(1)

I forbindelse med gennemgangen af et oplysningsskema, som blev fremsendt på baggrund af en anmodning om fritagelse i henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 68/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på uddannelsesstøtte (2), kom Kommissionen i besiddelse af oplysninger om en støtte, der var blevet ydet eller ville blive ydet til Farm Dairy Flevoland. Ved brev af 29. juni 2004 (ref. AGR/16887) anmodede Kommissionen Nederlandene om oplysninger vedrørende denne støtteforanstaltning.

(2)

De nederlandske myndigheder svarede ved brev af 28. november 2005, registreret den 29. november 2005.

(3)

Ved brev af 22. maj 2007 anmodede Kommissionen Nederlandene om yderligere oplysninger, og Nederlandene svarede ved brev af 22. juni 2007 registreret den 25. juni 2007.

(4)

Støtteforanstaltningen blev opført i registret over uanmeldt støtte under nummer NN 97/05.

(5)

Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev truffet den 26. november 2008 og offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den pågældende støtte.

(6)

Nederlandene sendte sine bemærkninger ved brev af 19. januar 2009 registreret samme dag.

(7)

Ved brev af 18. maj 2009 modtog Kommissionen bemærkninger fra Farm Dairy, som denne havde fremsendt i sin egenskab af interesseret part. Efter at have anmodet om forlængelse af fristen og under henvisning til særlige omstændigheder, som Farm Dairy redegjorde for, sendte virksomheden supplerende bilag til brev af 18. maj 2009 til Kommissionen ved brev af 15. juni 2009 registreret den 18. juni 2009. Disse bemærkninger blev sendt til de nederlandske myndigheder ved brev af 24. juni 2009. De nederlandske myndigheder svarede ved brev af 17. juli 2009 registreret samme dag.

(8)

Ved brev af 18. september 2009 stillede Kommissionen supplerende spørgsmål til Nederlandene. Nederlandene anmodede ved brev af 16. oktober 2009 om forlængelse af svarfristen til 18. november 2009. Denne nye frist blev tildelt ved brev af 10. november 2009. Ved brev af 23. november registreret samme dag fremsendte Nederlandene supplerende oplysninger.

(9)

Farm Dairy er en virksomhed, som fremstiller mejeriprodukter. Den flyttede til sin nuværende beliggenhed i Lelystad, Flevoland, der har status som mål 1-region. Den 24. august 1998 indgav Farm Dairy en anmodning om investeringsstøtte i henhold til punkt 3.3 i SPD (enhedsprogrammeringsdokument) for provinsen Flevoland. Etableringen af virksomheden skulle skabe direkte og indirekte beskæftigelse i regionen.

(10)

Den 23. september 1998 godkendte provinsen Flevoland anmodningen om støtte. Den begrundede bl.a. sin beslutning med de gunstige udsigter til jobskabelse, miljøperspektiver, lavere omkostninger til transport af mælk (tidligere blev den mælk, der produceredes i Flevoland, forarbejdet uden for Flevoland og endog i Belgien) samt virksomhedens indtjeningsudsigter. Farm Dairy forventede at indgå kontrakter med mælkeproducenterne i Flevoland samt aftaler med en anset supermarkedskæde, hvilket skulle sikre afsætningen af mejeriprodukterne. Farm Dairy forventede at forarbejde 48 mio. kg mælk om året.

(11)

Provinsen Flevoland indgav en anmodning om medfinansiering til landbrugsministeriet (Ministerie voor Landbouw, Natuur and Voedselkwaliteit — LNV) samt en anmodning om vurdering af projektet. Provinsen Flevoland og landbrugsministeriets »Directie Noordwest« var umiddelbart uenige med hensyn til anmodningen om medfinansiering, særlig hvad projektets fornyende karakter angik. IKC afgav derfor en ny udtalelse. I denne nye udtalelse, som blev fremsendt den 17. december 1998, redegøres der for projektets kvalitet i forhold til beskæftigelse, afsætningsmuligheder og rentabilitet. Det konkluderes imidlertid, at projektet ikke havde en væsentligt fornyende karakter. Produktionsprocessen var i sig selv ikke fornyende, om end der anvendtes de mest avancerede teknikker. Projektet ville dog skabe markedsinnovation. I den nye udtalelse tages flere kriterier i betragtning, bl.a. regionens udvikling og projektets finansielle perspektiver. I lyset af at projektet især ville være fordelagtigt for provinsen Flevoland (og i mindre grad på nationalt plan), blev den normale fordelingsnøgle for medfinansiering af støtte reguleret ned, i den forstand at provinsens andel blev hævet.

(12)

Efter at landbrugsministeriet havde indtaget denne holdning, besluttede provinsen Flevoland at yde en støtte til Farm Dairy på i alt 1 575 000 NLG, svarende til 715 909 EUR, og meddelte den 3. marts 1999 Farm Dairy, at den agtede at yde denne støtte. Støtten skulle finansieres med bidrag fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), staten og provinsen Flevoland.

(13)

Da der var tvivl om, hvorvidt det ville være muligt at opnå Kommissionens godkendelse, besluttede landbrugsministeriet ikke at yde offentlig støtte og meddelte provinsen Flevoland dette ved brev af 14. september 1999.

(14)

Generaldirektoratet for Landbrug afgjorde efter at have foretaget en kontrol, at projektet ikke kunne finansieres via SPD, og at den del af støtten, der skulle komme fra EUGFL, derfor ikke ville blive bevilget. Kommissionen meddelte provinsen Flevoland denne beslutning ved brev af 25. juni 1999.

(15)

Provinsen Flevoland besluttede imidlertid at finansiere projektet udelukkende med egne midler. Farm Dairy blev ved brev af 20. november 2000 underrettet om den endelige støttebevilling og om støttebetalingen.

(16)

Den 23. februar 2001 fandt et uformelt møde sted mellem embedsfolk fra Generaldirektoratet for Landbrug og repræsentanter fra provinsen Flevoland efter anmodning fra sidstnævnte. På dette møde skulle embedsmændene have antydet, at støtten til Farm Dairy ikke var forenelig med fællesmarkedet og skulle tilbagebetales, men at midlerne kunne anvendes i forbindelse med et andet projekt.

(17)

Provinsen Flevoland besluttede at yde støtte til Farm Dairy i form af erstatning for tab som følge af tilbagetrækning af beslutningen om at yde støtte. Erstatningen svarede til det beløb, som Farm Dairy ville have modtaget, hvis støtten var blevet godkendt. Provinsen Flevoland antog, at eftersom der i beslutningen om at yde støtte ikke var mulighed for at kalde støtten tilbage, var den bundet af denne beslutning og forpligtet til at yde støtte. I modsat fald kunne den forvente et sagsanlæg fra Farm Dairy. Provinsen Flevoland meddelte sit forslag til erstatning til Farm Dairy ved brev af 10. maj 2001. Farm Dairy accepterede forslaget ved brev af 21. maj 2001.

(18)

Støtten blev oprindeligt ydet inden for rammerne af SPD for provinsen Flevoland i form af investeringsstøtte i henhold til punkt 3.3 i SPD. Støtten blev efterfølgende og af ovennævnte årsager ydet i form af erstatning for tab som følge af beslutningen om at kalde støtten tilbage.

(19)

Støtten beløber sig til 1 575 000 NLG, svarende til 715 909 EUR. Dette beløb svarer til 8,5 % af det samlede investeringsbeløb, som udgør 18 597 000 NLG, svarende til 8 438 951 EUR.

(20)

Støttemodtageren er Farm Dairy Holding B.V. med hjemsted i Lelystad. Der er tale om en virksomhed, som fremstiller mejeriprodukter (bl.a. yoghurt og mælkebaserede desserter).

(21)

Støtten blev ydet i perioden 1. oktober 1998 til 1. maj 2000, svarende til start- og slutdatoen for projektet Farm Dairy. Selve beslutningen om at yde støtte blev truffet den 3. marts 1999.

(22)

Kommissionen indledte proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF, da den var alvorligt i tvivl om, hvorvidt støtten var forenelig med det indre marked.

(23)

Kommissionen foretog en foreløbig undersøgelse af den pågældende støtteforanstaltnings forenelighed ud fra et investeringsstøtte- og erstatningsperspektiv.

(24)

Med hensyn til investeringsstøtte anvendte Kommissionen de gældende regler på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet, dvs. rammebestemmelserne for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (4) (i det følgende benævnt »rammebestemmelserne«), eftersom det drejede sig om en investering. Disse rammebestemmelser udelukker generelt støtte til investeringer i sektoren for komælk og produkter heraf, medmindre en af undtagelserne i punkt 2.3 i bilaget til Kommissionens beslutning 94/173/EF af 22. marts 1994 om fastlæggelse af udvælgelseskriterier for investeringer vedrørende forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugs- og skovbrugsprodukter (5) finder anvendelse. Disse undtagelser vedrører bl.a. investeringer med et væsentligt fornyende aspekt. I den forbindelse konkluderede Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren, at den ikke var i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger til at kunne afgøre, om den pågældende støtte opfyldte betingelserne for at være omfattet af en af undtagelserne. I henhold til punkt 3, litra d), i rammebestemmelserne kan visse støtteforanstaltninger betragtes som forenelige med fællesmarkedet, hvis de kan omfattes af en EF-medfinansiering. Kommissionen konkluderede i sin beslutning om at indlede proceduren, at denne mulighed ikke var til stede i den pågældende sag, eftersom Kommissionen i et brev af 25. juni 1999 til Nederlandene havde givet afslag på enhver form for finansiering via SPD.

(25)

Kommissionen undersøgte ligeledes de nederlandske myndigheders argument om, at støtten var blevet ydet som erstatning for tab som følge af en fejl begået af myndighederne, som i første omgang havde ydet en støtte, der efterfølgende viste sig at være ulovlig og muligvis uforenelig med fællesmarkedet. Kommissionen konkluderede, at støttemodtageren imidlertid ikke kunne have nogen berettiget forventning om, at støtten var lovlig, hvis den ikke var blevet ydet under iagttagelse af den fastsatte procedure. Den tvivlede derfor på, om argumentet om erstatning var tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at den pågældende foranstaltning ikke udgjorde støtte.

(26)

Da de nederlandske myndigheder ikke henviste til noget andet retsgrundlag, konkluderede Kommissionen, at der fortsat var tvivl om foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet, og vurderede, at det ikke kunne udelukkes, at der var tale om driftsstøtte.

(27)

Farm Dairy udtrykte først overraskelse over offentliggørelsen af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Farm Dairy var nemlig overbevist om, at sagen for længst var lukket. Farm Dairy beklagede sig efterfølgende over ikke at have haft mulighed for at blive inddraget i korrespondancen mellem provinsen Flevoland og Kommissionen, idet virksomheden først var blevet underrettet om Kommissionens foreløbige undersøgelse, da den formelle undersøgelsesprocedure blev indledt.

(28)

Bemærkningerne fra Farm Dairy er inddelt i fire punkter: for det første den generelle baggrund for støtten og støttemodtagerens berettigede forventning, for det andet anvendelsen af støtte fra SPD for Flevoland, for det tredje vurderingen i henhold til Kommissionens beslutning 94/173/EF og for det fjerde anfægtelsen af anvendelsen af renters rente i tilfælde af et negativt udfald med krav om tilbagebetaling.

(29)

I august 1998 indgav Farm Dairy en anmodning om støtte til provinsen Flevoland inden for rammerne af SPD for 1994-1999. I dette SPD var der lagt særlig vægt på nødvendigheden af at udvide mulighederne for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter i provinsen Flevoland. Projektet Farm Dairy syntes i den forbindelse at være særlig lovende, da formålet var at opføre en fabrik med selvstændig forarbejdning af mælk i Lelystad.

(30)

Farm Dairy skaber efterfølgende positive resultater med opførelsen af fabrikken i Lelystad: øget konkurrence på det nederlandske marked for mejeriprodukter, som på daværende tidspunkt var domineret af Friesland Coberco og Campina Melkunie; beliggenhed i nærheden af mælkeleverandørerne; fornyende aspekter (ordrestyret produktion); lancering af tolitersbeholdere på det nederlandske marked; øget beskæftigelse i en mål 1-region; fremme af den økonomiske vækst i regionen. Farm Dairy havde dengang til hensigt at lancere en serie af nyskabende specialprodukter på det nederlandske marked.

(31)

Farm Dairy anfører, at anmodningen om støtte blev vurderet positivt af provinsen Flevoland og landbrugsministeriet (LNV) på grundlag af en uafhængig udtalelse fra IKC, som konkluderede, at projektet var delvist fornyende. Der blev efterfølgende den 24. februar 1999 indgået en aftale mellem provinsen Flevoland og Farm Dairy om bevilling af støtte i henhold til punkt 3.3 i SPD for Flevoland. Farm Dairy understreger, at provinsen Flevoland først i 2001 underrettede virksomheden om, at støtten ikke var blevet godkendt i henhold til statsstøttereglerne. For at undgå en retssag foreslog provinsen Flevoland at betale erstatning. Farm Dairy anfører, at det af beslutningen om at indlede proceduren fremgår, at støttens uforenelighed med fællesmarkedet var blevet nævnt i en samtale mellem provinsen Flevoland og Kommissionen. Provinsen Flevoland påpegede imidlertid over for Farm Dairy, at en embedsmand i Kommissionen skulle have antydet, at der ville kunne betales erstatning. Farm Dairy anførte under henvisning til disse forhold, at virksomheden kunne have en berettiget forventning om, at sagen var lukket.

(32)

Med hensyn til støtteintensiteten anførte Farm Dairy, at den endelige støtteintensitet var på […] (*1) % af de faktiske investeringsomkostninger i modsætning til de anslåede 8,5 % af investeringsomkostningerne. Denne procentsats er væsentligt lavere end de tilladte procentsatser (for f.eks. små og mellemstore virksomheder).

(33)

Provinsen Flevoland vurderede støtten i henhold til punkt 3.3 i SPD for Flevoland, som vedrører fremme af nye landbrugsaktiviteter, der skaber beskæftigelse og har miljømål. Farm Dairy udtrykker overraskelse over, at Kommissionen mener, at støtten skal vurderes i henhold til punkt 3.2 i SPD for Flevoland, som vedrører Rådets forordning (EØF) nr. 866/90 af 29. marts 1990 om forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (6). En vurdering i det perspektiv medfører en forpligtelse til at overholde visse kriterier for de investeringer, der er omhandlet i punkt 2.3 i bilaget til beslutning 94/173/EF.

(34)

Farm Dairy anfører, at betingelserne i punkt 3.3 i SPD for Flevoland efter virksomhedens opfattelse er opfyldt, navnlig eftersom Farm Dairy skabte 61 job i 2000 (i stedet for 35 som oprindeligt forventet) og investerede i alt […] mio. NLG (i stedet for 18,5 mio. NLG som oprindeligt forventet). Investeringen har desuden haft positive miljøvirkninger, da CO2-udledningen og brændstofforbruget er blevet reduceret som følge af fabrikkens beliggenhed i nærheden af mælkeleverandørerne. Det nyskabende koncept med ordrestyret produktion har desuden reduceret behovet for kølekapacitet, som er meget energikrævende.

(35)

Som konklusion på dette punkt anførte Farm Dairy, at Kommissionen burde have godkendt støtten i henhold til punkt 3.3 i stedet for punkt 3.2 i SPD for Flevoland.

(36)

Farm Dairy finder for det første, at støtten er forenelig med kriterierne i punkt 1.1 i beslutning 94/173/EF. Som angivet ovenfor har investeringen været gavnlig for miljøet, og den har ført til teknologiske fornyelser. Fabrikkens beliggenhed i nærheden af mælkeleverandørerne har desuden gjort det muligt at nedbringe omkostningerne til afhentning af mælk, og idéen med at samle produktionskæden i én virksomhed har muliggjort direkte distribution.

(37)

Farm Dairy finder desuden, at den pågældende støtte overholder kravene i henhold til kriterierne i punkt 2.3 i bilaget til førnævnte beslutning 94/173/EF.

(38)

Farm Dairy fastholder navnlig, at investeringen har et væsentligt fornyende aspekt, og lægger følgende to årsager til grund. Den interne proces i virksomheden er for det første baseret på ordrestyret produktion. Det betyder, at råvaren, mælken, inden for virksomheden forarbejdes til et færdigt produkt, som emballeres på stedet og straks lastes på kølebiler. Det fjerner således behovet for at anvende et distributionscenter. Systemet sikrer ligeledes, at tilførslen af mælk svarer præcis til mængderne i de indeværende ordrer. Det medfører en kraftig reduktion af de køleomkostninger, der er forbundet med transport af mælk fra fabrikken. Farm Dairy understreger, at virksomheden har investeret i moderne pasteuriseringsanlæg med en høj ydeevne i forhold til energiforbrug. Denne fremstillingsproces har været med til at sikre den høje kvalitet af Farm Dairys produkter.

(39)

Farm Dairy anfører for det andet, at virksomheden desuden har skabt produktionsmæssige fornyelser ved at lancere tolitersbeholdere i polyethylen på det nederlandske marked. Farm Dairy var i 1999 den første mejerivirksomhed, som sendte sådanne beholdere på markedet. Det var dengang kun muligt at købe mælk i kartoner med et mindre indhold. Farm Dairy importerede i den forbindelse en speciel maskine fra USA til fremstilling af disse beholdere. I 1999 var efterspørgslen efter beholderne endnu ikke særlig stor. Det var først i 2004, at der kom en kraftig efterspørgsel efter disse beholdere. Farm Dairy har siden 2004 fyldt over […] mio. l mælk på tolitersbeholdere, svarende til […] % af virksomhedens samlede mælkeproduktion. Farm Dairy vedlægger som bilag til sine bemærkninger en avisartikel om dette fornyende aspekt samt statistikker fra virksomheden, som viser den stigende andel af mælk, der i perioden 1999-2008 blev solgt i tolitersbeholdere.

(40)

Farm Dairy vedlægger også en rapport om Farm Dairy-projektets fornyende aspekter på tidspunktet for anmodning om støtte fra SPD i 1998, som er udarbejdet af […], der dengang var […] hos konkurrenten […] Farm Dairy understreger, at det af denne uafhængige rapport fremgår, at lanceringen af tolitersbeholdere i polyethylen på det nederlandske marked var en så stor revolution, at de to dominerende markedsaktører (Friesland-Coberco og Campina Melkunie) forsøgte at bremse lanceringen af denne type emballage. Den havde talrige fordele i forhold til de kartoner, som kunne købes dengang. Farm Dairy var ganske rigtigt den første, der lancerede denne type beholder i Nederlandene. Virksomhedens logistiske koncept (samlet produktionskæde i én virksomhed) betød desuden, at mælken havde en længere holdbarhed, idet der ikke anvendtes centrale distributionscentre, og der ikke var behov for omfattende forsyningsanlæg.

(41)

Farm Dairy fremsendte ligeledes en oversigt over investeringsomkostningerne, hvor de specifikke omkostninger til investering i fremstillingen af tolitersbeholdere vises særskilt. I forbindelse med opførelsen af Farm Dairy blev der installeret fire tappeanlæg, hvoraf ét var specifikt beregnet til aftapning af tolitersbeholdere. Disse omkostninger vises også særskilt.

(42)

Farm Dairy anførte desuden, at virksomheden på tidspunktet for anmodning om investeringsstøtte planlagde at lancere en serie af specialprodukter, nemlig fløde i bæger, frugtyoghurt og fløde- og frugtbaserede desserter.

(43)

Som bemærkning til kriteriet i punkt 2.3 i bilaget til beslutning 94/173/EF vedrørende udviklingen i efterspørgslen anførte Farm Dairy, at efterspørgslen primært kommer fra supermarkeder, og at disse var meget begejstrede for tanken om en ny aktør på markedet. Farm Dairy havde fra starten indgået leveringskontrakter med de største supermarkeder i Nederlandene.

(44)

Med hensyn til undtagelsen vedrørende manglende kapacitet og reelle afsætningsmuligheder viser reaktionen fra de supermarkeder, der er nævnt i betragtning 43, helt tydeligt, at der var reelle afsætningsmuligheder. At der manglede kapacitet fremgår ifølge Farm Dairy af de nederlandske konkurrencemyndigheders (NMa) afgørelse af 23. december 1998 i forbindelse med Friesland Coberco Dairy Foods' overtagelse af mejerivirksomheden De Kievit. Nederlandene importerer mere mælk til forarbejdning, end landet eksporterer. Forholdet mellem import og eksport viser, at 2,5 % af den mælk, der forarbejdes i Nederlandene, er importeret. Farm Dairy udleder af alle disse oplysninger, at der ikke var en overkapacitet på markedet for frisk mælk i Nederlandene.

(45)

Farm Dairy anfører subsidiært, at mælkeleverandørerne i Flevoland havde valgt ikke længere at levere mælk til deres kunde Campina Melkunie og i stedet levere deres mælk til Comelco i Belgien. Campina Melkunies overtagelse af Comelco i 1991 og overtagelsens endelige gennemførelse i 1996 tvang imidlertid leverandørerne til at finde et andet alternativ. Dette andet alternativ blev etableringen af Farm Dairy i 1999.

(46)

Som konklusion på dette punkt anførte Farm Dairy, at det er vanskeligt at finde frem til præcise oplysninger ti år efter, at begivenhederne har fundet sted, og kritiserer varigheden af proceduren mellem Kommissionen og Nederlandene.

(47)

Farm Dairy henviser i sin protest mod, at der pålægges renters rente fra tidspunktet for bevilling af støtten, til procedurens varighed og virksomhedens berettigede forventning om, at sagen var lukket. Farm Dairy kan ikke holdes ansvarlig for, at der i en lang periode ikke skete noget i sagen, alt imens der påløb renter. Farm Dairy anmoder af den grund om, at der anvendes en simpel rente, eftersom virksomheden, såfremt der havde været tegn på, at støtten var ulovlig, og såfremt den havde haft valget, ville have valgt at tilbagebetale beløbet tidligere.

(48)

Farm Dairy baserer sin anmodning på Kommissionens meddelelse af 8. maj 2003, hvoraf det fremgår, at det indtil da ikke var klart, hvilken type rente der skulle anvendes. Farm Dairy anmoder under henvisning til ligebehandlingsprincippet Kommissionen om, at der ikke beregnes renters rente i perioden før 8. maj. 2003.

(49)

Ved brev af 19. januar 2009 fremsatte Nederlandene sine bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF over for den uanmeldte støtte. Nederlandene nøjedes med at anføre, at de ikke havde yderligere oplysninger i sagen, da alt allerede var blevet fremsendt i forbindelse med den foreløbige undersøgelse.

(50)

Efter at have modtaget Farm Dairys bemærkninger ønskede Kommissionen imidlertid at få belyst flere forhold. Kommissionen anmodede i den henseende Nederlandene om at oplyse, hvorvidt lanceringen af tolitersbeholdere havde et fornyende aspekt, sådan som Farm Dairy havde anført, og om der var taget højde for dette aspekt i forbindelse med de nederlandske myndigheders vurdering af projektet. Med hensyn til den ordrestyrede produktion anmodede Kommissionen Nederlandene om at kommentere Farm Dairys oplysninger om, at denne proces havde et fornyende aspekt på tidspunktet for anmodning om investeringsstøtte. Endelig bad Kommissionen Nederlandene om at fremsætte bemærkninger til de reelle afsætningsmuligheder og den manglende kapacitet på tidspunktet for bevilling af støtten og i den forbindelse fremsende alle undersøgelser og dokumenter, der kunne vise sig at være nyttige.

(51)

Nederlandene anførte, at lanceringen af tolitersbeholdere reelt havde et fornyende aspekt i 1999. De underbyggede dette med undersøgelser foretaget af TNO (7), Nederlandse Zuivel Organisatie (NZO) og supermarkedskæden [x]. Nederlandene fremsendte TNO's rapport samt breve fra NZO og [x]. Det fremgår af disse oplysninger, at Farm Dairy ganske rigtigt var den første, der lancerede tolitersbeholdere på det nederlandske marked, og at disse beholdere havde et fornyende aspekt i 1999, eftersom mælk tidligere kun var blevet solgt i kartoner med en eller halvanden liter.

(52)

Der blev imidlertid ikke taget højde for dette aspekt, da IKC foretog sin vurdering, og provinsen Flevoland var ikke bekendt med aspektet. Nederlandene anførte, at dette aspekt uden tvivl ville have ændret IKC's udtalelse dengang for så vidt angår projektets fornyende karakter. Da IKC ikke længere eksisterer, er det imidlertid ikke muligt at anmode IKC om en ny udtalelse.

(53)

Nederlandene fremsendte efter anmodning fra Kommissionen en oversigt over de omkostninger, der udelukkende vedrørte den specifikke investering i lanceringen af tolitersbeholdere. Det fremgår af disse tal, at et beløb på 1 840 000 FL (svarende til 834 956 EUR) berørte den specifikke investering i tolitersbeholdere. Hertil føjede de nederlandske myndigheder en fjerdedel af omkostningerne til tappeanlæggene, eftersom ét ud af de fire tappeanlæg udelukkende skulle anvendes til aftapning af tolitersbeholdere. Disse omkostninger beløber sig til 2 936 250 FL (svarende til 1 332 412 EUR). Beløbet udgør således i alt 4 776 250 FL (svarende til 2 167 367 EUR).

(54)

Med hensyn til konceptet med ordrestyret produktion anmodede Kommissionen Nederlandene om at kommentere dets fornyende karakter og angive, om de bemærkninger, som Farm Dairy havde fremsat, kunne føre til en ændring af den tidligere vurdering, ifølge hvilken projektet ikke havde en væsentligt fornyende karakter. Nederlandene svarede, at projektet ifølge IKC's udtalelse var delvist fornyende, idet dets fornyende aspekt ikke vedrørte produktinnovation, men markedsinnovation. Vurderingen blev foretaget i forbindelse med en anmodning om medfinansiering fra landbrugsministeriet. Nederlandene henviste imidlertid til andre argumenter i sin begrundelse for projektets fornyende karakter. Den ordrestyrede produktion ville gøre leveringen af mælk mere effektiv og dermed forlænge mælkens holdbarhed, og det vel at mærke i et land, hvor der primært forbruges pasteuriseret mælk (i modsætning til steriliseret mælk, der kan holde sig længere). Nederlandene henviste ligeledes til TNO's undersøgelse af den fornyende karakter af ordrestyret produktion. Ifølge denne undersøgelse producerede virksomhederne dengang typisk til lager, hvor et vist lager opbevares med henblik på senere salg. Leveringstiden er kortere, men fleksibiliteten i forhold til kundernes behov, f.eks. supermarkeder, er til gengæld mindre. Ordrestyret produktion gør det i sig selv muligt at opfylde behovet for fleksibilitet. Nederlandene konkluderede på det grundlag, at dette koncept havde en fornyende karakter.

(55)

Med hensyn til reelle afsætningsmuligheder og manglende kapacitet henviser Nederlandene til en rapport fra Rabobank International fra april 1999, hvoraf det fremgår, at 2,5 % af den forarbejdede gårdmælk er importeret. Medregnes fabriksmælk (dvs. mælk, der er pasteuriseret med henblik på en længere transport), importeres i alt 10,5 % af den samlede forarbejdede mælk. Det viser ifølge Nederlandene, at der mangler kapacitet i Nederlandene. Med hensyn til de reelle afsætningsmuligheder bekræfter Nederlandene indholdet i den analyse, som Farm Dairy foretog (se betragtning 44 og 45). Afsætningsmulighederne fremgår i øvrigt af Farm Dairys statistikker. Det fremgår desuden af brevet fra [x], at salget af mælk i tolitersbeholdere fra Farm Dairy har øget supermarkedskædens omsætning.

(56)

Kommissionen konstaterer, at artikel 92, 93 og 94 i EF-traktaten (nu artikel 107, 108 og 109 i TEUF) fandt anvendelse på fremstilling af mejeriprodukter og mælkebaserede desserter, jf. artikel 23 i Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, på tidspunktet for bevilling af støtten (8).

(57)

I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(58)

Støtte ydet af staten: Denne betingelse er opfyldt for så vidt angår den støtte, som provinsen Flevoland ydede.

(59)

Støtte, som påvirker samhandelen og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene: Mejerisektoren er åben for konkurrence på fællesskabsniveau (9) og påvirkes derfor af enhver støtteforanstaltning til fordel for produktionen i en given medlemsstat. Hvor mælken tidligere delvist blev forarbejdet i Belgien, var målet i den foreliggende sag bl.a., at mælken skulle forarbejdes i provinsen Flevoland. Denne støtte risikerer derfor at fordreje konkurrencen på markedet for mælk og mejeriprodukter.

(60)

Støtte, som begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner: støtten ydes til fordel for en enkelt virksomhed, Farm Dairy.

(61)

Kommissionen konkluderer på den baggrund, at den pågældende støtte er omfattet af artikel 107, stk. 1, i TEUF og udgør statsstøtte. Dette anfægtes ikke i de bemærkninger, som Kommissionen har modtaget efter at have indledt proceduren.

(62)

Da støtten blev ydet og udbetalt uden forudgående anmeldelse, udgør den en ulovlig støtte i henhold til artikel 1, litra f), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (10).

(63)

I ovennævnte beslutning om at indlede proceduren blev der taget højde for to forhold, som de nederlandske myndigheder havde fremført, og som muligvis kunne berettige støtten. I første omgang, dvs. i forbindelse med bevilling af støtten, anførte myndighederne, at der var tale om investeringsstøtte i henhold til SPD for Flevoland (se betragtning 9 ovenfor). Myndighederne i provinsen Flevoland ændrede efterfølgende denne investeringsstøtte til erstatning for tab som følge af, at der ikke blev ydet støtte. De oplysninger, som Farm Dairy fremsendte i forbindelse med indledningen af proceduren, analyseres i afsnittet om, hvorvidt støtten kan betragtes som investeringsstøtte. Undersøgelsen af støtteforanstaltningens forenelighed består af to dele, dels en undersøgelse af, om støtten kan betragtes som investeringsstøtte (VI.3.1.), dels en undersøgelse af, om støtten kan betragtes som erstatning (VI.3.2.).

(64)

Kommissionen ønsker imidlertid først at undersøge Farm Dairys argument for at anfægte Kommissionens vurdering af, at støtten falder ind under punkt 3.2 i SPD for Flevoland, selv om provinsen Flevoland over for Kommissionen havde beskrevet støtten som støtte, der falder ind under punkt 3.3 i SPD for Flevoland (se betragtning 33 ovenfor).

(65)

Kommissionen er for det første af den opfattelse, at denne diskussion vedrører bevilling af fællesskabsmidler, hvilket der ikke er tale om i nærværende afgørelse, hvor støtten alene undersøges på grundlag af midler fra provinsen Flevoland, efter at landbrugsministeriet havde taget Kommissionens afslag på bevilling af fællesskabsmidler til følge. Det er i forbindelse med nærværende afgørelse ikke relevant at vurdere årsagerne til, at Kommissionen gav afslag på at bevilge fællesskabsmidler, og afslaget skulle have været anfægtet rettidigt i henhold til de gældende procedurer for bevilling af fællesskabsmidler. Eftersom Kommissionens afslag på bevilling af fællesskabsmidler blev meddelt Nederlandene den 25. juni 1999, og sidstnævnte noterede sig dette uden at gøre indsigelse (11), skal denne beslutning ikke drages i tvivl nu i forbindelse med nærværende afgørelse.

(66)

Kommissionen bemærker imidlertid, at de kriterier, der blev anvendt til at vurdere støtten i henhold til statsstøttereglerne for så vidt angår investeringsstøtte, er de samme, som blev anvendt til at vurdere støtten i henhold til punkt 2.3 i SPD. De statsstøtteregler, der fandt anvendelse på tidspunktet for bevilling af støtten, findes i rammebestemmelserne, hvor der i punkt 3, litra b), henvises til punkt 1.2 og 2 i beslutning 94/173/EF. I denne beslutning behandles helt generelt Fællesskabets kriterier for udvælgelse af de investeringer, der kan finansieres af Fællesskabet i henhold til forordning (EØF) nr. 866/90 og Rådets forordning (EØF) nr. 867/90 af 29. marts 1990 om forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af skovbrugsprodukter (12). Formålet var at sikre overensstemmelse mellem fællesskabsstøtte og national støtte. Kommissionen understreger imidlertid, at den ikke anvender beslutning 94/173/EF som sådan, men alene i det omfang, at der i rammebestemmelserne henvises hertil.

(67)

Kommissionen har undersøgt støtten i lyset af de gældende rammebestemmelser på tidspunktet for bevilling af støtten, dvs. den 3. marts 1999.

(68)

I henhold til punkt 3, litra b), i rammebestemmelserne kan støtte til den type investeringer, der er nævnt i punkt 1.2, andet og tredje led, i bilaget til beslutning 94/173/EF, ikke betragtes som forenelige med det indre marked. På samme måde betragtes investeringer, der udelukkes i henhold til punkt 2 i dette bilag, som uforenelige med fællesmarkedet, hvis de særlige betingelser, der er fastsat i dette punkt, ikke er opfyldt.

(69)

Af punkt 2.3 »Komælk og produkter heraf« i bilaget til beslutning 94/173/EF fremgår det, at »følgende investeringer udelukkes:

Følgende investeringer berøres ikke af de forbud, der er omhandlet i de foregående led, såfremt de ikke indebærer en kapacitetsforøgelse:

(70)

Det betyder a priori, at støtte til investering i behandling af friske varer eller ost — hvilket der er tale om i den foreliggende sag — ikke er forenelig med det indre marked, medmindre investeringen er omfattet af en af de undtagelser, der er omhandlet i punkt 2.3 i bilaget til beslutning 94/173/EF.

(71)

Spørgsmålet om, hvorvidt en af de undtagelser, der er omhandlet i punkt 2.3 i bilaget til beslutning 94/173/EF, finder anvendelse, var et af de primære spørgsmål i beslutningen om at indlede proceduren. De tre undtagelser undersøges derfor i nærværende afgørelse, og de vedrører produkter med et væsentligt fornyende aspekt, som stemmer overens med udviklingen i efterspørgslen, produkter, hvor der er konstateret manglende kapacitet eller reelle afsætningsmuligheder, samt produkter, der produceres efter traditionelle eller økologiske metoder i henhold til EU-bestemmelserne.

(72)

Det fremgår af de dokumenter, som Nederlandene sendte til Kommissionen i 2005, at produktionsprocessen i henhold til de daværende oplysninger ikke havde et fornyende aspekt. Som anført i beslutningen om at indlede proceduren anså IKC ikke projektet som helhed for at være fornyende. Projektet blev nærmere bestemt ikke anset for at være medvirkende til produktinnovation, men dog til markedsinnovation, og produktionsprocessen var ikke fornyende, blot anvendtes de mest moderne teknikker. I betragtning af at de øvrige kriterier, som IKC vurderede, var opfyldt, konkluderede IKC imidlertid, at projektet opfyldte kriterierne for at kunne modtage støtte, men reducerede støtteandelen (se betragtning 11 ovenfor).

(73)

Spørgsmålet er, hvorvidt de oplysninger, som Farm Dairy og Nederlandene fremsendte, da proceduren blev indledt, kan få indflydelse på den analyse, som dengang blev udarbejdet i forbindelse med undersøgelsen af kriterierne for vurdering af SPD-støtte. Disse oplysninger (se betragtning 36 til 46) dokumenterede, at den del af investeringen, der vedrørte de nye tolitersbeholdere i polyethylen, var helt nyskabende, og at Farm Dairy var den første virksomhed, der fremstillede og lancerede dette produkt på det nederlandske marked. I den rapport, som Farm Dairy i den forbindelse fremsendte, redegøres der for projektets fornyende karakter, og rapporten virker troværdig, i den forstand at den er udarbejdet af en ekspert på området, som på daværende tidspunkt arbejdede for en af Farm Dairys konkurrenter. Den pågældende rapport anfægter ikke den analyse, som IKC og landbrugsministeriet dengang udarbejdede, men indeholder en oplysning, som Kommissionen ikke var blevet gjort bekendt med tidligere, inden den besluttede at indlede proceduren, og som ikke var nævnt i de dokumenter, der tidligere var blevet sendt til Kommissionen. De omtalte tolitersbeholdere var allerede en stor succes på det britiske og amerikanske marked. Farm Dairy var den første, der lancerede denne type beholder på det nederlandske marked. Farm Dairy viste sig siden hen at have været banebrydende, eftersom tolitersbeholdere i dag er almindeligt udbredt i Nederlandene.

(74)

Ifølge Domstolens retspraksis påhviler det Kommissionen at tage højde for de forskellige oplysninger, som den modtager, og efterprøve alle nødvendige synspunkter og navnlig indhente oplysninger fra støttemodtagerne for at kunne træffe afgørelse med fuldt kendskab til de faktiske omstændigheder, som var relevante på tidspunktet for beslutningens vedtagelse (13).

(75)

Kommissionen anmodede i den foreliggende sag Nederlandene om at bekræfte de oplysninger, som Farm Dairy havde fremsendt. Nederlandene bekræftede Farm Dairys oplysninger og fremsendte tre selvstændige dokumenter (se betragtning 51 til 53), som dokumenterede den fornyende karakter af investeringen i tolitersbeholdere. Af disse oplysninger fremgår det på den ene side, at Nederlandene i sin vurdering af projektets fornyende karakter ikke tog højde for den del af investeringen, der vedrørte tolitersbeholderne, hvilket uden tvivl skyldtes, at undersøgelsen blev foretaget på grundlag af SPD-kriterierne og ikke specifikt på grundlag af de omtalte rammebestemmelser. På den anden side henvendte Nederlandene sig til uafhængige eksperter med kendskab til markedet og markedsføring af mejeriprodukter. Ifølge de undersøgelser, som disse eksperter udførte, var Farm Dairy reelt den første virksomhed, som lancerede denne type beholder på det nederlandske marked.

(76)

Det er på grundlag af de nye oplysninger, som myndighederne og Farm Dairy fremsendte efter indledningen af produceren, Kommissionens opfattelse, at lanceringen og fremstillingen af tolitersbeholdere har en fornyende karakter.

(77)

Med hensyn til den ordrestyrede produktion rejser følgende lignende spørgsmål sig: Kan de supplerende oplysninger, som Farm Dairy og Nederlandene har fremsendt, ændre den vurdering, som Kommissionen anlagde, da den indledte proceduren?

(78)

I modsætning til det, der gjorde sig gældende for tolitersbeholderne, var ordrestyret produktion spirende i Nederlandene, da anmodningen om støtte blev vurderet i 1998. Det blev dengang konkluderet, at produktionsprocessen ikke i sig selv var fornyende, men at der blev anvendt de mest moderne teknikker, og at processen nedbragte energiforbruget og var mere miljøvenlig. Nederlandene og Farm Dairy havde allerede anvendt disse argumenter i den tidligere korrespondance. Der kunne ikke fastslås noget andet fornyende aspekt for så vidt angår ordrestyret produktion.

(79)

Det skal ligeledes undersøges, om produktionen stemmer overens med udviklingen i efterspørgslen, jf. den første undtagelse, der er omhandlet i beslutning 94/173/EF. Det fremgår af de oplysninger, som Kommissionen har modtaget (se betragtning 43), at efterspørgslen efter disse produkter primært kom fra supermarkeder, og at der var indgået kontrakter med mindst fem supermarkeder. Det er Kommissionens opfattelse, at dette klart antyder, at det fornyende aspekt stemmer overens med udviklingen i efterspørgslen. Det bekræftes også af den omstændighed, at [x] (*2), som Nederlandene henviser til (se betragtning 55), har øget sin omsætning betragteligt, takket være salget af mælk fra Farm Dairy.

(80)

Som konklusion vurderer Kommissionen, at betingelserne for den første undtagelse er opfyldt i den foreliggende sag for så vidt angår den del af investeringen, der vedrører tolitersbeholderne, eftersom investeringen har et fornyende aspekt, som stemmer overens med udviklingen i efterspørgslen. Kommissionen kan på grundlag af de oplysninger, som den har modtaget efter at have indledt den formelle undersøgelsesprocedure, ikke konkludere, at betingelserne for denne første undtagelse ikke skulle være opfyldt. Det påhviler ikke Kommissionen af egen drift at undersøge, hvilke oplysninger der kunne have været forelagt, men Kommissionen skal på den anden side dels efterprøve alle nødvendige synspunkter, dels støtte sig til de oplysninger, som den er i besiddelse af på tidspunktet for beslutningens vedtagelse (14). Kommissionen har i den foreliggende sag på den ene side indledt proceduren og ved brev af 18. september 2009 anmodet Nederlandene om at bekræfte visse oplysninger, som Farm Dairy nævner i sine bemærkninger. Kommissionen har således gjort alt i sin magt for at indhente oplysninger fra medlemsstaten og andre interesserede parter. På den anden side støtter Kommissionen sig i nærværende afgørelse til alle de oplysninger, som den modtog efter at have indledt proceduren. Der er imidlertid ikke fremsendt oplysninger om, at den del af investeringen, der vedrører tolitersbeholderne, ikke skulle have et fornyende aspekt, som stemmer overens med udviklingen i efterspørgslen.

(81)

Med hensyn til den omstændighed at kriterierne i rammebestemmelserne med forbindelse til beslutning 94/173/EF er opfyldt for så vidt angår den fornyende karakter af den del af investeringen, der vedrører tolitersbeholderne, men ikke resten af investeringen, skal omkostningerne til denne investering adskilles fra de øvrige omkostninger og den maksimale støtteintensitet beregnes på grundlag heraf.

(82)

De nederlandske myndigheder anførte, at et beløb på 1 840 000 FL (svarende til 834 956 EUR) berørte den specifikke investering i tolitersbeholdere. Hertil føjede de nederlandske myndigheder en fjerdedel af omkostningerne til tappeanlæggene, eftersom kun ét ud af de fire tappeanlæg udelukkende skulle anvendes til aftapning af tolitersbeholdere. Disse omkostninger beløber sig til 2 936 250 FL (svarende til 1 332 412 EUR). Beløbet udgør således i alt 4 776 250 FL (svarende til 2 167 367 EUR) (se betragtning 53). Ingen generelle omkostninger (såsom til bygninger og jord) er medtaget i dette samlede beløb.

(83)

Den maksimale støtteintensitet skal således beregnes på grundlag af disse støtteberettigede omkostninger. Da Flevoland var en mål 1-region på tidspunktet for anmodning om investeringsstøtte, kan der ydes en støtte på op til 75 % af de støtteberettigede omkostninger. Den ydede støtte på 715 909 EUR udgør under 75 % af de støtteberettigede omkostninger. Den påtænkte investeringsstøtte er således forenelig med statsstøttereglerne.

(84)

Eftersom betingelserne for den første undtagelse i punkt 2.3 i bilaget til beslutning 94/173/EF er opfyldt, og den samlede støtte derfor kan godkendes, er det ikke relevant at undersøge, om betingelserne for de øvrige undtagelser er opfyldt.

(85)

Ligesom det var tilfældet med litra b) ovenfor, er det ikke relevant at undersøge denne tredje undtagelse, eftersom det på grundlag af undersøgelsen af den første undtagelse kunne konkluderes, at den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet. Dette punkt forekommer desuden ikke at være relevant i forbindelse med det pågældende investeringsprojekt, da det slet ikke vedrører fremstilling af produkter efter traditionelle eller økologiske metoder.

(86)

Kommissionen har i øvrigt undersøgt den pågældende støtte i henhold artikel 3, litra d), i ovennævnte rammebestemmelser, som foreskriver, at »Kommissionen i hvert enkelt tilfælde [undersøger], om støtteforanstaltninger, der ifølge disse rammebestemmelser og foranstaltninger principielt skulle udelukkes, kan omfattes af en EF-medfinansiering efter bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 2328/91« (15). Det fremgår af det brev, som Kommissionen sendte til Nederlandene den 25. juni 1999, at projektet ikke kunne finansieres via SPD. Kommissionen vurderer derfor, at støtten ikke kan falde ind under de undtagelser, der er omhandlet i punkt 3, litra d), i ovennævnte rammebestemmelser.

(87)

Da proceduren blev indledt, undersøgte Kommissionen om erstatning for tab som følge af, at der ikke blev ydet støtte, kunne anvendes som begrundelse for at godkende den samlede investeringsstøtte. I løbet af den indledende fase anførte de nederlandske myndigheder, at støtten var blevet ydet som erstatning for det tab, der var opstået som følge af en fejl begået af myndighederne, som i første omgang havde ydet en støtte, der efterfølgende viste sig at være ulovlig og muligvis uforenelig med fællesmarkedet.

(88)

Domstolen har fastslået, at betaling af erstatning ikke udgør støtte (16). Domstolen begrunder dette med, at statsstøtte i retlig henseende er afgørende forskellig fra erstatning, som de nationale myndigheder i givet fald måtte blive tilpligtet at betale til private for tab, som de har påført dem. Betaling af erstatning giver således i princippet ikke erstatningsmodtageren en fordel, eftersom der er tale om simpel erstatning i henhold til et retmæssigt krav.

(89)

Det er i den foreliggende sag vanskeligt at tale om støttemodtagerens ret til erstatning, eftersom denne påståede ret er opstået som følge af en ulovlig adfærd fra medlemsstatens side. Det fremgår dog klart af retspraksis, at eftersom den kontrol, som Kommissionen skal føre med statsstøtte i medfør af artikel 108 i TEUF, er ufravigelig, kan støttemodtagerne principielt ikke have en berettiget forventning om, at støtten er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af proceduren i nævnte artikel. En erhvervsdrivende, der udviser den fornødne omhu, vil normalt kunne sikre sig, at proceduren er overholdt (17).

(90)

Det skal ligeledes påpeges, at tildelingen af erstatning i den foreliggende sag svarer til at omgå forbuddet mod at yde støtte uden Kommissionens godkendelse. Dette bekræftes også af den omstændighed, at da provinsen Flevoland oplyste, at den pågældende støtte var blevet tildelt som erstatning for tab som følge af en fejl begået af myndighederne, var den fuldt bevidst om, at støtten skulle have været godkendt af Kommissionen, før den blev ydet.

(91)

Kommissionen vurderer derfor ikke, at den samlede investeringsstøtte kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet på det anførte grundlag, at den pågældende støtte skulle udgøre en erstatning for tab, som støttemodtageren havde lidt.

(92)

Farm Dairy protesterede imod anvendelsen af renters rente i det tilfælde, at Kommissionens skulle beslutte at kræve tilbagebetaling (se betragtning 47 ovenfor). Eftersom det i nærværende afgørelse konkluderes, at støtten er forenelig med fællesmarkedet, vil der ikke blive krævet tilbagebetaling af den ulovlige støtte, og Farm Dairys bemærkninger er derfor ikke længere relevante.

(93)

Den statsstøtte, som Nederlandene har ydet til Farm Dairy, er forenelig med fællesmarkedet for så vidt angår den del af investeringen, der vedrører de nye tolitersbeholdere. Det oprindelige støttebeløb er derfor blevet beregnet på ny på grundlag af denne del af den samlede investering, og det fremgår af denne beregning, at den ydede støtte er forenelig med kravene i rammebestemmelserne for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter.

(94)

Kommissionen finder det dog beklageligt, at Nederlandene ydede den pågældende støtte i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF —