af de lovgivende eller udøvende myndigheder, idet Rådet var sammensat af et flertal af medlemmer, der var udnævnt direkte af disse myndigheder (20). Af samme grund fremgår det af veletablerede europæiske standarder, navnlig af henstillingen fra 2010 fra Europarådets Ministerkomité, at »mindst halvdelen af [medlemmerne af de nationale råd for retsvæsenet] skal være dommere, der er valgt af deres kolleger fra alle niveauer i retsvæsenet med respekt for pluralisme i retsvæsenet«  (21). Det tilkommer medlemsstaterne at indrette deres retssystemer, herunder at afgøre om de vil oprette et råd for retsvæsenet. I de medlemsstater, hvor et sådant råd er oprettet, som det er tilfældet i Polen, skal dets uafhængighed sikres i overensstemmelse med europæiske standarder.

26.   Indtil for nylig var den polske retsorden helt i overensstemmelse med disse standarder, da det nationale råd for retsvæsenet var sammensat af et flertal af dommere, der var valgt af andre dommere. Artikel 1, stk. 1, og artikel 7 i lov om ændring af loven om det nationale råd for retsvæsenet vil ændre denne ordning radikalt, idet det foreskrives, at de 15 dommere, der er medlemmer af rådet, skal udnævnes, og kan genudnævnes, af Sejm (22), og idet der indføres en ny struktur i rådet. De nye regler om udnævnelse af dommere til det nationale råd for retsvæsenet vil i betydelig grad øge parlamentets indflydelse på rådet og vil påvirke dets uafhængighed negativt i strid med europæiske standarder. Den omstændighed, at medlemmerne af rådet udnævnes af Sejm med et flertal på 3/5, mildner ikke disse betænkeligheder.

27.   Den omstændighed, at det i artikel 5, stk. 1, i lov om ændring af loven om det nationale råd for retsvæsenet bestemmes, at alle de nuværende medlemmer af rådet for retsvæsenet må opgive deres embede før tid, giver yderligere næring til disse betænkeligheder, idet parlamentet straks vil få afgørende indflydelse på sammensætningen af rådet på bekostning af dommernes egen indflydelse.

28.   Politiseringen af det nationale råd for retsvæsenet forværres ligeledes af den nye interne struktur. Ifølge artikel 1, stk. 7, i lov om ændring af loven om det nationale råd for retsvæsenet, vil rådet bestå af to enheder: den første med et flertal af parlamentsmedlemmer, den anden med dommere udnævnt af parlamentet. Rådet vil formelt fortsat bestå af et flertal af dommere, men den nye »politiske« enhed kan vanskeliggøre sagsbehandlingen i det nationale råd for retsvæsenet. Hvis de to enheder er uenige i deres bedømmelse af en ansøger, kan den enhed, der har en positiv indstilling, anmode om en fornyet bedømmelse af vedkommende, der skal foretages af rådet i plenum med et flertal på to tredjedele af alle rådets medlemmer. En sådan tærskel vil være meget vanskelig at opfylde, ikke mindst set i lyset af lovgivningsmagtens øgede indflydelse på rådets sammensætning. Denne nye ordning vil få direkte indflydelse på dommeres udnævnelse og karriere i Polen, eftersom de dommere, der er medlemmer af rådet, og som er tilknyttet den anden enhed, under visse omstændigheder ikke længere har det sidste ord at skulle have sagt ved bedømmelsen af ansøgere til dommerembeder (23).

29.   Denne situation giver anledning til bekymring for retsvæsenets uafhængighed. En dommer ved en distriktsret, som skal træffe afgørelse i en politisk følsom sag, samtidig med at han eller hun har ansøgt om at blive forfremmet til dommer i en regionalret, kan eksempelvis være tilbøjelig til at tiltræde den holdning, der indtages af det politiske flertal, for ikke at sætte sine chancer for forfremmelse over styr. Selv om dette scenarium ikke bliver til virkelighed, indeholder den nye ordning ikke tilstrækkelige garantier til, at domstolene fremstår som værende uafhængige, hvilket er afgørende for at bevare den tillid, som domstolene i et demokratisk samfund bør indgyde befolkningen (24).

30.   Kommissionen bemærker, at højesteret og det nationale råd for retsvæsenet i deres udtalelser om lovforslaget gav udtryk for en række betænkeligheder i relation til spørgsmålet om, hvorvidt den nye ordning er forenelig med forfatningen. Det blev i disse udtalelser fremhævet, at de nye regler vil gøre det nationale råd for retsvæsenet afhængigt af de politiske beslutninger, der træffes af flertallet i parlamentet. Det blev ligeledes understreget, at det nationale råd for retsvæsenet er et samlet organ, der ikke uden hjemmel i forfatningen kan opdeles i to organer, og en vedtagelse af lovforslaget vil forrykke den statsretlige ordning derved, at Sejm tillægges en dominerende stilling i forhold til retsvæsenet. Den førtidige afslutning af rådets dommeres hverv og af forfatningsorganets virke vil desuden krænke princippet om en demokratisk stat, der er styret af retsstats- og legalitetsprincippet. Som forklaret ovenfor er en effektiv forfatningsmæssig prøvelse af disse bestemmelser ikke mulig på nuværende tidspunkt.

3.4.   Pensionsalderen og beføjelsen til at forlænge dommernes embedsperiode

31.   I artikel 1, stk. 26, litra b) og c), og artikel 13, stk. 1, i lov om de almindelige domstoles organisation er det fastsat, at pensionsordningen for almindelige dommere vil blive nedsat fra 67 til 60 for kvindelige dommere og fra 67 til 65 år for mandlige dommere, og justitsministeren gives beføjelse til at forlænge deres embedsperiode (til 70 år) på grundlag af vage kriterier. I afventning af justitsministerens afgørelse forbliver de pågældende dommere i embedet.

32.   Den nye pensionsordning vil have en negativ indvirkning på dommernes uafhængighed (25). De nye regler skaber et ekstra værktøj, som justitsministeren kan bruge til at øve indflydelse på de enkelte dommere. De vage kriterier for forlængelse af embedsperioden giver navnlig mulighed for en utilbørlig skønsmargen, hvilket undergraver princippet om dommeres uafsættelighed (26). Den nedsatte pensionsalder gør det muligt for dommerne at få deres embedsperiode forlænget af justitsministeren i op til ti år for kvindelige dommeres vedkommende og fem år for mandlige dommeres vedkommende. Der gælder desuden ingen tidsramme for justitsministeren i forbindelse med dennes afgørelse om at forlænge embedsperioden, hvilket giver ham eller hende mulighed for at bevare indflydelse på de berørte dommere i deres resterende embedsperiode. Selv inden pensionsalderen er nået, kan alene udsigten til at skulle anmode justitsministeren om en sådan forlængelse lægge pres på de berørte dommere.

33.   Ved at nedsætte pensionsalderen for dommere, samtidig med at en forlængelse af deres embedsperiode betinges af en afgørelse truffet af justitsministeren, undergraver de nye regler princippet om dommeres uafsættelighed, som ifølge EU-Domstolens og Den Europæiske Menneskeretsdomstols praksis er et centralt element i deres uafhængighed. Blandt kravene til en uafhængig domstol har Domstolen fremhævet, at dommere bør nyde personlig og funktionel uafhængighed under udøvelsen af deres hverv, og at de bør være beskyttet mod afskedigelse derved, at der findes effektive garantier mod utilbørlige indgreb eller pres fra den udøvende magt (27). De omhandlede bestemmelser er heller ikke i overensstemmelse med europæiske standarder, hvoraf det følger, at dommere bør have garanti for ansættelsen, indtil de når den obligatoriske pensionsalder, hvis en sådan findes.

34.   Kommissionen bemærker, at de nye regler også giver anledning til betænkeligheder set ud fra et forfatningsretligt synspunkt. Det fremgår af højesterets udtalelse (28), at den omstændighed, at justitsministeren får adgang til at tage stilling til, om en dommers embedsperiode skal forlænges, sammenholdt med at dommernes pensionsalder nedsættes, er i strid med princippet om dommeres uafsættelighed, jf. artikel 180, stk. 1, i forfatningen. Som forklaret ovenfor er en effektiv forfatningsmæssig prøvelse af disse bestemmelser ikke mulig på nuværende tidspunkt.

3.5.   Højesteret

3.5.1.   Afskedigelse, tvungen pensionering og genudnævnelse af højesteretsdommere

35.   Det fremgår af artikel 87 i den nye lov om højesteret, at alle dommere ved højesteret vil blive afskediget og pensioneret dagen efter, at loven træder i kraft (29).

36.   Ifølge artikel 88 i samme lov er det kun de dommere, der udvælges af justitsministeren, der i begyndelsen fortsat vil være i aktiv tjeneste i en overgangsperiode, indtil republikkens præsident har foretaget en endelig udvælgelse af de dommere, der vil kunne blive i deres embede efter en særlig kontrolprocedure. Denne procedure indebærer, at republikkens præsident skal udvælge dommere, som kan forblive i embedet, blandt de højesteretsdommere, som er forhåndsudvalgt af justitsministeren og bedømt af det nationale råd for retsvæsenet. Loven indeholder vage og ubestemte kriterier for, hvordan udvælgelsen af dommere, som forbliver i deres embede, skal foretages. De beslutninger, som det nationale råd for retsvæsenet træffer i denne forbindelse, vil ikke være bindende for republikkens præsident (30). Det fremgår af artikel 91 i loven om højesteret, at såfremt den dommer, der er førstepræsident for højesteret, afskediges og pensioneres, skal republikkens præsident vælge en fungerende førstepræsident for højesteret.

37.   Afskedigelse og tvungen pensionering af alle dommere ved højesteret sammenholdt med de regler, der gør det muligt at ansætte dem igen, strider imod højesteretsdommernes retlige uafhængighed. Dommere bør beskyttes mod afskedigelse derved, at der findes effektive garantier mod utilbørlige indgreb eller pres fra andre dele af statsmagten (31). Ifølge Den Europæiske Unions Domstol og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis og europæiske standarder forudsætter domstolenes uafhængighed, at der foreligger en tilstrækkelig garanti for beskyttelse af den person, som har til opgave at udøve dømmende myndighed (32). Det forhold, at den udøvende magt ikke kan afsætte dommere i løbet af deres embedsperiode, er en følge af deres uafhængighed og dermed omfattet af artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK) (33). Dommere må derfor kun afskediges individuelt, hvis det sker efter en disciplinærsag vedrørende deres individuelle handlinger, og som frembyder alle garantier for retten til forsvar i et demokratisk samfund. Dommere kan ikke afskediges kollektivt, Dommere kan ikke afskediges med en generel begrundelse, der ikke vedrører den individuelle adfærd.

38.   Disse garantier og beskyttelsesforanstaltninger foreligger ikke i dette tilfælde, og de omhandlede bestemmelser udgør et åbenbart indgreb i højesteretsdommernes uafhængighed, en tilsidesættelse af magtfordelingsprincippet (34) og dermed af retsstatsprincippet.

3.5.2.   Disciplinærsager

39.   Ved loven om højesteret oprettes der et nyt disciplinærudvalg og nye regler for disciplinærsager mod højesteretsdommere (35).

40.   Disse nye regler om disciplinærsager vil have negativ indflydelse på domstolenes uafhængighed. Justitsministerens inddragelse i disciplinærsager mod dommere i højesteret vil navnlig bringe deres uafhængighed i fare: Den omstændighed, at justitsministeren får beføjelse til at indlede disciplinærsager mod højesteretsdommere og også til at øve indflydelse på sagsbehandlingen vil forsyne justitsministeren med et yderligere redskab, der kan benyttes til at lægge et betydeligt pres på dommerne.

41.   Justitsministeren vil i henhold til artikel 56, stk. 5, i lov om højesteret navnlig kunne gøre indsigelse mod en afgørelse, der træffes af den disciplinærembedsmand ved højesteret, der behandler en disciplinærsag, om at henlægge sagen som grundløs. I en sådan situation vil disciplinærembedsmanden være forpligtet til at fortsætte disciplinærsagen, og han vil være bundet af justitsministerens instrukser. Justitsministeren vil desuden selv kunne udpege en disciplinærembedsmand fra sag til sag (36). Justitsministerens udnævnelse af en disciplinærembedsmand vil udelukke enhver anden disciplinærembedsmand fra en given sag. Når justitsministeren har udpeget en disciplinærembedsmand, skal der iværksættes en indledende undersøgelse. Det fremgår af artikel 57, stk. 2, at den disciplinærembedsmand, der udpeges af justitsministeren, i visse tilfælde vil være bundet af justitsministerens instrukser.

42.   Den blotte mulighed for, at en disciplinærsag kan indledes på justitsministerens opfordring, vil direkte påvirke højesteretsdommernes uafhængighed. Domstolen har fastslået, at det er en forudsætning for en retsinstans uafhængighed, at den kan udøve sine funktioner helt uafhængigt uden at være underlagt noget andet organs instruktionsbeføjelser og således være beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dets medlemmers uafhængige bedømmelse af de tvister, de får forelagt, i fare (37). Disse betingelser er ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde. Højesteretsdommere kan derfor føle sig presset til at tiltræde den udøvende magts standpunkt, når de træffer afgørelse i retssager.

3.5.3.   Lovgivningsprocessen

43.   Kommissionen bemærker, at loven om højesteret, som er en selvstændig ny retsakt på mere end 110 bestemmelser, og som ændrer seks eksisterende love, vil have en væsentlig indvirkning på højesterets uafhængighed og mere generelt på magtfordelingen og retsstatsprincippet i Polen. Kommissionen beklager, at denne vigtige lov ikke har været passende forberedt og sendt i høring, som den burde have været. Lovforslaget blev tværtimod fremsat den 12. juli 2017 og vedtaget den 22. juli 2017. Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan ekspresbehandling i de to kamre i sig selv undergraver tilliden til retssystemet i Polen og ikke lever op til det loyale samarbejde mellem statsorganer, der bør kendetegne en demokratisk stat, der er styret af retsstatsprincipperne.

3.6.   Andre bestemmelser

44.   De fire love indeholder en række andre bestemmelser, der giver anledning til betænkeligheder henset til retsstatsprincippet og princippet om magtfordeling, navnlig angående førtidig afslutning af embedsperioden for disciplinærembedsmænd ved domstolene (38), justitsministerens beføjelse til at bedømme domstolenes præstationer (39), forflyttelse af dommere (40), den nationale skole for retsvæsenets organisation (41), dommernes afgivelse af erklæringer om deres formueforhold (42) og personalet ved det nationale råd for retsvæsenet (43). Disse punkter er blevet fremhævet i en række analyser, navnlig fra højesteret og det nationale råd for retsvæsenet, som har givet udtryk for sine bekymringer, herunder om hvorvidt disse bestemmelser er i overensstemmelse med forfatningen (44). Som anført ovenfor er en uafhængig og retmæssig forfatningsmæssig prøvelse ikke mulig på nuværende tidspunkt.

4.   KONSTATERING AF EN SYSTEMISK TRUSSEL MOD RETSSTATEN

45.   Af ovennævnte grunde er Kommissionen derfor af den opfattelse, at den situation med en systemisk trussel mod retsstaten i Polen, som der blev redegjort for i henstillingerne af 27. juli 2016 og 21. december 2016, er blevet væsentlig forværret. Navnlig gør følgende sig gældende:

1)

Den retsstridige udnævnelse af formanden for forfatningsdomstolen, tiltrædelsen af de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, den omstændighed, at en af disse dommere er blevet udnævnt til næstformand for domstolen, den omstændighed, at de tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, ikke har været i stand til at tiltræde deres embede ved domstolen, samt den ovenfor beskrevne efterfølgende udvikling i domstolen har de facto ført til en fuldstændig omlægning af domstolen under tilsidesættelse af den i forfatningen fastsatte normale procedure for udnævnelsen af dommere. Kommissionen finder derfor, at forfatningsdomstolens uafhængighed og legitimitet er i alvorlig fare, og at der følgelig ikke længere er nogen effektiv garanti for, at den polske lovgivning er forenelig med forfatningen. De afgørelser, der træffes af forfatningsdomstolen under disse omstændigheder, kan ikke længere anses for at være resultatet af en effektiv forfatningsmæssig prøvelse.

2)

Loven om den nationale skole for retsvæsenet, der allerede er i kraft, og loven om det nationale råd for retsvæsenet, loven om de almindelige domstoles organisation og loven om højesteret underminerer, hvis de skulle træde i kraft, strukturelt retsvæsenets uafhængighed i Polen og ville have en direkte og konkret indvirkning på retsvæsenets uafhængige funktion som helhed. Henset til at den dømmende magts uafhængighed er et centralt element i retsstatsprincippet, øger disse nye love i betydeligt omfang den systemiske trussel mod retsstatsprincippet som beskrevet i tidligere henstillinger.

3)	Afskedigelsen af højesteretsdommere, deres mulige genudnævnelse og andre foranstaltninger, der er indeholdt i loven om højesteret, vil i meget høj grad forværre den systemiske trussel mod retsstatsprincippet.

4)

De nye love giver anledning til alvorlige betænkeligheder for så vidt angår deres forenelighed med den polske forfatning som fremhævet i en række erklæringer, navnlig fra højesteret, det nationale råd for retsvæsenet, den polske ombudsmand, advokatsamfundet og advokatrådet samt andre relevante interessenter (45). Som ovenfor anført er en effektiv forfatningsmæssig prøvelse af disse love imidlertid ikke længere mulig.

5)

Endelig har diverse handlinger og udtalelser fra den polske regering og fra parlamentsmedlemmer tilhørende det regerende flertal rettet mod polske dommere og domstole skadet tilliden til retssystemet som helhed. Kommissionen minder om princippet om loyalt samarbejde mellem statslige organer, der — som understreget i Venedigkommissionens udtalelser — er en forfatningsretlig forudsætning i en demokratisk stat, der hviler på retsstatsprincippet.

46.   Kommissionen bemærker, at når et retssystem er forankret i forfatningen, er dets effektivitet et centralt element i retsstaten. Kommissionen skal ligeledes fremhæve, at domstolenes uafhængighed — uanset det valgte retssystem — skal sikres i henhold til EU-retten. Det tilkommer medlemsstaterne at indrette deres retssystemer, herunder at afgøre om de vil oprette et råd for retsvæsenet, der har til opgave at sikre domstolenes uafhængighed. Hvis et sådant råd imidlertid er oprettet af en medlemsstat, således som det er tilfældet i Polen, hvor den polske forfatning udtrykkeligt har tildelt det nationale råd for retsvæsenet opgaven med at sikre retsvæsenets uafhængighed, skal rådets uafhængighed sikres i overensstemmelse med europæiske standarder.

47.   På trods af, at der findes en mangfoldighed af retssystemer i Europa, er der fastsat fælles europæiske standarder til sikring af retsvæsenets uafhængighed. Det er med stor bekymring, at Kommissionen konstaterer, at det polske retssystem efter en ikrafttrædelse af de nye love, der er nævnt ovenfor, ikke længere ville leve op til de europæiske standarder på dette område.

48.   Kommissionen har herved taget republikkens præsidents beslutning af 24. juli 2017 om at hjemvise loven om højesteret og loven om det nationale råd for retsvæsen til fornyet behandling i Sejm ad notam.

49.   Overholdelsen af retsstatsprincippet er ikke kun en forudsætning for beskyttelsen af alle de grundlæggende værdier, der er omhandlet i artikel 2 i TEU. Det er også en forudsætning for at opretholde alle de rettigheder og pligter, der følger af traktaterne, og for at skabe gensidig tillid mellem borgere, virksomheder og nationale retslige myndigheder i alle medlemsstaterne. Visse aspekter af de nye love giver også anledning til betænkeligheder med hensyn til deres forenelighed med EU-retten, og Kommissionen har derfor besluttet, i tillæg til den foreliggende henstilling vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet, at anlægge en traktatbrudssag mod Polen, når loven om de almindelige domstoles organisationen bliver offentliggjort i Polens statstidende, eller såfremt loven om højesteret bliver undertegnet og offentliggjort.

50.   Kommissionen fremhæver, at en velfungerende retsstat også er afgørende for det indre markeds funktion, da de erhvervsdrivende må have vished for, at de vil blive behandlet lige efter lovgivningen. Dette kan ikke ske uden et uafhængigt retsvæsen i hver medlemsstat. Dette er grunden til, at Rådet i sine landespecifikke henstillinger inden for rammerne af det europæiske semester i 2017 over for de polske myndigheder understregede vigtigheden af at tage hånd om de alvorlige bekymringer vedrørende retsstatsprincippet. Det Europæiske Råd gav den 23. juni 2017 udtryk for sin generelle støtte til de landespecifikke henstillinger, og de blev efterfølgende vedtaget af Rådet (økonomi og finans) den 11. juli 2017  (46).

51.   Kommissionen bemærker, at en bred vifte af aktører på europæisk og internationalt plan har givet udtryk for dyb bekymring over reformen af det polske retssystem: repræsentanter for retsvæsenet i hele Europa, herunder netværket af præsidenter for Den Europæiske Unions Øverste Domstole og Det Europæiske Netværk af Domstolsadministrationer, Venedig-Kommissionen, Europarådets kommissær for menneskerettigheder, Europarådet, FN's Menneskerettighedskomité og mange civilsamfundsorganisationer såsom Amnesty International og Human Rights and Democracy Network. Europa-Parlamentet har også givet udtryk for sine betænkeligheder, herunder i to resolutioner, der støtter Kommissionens synspunkter.

5.   ANBEFALEDE TILTAG

52.   Kommissionen anbefaler, at de polske myndigheder hurtigst muligt iværksætter passende tiltag for at imødegå den systemiske trussel mod retsstaten.

53.   Kommissionen anbefaler navnlig, at de polske myndigheder iværksætter følgende tiltag:

a)

genopretter forfatningsdomstolens uafhængighed og legitimitet i dennes egenskab af garant for den polske forfatning ved at sikre, at dennes dommere, dennes formand og dennes næstformand er lovligt valgte og udnævnte og fuldt ud efterkommer forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015, hvorefter det kræves, at de tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, kan tiltræde deres embede ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der blev udnævnt af den nye lovgivende forsamling uden gyldigt retsgrundlag, ikke længere træffer afgørelse uden at være blevet lovligt valgt (47),

b)	offentliggør og til fulde opfylder forfatningsdomstolens afgørelser af 9. marts 2016, 11. august 2016 og 7. november 2016,

c)

sikrer, at loven om det nationale råd for retsvæsenet, loven om de almindelige domstoles organisation og loven om højesteret ikke træder i kraft, og at loven om den statslige skole for retsvæsenet trækkes tilbage eller ændres for at sikre dens overensstemmelse med forfatningen og europæiske standarder for domstolenes uafhængighed,

d)	afholder sig fra enhver foranstaltning, der griber ind i højesteretsdommernes embede og deres funktion,

e)	sikrer, at enhver reform af retsvæsenet opretholder retsstatsprincippet, er forenelig med EU-retten, i overensstemmelse med de europæiske standarder for domstolenes uafhængighed og er udarbejdet i tæt samarbejde med retsvæsenet og alle berørte parter,

f)	afstår fra handlinger og erklæringer, som yderligere kan undergrave legitimiteten af forfatningsdomstolen, højesteret, de almindelige domstole, dommerne, individuelt eller kollektivt, eller retsvæsenet som helhed.

54.   Kommissionen understreger, at det loyale samarbejde, som kræves mellem de forskellige statslige institutioner i retsstatsspørgsmål, er afgørende for at nå frem til en løsning i den nuværende situation. Kommissionen opfordrer desuden de polske myndigheder til at indhente en udtalelse fra Venedigkommissionen vedrørende loven om den nationale skole for retsvæsenet, loven om det nationale råd for retsvæsenet, loven om de almindelige domstoles organisation og loven om højesteret samt vedrørende ethvert nyt lovforslag, der tager sigte på at reformere retssystemet i Polen.

55.   Kommissionen opfordrer den polske regering til at løse de problemer, der er konstateret i denne henstilling, senest en måned efter modtagelsen af denne henstilling og til at underrette Kommissionen om de tiltag, der iværksættes med henblik herpå.

56.   Kommissionen opfordrer de polske myndigheder til at benytte sig af lejligheden i forbindelse med den polske præsidents beslutning om at hjemvise loven om det nationale råd for retsvæsenet og loven om højesteret til fornyet behandling i Sejm til at sikre, at enhver reform af retsvæsnet i Polen tager hensyn til de betænkeligheder, der er givet udtryk for i denne henstilling.

57.   Kommissionen henleder ligeledes opmærksomheden på, at henstillinger, der vedtages inden for retsstatsrammen, ikke er til hinder for, at artikel 7 i TEU kan aktiveres direkte, hvis en pludselig forværring i en medlemsstat nødvendiggør en stærkere reaktion fra EU (48).

58.   Kommissionen anmoder navnlig de polske myndigheder om ikke at træffe nogen foranstaltninger med henblik på at afskedige eller pensionere højesteretsdommere, da disse foranstaltninger i væsentlig grad vil forværre den systemiske trussel mod retsstaten. Skulle de polske myndigheder træffe foranstaltninger af denne karakter, er Kommissionen rede til straks at aktivere artikel 7, stk. 1, i TEU.

59.   På grundlag af denne henstilling er Kommissionen fortsat rede til at føre en konstruktiv dialog med den polske regering.