28.5.2010   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 138/6

(1)

Den 26. april 2010 gennemgik Rådet Danmarks opdaterede konvergensprogram for perioden 2009-2015.

(2)

Den økonomiske krise ramte Danmarks økonomi hårdt i 2009 og førte Danmark ud i den dybeste recession siden afslutningen på anden verdenskrig. Danmarks finanspolitiske stilling ved krisens begyndelse var relativt gunstig efter en periode med vedvarende vækst med betydelige overskud på betalingsbalancens løbende poster og de offentlige finanser og et lavt offentligt gældsniveau. Afmatningen begyndte i 2008, hvor boligboblen bristede, og den blev forværret af en faldende eksport som følge af verdenshandelens sammenbrud og aftagende investeringer i kølvandet på den vigende endelige efterspørgsel og strammere kreditvilkår. Trods stigende disponible indkomster aftog det private forbrug mærkbart, fordi de ugunstige økonomiske udsigter, faldende priser på fast ejendom og stigende arbejdsløshed påvirkede forbrugernes tillid. Som reaktion på det bratte fald i output vedtog de danske myndigheder adskillige store finanspolitiske incitamenter i tråd med den europæiske økonomiske genopretningsplan, der omfattede skattelettelser, investeringsprojekter og en forhøjelse af udgifterne til offentligt forbrug. Foruden den finanspolitiske støtte til den økonomiske aktivitet blev der vedtaget to bankredningsplaner med garantier og kapitaltilførsler. Disse foranstaltninger forventes at vende et komfortabelt budgetoverskud i 2008 til et underskud fra 2009, der er på vej til at overskride vækst- og stabilitetspagtens referenceværdi på 3 % af BNP mellem 2010 og 2012. Skønt den offentlige gæld stiger parallelt hermed, forventes den at forblive under referenceværdien på 60 % af BNP. Valutakursen har været stabil i hele 2009, og rentespændet over for ECB er mindsket betydeligt. En central udfordring består i at sikre, at reformerne med henblik på at øge udbuddet af arbejdskraft videreføres for at sikre, at de offentlige finanser udvikler sig på en holdbar måde. En anden udfordring for de danske myndigheder består i at sikre, at aftrapningen af de stimulerende foranstaltninger finder sted inden for en rimelig frist efter, at opsvinget bliver selvbærende.

(3)

Selv om en stor del af det konstaterede fald i det reale BNP i forbindelse med krisen er konjunkturbestemt, er størrelsen af det potentielle output også blevet påvirket negativt. Krisen kan desuden også påvirke den potentielle vækst på mellemlang sigt i kraft af lavere investeringer, begrænsede kreditmuligheder og stigende strukturel arbejdsløshed. Konsekvenserne af den økonomiske krise forværrer desuden den demografiske aldrings ugunstige virkninger på det potentielle output og de offentlige finansers holdbarhed. Det vil på denne baggrund være afgørende at øge tempoet i strukturreformerne for at understøtte den potentielle vækst. For Danmark er det navnlig vigtigt at iværksætte reformer på arbejdsmarkedet og inden for førtidspensionsydelser for at øge arbejdskraftudbuddet.

(4)

I det makroøkonomiske referencescenario, programmet er baseret på, forventes det, at den reale BNP-vækst efter en nedgang (– 4,3 % i 2009) på ny vil vokse med 1,3 % i 2010 og øges til i gennemsnit 2,2 % i resten af programperioden. Vurderet på baggrund af de disponible oplysninger (2) forekommer dette scenario at være baseret på troværdige vækstantagelser for 2011 og optimistiske vækstantagelser derefter. I henseende til vækstens sammensætning findes der forskelle mellem programmet og Kommissionens prognoser fra efteråret 2009. I programmet antages det, at opsvinget vil blive drevet af den indenlandske efterspørgsel, hovedsagelig det private forbrug, fra 2010 efterfulgt af faste bruttoinvesteringer fra 2011, samtidig med at væksten i det offentlige forbrug vil stabiliseres fra 2011, og bidraget fra den eksterne sektor vil blive en smule negativt. I Kommissionens efterårsprognose af 2009 antages opsvinget at blive drevet af både det private forbrug og nettoeksporten. Programmets prognoser for inflationen og beskæftigelsen forekommer realistiske. Det makroøkonomiske scenario anses for at være i overensstemmelse med den danske fastkurspolitik.

(5)

Ifølge programmet anslås det offentlige underskud i 2009 til 2,9 % af BNP. Det massive udsving fra et overskud på 3,4 % af BNP i 2008 afspejler i vidt omfang krisens konsekvenser for de offentlige finanser, men det skyldes også incitamenter, som beløber sig til 2,2 % af BNP, og som regeringen vedtog i tråd med den europæiske økonomiske genopretningsplan. Forværringen blev hovedsagelig drevet af udgiftsforøgelser som følge af virkningen af de automatiske stabilisatorer, selv om regeringens incitamenter også omfattede betydelige skattelettelser. Ifølge programmet planlægges det at opretholde den finanspolitiske støtte i 2010, inden den gøres restriktiv i programmets sidste år. I lyset af Danmarks relativt gunstige udgangspunkt er videreførelsen i 2010 af den ekspansive finanspolitik hensigtsmæssig og i overensstemmelse med den europæiske økonomiske genopretningsplan. For at genskabe en holdbar situation for de offentlige finanser antages det i programmet, at den finanspolitiske konsolidering påbegyndes i 2011, og det erklæres, at de dertil fornødne foranstaltninger — ud over hvad der følger af indfasningen af finansieringselementerne i skattereformen 2010 og af at normalisere offentlige investeringer — specificeres på et senere tidspunkt.

(6)

Ifølge planen vil underskuddet på de offentlige finanser øges til 5,3 % af BNP i 2010 på grund af dels en faldende indtægtskvote og dels en stigende udgiftskvote. Den faldende indtægtskvote afspejler ikrafttrædelsen af skattereformen i 2010, medens de stigende udgifter som andel af BNP afspejler virkningen af de automatiske stabilisatorer og regeringens yderligere incitamenter. Incitamenter og skattelettelser forventes at beløbe sig til 1,3 % af BNP, medens programmets usikre elementer, herunder indtægterne fra Nordsøens olieudvinding og subsidierne til Grønland og Færøerne, beløber sig til – 1,7 % af BNP i 2010 (3). Den strukturelle saldo, dvs. den konjunkturkorrigerede saldo ifølge Kommissionens beregning efter den i fællesskab aftalte metode, vil forværres med 2,5 procentpoint, hvilket bekræfter en markant ekspansiv finanspolitisk kurs. Forskellen i forhold til størrelsen af incitamenterne og skattelettelserne forklares hovedsagelig ved indtægtstab.

(7)

Målet for den mellemfristede budgetstrategi i programmet er et budget i strukturel balance i 2015, en langsigtet holdbarhedsindikator (4) på mindst nul og en forbedring af den strukturelle saldo på i alt 1,5 % af BNP fra 2010 til 2013. Ifølge programmet forventes det samlede og det primære underskud gradvist nedbragt fra 2011; den primære saldo forventes at blive positiv fra 2013, og den samlede saldo når nul i 2015. Den strukturelle saldos udvikling ifølge Kommissionens beregning efter den i fællesskab aftalte metode og ud fra oplysningerne i programmet viser, at den finanspolitiske kurs er en smule ekspansiv i 2015 (– 0,4 % af BNP, hvilket er lidt lavere end det mål, som er fastlagt i programmet). Ud over antagelsen om nulvækst i det reale offentlige forbrug mellem 2011 og 2013, normalisering af offentlige investeringer og gennemførelse af finansieringselementerne i skattereformen bygger den påtænkte konsolidering på endnu uspecificerede foranstaltninger, men det anføres i programmet, at konsolideringen vil blive baseret på udgiftstilbageholdenhed, mens skattestigninger er udelukket. I det opdaterede program fastsættes et budget i strukturel balance som den mellemfristede budgetmålsætning. I betragtning af de seneste fremskrivninger og aktuelle gældsniveauer afspejler den mellemfristede budgetmålsætning mere end tilstrækkeligt pagtens mål.

(8)

Programmets budgetprognoser forekommer troværdige for 2010, men resultaterne for 2011 og de efterfølgende år kunne blive værre end forventet. Indtægtsprognoserne i opdateringen er fortsat realistiske, men er behæftet med betydelige risici, og den planlagte konsolidering på udgiftssiden er ikke underbygget med foranstaltninger. Desuden bygger det makroøkonomiske scenarie, der ligger til grund for budgetprognoser, på en antagelse om stærk vækst i det private forbrug og tilbageholdenhed i det offentlige forbrug. På baggrund af erfaringerne med, at udgifterne ofte overskrider målene, forekommer antagelsen om nulvækst i det reale offentlige forbrug mellem 2011 og 2013 at være optimistisk. Finanssektoren er tilsyneladende stabil, men de finansielle redningsforanstaltninger, der er indført under krisen, har øget regeringens risikoeksponering over for denne sektor.

(9)

Den offentlige bruttogæld anslås til 38,5 % af BNP i 2009 og forventes at stige til 48,3 % i 2012, inden den aftager til 45,0 % af BNP i 2015. Dette skyldes i vidt omfang den hastige stigning i underskuddet og faldet i BNP i 2009. I betragtning af de risici, der knytter sig til opfyldelsen af budgetmålene, kan gældskvoten også vokse mere end forventet i programmet. Men det offentliges finansielle nettostilling er positiv ved programperiodens begyndelse, men den vil blive en smule negativ i løbet af programperioden. Ifølge prognosen forventes bruttogældskvoten at forblive under referenceværdien (60 % af BNP) som fastsat i stabilitets- og vækstpagten.

(10)

Gældsprognosen på mellemlang sigt, ifølge hvilken BNP-væksten kun gradvis når op på de værdier, der var forventet før krisen, og skattetrykket vender tilbage til niveauet før krisen, og som også omfatter den forventede stigning i de aldersrelaterede udgifter viser, at den budgetstrategi, som påtænkes i programmet, umiddelbart og uden nogen yderligere ændringer i den førte politik vil være mere end tilstrækkelig til at stabilisere gældskvotienten frem til 2020.

(11)

De langsigtede budgetkonsekvenser af befolkningens aldring er klart mindre end EU-gennemsnittet. Den i programmet skønnede budgetstilling i 2009 bidrager til nedbringelsen af bruttogælden. Hvis der sikres store primære overskud på mellemlang sigt, vil dette medvirke til at begrænse risiciene for de offentlige finansers holdbarhed, som i Kommissionens holdbarhedsrapport af 2009 (5) blev vurderet som værende lav.

(12)

Som det fremgår af landets hidtidige budgetresultater har Danmark nydt godt af en forholdsvis stærk finanspolitisk ramme, som er bemærkelsesværdig ved dens brede dækning og dens klare og gennemsigtige finanspolitiske regler. Udgifterne til offentligt forbrug har imidlertid haft en tendens til at overskride målene. En række nylige initiativer, herunder økonomiske sanktioner, kunne styrke kommunernes incitament til at overholde de vedtagne mål. Siden 2002 har den danske skattepolitik bygget på et skattestop, der forhindrer inddrivelsen af nye indirekte eller direkte skatter. Skattestoppet kan således opfattes som et middel til at holde de offentlige udgifter under kontrol. Skattestoppet har ikke stået i vejen for en større skattereform i 2009, men streng overholdelse af skattestoppet kan vanskeliggøre yderligere justeringer og fastlåser visse uhensigtsmæssige elementer i beskatningsstrukturen, især hvad angår ejendomsskatter.

(13)

Da en af de væsentligste udfordringer for den danske økonomi på lang sigt består i at øge udbuddet af arbejdskraft, har regeringen iværksat foranstaltninger for at øge incitamentet til at arbejde og nedbringe fravær. Foranlediget af den globale økonomiske krise og inden for rammerne af skattestoppet blev der i 2009 vedtaget en skattereform, som træder i kraft i 2010, og som lemper beskatningen af arbejde i betydelig grad. Skattereformens forskellige elementer vil blive indført gradvist i perioden 2010 til 2019. I 2010 anslås nettoindtægtstabet til omkring 0,6 % af BNP, men finansieringselementerne gør reformen selvfinansierende på længere sigt for så vidt angår direkte virkning på indtægterne (med en neutral indvirkning i 2013 og positiv senest i 2015). Derudover anslår de danske myndigheder, at den forbedrede opmuntring af arbejdskraftudbuddet på længere sigt vil styrke de offentlige finanser (med omkring 0,3 % af BNP).

(14)

Overordnet set kan strategien for at opretholde den finanspolitiske støtte i 2010 anses for at være i overensstemmelse med den europæiske økonomiske genopretningsplan. Som følge af den økonomiske krises negative virkninger forventes det offentlige underskud at overskride referenceværdien på 3 % af BNP i 2010, 2011 og 2012. Men på baggrund af de risici for budgetprognoserne i programperiodens sidste år vil den planlagte tilbagevenden til et budget i balance måske ikke lykkes, og den planlagte forbedring af den strukturelle saldo på 1,5 % frem til 2013 vil måske ikke blive indfriet. Den planlagte finanspolitiske kurs målt på ændringen i den strukturelle saldo viser, at den finanspolitiske konsolidering slår igennem fra 2011, om end i et moderat tempo, der kommer tæt på benchmarket på mindst 0,5 % af BNP (6). I programmet nævnes det, at konsolideringen gennem nye foranstaltninger vil finde sted på udgiftssiden, men dette underbygges ikke af specifikke konsolideringsforanstaltninger bortset fra antagelsen om, at nulvækst i det reale offentlige forbrug vil danne grundlaget for budgetplanlægningen i 2011-2013. Budgetstrategien må derfor styrkes for at være i overensstemmelse med pagtens krav. I modsætning til programmets sigtepunkt, dvs. strukturel balance på de offentlige finanser i 2015, forventes den strukturelle saldo ifølge Kommissionens beregning efter den i fællesskab aftalte metode at blive en smule negativ (– 0,4 %) i 2015, og den er udsat for de samme risici som nævnes ovenfor.

(15)

Hvad angår de datakrav, der er anført i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne, indeholder programmet alle obligatoriske data og de fleste fakultative data (7).

i)

at styrke indsatsen for at sikre, at den planlagte overtrædelse af referenceværdien på 3 % af BNP fortsat holdes under kontrol samt hurtigt korrigere underskuddets forventede overskridelse af referenceværdien og

ii)

at specificere de foranstaltninger, hvormed den finanspolitiske konsolidering underbygges for at opfylde den mellemfristede målsætning i 2015, således som det er planlagt.