(1)

Medlemsstaterne har siden 2011 suspenderet overførslen af ansøgere om international beskyttelse til Grækenland i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 (1) (herefter »Dublinforordningen«), efter at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og Den Europæiske Unions Domstol (2) havde afsagt to domme, der påviste systemiske mangler i det græske asylsystem, som medfører en tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder, der er tillagt ansøgere om international beskyttelse, der overføres i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 (3) fra medlemsstaterne til Grækenland.

(2)

Siden Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afsagde dom i sag M.S.S. mod Belgien og Grækenland i 2011, har Europarådets Ministerkomité fulgt situationen i Grækenland på grundlag af de statusrapporter, som Grækenland skal fremlægge som bevis for dommens fuldbyrdelse, og på grundlag af dokumentation fra NGO'er og internationale organisationer såsom FN's Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), der opererer i Grækenland.

(3)

Som følge af M.S.S.-dommen har Grækenland forpligtet sig til at reformere sit asylsystem på grundlag af en national handlingsplan om reform af asylsystemet og migrationsstyringen, der blev fremlagt i august 2010 og ændret i januar 2013 (herefter »den græske handlingsplan«). Den 1. oktober 2015 fremlagde Grækenland en køreplan for gennemførelsen af omfordelingsordningen og oprettelsen af hotspotcentre for Rådet, hvori landet skitserer en række foranstaltninger, der skal prioriteres for at sikre gennemførelsen af de aftalte foranstaltninger på området asyl og modtagelse, som endnu ikke er gennemført.

(4)

Den 10. februar 2016 rettede Kommissionen den første henstilling til Den Hellenske Republik om de hastende foranstaltninger, som Grækenland skal træffe med henblik på genoptagelse af overførslerne i henhold til Dublinforordningen (herefter »den første henstilling«) (4). Siden da har de græske myndigheder bistået af Kommissionen, Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO), medlemsstaterne og internationale og ikke-statslige organisationer (NGO'er) løbende gjort en indsats for at forbedre den måde, hvorpå asylsystemet fungerer, i overensstemmelse med de syv punkter i den første henstilling.

(5)

Samtidig har den nuværende flygtninge- og migrationskrise fortsat sat det græske asyl- og migrationssystem under et enormt pres, da Grækenland er det land, hvor flest flygtninge og migranter, der ankommer via den østlige Middelhavsrute, først indrejser. Mellem januar og april 2016 ankom der over 157 000 irregulære migranter til Grækenland. Kort efter Kommissionens første henstilling til Grækenland blev der i marts 2016 opnået enighed om erklæringen fra EU og Tyrkiet mellem medlemmerne af Det Europæiske Råd og den tyrkiske regering. Denne erklæring har ført til et betydeligt fald i antallet af personer, der hver dag ankommer til Grækenland fra Tyrkiet, men har samtidig pålagt Grækenland et nyt ansvar (5). Situationen i Grækenland har også ændret sig betydeligt, efter at Vestbalkanruten reelt er lukket, hvilket forhindrer tredjelandsstatsborgere i at fortsætte rejsen. Som følge heraf er ca. 57 000 irregulære tredjelandsstatsborgere strandet i Grækenland (6). Samtidig er omfordelingsordningen endnu ikke blevet gennemført på tilfredsstillende vis af alle medlemsstater og har derfor endnu ikke lettet det pres, Grækenland oplever (7).

(6)

Den 8. juni 2016 blev der indledt en såkaldt forudregistrering med henblik på at registrere alle de irregulære tredjelandsstatsborgere, der ønsker at ansøge om asyl, som er ankommet til Grækenland inden den 20. marts 2016, og som ikke har forsøgt at få gjort deres ophold lovligt hos de græske myndigheder (8). Dette tiltag gennemføres af den græske asyltjeneste sammen med EASO, UNHCR og Den Internationale Organisation for Migration (IOM) med støtte fra Kommissionen. Forudregistreringen vil vare ved til udgangen af juli 2016, og det forventes, at omkring 50 000 personer vil søge om asyl og vil skulle indlogeres i Grækenland, mens de venter på, at deres sag afgøres, uanset om det drejer sig om deres ret til international beskyttelse, omfordeling eller overførsel til en anden medlemsstat inden for rammerne af Dublinforordningen. Dette tiltag forventes at lette og fremskynde den formelle indgivelse af ansøgninger om international beskyttelse til asyltjenesten, når ansøgerne allerede er blevet forudregistreret. Under det nye system vil der blive udsendt hold til de åbne modtagelsesfaciliteter med henblik på at registrere personer direkte det sted, hvor de er indlogeret. Når registreringen er afsluttet, vil de pågældende få et officielt asylansøgerkort. Forudregistreringen forventes at få antallet af asylansøgninger i 2016 til at stige til det firedobbelte i forhold til 2015 (13 197).

(7)

Trods Grækenlands løbende foranstaltninger for at forbedre sit asylsystem mangler der stadig at blive gjort fremskridt på lang række områder, inden Dublinoverførslerne kan genoptages. I denne henstilling fastsættes de vigtigste områder, hvor de græske myndigheder skal tage fat for at afhjælpe manglerne ved asylsystemet som anført i ovennævnte domme, med henblik på at sikre genoptagelsen af overførslerne inden for rammerne af Dublinforordningen.

(8)

Den 7. marts 2016 modtog Kommissionen den første statusrapport fra Grækenland, hvori der blev redegjort for nogle af de forbedringer, der var sket i forhold til de problemer, der blev påpeget i Kommissionens første henstilling. Ved skrivelse af 18. maj og 8. juni 2016 har de græske myndigheder fremlagt yderligere oplysninger.

(9)

Kommissionen har bemærket, at der er blevet gjort fremskridt med reformen af Grækenlands lovgivning og med at sikre, at de nye retlige bestemmelser i det omarbejdede Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU (9) om asylprocedurer og nogle af bestemmelserne i det omarbejdede Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU (10) om modtagelsesforhold er blevet gennemført i national lovgivning. Det græske parlament vedtog den 3. april 2016 en ny lov (lov 4375/2016), men ikke alle bestemmelser heri er trådt i kraft (11).

(10)

Efter de europæiske lederes topmøde den 25. oktober 2015 lovede Grækenland at øge sin modtagelseskapacitet for ansøgere om international beskyttelse og irregulære migranter til 30 000 pladser inden udgangen af 2015, og UNHCR lovede at yde støtte til husleje og værtsfamilieprogrammer for mindst 20 000 personer via en særskilt ordning. Grækenland har gjort fremskridt med at oprette en række nødmodtagelsesfaciliteter, og ifølge de daglige oplysninger, de græske myndigheder udsendte den 10. juni 2016, er der over 50 000 midlertidige nødmodtagelsesfaciliteter og permanente modtagelsespladser til rådighed for både irregulære migranter og ansøgere om international beskyttelse i Grækenland (12).

(11)

Selv om Grækenland i væsentlig grad har øget sin samlede modtagelseskapacitet for både irregulære migranter og personer, der ansøger om international beskyttelse, er langt de fleste faciliteter kun midlertidige nødfaciliteter, og nogle af dem opfylder kun de mest grundlæggende modtagelsesbetingelser for dem, der er indlogeret der, såsom mad, vand, sanitet og grundlæggende lægehjælp, mens det i andre ikke engang er de mest grundlæggende behov, der dækkes (13). Selv om det kan være tilstrækkeligt i en meget kort periode, indtil personerne kan flyttes til bedre faciliteter, ligger disse forhold og faciliteter stadig langt fra de krav, der er fastsat i direktiv 2013/33/EU om modtagelsesforhold for personer, der ansøger om international beskyttelse. Det er derfor vigtigt, at Grækenland hurtigt gradvist opretter passende særlige permanente åbne modtagelsesfaciliteter for asylansøgere, som er af en passende standard, og at landet opretholder en tilstrækkelig kapacitet i midlertidige faciliteter til at imødegå eventuel manglende kapacitet som følge af en uventet tilstrømning af migranter.

(12)

I januar 2016 blev der undertegnet en delegationsaftale om i alt 80 mio. EUR mellem Kommissionen og UNHCR med henblik på at oprette 20 000 pladser i åbne indlogeringsfaciliteter hovedsageligt til gavn for personer, der ansøger om international beskyttelse, og som kan blive genstand for omfordeling (14). Disse pladser vil i første omgang blive oprettet inden for rammerne af en ordning om leje af lejligheder, som UNHCR skal forvalte. Mens disse pladser er ved at blive oprettet, drøfter man en revision af delegationsaftalen for at gøre det muligt at oprette ca. 6 000 pladser i omfordelingscentre i stedet for i lejligheder og for at fastslå, at den målgruppe, der skal indlogeres, også kan omfatte asylansøgere, som ikke vil blive omfordelt, eller som kan overføres til Grækenland fremover inden for rammerne af Dublinforordningen. Ifølge oplysninger fra UNHCR var der pr. 6. juni 2016 oprettet 6 385 modtagelsespladser for ansøgere med henblik på omfordeling. De fleste af disse pladser er i hoteller og lejligheder (15).

(13)

Der er konstateret betydelige forbedringer, hvad angår oprettelsen af regionale asylkontorer. Grækenlands lovgivning indeholder bestemmelser om oprettelse af asylkontorer i regionerne Attika, Thessaloníki, Thrakien, Epirus, Thessalien, Vestgrækenland, Kreta, Lésvos, Khíos, Sámos, Leros og Rhodos (16). Indtil nu er otte regionale kontorer blevet operationelle i regionerne Attika, Thrakien, Thessaloníki, Lésvos, Sámos, Khíos og Rhodos. Endnu et regionalt asylkontor vil blive åbnet i Attika-regionen (Piræus) de kommende måneder. Yderligere fire regionale asylkontorer vil blive operationelle i 2016 i regionerne Kos, Leros, Kreta (Heraklio) og Vestgrækenland (Patra); sidstnævnte kontor forventes at blive operationelt meget snart. Det betyder, at man mangler at etablere de planlagte regionale asylkontorer i regionerne Thessalien (Volos) og Epirus (Ioannina). Derudover er der blevet oprettet to supplerende asylenheder på Khíos og Kos, så der i alt er fem asylenheder (Amygdaleza, Xanthi, Patra, Khíos og Kos). Der er også blevet oprettet en omfordelingsenhed i Alimos, som forventes at blive operationel i juli 2016.

(14)

De græske myndigheder anførte i deres første rapport, at de var ved at rekruttere mere personale til asyltjenesten for at øge dens kapacitet til at behandle ansøgninger. Der er på nuværende tidspunkt 370 personer, der arbejder i asyltjenesten, hvilket er det dobbelte af det personale, der var til rådighed i 2015. En tredjedel er fastansat, hvilket finansieres via forskellige EU og EØS-finansieringskilder. Det græske parlament har godkendt yderligere 300 faste stillinger, hvortil der skal rekrutteres personale de kommende måneder (17). Det kommer oven i det personale med tidsbegrænset ansættelse, som UNHCR har rekrutteret, og medlemsstaternes eksperter, der er udsendt via EASO til den græske asyltjeneste i et fast tidsrum. Det er dog tydeligt, at det nuværende og fremtidige personaleniveau i asyltjenesten stadig er langt fra tilstrækkeligt til det, der kræves for at behandle de nuværende og sandsynlige fremtidige sager på hensigtsmæssig vis. Grækenland bør sikre, at asyltjenesten styrkes yderligere med væsentligt mere personale og væsentligt flere materielle ressourcer, så den er i stand til at behandle det stigende antal asylansøgninger. Med henblik herpå bør der foretages en behovsanalyse, der tager hensyn til det antal asylansøgninger, som det er sandsynligt, at den græske asyltjeneste skal behandle på et hvilket som helst tidspunkt, og det antal ansatte, der kræves eller sandsynligvis vil være påkrævet for at behandle disse ansøgninger.

(15)

Den nye klagemyndighed og udvalgene til behandling af klager, som blev indført ved den nyligt vedtagne lovgivning (lov 4375/2016), bør gradvist oprettes og være helt på plads ved udgangen af 2016. Da der sandsynligvis vil ske en væsentlig stigning i antallet af ansøgninger, der indgives i Grækenland de kommende måneder, er det vigtigt at råde over en fuldt bemandet klagemyndighed, der er i stand til at behandle den forventede betydelige stigning i antallet af klager. Adgangen til effektive retsmidler i Grækenland var et særligt kritikpunkt i M.S.S-dommen, så det er nødvendigt, at asylansøgerne, når overførslerne inden for rammerne af Dublinforordningen på et tidspunkt fremover kan genoptages, har reel adgang til domstolsprøvelse af et afslag på deres ansøgning.

(16)

I mellemtiden har udvalgene til afvikling af efterslæbet af klagesager, der blev oprettet for at behandle Grækenlands efterslæb af sager, fået et supplerende mandat. I en overgangsperiode har disse udvalg til hensigt ud over klagerne over materielle forhold i afgørelser i første instans også at behandle klager over afgørelser om, hvorvidt ansøgningerne opfyldte betingelserne for behandling som en del af erklæringen mellem EU og Tyrkiet.

(17)

Der er sket større fremskridt med afviklingen af efterslæbet af asylsager under »den gamle procedure«, der blev reguleret ved præsidentielt dekret 114/2010. Det nuværende efterslæb er på ca. 13 975 sager (fra i alt ca. 51 000 sager, der blev anset som værende en del af efterslæbet i begyndelsen af 2013). De græske myndigheder har forpligtet sig til at udstede en tilladelse af humanitære årsager til personer, hvis asylansøgning har ventet på at blive behandlet i lang tid, og som vil kunne få en opholdstilladelse af humanitære eller andre ekstraordinære grunde i henhold til den græske lov 4375/2016. Det forventes, at ca. 10 000 sager i efterslæbet vil kunne lukkes ved gennemførelsen af denne foranstaltning. Opholdstilladelsen vil blive udstedt for et tidsrum på to år og kan forlænges (18). Den vil give modtagerne de samme rettigheder og fordele som personer, der har fået subsidiær beskyttelsesstatus i Grækenland (19). Grækenland bør i den henseende fortsætte med at afvikle efterslæbet af uafgjorte klagesager og sikre, at ansøgere med en uafgjort klagesag får mulighed for at udøve deres ret til effektive retsmidler.

(18)

Den nye lov (lov 4375/2016) indeholder også bestemmelser om gratis retshjælp til ansøgere i klagefasen; hidtil har de græske myndigheder i praksis dog ikke givet adgang til gratis retshjælp. Der er ved at blive færdigudarbejdet en ministeriel afgørelse om gennemførelse af bestemmelserne om retshjælp i medfør af lov 4375/2016, og de græske myndigheder iværksatte den 8. juni 2016 en indkaldelse af forslag om gratis retshjælp og repræsentation i klagefasen for 6 750 ansøgere, der kan komme i betragtning inden for rammerne af Grækenlands nationale program under Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden, til støtte for en liste over advokater, der yder gratis retshjælp (20). Indkaldelsen afsluttes den 24. juni 2016. Derudover blev der inden for rammerne af EU's nødhjælpsfinansiering tildelt et beløb på 30 mio. EUR til UNHCR via en støtteaftale. UNHCR vil bl.a. bruges disse midler til at ydre gratis juridisk bistand til ansøgere om international beskyttelse i klagefasen i op til fire måneder, indtil de græske myndigheder forventes at have indført deres egen ordning for gratis retshjælp. Grækenland bør træffe de nødvendige foranstaltninger for straks at sikre retten til gratis retshjælp under asylproceduren.

(19)

Den nye lov 4375/2016 indeholder bestemmelser om et nyt direktorat for modtagelse og et direktorat for social integration, som begge skal omfatte specialiserede afdelinger for modtagelse og integration af uledsagede mindreårige, bl.a. ved at stille en repræsentant til rådighed for dem. Til trods herfor er det stadig nødvendigt, at de græske myndigheder vedtager gennemførelsesforanstaltninger for i praksis at sikre uledsagede mindreårige passende proceduremæssige garantier og modtagelsesforhold. Den græske regering har allerede vedtaget et ministerielt dekret om aldersvurdering af uledsagede mindreårige, som ansøger om asyl (21), men mangler at vedtage endnu et præsidentielt dekret, der skal indeholde bestemmelser vedrørende et effektivt værgemålssystem.

(20)

Fra juni 2016 var der i Grækenland i alt 585 pladser til rådighed i modtagelsesfaciliteter til uledsagede mindreårige. Disse faciliteter er på nuværende tidspunkt fyldt, og på ventelisten står der 625 uledsagede mindreårige, som har behov for at blive indlogeret i passende faciliteter. Ifølge det brev, de græske myndigheder sendte til Kommissionen den 8. juni 2016, har Grækenland til hensigt at indrette yderligere 800 modtagelsespladser til uledsagede mindreårige inden udgangen af 2016. Grækenland er nødt til at sikre, at der er et passende antal modtagelsesfaciliteter til rådighed for uledsagede mindreårige for at dække efterspørgslen efter denne form for indlogering.

(21)

Der er voksende bekymring blandt NGO'er over, at mange børn i Grækenland ikke har adgang til uddannelse, og at situationen for uledsagede mindreårige generelt er usikker. Nogle af NGO'erne anfører, at børn frihedsberøves, indtil der findes passende indlogering for dem.

(22)

Europa-Kommissionen har ydet betydelige finansielle midler til Grækenland for at støtte landet i dets bestræbelser for at bringe asylforvaltningssystemet i overensstemmelse med EU-standarderne.

(23)

Siden begyndelsen af 2015 er der blevet ydet i alt 262 mio. EUR i nødhjælp via fondene på området indre anliggender (Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern sikkerhed) til Grækenland enten direkte til de græske myndigheder eller via EU's agenturer og internationale organisationer, der arbejder i Grækenland; af førnævnte beløb blev de 81 mio. EUR ydet i maj 2016. Den 20. maj 2016 blev der ydet en nødhjælp på i alt 56 mio. EUR til de græske myndigheder (13 mio. EUR), IOM (13 mio. EUR) og UNHCR (30 mio. EUR) for at øge de græske myndigheders kapacitet til at registrere nyligt ankomne migranter og behandle deres asylansøgninger, skabe bedre forhold for sårbare migranter og øge de menneskelige ressourcer til registrerings- og asylprocessen, forbedre IT-strukturen, stille flere tolke til rådighed og sikre bedre adgang til oplysninger. Den 24. maj 2016 ydede Kommissionen 25 mio. EUR i nødhjælp (Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden) til EASO for at øge dets kapacitet til yderligere at støtte de græske myndigheder. Disse midler skal være med til at gennemføre den beredskabsplan, som er udviklet sammen med Kommissionen, de græske myndigheder og relevante interessenter for at klare den nuværende humanitære situation i marken og gennemføre erklæringen af 18. marts 2016 mellem EU og Tyrkiet.

(24)

Nødhjælpen kommer oven i de 509 mio. EUR, der er afsat til Grækenland i perioden 2014-2020 via landets nationale programmer inden for rammerne af Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed, hvilket gør Grækenland til det EU-land, der modtager flest midler fra fonde på området indre anliggender.

(25)

Grækenland bør sikre, at disse finansielle midler fuldt ud og straks anvendes på den mest effektive måde. Med henblik herpå bør den igangværende revision af Grækenlands nationale programmer inden for rammerne af fondene på området indre anliggender (Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed) med henblik på at tilpasse dem til de nye prioriteter hurtigt afsluttes. På samme måde bør processen med at overføre den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af disse fonde, til det ministerium, der også forvalter strukturfondene, snarest afsluttes for derved at sikre en mere effektiv anvendelse af de til rådighed stående midler. Grækenland bør navnlig få løst en række praktiske gennemførelsesproblemer (personale, forvaltning og kontrol, revionsudtalelse, formel meddelelse), således at den nye ansvarlige myndighed kan blive operationel inden juli 2016.

(26)

Som det erkendes i Kommissionens meddelelse af 4. marts 2016 med titlen »Tilbage til Schengen« (22), er det at sikre et fuldt fungerende Dublinsystem en nødvendig del af de bredere bestræbelser for at stabilisere asyl-, migrations- og grænsepolitikken. Disse bestræbelser bør føre til en tilbagevenden til et normalt fungerende Schengenområde senest i december 2016. Det er derfor vigtigt, at Grækenland hurtigt træffer de resterende foranstaltninger, der er indkredset i denne henstilling, for at sikre, at der inden for samme tidsramme og senest i december 2016 kan ske en genoptagelse af overførsler til Grækenland. Samtidig bør ændringen af Dublinreglerne som foreslået af Kommissionen (23) på grundlag af målet om solidaritet og en ligelig fordeling af byrden mellem medlemsstaterne prioriteres.

(27)

Ved hjælp af regelmæssige rapporter fra Grækenland om de fremskridt, der gøres med gennemførelsen af disse foranstaltninger samt andre relevante elementer, herunder alle kommende rapporter fra UNHCR og andre relevante organisationer, bør der foretages en mere præcis vurdering af, om forholdene tillader, at medlemsstaterne genoptager individuelle overførsler til Grækenland i henhold til Dublinforordningen, idet det erindres, at omfanget af overførslerne og de kategorier af personer, der skal overføres, skal svare til de specifikke fremskridt, der gøres. Grækenland bør fremlægge en ajourført rapport for perioden april-juni 2016, hvor der ingen månedsrapport indkom for den næste rapporteringsperiode i juni 2016.

(28)

Kommissionen har til hensigt at gøre status over de fremskridt, der er gjort, og om nødvendigt ajourføre sine specifikke henstillinger i september 2016.

(29)

Ved en eventuel genoptagelse af Dublinoverførslerne til Grækenland bør der også tages hensyn til, at Grækenland stadig er nødt til at klare et potentielt stort antal nye asylansøgere, navnlig som følge af gennemførelsen af den såkaldte forudregistreringsprocedure, og det bør undgås, at der pålægges Grækenland en uholdbar stor byrde.

(30)

Ansvaret for at beslutte, om overførslerne i individuelle sager skal genoptages, ligger udelukkende hos medlemsstaternes myndigheder under tilsyn af domstolene, som kan henvise sager vedrørende fortolkningen af Dublinforordningen til præjudiciel afgørelse for Den Europæiske Unions Domstol —