(1)

Den 22. februar 2006 besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (K(2006) 461 endelig) efter at have modtaget gentagne klager fra to finske brancheorganisationer, som hævdede, at de finske myndigheder overtrådte en række bestemmelser i EF-traktaten, bl.a. om statsstøtte, da de skulle skille enheden Tieliikelaitos ud fra den offentlige forvaltning og omdanne den til et statsforetagende.

(2)

Kommissionen underrettede pr. brev af 23. februar 2006 Finland om sin beslutning om at indlede proceduren og gav de finske myndigheder lejlighed til at forelægge deres bemærkninger inden en måned.

(3)

Kommissionen sendte derefter et brev af 3. maj 2006 med en kopi af beslutningen om at indlede proceduren til klagerne og gav også dem lejlighed til at fremsætte kommentarer til beslutningen inden en måned.

(4)

Efter to gange at have forlænget svarfristen modtog Kommissionen pr. brev af 31. maj 2006 Finlands reaktion på dens beslutning om at indlede proceduren.

(5)

I et brev af 22. juni 2006 fremsendte klagerne deres kommentarer til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren.

(6)

Kommissionen videresendte disse kommentarer pr. brev af 6. juli 2006 til de finske myndigheder og gav dem lejlighed til at reagere inden en måned.

(7)

Kommissionen modtog pr. brev af 27. september 2006 Finlands reaktion på klagernes kommentarer.

(8)

Efter mødet den 7. september 2006 mellem de finske myndigheder og Kommissionen fremsendte de finske myndigheder yderligere oplysninger den 6. februar 2007.

(9)

Den 20. april 2007 sendte Kommissionen de finske myndigheder et brev med anmodning om yderligere afklaring. Svaret fra de finske myndigheder indløb den 22. maj 2007.

(10)

I sine breve af 4. og 27. juli 2007 bad Kommissionen de finske myndigheder om de oplysninger, den manglede, for at den kunne træffe den endelige beslutning. Svarene blev modtaget henholdsvis den 10. og den 29. august 2007.

(11)

Tieliikelaitos er et finsk statsforetagende, som dels projekterer, anlægger og vedligeholder veje, dels driver færgefart. Selv om foretagendets navn den 14. februar 2007 blev ændret til Destia, vil Kommissionen af hensyn til kontinuiteten anvende enhedens oprindelige navn, nemlig Tieliikelaitos, i hele nærværende beslutnings ordlyd.

(12)

I henhold til finsk forvaltningsret er et statsforetagende en statsejet enhed, som ikke er et aktieselskab, og som udøver erhvervsvirksomhed. Statsforetagender er omfattet af bestemmelserne i loven om statsforetagender (2). Et statsforetagende har en kombineret status af statsligt organ og statsejet selskab. Et statsforetagende drives efter forretningsmæssige principper, men rigsdagen, regeringen og de relevante ministerier har de beslutnings- og ledelsesmæssige beføjelser over det.

(13)

Selv om Tieliikelaitos' årlige omsætning er faldet gennem de seneste seks år (15 %), er foretagendet med sin omsætning på 474,1 mio. EUR i 2006 stadig en betydelig markedsaktør i infrastruktursektoren på det finske bygge- og anlægsmarked.

(14)

De vigtigste elementer i omsætningen er projektering (47 %), vedligeholdelse (31 %), belægnings- og tilslagsopgaver (asfaltering, vejmarkering, produktion af tilslagsmaterialer — 11 %). Tieliikelaitos leverer tjenesteydelser til den finske vejforvaltning (68 % af Tieliikelaitos' omsætning), kommercielle virksomheder (15 %), kommuner og byer (13 %), andre statslige organer (2 %) osv.

(15)

Tieliikelaitos' driftsoverskud var i 2006 på 10,6 mio. EUR og det gennemsnitlige antal ansatte 2 469.

(16)

Indtil slutningen af 2000 blev vedligeholdelsen af det finske statsvejnet varetaget af det finske vejvæsen. Vejvæsenet udførte også til dels projektering og anlæggelse af nye statsveje. I denne forbindelse skal det nævnes, at vejnettet i Finland strækker sig over 78 000 km statsveje, 26 000 km kommuneveje og 350 000 km private (lavkvalitet) skovveje.

(17)

Vejvæsenet var et statsligt organ, som havde til opgave at forvalte og vedligeholde det offentlige vejnet og forbedre trafikforholdene og de dertil knyttede tjenester. I henhold til finsk forvaltningsret er et statsligt organ en afdeling i den nationale forvaltning, som ikke har status af juridisk person i sig selv, men er en del af staten.

(18)

I perioden før liberaliseringen blev der kun købt private konsulent-, ingeniør- og vedligeholdelsesydelser, hvis vejvæsenets »vejproduktionsenhed« (3) ikke kunne levere den samme tjeneste. Navnlig inden for almindelig vejvedligeholdelse (4), som hovedsagelig består af at holde vejene isfrie, fandtes der praktisk taget ingen private entreprenører, før liberaliseringen blev påbegyndt. De havde kun to ubetydelige projekter, da der i slutningen af 1990'erne fandt et foreløbigt/forsøgsvist udbud sted.

(19)

I marts 2000 besluttede de finske myndigheder, at vejvæsenets produktionsvirksomhed skulle sælges fra og gøres til et statsforetagende samt skifte navn til Tieliikelaitos, mens vejforvaltningsdelen skulle fungere som kundeservice for vejvedligeholdelse. Dette skete for at adskille vejvæsenets rolle som indkøber af vejvedligeholdelse og vejbyggeri fra rollen som leverandør af disse tjenesteydelser.

(20)

Finland valgte en gradvis åbning af markedet. I denne forbindelse var det Vejforvaltningens opgave at skabe forudsætninger for et aktivt marked ved f.eks. at indføre nye procedurer for udbud i fri konkurrence.

(21)

Reformen resulterede i, at projektering, anlæggelse og vedligeholdelse af statsvejene var et fuldt åbent marked ved udgangen af 2004. For så vidt angår kommunevejene, er det i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet overladt til den enkelte kommune at vælge, om de vil benytte intern produktionskapacitet eller ikke. Hvis de vælger at udlicitere en tjeneste, bør de dog gøre det gennem offentligt udbud.

(22)

Med hensyn til færgefarten åbnes markedet for konkurrence i 2010.

(23)

I en overgangsperiode fra 2001 til 2004 gjaldt i henhold til loven om Tieliikelaitos (5) og bekendtgørelsen om Tieliikelaitos (6), at Tieliikelaitos:

(24)

Endvidere gav man det personale, der blev overflyttet til Tieliikelaitos, jobsikkerhed i overgangsperioden. Rigsdagen bestemte nemlig i sin beslutning om en reform (7) af vejvæsenet, at Tieliikelaitos ikke skulle afskedige folk eller tvinge medarbejdere til at skifte job i overgangsperioden.

(25)

Tieliikelaitos fik pålagt en række andre restriktioner, som nu gælder permanent.

(26)

For det første er foretagendet i overensstemmelse med loven om Tieliikelaitos forpligtet til altid at afgive bud på alle vejvedligeholdelseskontrakter og levering af færgefartydelser i hele landet.

(27)

For det andet skal foretagendet være rede til at stå til tjeneste i nødsituationer. Vejforvaltningen og Tieliikelaitos har pligt til at opretholde et beredskab til anvendelse i nødsituationer i medfør af en separat lov, nemlig beredskabsloven (8). Beredskabet består i forudgående planlægning og forberedelse af aktiviteter, der skal udøves i en nødsituation, samt andre foranstaltninger. På grundlag af et lovforslag (9) træffer transport- og kommunikationsministeriet separate beslutninger om det nødvendige beredskabsniveau og ansvarsfordelingen mellem Vejforvaltningen og Tieliikelaitos. Endvidere blev Tieliikelaitos i overgangsperioden pålagt at opretholde nødlagre af flydende brændstof.

(28)

Endelig er Tieliikelaitos som ethvert andet statsforetagende forpligtet til at koncentrere sig om sine kerneydelser. Tieliikelaitos er bl.a. underlagt restriktioner, for så vidt angår virksomhed, der kan udføres af datterselskaber, og mulighed for virksomhed i udlandet, samt et forbud mod visse virksomhedsinterne finansielle transaktioner.

(29)

På sin samling den 21. december 2000 traf den finske regering beslutning om, hvordan aktivsiden på Tieliikelaitos' balance skulle struktureres, når foretagendet indledte sin drift i begyndelsen af 2001. En del af aktiverne, der blev overflyttet til Tieliikelaitos, blev regnskabsført som et langfristet lån og en del som egenkapital.

(30)

Staten tildelte således Tieliikelaitos langfristet lånekapital for 41,44 mio. EUR. Lånets afdragsperiode blev fastsat til 15 år (1. januar 2001 til 1. januar 2015), hvoraf de første tre år var afdragsfrie. Det blev besluttet, at rentesatsen gradvis skulle stige til 5 %, så den i 2001 ville være 1 %, i 2002 1,5 %, i 2003 2,5 %, i 2004 3,5 % og fra 2005 og fremad 5 %.

(31)

Da det blev besluttet at opdele vejvæsenet i Vejforvaltningen og Tieliikelaitos, fulgte man det princip for vejvæsenets ejendom, at aktiver, der var omfattet af vejlovgivningen, dvs. i hovedsagen selve vejene, forblev Vejforvaltningens ejendom, mens aktiver, der blev anvendt ved vedligeholdelsesarbejder og færgefart, blev regnskabsført som Tieliikelaitos' ejendom.

(32)

Materiellet blev overført til den bogførte værdi, som var baseret på erhvervelsesomkostningen minus akkumulerede afskrivninger. Ligeledes blev udvundne grusreserver regnskabsført i Tieliikelaitos' balance til bogført værdi.

(33)

Den bogførte værdi af grunde og grusgrave blev opskrevet, fordi den finske regering vurderede, at den lå under de pågældende arealers reelle værdi. Derfor nedsatte det finske transport- og kommunikationsministerium en arbejdsgruppe (10), som skulle fremlægge forslag om, hvilke grunde og grusgrave der skulle bevares i Vejforvaltningen, og hvilke der skulle overføres til Tieliikelaitos, samt om en rimelig markedsværdi for disse arealer. Arbejdsgruppen kunne dog ikke nå til enighed om værdien af arealerne.

(34)

Transport- og kommunikationsministeriet traf selv beslutning om værdien af grunde og grusgrave efter at have indhentet rådgivningsbistand fra en uafhængig konsulent inden for ejendomsvurdering, Catella Kiinteistöarviointi Oy (i det følgende benævnt »Catella«).

(35)

Ifølge overgangsordningerne i reformen af vejvæsenet skulle kun en del af kontrakterne om projektering, anlæggelse og vedligeholdelse af statsveje i perioden 2001-2004 indgås efter at være sendt i offentligt udbud af Vejforvaltningen, men derefter skulle denne andel gradvis stige. De resterende kontrakter skulle indgås mellem Tieliikelaitos og Vejforvaltningen som forhandlingskontrakter uden udbudsprocedure.

(36)

Udgangspunktet for prisfastsættelsen for forhandlingskontrakterne var prisniveauet for kontrakter, som var indgået i forbindelse med en udbudsprocedure. Vejforvaltningen undersøgte følgelig de priser, som Tieliikelaitos havde budt i forbindelse med forhandlingskontrakterne, og sammenlignede dem med de konkurrerende priser fra det offentlige udbud. Under den efterfølgende forhandling mellem Tieliikelaitos og Vejforvaltningen blev der taget hensyn til, at Tieliikelaitos havde overskydende arbejdskraft og dermed større omkostninger. Omkostningsdifferencen, der blev henført under andre personaletilpasningsforanstaltninger (f.eks. særlige serviceprojekter), blev dog ikke kompenseret via forhandlingskontrakterne.

(37)

I overgangsperioden aftalte Vejforvaltningen og Tieliikelaitos hvert år en udgiftsjusteringsprocedure for til en vis grad at udjævne forskellen mellem forhandlingskontrakterne og udbudskontrakterne med hensyn til den margin, der genereres af kontraktens pris. Omfanget af udjævningen analyseres i kapitel 4, 5 og 6 (selv efter justeringerne var der stadig visse forskelle mellem forhandlings- og udbudskontrakternes margin). Disse ordninger bidrog til at nedbringe forskellen mellem forhandlingskontrakternes og udbudskontrakternes projektmargin i overgangsperioden.

(38)

I Finland varetages færgefarten mellem de 43 færgelejer som et led i leveringen af offentlige vejtjenester. Færgelejerne er koncentreret om skærgården ved Turku og de indre vandveje i det østlige Finland.

(39)

I forbindelse med reformen af vejvæsenet blev det besluttet, at færgefarten under den offentlige vejtjeneste gradvis skulle åbnes for konkurrence fra 2005, og at alle nye kontrakter om færgefart fra 2010 skulle indgås efter offentligt udbud.

(40)

I 2005 indkaldte man interessetilkendegivelser om tre ud af i alt 10 kontrakter om færgefart, og det gav ikke noget tilfredsstillende resultat, idet det ville medføre højere udgifter for Vejforvaltningen på den ene side (11) og styrke Tieliikelaitos' markedsposition på den anden side. Derfor fortsætter Vejforvaltningen indtil videre med forhandlingskontrakterne med Tieliikelaitos, mens den leder efter en anden indkøbsmodel til kommende offentlige udbudsrunder.

(41)

Da Tieliikelaitos blev dannet, blev alt vejvedligeholdelsespersonale i vejvæsenet overført til Tieliikelaitos. Det gav Tieliikelaitos en betydelig overkapacitet af arbejdskraft. Dette forhold anfægtes ikke af klagerne, som i deres indlæg fra juni 2006 erkendte, at Tieliikelaitos havde et strukturhandicap, fordi foretagendet var forpligtet til at beskæftige hele personalet og ikke kunne fyre nogen. Der blev i overgangsperioden truffet tre foranstaltninger til afhjælpning af dette problem.

(42)

Først tog 116 medarbejdere imod tilbuddet om at besætte ledige stillinger i andre statslige organer (heraf ni i Vejforvaltningen).

(43)

For det andet blev der tildelt 20,1 mio. EUR i støtte til Tieliikelaitos' personalejusteringer i form af jobsøgningshjælp til medarbejderne, finansiering af videreuddannelse og omskoling samt støtte til efterløn.

(44)

For det tredje blev de medarbejdere, som hverken kunne få job i forbindelse med kontrakter, som Tieliikelaitos havde vundet i offentligt udbud, eller forhandlingskontrakter, som Tieliikelaitos havde indgået med Vejforvaltningen, og som heller ikke kunne komme i betragtning til efterløn eller lignende ordninger, ansat i serviceprojekter, som Vejforvaltningen havde rekvireret. Disse projekter omhandlede f.eks. rensning af rabatter eller renovering af bygninger og udendørsarealer. Alt i alt betalte Vejforvaltningen 68 mio. EUR til finansiering af disse serviceprojekter. I gennemsnit er serviceprojekterne blevet brugt til at købe 600-700 årsværk i perioden 2001-2004.

(45)

I overgangsperioden blev Tieliikelaitos' personale indskrænket fra 4 235 ansatte i 2001 til 3 037 i 2004.

(46)

Statsforetagender er ikke selvstændige, juridiske personer, og staten er derfor i sidste ende ansvarlig for et statsforetagendes forpligtelser som bestemt i § 6 i loven om statsforetagender.

(47)

På grund af statens ansvar kan statsforetagender i henhold til konkurslovens kapitel 1, § 3, ikke erklæres konkurs.

(48)

For at skabe modvægt til fordelene ved at være beskyttet mod konkurs er det i finsk lovgivning bestemt, at statsforetagender skal betale et gebyr til staten for lån, de optager, og garantier, de stiller efter 1. januar 2003 (12).

(49)

I henhold til § 15 i loven om statslig långivning og bestemmelsen om statslige garantier (13) er det ved fastlæggelsen af størrelsen af dette gebyr nødvendigt at tage hensyn til en række forhold: det beløb, som staten risikerer at skulle betale som følge af garantien, arten og omfanget af den virksomhed og dens økonomi, som er genstand for garantien, den kreditværdighed, som gælder for genstanden for garantien og den tilhørende nationale økonomi, samt andre anliggender og konkurrencevilkår, som påvirker den risiko, der er dækket af garantien.

(50)

Med hensyn til langfristede lån skal der i henhold til regeringens bekendtgørelse om gebyrer, der opkræves på statslige garantier (14), betales et engangsbeløb på 0,25 % af lånets hovedstol (et ekspeditionsgebyr). Hvis risikoen for tab i forbindelse med garantien er uforholdsmæssigt høj, øges ekspeditionsgebyret med 1,5 procentpoint. Derudover opkræves et årligt gebyr på 0,35 % af lånet. Hvis der opstår betydelige ændringer i markedsvilkårene, skal satsen for det årlige gebyr senest justeres inden 12 måneder.

(51)

For kortfristede lån sættes det årlige gebyr til halvdelen af det årlige gebyr for langfristede lån i henhold til ovennævnte lov om statslig långivning og bestemmelsen om statslige garantier.

(52)

Behandlingen af statsforetagender med hensyn til beskatning af selskabers indkomst er fastlagt i indkomstskatteloven (15). I overensstemmelse med principperne i lovens § 21, stk. 3, skal statsforetagender, der hovedsagelig drives for at opfylde andre statslige institutioners behov, ikke betale skat.

(53)

I overgangsperioden hidrørte størstedelen af Tieliikelaitos' omsætning fra kontrakter med andre statslige institutioner (Vejforvaltningen), hvorfor der ikke er blevet opkrævet skat af indtægten fra denne virksomhed.

(54)

Når Tieliikelaitos købte grunde, blev sælgerne indtil juli 2004 i det store og hele fritaget for beskatning af deres eventuelle kapitalgevinst i henhold til § 49 i indkomstskatteloven (16). I juli 2004 blev denne foranstaltning fjernet fra indkomstskatteloven.

(55)

I sin beslutning om at indlede proceduren udtrykte Kommissionen tvivl med hensyn til:

(56)

Klagerne mener, at renten på det statslån, som staten ydede Tieliikelaitos, ligger klart under markedsrenten, og at pengeværdien af fordelen for Tieliikelaitos var ca. 3,2 mio. EUR i perioden 2001-2004.

(57)

Klagerne mener, at den højere rentebetaling, der blev fastsat for perioden 2005-2015, ikke reelt udligner denne fordel. Da rentesatserne er steget siden 2005, kan satsen på 5 % for perioden 2005-2015 snart ikke udgøre en højere rente end de satser, der hersker på markedet i øjeblikket.

(58)

Klagerne bemærker, at den værdi, som arealerne blev regnskabsført til i Tieliikelaitos' åbningsbalance af den finske stat, er 15 mio. FIM (17) lavere end den værdi, som en uafhængig ekspert har anslået den til (Catella). Forskellen er endnu større ifølge jordentreprenørernes vurdering. Desuden ville det ifølge klagerne være mere hensigtsmæssigt, hvis Tieliikelaitos købte de arealer, den havde brug for til udøvelsen af sin virksomhed, af eksterne leverandører til markedspris.

(59)

Klagerne mener heller ikke, at den nedskrivning af værdien af grunde og grusgrave for ikke-omsættelighed, som blev bogført i Tieliikelaitos' årsregnskaber i 2002-2004, og som blev godkendt af Tieliikelaitos' revisorer, kan betragtes som bevis for, at der ikke blev ydet statsstøtte ved overførslen af grunde og grusgrave. Klagerne mener, at Tieliikelaitos' revisorer ikke havde den fornødne ekspertise inden for jordaktiver til at foretage denne type vurdering. I henhold til klagerne baserede revisorerne deres vurdering på et skøn, som Tieliikelaitos' ledelse havde foretaget.

(60)

Klagerne mener, at Vejforvaltningens støtte til Tieliikelaitos i forbindelse med forhandlingskontrakter har beløbet sig til 21,5 mio. EUR, som de har beregnet ud fra forskellen mellem marginen i de forhandlingskontrakter henholdsvis udbudskontrakter, som Tieliikelaitos har indgået.

(61)

Desuden mistænker klagerne forhandlingskontrakternes marginer for at være kunstigt nedbragt, ved at der også blev taget højde for personaleomkostninger ved medarbejdere, der ikke medvirkede ved gennemførelsen af forhandlingskontrakterne.

(62)

De mener desuden, at den såkaldte udgiftsjusteringsprocedure for forhandlingskontrakterne (18) gav Tieliikelaitos adgang til ekstra midler hvert år i perioden 2001-2004, som den kunne bruge i ca. et år uden at skulle betale rente af dem til Vejforvaltningen.

(63)

Klagerne mener, at den støtte, som Tieliikelaitos modtog, bl.a. har givet foretagendet mulighed for at indgå pakkekontrakter (19) med en lavere margin.

(64)

Klagerne mener, at Tieliikelaitos' økonomiske resultater sammenlignet med konkurrenternes lå under branchegennemsnittet, og at dette kun viser, at driften i Tieliikelaitos var ineffektiv, og at foretagendet førte en konkurrencebegrænsende prispolitik på frie markeder.

(65)

Klagerne mener, at forhandlingskontrakter om levering af ydelser i forbindelse med færgefart giver Tieliikelaitos en fordel. De mener, at Tieliikelaitos kun kan levere færgefart til en forholdsvis lav pris, fordi foretagendet fik overdraget færgemateriel af Vejforvaltningen, som enten ikke skal fornys, eller hvis tilhørende kapitalomkostninger ikke behøver blive medregnet i materiellets værdi.

(66)

Efter klagernes mening modtog Tieliikelaitos ca. 100 mio. EUR i statsstøtte i 2001-2004 til afhjælpning af problemet med overskydende personale.

(67)

Klagerne mener bl.a., at Tieliikelaitos har modtaget støtte, i og med at foretagendets ansatte har været i den privilegerede situation, at de kunne overtage ledige stillinger i de statslige organer, herunder Vejforvaltningen. Dette gjorde det muligt for Tieliikelaitos at nedbringe sit overskydende personale med i alt 116 personer.

(68)

Klagerne mener, at proceduren med overflytning af medarbejdere medførte et tab af frihed for de pågældende statslige organer med hensyn til at kunne vælge den bedste og lønmæssigt mest overkommelige ledige ansøger fra arbejdsmarkedet til en given stilling, og at den påførte staten ekstra udgifter. Staten kunne måske have ansat personale udefra til en lavere lønomkostning og mere gunstige ansættelsesvilkår. De ansatte hos Tieliikelaitos blev overflyttet til de nye stillinger med deres gamle ansættelsesvilkår og anciennitet.

(69)

Desuden peger klagerne på, at Tieliikelaitos modtog 20,1 mio. EUR i statsstøtte fra Vejforvaltningens budget til hjælp med at finde nye job til medarbejderne, finansiere videreuddannelse og omskoling af dem samt som tilskud til efterløn.

(70)

Klagerne mener også, at personalet i de særlige serviceprojekter var Tieliikelaitos' egen arbejdskraft, mens udgifterne blev betalt af den finske stat. Klagerne hævder, at mulighederne for denne type ordning er lig nul i den private sektor. Der er det snarere sådan, at når et projekt eller en kontrakt udløber, har en privat arbejdsgiver stadig pligt til at betale løn til sin medarbejder eller opsige vedkommende og betale løn i opsigelsesperioden.

(71)

Endelig tvivler klagerne på, at Tieliikelaitos bidrog tilstrækkeligt med egne midler til finansieringen af foranstaltningerne til nedbringelse af overbemandingen. Ifølge klagerne kan det ikke læses ud af Tieliikelaitos' årsregnskaber.

(72)

Klagerne bemærker, at sælgerne af de grunde, som Tieliikelaitos købte i overgangsperioden, i det store og hele blev fritaget for skat på kapitalgevinsten, hvilket også udgør en indirekte statsstøtte til Tieliikelaitos.

(73)

Klagerne mener, at det udgør forbudt statsstøtte, at Tieliikelaitos ikke er omfattet af konkurslovgivningen. De påpeger, at selv om konkursloven (20) først trådte i kraft den 1. september 2004, var det heller ikke før da muligt at erklære Tieliikelaitos konkurs.

(74)

Klagerne mener, at det er tilstrækkeligt, at muligheden for denne type statsstøtte eksisterer, selv om der aldrig opstod en trussel om konkurs.

(75)

De understreger, at Tieliikelaitos havde mulighed for at modtage finansiering på mere favorable vilkår takket være den pågældende lovbestemmelse. Yderligere bestilte Tieliikelaitos løbende tjenester og materiel fra eksterne leverandører, hvilket gør Tieliikelaitos til debitor hos disse eksterne aktører. Derved kan Tieliikelaitos opnå en konkurrencefordel, da foretagendet ikke kan erklæres konkurs.

(76)

Endvidere henleder de Kommissionens opmærksomhed på, at det først var i 2003 (§ 5 i lov om statsforetagender), at der blev indført et garantigebyr på lån, der optages, og garantier, der stilles af et statsforetagende, med henblik på at kompensere for den situation, at et organ, der drives som en del af staten, kan modtage ekstern finansiering på mere favorable vilkår. Det betyder, at Tieliikelaitos ikke hidtil har betalt dette gebyr (idet bestemmelsen ikke gælder med tilbagevirkende kraft for lån, som Tieliikelaitos har optaget før 2003).

(77)

Under alle omstændigheder bemærker klagerne, at private virksomheder, som kan erklæres konkurs i henhold til finsk lov, også skal stille långiveren garantier, som svarer til omkostningen ved det statslige garantigebyr. Udgifter af denne type påløber f.eks. ved låntagning i fast ejendom og permanente leasingaftaler og ved garantier, der stilles af finansielle institutioner og andre aktører.

(78)

Efter klagernes mening udgør det forbudt statsstøtte, at Tieliikelaitos er fritaget for at betale selskabsskat til staten, fordi over halvdelen af foretagendets omsætning udgøres af statslige kontrakter.

(79)

Klagerne mener, at Tieliikelaitos fik en fordel på 14,5 mio. EUR i kraft af denne skattefritagelse alene i årene 2001-2004, da foretagendet ville have skullet betale 14,5 mio. EUR mere i skat, hvis det havde været underlagt den skattesats på 29 %, som gjaldt for private foretagender i 2001-2004 (i 2005 blev satsen sænket til 26 %).

(80)

At Tieliikelaitos har betalt en del af sin indtjening til staten, svarer blot til, at et privat aktieselskab udbetaler udbytte, hvis størrelse altid fastsættes af aktionærerne på den årlige generalforsamling. Udbyttet betales kun af det overskud, der er tilbage efter betaling af selskabsskat.

(81)

Med hensyn til Tieliikelaitos' lovfæstede forpligtelse til at byde på alle vejvedligeholdelsesentrepriser, der sendes i udbud såvel i overgangsperioden som efter dens udløb, kan klagerne ikke se, at det skulle være nogen ekstra finansiel byrde for Tieliikelaitos. Under alle omstændigheder mener klagerne, at Tieliikelaitos' årsregnskaber ikke afslører sådanne ekstra udgifter.

(82)

Da Tieliikelaitos har kontorer i hele Finland, mener klagerne, at foretagendet har en glimrende mulighed for at yde vejvedligeholdelse i hele landet. Herudover har Vejforvaltningen for at støtte udbudsdeltagelsen indført et honorar på 5 000 EUR, som den betaler alle bydere, hvis bud lever op til udbudsspecifikationerne. I gennemsnit bød 4-4,7 entreprenører på hver af de vedligeholdelseskontrakter, der blev sendt i udbud i 2001-2004. Dette er bevis for virksomhedernes interesse i at afgive bud.

(83)

Ligeledes anfægter klagerne, at Tieliikelaitos havde ekstra udgifter sammenlignet med andre virksomheder i branchen på grund af foretagendets forpligtelse til at stå til tjeneste i nødsituationer. For det første understreger de, at en sådan ekstra udgift ikke fremgår af Tieliikelaitos' årsregnskaber. For det andet mener klagerne, at alle virksomheder skal være klar til nødsituationer, og at det er et led i private virksomheders risikostyringssystem.

(84)

Desuden mener klagerne ikke, at der i Tieliikelaitos' årsregnskaber skelnes mellem omkostninger og indtægter i forbindelse med tjenester, der klart kan identificeres som værende af almen økonomisk interesse, og de omkostninger og indtægter, der er forbundet med andre tjenester, og ej heller, at der er defineret noget parameter for fordeling af omkostninger og indtægter på disse to tjenestekategorier.

(85)

Derfor understreger klagerne, at de foranstaltninger, der er indført til fordel for Tieliikelaitos, ikke kan betegnes som kompensation for en forsyningspligt.

(86)

For så vidt angår de restriktioner, der er pålagt Tieliikelaitos' drift i visse henseender, understreger klagerne, at den opfølgningsgruppe, som transport- og kommunikationsministeriet nedsatte, har noteret, at Tieliikelaitos gentagne gange har overtrådt restriktionerne, f.eks. ved at udføre anlægsarbejder i energinettene og for kommunen. Restriktionerne har derfor ikke ligget Tieliikelaitos til last i form af betydelige omkostninger eller mistet indtægt, og disse forhold afspejles heller ikke i Tieliikelaitos' årsregnskaber.

(87)

Alt i alt mener klagerne, at Tieliikelaitos har modtaget mindst 164-171 mio. EUR i forbudt statsstøtte:

(88)

Ifølge klagerne skal de respektive beløb forhøjes med det støttebeløb, som Tieliikelaitos modtog via forhandlingskontrakterne om færgefart, og renteindtægten fra de midler fra forhandlingskontrakterne, som foretagendet årligt havde til rådighed i kraft af udgiftsjusteringsproceduren.

(89)

Klagerne mener, at Tieliikelaitos har fået fordele, som har nedbragt foretagendets udgifter, og som det ikke kunne have fået under normale markedsbetingelser.

(90)

Mens klagerne ikke bestrider de omkostningsbesparelser, som staten opnåede ved at liberalisere markedet, understreger de, at Tieliikelaitos i overgangsperioden modtog støtte i næsten samme størrelsesorden.

(91)

Klagerne finder, at den støtte, som blev ydet Tieliikelaitos, har forvredet konkurrencen i infrastruktursektoren og givet Tieliikelaitos mulighed for at gennemføre kontrakter med en lavere margin end private aktører på et konkurrencepræget marked. Efter klagernes mening har Tieliikelaitos haft en dominerende stilling på markedet inden for vejvedligeholdelseskontrakter i hele overgangsperioden, og i 2005 fik foretagendet tildelt 88 % af alle nye vedligeholdelseskontrakter af Vejforvaltningen. Dette bør være bevis på, at liberaliseringen af markedet ikke lykkedes.

(92)

Klagerne anfægter derfor, at statsstøtteforanstaltningerne var nødvendige og proportionale med resultaterne, nemlig liberaliseringen af det finske marked for vejvedligeholdelse og færgefart. Derfor er der ifølge klagerne ikke nogen berettigelse for den statsstøtte, som Tieliikelaitos har modtaget, og den er således uforenelig med fællesmarkedet.

(93)

Først forklarer de finske myndigheder de underliggende årsager til den fremgangsmåde, som de valgte til liberaliseringen af markedet for vejtjenester i Finland.

(94)

Efter deres mening var det nødvendigt med en gradvis åbning af markedet kombineret med jobgaranti for medarbejderne i Tieliikelaitos for at opnå et politisk kompromis om liberaliseringen af markedet.

(95)

Faktisk påbegyndte den finske regering arbejdet med reformen af vejvæsenet allerede i 1994. Ikke desto mindre var det på grund af særinteresser længe umuligt at nå frem til en aftale om liberalisering af markedet, og den 20. maj 1997 besluttede regeringens økonomipolitiske udvalg at opretholde det bestående system stort set uden ændringer på nær indførelsen af visse »grænser« mellem vejvæsenets administrative funktioner og dets vejproduktionsenhed. Det var først primo 2000, at regeringen opnåede politisk enighed om den gradvise liberalisering af markedet for vejtjenester. Denne aftale udmøntede sig i en pakke af lovforslag, der blev forelagt rigsdagen, med forslag til lov om vejforvaltning og lov om Tieliikelaitos samt foreløbigt forslag til årets finanslov (sidstnævnte inklusive den planlagte nødvendige finansiering af reformens ledsageforanstaltninger). Da rigsdagen godkendte de respektive forslag, godkendte den ikke blot pakken af støtteforanstaltninger til fordel for Tieliikelaitos, som regeringen havde foreslået, men besluttede også, at der skulle indføres yderligere garantier til fordel for foretagendets medarbejdere.

(96)

Oven i de politiske og sociale betragtninger var der også et konkurrenceaspekt, der understøttede den model for markedsliberalisering, som den finske regering havde valgt. Efter de finske myndigheders mening ville en åbning af markedet uden en overgangsperiode have medført en oligopol- eller endog monopolsituation på markedet, idet Tieliikelaitos ville være forsvundet fra markedet og dets markedsandel overtaget af de største private konkurrenter.

(97)

Den finske stat mener ikke, at dens tiltag udgør statsstøtte. Selv om Kommissionen skulle mene, at tiltagene omfatter statsstøtte, mener de finske myndigheder, at støtten bør erklæres forenelig med fællesmarkedet.

(98)

For at underbygge sin holdning fremsendte Finland bl.a. en økonomisk ekspertudtalelse fra børsmæglerselskabet IceCapital Securities Ltd om de påståede økonomiske fordele, som Tieliikelaitos havde fået (i det følgende benævnt »ekspertudtalelsen«).

(99)

Mens klagerne betvivler ekspertudtalelsens gyldighed med den begrundelse, at IceCapital skulle være økonomisk afhængig af Tieliikelaitos, anfører de finske myndigheder, at Tieliikelaitos kun er en blandt IceCapitals mange kunder. IceCapital arbejdede kun lejlighedsvis for Tieliikelaitos i de to år, hvor de havde forretningsforbindelse med hinanden (i 2005 udgjorde IceCapitals arbejde for Tieliikelaitos 4,7 % af selskabets årlige indtjening og i 2006 3,1 %). Den finske regering havde sendt udfærdigelsen af ekspertudtalelsen i udbud, og IceCapital vandt. De finske myndigheder bemærker også, at det, at Tieliikelaitos før har benyttet sig af IceCapitals tjenester, har udbygget IceCapitals forståelse af jordentreprenørsektoren, hvilket har været gunstigt i forbindelse med udarbejdelsen af ekspertudtalelsen.

(100)

De finske myndigheder hævder, at det ikke er en normal låneydelse, hvor et selskab ydes et lån af en vis størrelse, som betales tilbage med renter inden en bestemt frist. Det var en overførsel af aktiver til Tieliikelaitos med en tilbagebetalingsforpligtelse.

(101)

Finland mener, at hvis den fulde aktivbeholdning var blevet udbetalt til Tieliikelaitos som egenkapital, ville man måske have skabt konkurrenceforvridning. Når man ser på de private virksomheders balance i branchen, har disse virksomheder anlægsaktiver i deres balance, som er erhvervet både som egenkapital og som lån. Derfor var det vigtigt, at Tieliikelaitos' balance indeholdt aktiver, der var erhvervet som lån. Finland hævder, at hvis det ikke var foregået på den måde, ville Tieliikelaitos have opnået en økonomisk konkurrencefordel svarende til afdragene på lånet. De finske myndigheder mener, at Tieliikelaitos' åbningsbalance fik en struktur, der var i overensstemmelse med de private virksomheders balance i branchen.

(102)

Hvis foranstaltningen betragtes som et normalt langfristet lån, mener Finland, at låneomkostningerne skal sammenlignes med den finansiering, der var til rådighed på markedet i hele lånets løbetid. En sammenligning med markedets alternativer, som kun omfatter nogle år af lånetiden, giver ikke et samlet billede af låneomkostningerne. Finland mener derfor, at perioden 2005-2015 skal indgå i vurderingen sammen med overgangsperioden 2001-2004.

(103)

De finske myndigheder anfører, at Tieliikelaitos ikke har mulighed for at afslutte låneaftalen inden for lånets løbetid uden långivers accept. Derfor skal der tages hensyn til hele det tidsrum, Tieliikelaitos skal betale renter i, når den eventuelle fordel ved det langfristede lån skal beregnes. Denne beregning giver et meget anderledes resultat end klagernes beregning.

(104)

Med hensyn til den relevante rente bemærker de finske myndigheder, at den helårlige Euribor-sats (12M Euribor) normalt bruges som referencerente i virksomhedslån. Finland bemærker, at der findes en forventet kurve over, hvordan markedsrenteniveauet vil udvikle sig indtil 2015. Kurven er baseret på forskellige markedsdeltageres forventninger til udviklingen i renterne. Referencerentesatserne, som blev brugt til beregningerne i ekspertudtalelsen, bygger på oplysninger, der var til rådighed på terminsmarkedet, og beskriver dermed markedets forståelse af, hvad den fremtidige rente bliver.

(105)

På denne baggrund fremgår det klart af ekspertudtalelsen, at Tieliikelaitos i perioden fra slutningen af overgangsperioden og til lånetidens udløb skal betale ca. 2 mio. EUR mere, end hvad det ville have kostet at låne til markedsrenten, sådan som markedsanalytikernes prognose for den så ud pr. 8. maj 2006 (21).

(106)

Finland konkluderer således, at dette beløb på 2 mio. EUR under alle omstændigheder bør trækkes fra de 3,2 mio. EUR, som klagerne har beregnet, med det resultat, at Tieliikelaitos' maksimalt mulige fordel ved statslånet er 1,2 mio. EUR.

(107)

De finske myndigheder indleder med at forklare, at et af hovedprincipperne for opdelingen af vejvæsenet i Vejforvaltningen og Tieliikelaitos var, at aktiver, der var omfattet af vejlovgivningen, dvs. i hovedsagen selve vejene, skulle forblive Vejforvaltningens ejendom, mens aktiver, der tidligere blev anvendt af vejvæsenets vejproduktionsenhed (Tieliikelaitos' forgænger) til vedligeholdelse, skulle bevares i Tieliikelaitos til vejvedligeholdelsesformål.

(108)

Med hensyn til værdiansættelse af de grunde og grusgrave, som Tieliikelaitos havde til rådighed, mener de finske myndigheder, at vurderingen af disse arealer blev udført i overensstemmelse med de principper, der er beskrevet i Kommissionens meddelelse om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger (22).

(109)

Finland hævder, at Catellas værdiansættelse, der blev brugt som grundlag for bestemmelse af værdien af grunde og grusgrave, kan betragtes som resultatet af et upartisk skøn.

(110)

Justeringen af Catellas skøn (nedskrivning fra 128 mio. FIM til 113 mio. FIM (23) skete på foranledning af det finske transport- og kommunikationsministerium, som mente, at prisen på betongrus ville falde, når Tieliikelaitos gik ind på dette marked som sælger, at værditilvæksten under udvindingsprocessen var lavere ifølge den finske kort- og matrikelstyrelse, og at efterbehandlingsomkostningerne ville blive højere på grund af de nye krav til efterbehandling af jordaktiver.

(111)

På baggrund af nedskrivningen af værdien af jordaktiverne i Tieliikelaitos' årsregnskaber i overgangsperioden, som blev godkendt af Tieliikelaitos' revisorer (Ernst & Young), vurderer de finske myndigheder, at grunde og grusgrave stadig stod i Tieliikelaitos' balance til en overdreven høj værdi i sammenligning med de reviderede bogførte værdier. Denne konklusion blev bekræftet af IceCapital, som udførte den samlede vurdering af de ordninger, der var indført til fordel for Tieliikelaitos. Derfor fik Tieliikelaitos ikke nogen økonomisk fordel, men pådrog sig snarere en økonomisk byrde i størrelsesordenen 4,3 mio. EUR.

(112)

Finland bemærker, at revisorerne er eksperter i vurdering af grundlaget for forventet indtægt og derfor havde de fornødne kvalifikationer til at verificere gyldigheden af nedskrivningen for ikke-omsættelighed.

(113)

Med hensyn til at klagerne helst så, at der ikke blev overflyttet arealer til Tieliikelaitos' aktivbeholdning, men at Tieliikelaitos købte alle de jordaktiver, foretagendet skulle bruge, eksternt til markedspris (jf. punkt 4.2), bemærker Finland, at Tieliikelaitos i overgangsperioden købte betydelige mængder jordaktiver af eksterne leverandører til markedspris: 47 % i 2001, 39 % i 2002, 41 % i 2003 og 34 % i 2004.

(114)

Først minder de finske myndigheder om, at den årlige udgiftsjusteringsprocedure, som foregik i overgangsperioden (jf. punkt 2.4.3), sikrede, at forskellene i forhandlingskontrakternes og udbudskontrakternes margin i vidt omfang blev udjævnet. Udgiftsjusteringerne beløb sig i overgangsperioden til i alt 16,8 mio. EUR.

(115)

Ifølge Finland er det ikke relevant for de tilbageværende forskelle i margin at sammenholde marginen i Tieliikelaitos' forhandlingskontrakter med den gennemsnitlige margin, som Tieliikelaitos genererede på udbudskontrakter i hele overgangsperioden, sådan som klagerne har gjort.

(116)

Efter de finske myndigheders mening bør man beregne forskellene i margin på kontrakter, som er sammenlignelige.

(117)

I den henseende var der det særlige ved årene 2001 og 2002, at mange af udbudskontrakterne de to år var nye kontrakter af typen pakkekontrakter. Oprindelig var Tieliikelaitos ikke forberedt på den betydeligt højere risiko herved sammenlignet med traditionelle kontrakter. Derfor viste marginen på pakkekontrakter sig at ligge på et meget lavere niveau end den forventede margin. Forhandlingskontrakterne omfattede til gengæld ikke pakkekontrakter. Det er derfor relevant at holde pakkekontrakterne uden for beregningen.

(118)

Det særlige ved årene 2003 og 2004 var, at forhandlingskontrakterne, som Tieliikelaitos indgik med Vejforvaltningen de to år, udelukkende omhandlede vejvedligeholdelse og projektering. Derfor skal marginniveauet sammenlignes med marginniveauet for lignende udbudskontrakter.

(119)

Desuden påpeger de finske myndigheder, at en del af de kontrakter, der blev gennemført som forhandlingskontrakter, kunne have været gennemført på anden vis ved hjælp af direkte forhandling i overensstemmelse med gældende lov om offentlige indkøb — også uden den overgangsperiode, som er fastlagt i § 9 i loven om Tieliikelaitos.

(120)

I henhold til ekspertudtalelsen har Tieliikelaitos fået en fordel svarende til 8,5 mio. EUR ud af forhandlingskontrakterne, når forskellen i marginer mellem sammenlignelige forhandlings- og udbudskontrakter beregnes:

(121)

Selv om Tieliikelaitos fik en økonomisk fordel på 8,5 mio. EUR, var det en berettiget kompensation for forsyningspligten og de udgifter, der var forårsaget af strukturelle ulemper (jf. punkt 2.3).

(122)

I overgangsperioden skulle de ekstra udgifter, der navnlig hidrørte fra det overtallige personale, indregnes i prisen på forhandlingskontrakterne, i det omfang der ikke var taget hensyn til dem i forbindelse med andre personalejusteringsforanstaltninger. Selv om en stor del af det overskydende personale var ansat i særlige serviceprojekter, var der stadig i gennemsnit 100 medarbejdere mere i Tieliikelaitos end det optimale antal i overgangsperioden.

(123)

De finske myndigheder afviser påstandene om, at støtten til Tieliikelaitos har gjort dette statsforetagende i stand til at acceptere en lavere margin på pakkekontrakter. Som forklaret ovenfor var marginniveauet på pakkekontrakter lavt, fordi Tieliikelaitos var uforberedt på risikoniveauet ved dem.

(124)

Til klagernes påstand om, at udgifter til ekstra personale blev betragtet som en omkostning, der kunstigt nedbragte Tieliikelaitos' margin på forhandlingskontrakter, bemærker de finske myndigheder, at overskydende personale ikke indgik i beregningen af marginen på forhandlingskontrakterne. Overskydende personale blev flyttet til serviceprojekter.

(125)

Endelig afviser Finland påstanden om, at Tieliikelaitos' forholdsvis ringe økonomiske resultater peger i retning af manglende effektivitet i Tieliikelaitos' drift og brugen af en konkurrencebegrænsende prispolitik på åbne markeder. Efter Finlands mening kan det ringe resultat tilskrives de ekstra udgifter til justering af Tieliikelaitos' personale og det forhold, at de særlige ordninger for personalet ikke kunne dække alle omkostningerne ved det overskydende personale.

(126)

Ifølge de finske myndigheder er det i øjeblikket billigere for Vejforvaltningen at fortsætte med forhandlingskontrakter. Det første forsøg på at udlicitere en del af færgefarten lykkedes ikke af følgende grunde:

(127)

For det første var bydernes priser 17-25 % højere end priserne på de igangværende forhandlingskontrakter mellem Vejforvaltningen og Tieliikelaitos, som parterne har haft årlige separate prisforhandlinger om. Vejforvaltningen ville derfor have skullet betale mere for de pågældende tjenester, hvis de havde accepteret resultatet af udbuddet.

(128)

For det andet ville Tieliikelaitos' markedsposition være blevet styrket (idet Tieliikelaitos' priser var de laveste budpriser, selv om de stadig lå højere end priserne i forhandlingskontrakterne, og Vejforvaltningen derfor ville skulle kåre Tieliikelaitos som vinder af udbuddet).

(129)

De finske myndigheder afviser således påstanden om, at forhandlingskontrakterne mellem Vejforvaltningen og Tieliikelaitos rummede nogen konkurrencefordel for Tieliikelaitos. Tværtimod kan de være en ulempe, idet betingelserne for forhandlingskontrakter ikke i tilstrækkeligt omfang tager højde for behovet for fornyelse af materiellet (kapitalomkostninger er ikke medregnet i deres fulde omfang i prisen på færgefarten).

(130)

Den finske stat er i færd med at udforme en ny indkøbsmodel til kommende runder af offentlige udbud, hvilket den gør ved at revidere betingelserne for den liberalisering, der er forbundet med kapitalomkostninger ved og ombygning af færger. En af mulighederne for at gøre det kan være at mindske de risici, der er forbundet med investeringer, gennem tilbagekøbsbetingelser for færgemateriel, der indgår i aftalen. En anden mulighed er at kræve, at alle bydere råder over nye fartøjer. I mellemtiden er de bestående færgekontrakter blevet forlænget indtil udgangen af 2009.

(131)

De finske myndigheder hævder, at de særlige ordninger og de særlige projekter ikke kan anses for at være en fordel.

(132)

Da Tieliikelaitos blev sat i drift den 1. januar 2001, havde foretagendet 4 235 ansatte, selv om det i virkeligheden havde brug for betragteligt færre medarbejdere. Det er klart, at det tidligere vejvæsen som en officiel hierarkisk opbygget institution havde et betydeligt antal stillinger og opgaver, som ikke var nødvendige i Tieliikelaitos, og som derfor gjorde personalet i Tieliikelaitos overtalligt.

(133)

Efter Finlands mening var det en strukturel ulempe for Tieliikelaitos, at foretagendet var tvunget til at beskæftige hele sit personale og ikke kunne fyre folk. Foretagendets udgifter i forbindelse med denne strukturelle ulempe har opvejet enhver, også teoretisk økonomisk fordel, som Tieliikelaitos har haft. Personaleoverflytningsprocedurerne, som Tieliikelaitos kunne benytte, har været dyrere og langsommere end den personalepolitik, som Tieliikelaitos' konkurrenter kan føre.

(134)

Ifølge Finland kunne den finske stat have valgt ikke at overføre det overskydende personale til Tieliikelaitos, da foretagendet blev dannet.

(135)

Finland refererer også til Combus-dommen fra Retten i Første Instans (25), hvor retten behandlede en lignende situation med hensyn til overførsel af personale. Det blev konkluderet i denne sag, at et engangsbeløb fra den danske stat til tjenestemænd, som var ansat hos Combus, og som accepterede at opgive deres status som tjenestemænd og blive ansat på kontraktbasis af dette foretagende, ikke udgjorde statsstøtte. Retten i Første Instans anså ikke foranstaltningen for at have lettet den byrde, der normalt fremgår af et foretagendes budget.

(136)

Reformen af vejforvaltnings- og vedligeholdelsessektoren i Finland blev gennemført under omstændigheder, der lignede situationen i Combus-sagen. Det forhold, at Tieliikelaitos ikke gav nogen kompensation til personale, som blev overflyttet til statslige organer, herunder Vejforvaltningen, kan ikke betragtes som statsstøtte.

(137)

Efter Finlands mening bliver Combus-dommen ikke mindre anvendelig af de domme, som Kommissionen henviser til i sin beslutning om at indlede proceduren (Altmark Trans (26) og Frankrig mod Kommissionen (27)). Disse domme ligger nemlig før Combus-dommen og blev dermed nødvendigvis taget i betragtning af Retten i Første Instans.

(138)

Desuden hævder Finland, at hvis en foranstaltning ikke er beregnet til at give en fordel, som har budgetvirkning, drejer det sig ikke om overførsel af statsmidler og derfor heller ikke om statsstøtte (28). Finland mener ikke, at administrative foranstaltninger, der ikke har virkning på statsmidler, udgør statsstøtte.

(139)

Finland mener således ikke, at staten har mistet indtægt, fordi den accepterede at beskæftige 116 tidligere ansatte hos Tieliikelaitos og betale deres lønninger. Ingen af disse medarbejdere blev udnævnt, uden at de var blevet vurderet og fundet egnede til stillingen. Det var kun muligt at overføre personale mellem Tieliikelaitos og den offentlige forvaltning, når der var en ledig, opslået stilling. Hvis der ikke blev fundet en egnet ansøger blandt Tieliikelaitos' medarbejdere, kom andre ansøgere i betragtning.

(140)

Med hensyn til de økonomiske overførsler fra staten til afhjælpning af Tieliikelaitos' problem med overskydende personale understreger Finland, at Tieliikelaitos ikke modtog 100 mio. EUR i statsstøtte, som påstået af klagerne. Tieliikelaitos modtog 68 mio. EUR fra Vejforvaltningen til at finansiere serviceprojekter med (af de 68 mio. gik ca. 56 mio. til at dække personaleomkostninger, og resten blev brugt til materialer og andre poster, der ikke har med personale at gøre). Herudover betalte Vejforvaltningen 20,1 mio. EUR i støtte til personalejusteringer. Den samlede kompensation på 88,1 mio. EUR dækkede ikke alle udgifterne i forbindelse med det overskydende personale. Ifølge ekspertudtalelsen beløb den strukturelle ulempe i form af overskydende arbejdskraft sig til 157 mio. EUR i perioden 2001-2004.

(141)

Finland bemærker, at man fulgte sunde regnskabsprincipper i forberedelsen af Tieliikelaitos' årsregnskaber, og at disse er blevet revideret. Årsregnskaberne omfatter ikke noter med den detaljeringsgrad, som klagerne henviser til. Ikke desto mindre giver ekspertudtalelsen følgende begrundelser for udækkede strukturelle ulemper ved overskydende personale (69 mio. EUR i alt, dvs. 157 mio. EUR minus 88 mio. EUR):

(142)

For det første dækkede Vejforvaltningen ikke alle omkostningerne ved de særlige serviceprojekter. F.eks. dækkede den ikke de respektive tilsynsomkostninger, som blev anslået til 2,8 mio. EUR over fire år. Endvidere indbragte serviceprojekterne et samlet tab på 1,4 mio. EUR i overgangsperioden ud over de respektive tilsynsomkostninger (underskuddet blev beregnet ved at trække udgiften til lønninger og materialer ved serviceprojekterne fra fortjenesten på projekterne). Derfor påførte serviceprojekterne Tieliikelaitos en nettobelastning på 4,2 mio. EUR.

(143)

For det andet var de midler, som Vejforvaltningen bidrog med, ikke tilstrækkelige til at finansiere jobsøgningshjælp til medarbejderne, videreuddannelse og omskoling samt støtte til efterløn. Derfor måtte Tieliikelaitos øremærke over 20 mio. EUR til personalejusteringer af egne midler (heraf blev 12,8 mio. EUR udbetalt i 2004 og 2005).

(144)

For det tredje måtte Tieliikelaitos bære ekstra administrationsomkostninger ved personalejusteringerne, som blev anslået til 2,8 mio. EUR i overgangsperioden.

(145)

For det fjerde havde Tieliikelaitos også ekstraudgifter på grund af mere gunstige ferievilkår for de Tieliikelaitos-ansatte, som blev rubriceret i kategorien statslige langtidsmedarbejdere (50 % længere ferie). Disse ekstraudgifter blev anslået til 42 mio. EUR i den fire år lange overgangsperiode.

(146)

Under alle omstændigheder har pensionsordningerne lagt en tung byrde på Tieliikelaitos. Selv efter omdannelsen til et statsforetagende forblev Tieliikelaitos' personale omfattet af lov nr. 280 af 20. maj 1966 om statspension, hvilket betyder, at statsforetagendet som statslig arbejdsgiver måtte indbetale pensionsbidrag, og satsen for disse bidrag er højere end den sats, som private arbejdsgivere indbetaler pensionsbidrag efter. Ændringen af lov om statspension (nr. 679 af 30. juli 2004) vil medføre en tilnærmelse mellem den private og den offentlige sektor med hensyn til størrelsen af pensionsbidragene og arbejdstagernes pensionsydelser, men først efter en årrække. I 2005 var de private arbejdsgiveres generelle pensionsbidrag 16,8 %. Tieliikelaitos' pensionsbidrag blev derimod fastsat individuelt og beløb sig til 21,13 % i 2005.

(147)

Desuden var det først den 16. februar 2005, at bestemmelserne i Tieliikelaitos' overenskomster om løn under sygdom blev tilpasset efter de tilsvarende regler i den private sektors overenskomster. Før da var disse bestemmelser mere bekostelige for Tieliikelaitos end de bestemmelser, der gjaldt for de private arbejdsgivere.

(148)

Finland anfører, at personalets ansættelsesvilkår i Tieliikelaitos samlet set stadig er bedre end dem, der gælder de privatansatte, og det uanset de ændringer af overenskomsterne, der blev foretaget i 2005 for at tilnærme ansættelsesvilkårene til de vilkår, der gjaldt i den private sektor. F.eks. er de Tieliikelaitos-ansattes ret til ferie, som bygger på aftalebestemmelser, der modsvarer dem, der er indeholdt i statslige aftaler, stadig bedre end den ferieret, som personalet i den private sektor kan opnå. Så ansættelsesvilkårene som sådan, herunder pensionsydelser, kan stadig klart betragtes som en byrde i sammenligning med de vilkår, som er fremherskende blandt aktører i den private sektor.

(149)

I henhold til indkomstskattelovens § 49, stk. 1, punkt 4, plejede man at beregne den skattepligtige kapitalindkomst for skattepligtige personer, som ikke er et foretagende, partnerskab eller aktieselskab, ved at fratrække det højeste af to beløb, nemlig enten 80 % af salgsprisen eller den reelle erhvervelsespris, forudsat at den faste ejendom er solgt til staten, provinsen, kommunen eller en fælleskommunal myndighed. Derfor ville den skattepligtige kapitalindkomst være højst 20 % af salgsprisen. De respektive sælgere kunne således ved beregningen af deres skattepligtige kapitalindkomst trække 30 % eller 60 % mere fra salgsprisen, end de kunne efter de normale skatteregler, afhængigt af om de solgte deres jord, før eller efter at de havde ejet den i 10 år.

(150)

Jordaktivernes overførsel til Tieliikelaitos/dets forgænger var fra begyndelsen omfattet af koncessionsordningen (29). Det vil sige, at også Tieliikelaitos' forgænger, Vejvæsenet, fik indirekte gavn af samme foranstaltning. Derfor understreger de finske myndigheder, at selv om denne foranstaltning udgjorde en indirekte statsstøtte til Tieliikelaitos, overholder den dog definitionen på »eksisterende støtte« i artikel 1, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999.

(151)

Lovens § 49 blev ændret således i juli 2004 (30), at den ikke længere er anvendelig, når ejendommen sælges til et statsforetagende til andre formål end naturbeskyttelse, militær anvendelse og forskning eller andre lignende samfundsrelaterede formål. Som følge heraf er indtægten fra salg af grunde til Tieliikelaitos nu underlagt den almindelige beskatning af kapitalindkomst.

(152)

For så vidt angår de blivende fordele for Tieliikelaitos, understreger de finske myndigheder, at selv om disse foranstaltninger udgør statsstøtte, opfylder de definitionen på »eksisterende støtte« i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999.

(153)

Tieliikelaitos og dets forgængere i den pågældende økonomiske enhed (indtil 31.12.1997 vejvæsenet som sådan, fra 1.1.1998 til 31.12.2000 produktionsenheden i vejvæsenet) har aldrig været underlagt reglerne om konkurs eller de normale selskabsskatteregler.

(154)

Denne situation har ikke blot været gældende længere tilbage i tiden end indledningen på liberaliseringen af vejtjenestesektoren i Finland (nr. v) i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999), men var det også før Finlands tiltrædelse af EU (nr. i) i artikel 1, litra b), i forordning 659/1999).

(155)

De finske myndigheder har forpligtet sig til at omdanne Tieliikelaitos til et statsejet aktieselskab, som bliver underlagt den normale konkurslov og selskabsskattelov senest pr. 1. marts 2008.

(156)

Det er Tieliikelaitos' status som statsforetagende og vejvæsenets status som statsligt organ, der gør, at de ikke kunne gå konkurs.

(157)

De finske myndigheder bemærker, at i henhold til Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier anses det for statsstøtte, når virksomheder, hvis juridiske status udelukker konkurs, får mere gunstige finansieringsvilkår. De finske myndigheder mener dog ikke, at Tieliikelaitos har fået sådanne mere gunstige finansieringsvilkår, da foretagendet ikke har skullet låne penge.

(158)

Der har aldrig været fare for, at Tieliikelaitos' skulle gå konkurs, og staten blive draget til ansvar.

(159)

Derfor har det ifølge de finske myndigheder ikke været muligt for Tieliikelaitos at få en konkurrencemæssig fordel frem for de private konkurrenter.

(160)

Med hensyn til anvendelsen af ekstern finansiering i nær fremtid bringer indførelsen af et garantigebyr i medfør af loven om statsforetagender finansielt disse foretagender på lige fod på lånemarkedet med andre virksomheder, der drives uden statsgarantier (jf. punkt 2.4.6).

(161)

Den reference, som den finske regering bruger til periodisk justering af det årlige gebyr, er afkastdifferencen på markedet mellem statsobligationer, der tilbagebetales i rater, og erhvervsobligationer i investeringsklasse i JP Morgan forretningslåneindekset. Det nye gebyr gælder lån, der udbetales efter den pågældende justering.

(162)

De finske myndigheder er ikke enige med klagerne i, at garantigebyret kan sammenlignes med private virksomheders udgifter ved låntagning. Her er der tale om engangsudgifter, mens garantigebyret betales en gang om året. Lånegebyrer er forholdsvis små på store lån, og ved et tilsvarende lån ville sikkerheden være blevet stillet gennem et erhvervslån. I praksis svarer garantigebyret snarere til en margin, der beregnes oven i Euribor.

(163)

Hvorvidt foretagender, der drives inden for statens forvaltning, er indkomstskattepligtige, afgøres på samme måde som statsforetagenders skattepligt, dvs. i overensstemmelse med § 21 i indkomstskatteloven. Dermed var Tieliikelaitos' forgænger (det tidligere vejvæsens produktionsenhed) ikke indkomstskattepligtig. Indkomstskattelovens § 21 var allerede inkluderet i den første version af indkomstskatteloven, som trådte i kraft den 1. januar 1993. Indkomstskatteloven og formueskatteloven (31), som var gældende tidligere, indeholdt lignende bestemmelser om statens og dens foretagenders indkomstskattepligt.

(164)

Selv om Tieliikelaitos ikke betaler selskabsskat til staten af sin indtjening, hævder de finske myndigheder, at der tages højde for denne situation, når der årligt træffes beslutning om den del af Tieliikelaitos' indtjening, der skal krediteres staten.

(165)

Tieliikelaitos' samlede indtjening i overgangsperioden var 62 mio. EUR, og i de første fire år krediterede Tieliikelaitos staten en samlet indtjeningsandel på 59 % (37,3 mio. EUR). Indtjeningsandelen har varieret mellem 47 % og 71 %. Den skat, som Tieliikelaitos teoretisk set skulle have betalt i overgangsperioden til en skattesats på 29 %, ville have været mindre end 18 mio. EUR.

(166)

Efter de finske myndigheders mening kan virksomheder som YIT Group (årlig omsætning 3 mia. EUR) og Lemminkäinen Group (årlig omsætning tæt på 2 mia. EUR), som er de største private konkurrenter til Tieliikelaitos, anses for at være benchmarkvirksomheder med henblik på en komparativ analyse af en given information. Ifølge oplysninger fra Bloomberg udgjorde den samlede andel af udbytter og selskabsskat i perioden 2001-2004 68 % af overskuddet før skat i YIT-gruppen og 63 % i Lemminkäinen-gruppen. De årlige indekser for denne periode varierede mellem 58 % og 85 % af overskuddet før skat for YIT og mellem 37 % og 98 % for Lemminkäinen.

(167)

I 2005, der var det første år efter overgangsperioden, var indtjeningsandelen til staten 69 % (4,6 mio. EUR). I 2006 var den 50 % (4,8 mio. EUR). Ifølge oplysninger i konkurrentvirksomhedernes årsregnskaber blev den procentdel af indtjeningen, som YIT og Lemminkäinen betalte i udbytte og selskabsskat, henholdsvis 52 % og 59 % i 2005 og 50 % og 61 % i 2006.

(168)

Finland mener, at staten ved at udøve sine beføjelser som ejer har modtaget betydeligt mere fra Tieliikelaitos i hele driftsperioden, end den ville have fået i selskabsskat af en indtjening af samme størrelse.

(169)

Endvidere bemærker Finland, at satser for moms, skat på kapitaloverførsler og ejendomsskat, som gælder for statsforetagender, er de samme som for aktieselskaber.

(170)

Finland mener, at selv hvis Kommissionen skulle konkludere, at Tieliikelaitos fik statsstøtte, bør denne støtte anses for nødvendig for at kompensere for de udgifter, som Tieliikelaitos skal afholde på grund af særlige opgaver, som er pålagt foretagendet i medfør af loven om Tieliikelaitos (jf. punkt 2.3).

(171)

Ud over pligten til at byde på alle vejvedligeholdelseskontrakter skal Tieliikelaitos sikre, at kvalitetskrav og tilsyn, der følger med bestillingsprocedurer og kontraktaftaler, overholdes. Disse pligter fremmer konkurrencen om vedligeholdelseskontrakterne, fordi Tieliikelaitos også skal byde på udbudskontrakterne i lighed med de private foretagender.

(172)

For så vidt angår foretagendets forpligtelse til at stå til tjeneste i nødsituationer, anser Finland denne pligt for at være nødvendig, fordi der kan opstå behov i nødsituationer for at gennemføre forskellige vejvedligeholdelsesopgaver inden for en meget stram tidsplan og på en anden måde end den normale fremgangsmåde.

(173)

Finland mener, at disse særlige opgaver kan anses for forsyningspligtydelser efter betydningen i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, og at de pågældende forpligtelser påfører Tieliikelaitos væsentlige omkostninger.

(174)

Med hensyn til pligten til at afgive bud på vedligeholdelsen af offentlige veje og levering af færgefartydelser i hele landet bemærker de finske myndigheder, at det er vanskeligt at anslå nøjagtigt, hvad de tilsvarende omkostninger beløber sig til.

(175)

Ifølge ekspertudtalelsen har nødberedskabet kostet Tieliikelaitos ca. 4,6 mio. EUR i ekstra udgifter i overgangsperioden (2001-2004). Disse omkostninger hidrører bl.a. fra Tieliikelaitos' pligt til at opretholde nødlagre af flydende brændstof indtil udgangen af 2004 (svarende til en omkostning på 2,2 mio. EUR). Andre omkostninger:

(176)

De finske myndigheder mener under alle omstændigheder, at disse udgifter er klart større end de ressourcer, der er stillet til rådighed for Tieliikelaitos.

(177)

De finske myndigheder bemærker, at aktørerne i den private sektor inden for bygge- og anlægsvirksomhed ikke skal bære sådanne omkostninger.

(178)

Med hensyn til klagernes påstand om, at Vejforvaltningen betaler et honorar på 5 000 EUR pr. bud på kontrakter, anfører de finske myndigheder, at Vejforvaltningen har betalt det af klagerne omtalte honorar til alle, som har budt på vedligeholdelseskontrakter, og hvis bud opfylder kvalitetskriterierne herfor. Denne type kompensation til alle bydere skal skelnes fra den kompensation, der betales for forsyningspligtydelserne. Kompensationen til alle bydere hindrer ikke, at Tieliikelaitos påføres ekstra udgifter i kraft af sin pligt til at byde i alle offentlige udbud.

(179)

I overgangsperioden var Tieliikelaitos underlagt ret betydelige restriktioner, som ikke pålagdes private aktører, f.eks. regulering af sektoren, restriktioner på datterselskaber, forbud mod virksomhedsinterne finansielle transaktioner og restriktioner på virksomhed i udlandet.

(180)

Som det tydeligt fremgår af ekspertudtalelsen, har restriktionerne på virksomhed i udlandet skaffet Tieliikelaitos vanskeligheder, når foretagendet har skullet byde på vejvedligeholdelseskontrakter i udlandet (Estland f.eks.). Tieliikelaitos har ikke kunnet byde direkte på udenlandske projekter.

(181)

Desuden har Tieliikelaitos pådraget sig udgifter på grund af den udvidede indberetningspligt, som er pålagt statsforetagender, men ikke private virksomheder, og det administrative bureaukrati, der belaster statsforetagender.

(182)

Kravet om, at Tieliikelaitos f.eks. skal koncentrere sig om sin kernevirksomhed, har ført til forsinkelser i udvidelsen af Tieliikelaitos' virksomhed til også at omfatte markedet for elektricitetsnet og dermed kostet indtjening.

(183)

Imidlertid erkender Finland, at det har været meget vanskeligt at anslå de udgifter, der hidrører fra ovennævnte strukturelle ulemper.

(184)

Finland vurderer, at Tieliikelaitos som følge af restriktioner på salg af tilslagsmaterialer til tredjeparter har mistet indtægter på ca. 1,6 mio. EUR i overgangsperioden. Dette skøn bygger på et gennemsnitligt årligt potentielt salg af tilslagsmaterialer på 3 mio. EUR (svarende til salgsprognosen for 2006), hvis der ikke havde været restriktioner, og på omkostningsstrukturen i 2006 (32).

(185)

Til klagernes påstand om, at Tieliikelaitos løbende overtrådte alle restriktioner, der var lagt på dets virksomhed i overgangsperioden, bemærker de finske myndigheder, at de påståede overtrædelser blev undersøgt og fundet ubetydelige. Ubetydelige overtrædelser ændrer ikke det forhold, at restriktionerne var en ulempe for Tieliikelaitos.

(186)

I ekspertudtalelsen, som de finske myndigheder har fremlagt, er Tieliikelaitos' mulige fordele og ulemper i overgangsperioden resumeret i følgende skema:

(187)

Ud fra disse skøn konkluderer Finland, at den samlede virkning af fordele og ulemper, som Tieliikelaitos har haft i overgangsperioden, var et samlet tab på 69,8 mio. EUR for Tieliikelaitos.

(188)

De finske myndigheder hævder, at konkurrencen udviklede sig hurtigt i alle produktkategorier inden for projektering, anlæggelse og vedligeholdelse af veje. På grund af reformen af Vejforvaltningens indkøbsstrategi har der udviklet sig et samfund af uafhængige entreprenører og konsulenter.

(189)

Hvis man betragter alle typer arbejde og tjenester leveret af Tieliikelaitos i Finland, faldt foretagendets markedsandel fra 31 % i begyndelsen af reformprocessen til 17 % i 2006.

(190)

Værdien af udbudte vejtjenester bestilt af Vejforvaltningen steg fra 54,1 mio. EUR i 2000 til 549,1 mio. EUR i 2004. I samme periode faldt værdien af forhandlingskontrakter bestilt af Vejforvaltningen fra 451,4 mio. EUR til 85,9 mio. EUR. I 2005 blev alle kontrakter bestilt af Vejforvaltningen sendt i offentligt udbud. Værdien af vejtjenesterne, som blev udført af andre entreprenører end Tieliikelaitos, steg til gengæld fra 20,2 mio. EUR i 2000 til 203,5 mio. EUR i 2004. Ud over hovedentreprenørerne gavnede reformen private virksomheder, der fungerer som underleverandører til Tieliikelaitos.

(191)

Der blev indsendt bud nok til alle typer udbudskontrakter (fra projektering til anlæg) med gennemsnitligt 4-4,7 bud pr. kontrakt.

(192)

Kontrakternes prisniveau er faldet klart i sammenligning med perioden op til reformen. Ifølge et skøn foretaget af den finske vejforvaltning har reformen af vejvæsenet således ført til årlige besparelser på 60 mio. EUR. Heri indgår 48 mio. EUR i årlige besparelser på regionale vedligeholdelseskontrakter (alt det almindelige vejvedligeholdelsesarbejde (34) er udliciteret gennem regionale vedligeholdelseskontrakter). Ved udgangen af overgangsperioden var omkostningerne ved de udbudte vedligeholdelseskontrakter, som Vejforvaltningen indgik, 21,7 % lavere end omkostningerne ved kontrakter, der blev indgået via forhandlingsproceduren ved begyndelsen af perioden. Resten af besparelserne på 60 mio. EUR består hovedsagelig af projekterings- og anlægstjenester.

(193)

Mere specifikt var den største kilde til omkostningsbesparelser i de regionale vedligeholdelseskontrakter vintervedligeholdelsen (35) (15,2 mio. EUR om året) fulgt af vedligeholdelse af grusveje (8,6 mio. EUR) og vedligeholdelse af trafikmiljøet (36) (8,3 mio. EUR).

(194)

Ifølge de finske myndigheder har Tieliikelaitos i dag bl.a. mange store nationale og udenlandske konkurrenter, f.eks. Skanska Oy (datterselskab af det svenske Skanska AB) og NCC Roads Oy (datterselskab af det svenske NCC AB) (37) og derudover en lang række små og mellemstore konkurrenter i form af dynamiske og særdeles rentable regionale og lokale aktieselskaber.

(195)

Vejforvaltningens regionale vejvedligeholdelseskontrakter har som helhed været genstand for en særlig undersøgelse på grund af klagernes påstand om, at Tieliikelaitos' andel på 88 % af de nye vedligeholdelseskontrakter, der blev udbudt i 2005 i denne sektor, var tegn på, at liberaliseringen af markedet var slået fejl.

(196)

De finske myndigheder mener, at det er uhensigtsmæssigt at foretage vurderinger på grundlag af resultaterne af et bestemt års udbudsresultater. I denne forbindelse forklares det, at den finske vejforvaltning har opdelt Finland i 84 områder/kontrakter. En kontrakt løber i 3-7 år, og det meste af arbejdet/omkostningerne består i at holde vejene fri for is. Hvert år skal kun en forholdsvis lille procentdel af disse kontrakter sendes i udbud. Derfor er resultaterne af et enkelt år ikke nødvendigvis repræsentative.

(197)

Med hensyn til resultaterne fra 2005 var der adskillige kontrakter til 10 mio. EUR, som Tieliikelaitos vandt med en meget lille margin (20 000-30 000 EUR). De kontrakter kunne også let være gået til konkurrenterne.

(198)

Udbudsresultaterne fra 2006 var radikalt anderledes: Tieliikelaitos vandt kun fem ud af de 15 vedligeholdelseskontrakter, som den finske vejforvaltning sendte i offentligt udbud. Den samlede værdi af de kontrakter, der blev indgået, var 48,2 mio. EUR, og baseret på kontraktværdien var Tieliikelaitos' markedsandel 31 %.

(199)

I den forbindelse finder de finske myndigheder det nødvendigt at oplyse om udviklingen i den samlede pakke af igangværende kontrakter i Tieliikelaitos' portefølje. I 2000 havde Tieliikelaitos' forgænger tæt ved 100 % af de forskellige regionale vejvedligeholdelseskontrakter, mens Tieliikelaitos' andel af Vejforvaltningens portefølje af vejvedligeholdelseskontrakter var 68 % ved udgangen af 2006. Hvis man fokuserer på Tieliikelaitos' andel af kontrakter, der blev indgået efter en offentlig udbudsprocedure, faldt den fra 77 % i 2001 til 68 % ved udgangen af 2006.

(200)

Den stadig forholdsvis høje andel, som Tieliikelaitos har af vejvedligeholdelsesmarkedet, var forventelig, idet Tieliikelaitos ved begyndelsen af liberaliseringsprocessen havde en fordel i kraft af sin etablerede stilling, og de nye markedsaktører måtte bruge noget tid på at få fodfæste på det finske marked for vejvedligeholdelse.

(201)

Endvidere antyder en række indikatorer, at der faktisk har udviklet sig en konkurrencesituation.

(202)

For det første er antallet af bud steget, og i 2006 blev der for hver ny kontrakt, der blev sendt i udbud, indsendt 5,7 bud, som opfyldte udbudsbetingelserne. I udbudsrunderne i 2006 gik ni ud af 15 kontrakter til andre aktører end de etablerede.

(203)

For det andet er priserne faldet. Priserne, som blev resultatet af udbuddet, underskred Vejforvaltningens forhåndsskøn med 16 % i 2005, 18 % i 2006 og 14 % i 2007. Derfor var konkurrencen på markedet effektiv og skarp.

(204)

I øjeblikket er der seks forskellige entreprenører, der gennemfører regionale vedligeholdelseskontrakter. Ud over det finske statsforetagende Tieliikelaitos er følgende entreprenører på markedet (markedsandel i parentes): YIT Rakennus Oy, tilhører YIT-gruppen (20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) og en estisk entreprenør, AS Teho (2 %).

(205)

De finske myndigheder understreger, at de påståede støtteforanstaltninger hovedsagelig har været knyttet til overgangsperioden, som udløb i 2004. Tieliikelaitos' virksomhed i andre medlemsstater var ubetydelig i overgangsperioden.

(206)

Liberaliseringen af lukkede nationale markeder er et centralt mål i EU's konkurrencepolitik. I den henseende henviser Finland til flere dokumenter (38).

(207)

Overgangsordningerne har været en nødvendig forudsætning for liberaliseringen af Finlands marked for vejvedligeholdelse. Derfor har støtteforanstaltningerne været nødvendige for at befordre et projekt, som er i overensstemmelse med Fællesskabets overordnede interesser.

(208)

Desuden har de af klagerne påståede statsstøtteforanstaltninger været proportionale med de tilsigtede resultater, nemlig liberaliseringen af det finske marked for vejvedligeholdelse og færgefart. Fordelene ved støtten har oversteget dens eventuelle skadelige virkninger.

(209)

Endelig henviser de finske myndigheder til deres forpligtelse til at omdanne Tieliikelaitos til et statsejet aktieselskab, der er underlagt den normale konkurslov og selskabsskattelov, senest pr. 1. marts 2008.

(210)

I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er det i princippet forbudt at yde statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(211)

Tieliikelaitos er trods sin specielle juridiske status en enhed, der driver erhvervsvirksomhed og derfor som sådan en virksomhed efter EF-traktatens artikel 87. Dette har de finske myndigheder ikke bestridt.

(212)

Som det er skitseret ovenfor, hævder de finske myndigheder, at de omhandlede foranstaltninger udgør kompensation for de ekstra udgifter, som Tieliikelaitos måtte bære grundet de særlige opgaver, der blev pålagt foretagendet.

(213)

I Altmark-sagen (39) afgjorde EF-Domstolen, at kompensationen for forsyningspligt ikke er statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, forudsat at fire kumulative kriterier er opfyldt. For det første skal modtageren have en faktisk forsyningspligt at udføre, og forpligtelserne skal være klart defineret. For det andet skal de parametre, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemskuelig måde. For det tredje kan kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de omkostninger, der påløber ved leveringen af forsyningspligtydelserne, idet der tages hensyn til de relevante indtægter og et rimeligt overskud. Og for det fjerde skal der, hvis det foretagende, som skal levere forsyningspligtydelserne i et konkret tilfælde, ikke vælges efter en offentlig udbudsprocedure, der gør det muligt at vælge den kontrahent, der kan leveres ydelserne til de for samfundet laveste omkostninger, ske en fastlæggelse af kompensationsniveauet ud fra en analyse af de omkostninger, som et typisk veldrevet og tilstrækkeligt udstyret foretagende ville have haft ved levering af de pågældende forsyningspligtydelser. Når disse fire kriterier (i det følgende benævnt Altmark-kriterierne) alle er opfyldt, indebærer det statslige indgreb ikke, at et foretagende får en fordel herved.

(214)

For så vidt angår det første Altmark-kriterium, bemærker Kommissionen, at den opgave, der er pålagt foretagendet i medfør af § 3 i loven om Tieliikelaitos, nemlig forpligtelsen til at afgive bud på alle vejvedligeholdelseskontrakter og levering af færgefartydelser i hele landet, forekommer at være en forsyningspligt, dvs. pligt til at levere ydelser af almen økonomisk interesse. Det samme gælder pligten til at opretholde nødlagre af flydende brændstof i overgangsperioden og pligten til at opbevare, vedligeholde og reparere Vejforvaltningens nødbroudstyr uden vederlag (sidstnævnte forpligtelse var begrænset til 2001) (40).

(215)

Faktisk har medlemsstaterne — undtagen i sektorer underlagt fællesskabslovgivningen — vide beføjelser, for så vidt angår definitionen af ydelser, der kan kategoriseres som værende af almen økonomisk interesse, og det skal kun kontrolleres af Kommissionen, om der er begået åbenlyse fejl i denne kategorisering (41).

(216)

Således er Kommissionen enig i, at Tieliikelaitos' pligt til at opretholde nødlagre af flydende brændstof i overgangsperioden, foretagendets løbende forpligtelse til at byde på alle vejvedligeholdelseskontrakter og færgefartkontrakter, som blev sendt i udbud af Vejforvaltningen, samt pligten til at opbevare, vedligeholde og reparere dens nødbroudstyr uden vederlag i 2001 helt klart er byrder, som Tieliikelaitos' konkurrenter ikke har fået pålagt, og som kan kategoriseres som forsyningspligtydelser.

(217)

Med hensyn til andre beredskabsforanstaltninger og personaleuddannelsesforpligtelser, som blev pålagt Tieliikelaitos, har Kommissionen ikke modtaget tilstrækkelige oplysninger til at kunne udelukke, at disse pligter, som klagerne hævder, ikke er mere belastende end de risikostyringsforanstaltninger, som foretagendets konkurrenter gennemfører (42) (alle virksomheder skal opretholde et beredskab, idet det er led i enhver virksomheds risikostyringssystem). Desuden bemærker Kommissionen, at de pågældende forpligtelser kun gjaldt veje, som Tieliikelaitos selv skulle vedligeholde. Imidlertid er der ingen grund til at fortsætte undersøgelsen af dette punkt, da der ser ud til at være problemer med at opfylde andre Altmark-kriterier.

(218)

Ingen af de foranstaltninger, der beskrives i punkt 2.4, var beregnet til at være kompensation for den eventuelle økonomiske byrde, som de pågældende opgaver kunne udgøre. Det er i strid med præmis 90 og 91 i Altmark-dommen, hvori der forudsættes en forbindelse mellem omkostninger og kompensation (kompensationen skal fastlægges på forhånd ud fra objektive parametre). Dette forekommer overhovedet ikke i tilfældet Tieliikelaitos. Faktisk er de forskellige fordele blevet givet og beregnet ud fra målsætninger, som slet ikke er knyttet til de påståede forsyningspligtydelser. Det andet Altmark-kriterium er således ikke opfyldt.

(219)

Endvidere gør de finske myndigheders oplysninger det ikke muligt for Kommissionen at konkludere, at kompensationen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne, der påløber ved leveringen af forsyningspligtydelser (det tredje Altmark-kriterium). Det forhold, at der ikke blev budgetteret med kompensation for forsyningspligtydelser efter udløbet af overgangsperioden, understøtter yderligere den påstand, at den pakke af foranstaltninger, der blev gennemført til gavn for Tieliikelaitos, ikke var nødvendig for at hjælpe foretagendet med at bære omkostningerne ved de påståede forsyningspligtydelser.

(220)

Endelig blev Tieliikelaitos ikke valgt til at levere de pågældende ydelser ved offentligt udbud. Ej heller blev de pågældende omkostninger fastlagt ud fra en analyse af de omkostninger, som et typisk veldrevet og tilstrækkeligt udstyret foretagende ville have haft.

(221)

Pakken af foranstaltninger kan derfor som helhed ikke anses for at udelukke forekomst af statsstøtte på grundlag af Altmark-kriterierne. Kommissionen er derfor nødt til at analysere, om de berørte foranstaltninger er selektive (punkt 6.2 nedenfor), giver Tieliikelaitos en fordel, som finansieres af statsmidler (punkt 6.3 nedenfor), og om de forvrider eller truer med at forvride konkurrencen og påvirke medlemsstaternes samhandel (punkt 6.4 nedenfor). Alle disse elementer er kumulative betingelser for konstateringen af, at en foranstaltning omfatter statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

(222)

Det bestrides ikke, at alle de relevante foranstaltninger enten var specifikt beregnet til Tieliikelaitos eller begrænset til foretagender, som har status af et finsk statsforetagende. Det står lige så klart, at Tieliikelaitos på de markeder, hvor foretagendet driver virksomhed, er i konkurrence med foretagender, som ikke er statslige. Kommissionen finder, at de omstridte foranstaltninger som sådan er selektive.

(223)

Under denne overskrift vil Kommissionen verificere, om de foranstaltninger, som den finske regering har truffet, finansieres af statsmidler, og om de giver Tieliikelaitos en selektiv fordel. Sidstnævnte indebærer en vurdering af, om de pågældende foranstaltninger lægger den byrde på Tieliikelaitos, som et foretagende normalt må lægge ind i sit budget, og om de derfor må betragtes som en økonomisk fordel, som foretagendet ikke ville have fået under normale markedsvilkår (43).

(224)

Den langfristede lånekapital på 39,5 mio. EUR (237 mio. FIM), som Tieliikelaitos fik ved dannelsen, er blevet defineret forskelligt af klagerne og de finske myndigheder. Mens klagerne betragtede det som et lån, mente myndighederne, at det var en overførsel af aktiver med en tilbagebetalingsforpligtelse. I denne henseende mener Kommissionen, at definitionen af foranstaltningen er mindre vigtig end dens faktiske virkning på de byrder, som det berørte foretagende har båret, nemlig om foretagendet bliver lettet for byrder, det normalt skulle bære.

(225)

For at vurdere støtteelementet i foranstaltningen skal situationen ses fra den private långivers synspunkt på tidspunktet for godkendelsen af lånet (44). Da det pågældende gældsbevis fra Finlands finansministerium blev underskrevet den 28. december 2000 (lån til statsforetagende nr. 6030-14) (45), måtte Kommissionen for at beregne statsstøtteelementet i præferencelånet anvende den referencesats, som var gældende for Finland på den pågældende dato. I overensstemmelse med den relevante meddelelse (46) fra Kommissionen er den sats, der skulle anvendes i hele kreditaftalens løbetid, dermed 5,7 %, idet rentesatsen er beregnet som femårs interbankrente (swap) forhøjet med en præmie på 75 basispoint.

(226)

Dermed nød Tieliikelaitos i 2001 godt af en 4,7 procentpoint lavere rentesats, i 2002, 2003 og 2004 en sats, der var henholdsvis 4,2, 3,2 og 2,2 procentpoint lavere og i de følgende år en 0,7 procentpoint lavere rentesats. Ved at gange rentedifferencen med den udestående lånesum hvert år ved årets begyndelse (47) er Kommissionen nået frem til et samlet støtteelement på 7,2 mio. EUR.

(227)

I det omfang, lånet er givet til en rente, der er lavere end markedsrenten, har staten afstået fra indtægter, som den kunne have fået, hvis den havde ydet det pågældende lån til markedsrenten. Tieliikelaitos får således en fordel, der er ydet ved anvendelse af statsmidler.

(228)

Med hensyn til grunde og grusgrave, der blev stillet til rådighed for Tieliikelaitos, er det først og fremmest et spørgsmål om, hvorvidt dette udgør statsstøtte. I den henseende bemærker Kommissionen, at de pågældende grunde og grusgrave allerede stod til Tieliikelaitos' rådighed før omdannelsen til statsforetagende. Tieliikelaitos' forgænger, vejvæsenet i den finske forvaltning, havde allerede netop disse aktiver til rådighed. Oprettelsen af Tieliikelaitos synes blot at være etableringen af vejvæsenets vejproduktionsenhed som en separat enhed, uden at det påvirkede de midler, som denne enhed havde til rådighed.

(229)

For det andet har beslutningen om at indlede proceduren i sig selv rejst spørgsmålet om, hvorvidt grundene og grusgravene var korrekt værdisat.

(230)

I nærværende sag er værdien af grunde og grusgrave blevet vurderet af en uafhængig konsulent inden for ejendomsvurdering, Catella Kiinteistöarviointi Oy. De finske myndigheder besluttede at ændre den værdi, som den uafhængige konsulent var kommet frem til, fra 21,5 mio. EUR til 19 mio. EUR, fordi Catellas vurdering efter de finske myndigheders mening ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til tre faktorer, der er forklaret i punkt 5.2.

(231)

Ifølge revisoren (Ernst & Young) på Tieliikelaitos' regnskaber i overgangsperioden var den værdi, der blev bogført i Tieliikelaitos' regnskaber, desuden stadig for høj, og revisoren godkendte ekstraordinære nedskrivninger på værdien af grunde og grusgrave på 4,3 mio. EUR. Ernst & Youngs vurdering blev yderligere verificeret af børsmæglerselskabet IceCapital Securities Ltd, som bekræftede, at grunde og grusgrave var værdisat i Tieliikelaitos' balance til over markedsværdien.

(232)

Klagerne anfægter de vurderinger, der er foretaget.

(233)

Kommissionen finder det ikke nødvendigt endeligt at beslutte, om der er givet statsstøtte i forbindelse med grunde og grusgrave, da enhver sådan støtte ville være forenelig med fællesmarkedet af de grunde, der er nævnt i punkt 7.2.

(234)

Metoden til beregning af prisen på forhandlingskontrakter i vejsektoren medfører nødvendigvis en pris, som ligger højere end markedsprisen, eftersom man med metoden tager udgangspunkt i prisen på en sammenlignelig udbudskontrakt, som i sig selv er sammenlignelig med markedsprisen, og dernæst øger denne pris for at tage højde for Tieliikelaitos' strukturelle ulemper, som ikke er kompenseret på anden vis. Dette giver Tieliikelaitos en økonomisk fordel, som finansieres af statsmidler: Tieliikelaitos får af staten flere penge, end en normal markedsaktør ville få for en lignende tjeneste.

(235)

Mens klagerne mener, at den samlede støtte i forbindelse med forhandlingskontrakter beløb sig til 21,5 mio. EUR, mener de finske myndigheder på baggrund af ekspertudtalelsen, at Tieliikelaitos fik en fordel på højst 8,5 mio. EUR i kraft af forhandlingskontrakterne.

(236)

Kommissionen bemærker, at der er en betydelig forskelligartethed med hensyn til graden af risiko og typen af arbejde, der forlanges i de forskellige kontrakter, der er indgået mellem Vejforvaltningen og de forskellige foretagender, herunder Tieliikelaitos. De to primære kontrakttyper var dels vedligeholdelses- og planlægningskontrakter, dels pakkekontrakter (projektering og gennemførelse). For at fastslå den fordel, som Tieliikelaitos fik gennem sine forhandlingskontrakter, finder Kommissionen det hensigtsmæssigt at sammenligne den pris, som den finske regering betalte for disse forhandlingskontrakter, med den pris, som den betalte for udbudskontrakter, som har en sammenlignelig grad af risiko og indebærer samme type arbejde.

(237)

Forhandlingskontrakterne har kun været vedligeholdelses- og planlægningskontrakter. Derfor må Kommissionen for at fastslå Tieliikelaitos' fordel sammenligne de marginer, Tieliikelaitos har fået i henholdsvis forhandlingskontrakterne og udbudskontrakterne om vedligeholdelse og planlægning (48).

(238)

IceCapital har foretaget en analyse af de respektive overskudsmarginer. Selskabets rapport viser, at forskellen i overskudsmarginer har sikret Tieliikelaitos en fordel på 8,5 mio. EUR.

(239)

Samtidig mener Kommissionen, at Tieliikelaitos' samlede fordel ved forhandlingskontrakterne er lidt større end 8,5 mio. EUR. Forskellen på 8,5 mio. EUR blev beregnet ved hjælp af den endelige margin i forhandlingskontrakterne (marginen efter den årlige udgiftsjusteringsprocedure). Foretagendet kunne, som klagerne understregede, og de finske myndigheder ikke bestred, derfor i overgangsperioden hvert år nyde godt af værdien af den årlige nedjustering uden at skulle betale den tilsvarende rente. Ud over forskellen i marginer på 8,5 mio. EUR nød Tieliikelaitos derfor godt af kortfristede (49) rentefrie lån. I betragtning af at nedjusteringerne af udgifterne i overgangsperioden beløb sig til 16,8 mio. EUR, og at lånerenten i samme periode ikke oversteg 5,7 %, er værdien af den fordel, Tieliikelaitos havde af disse kortfristede rentefri lån, ikke højere end 1 mio. EUR.

(240)

Dermed er værdien af det samlede støtteelement, der hidrører fra betingelserne for vejvedligeholdelseskontrakterne, som Tieliikelaitos fik tildelt i henhold til forhandlingsproceduren i overgangsperioden, ca. 9,5 mio. EUR.

(241)

Kommissionen bemærker, at de finske myndigheders første forsøg på at skifte fra forhandlings- til udbudskontrakter for færgefartens vedkommende ikke gav de forventede resultater. De opnåede priser i udbuddene lå betydeligt højere end priserne i de gældende forhandlingskontrakter mellem Vejforvaltningen og Tieliikelaitos. Desuden ville en accept af udbuddets resultater ikke tjene markedsliberaliseringsformålet, idet det blot ville styrke Tieliikelaitos' stilling på markedet (Tieliikelaitos' bud var stadig det billigste). Derfor søger Finland en ny indkøbsmodel, som kan sikre alle potentielle bydere ensartede spilleregler.

(242)

Den fortsatte anvendelse af forhandlingskontrakterne giver ikke Tieliikelaitos en fordel, eftersom betingelserne for forhandlingskontrakterne ikke i tilstrækkelig grad afspejler behovet for fornyelse af materiellet. Der er således snarere tale om, at det er en ulempe for Tieliikelaitos at fortsætte med forhandlingskontrakterne.

(243)

Derfor har Kommissionen den holdning, at den pris, som Vejforvaltningen betaler Tieliikelaitos for forhandlingskontrakterne om færgefart, ikke ligger over markedsprisen, og konkluderer dermed, at betalingen ikke omfatter statsstøtte.

(244)

Tieliikelaitos var forpligtet til i medfør af loven om foretagendets omdannelse fra en forvaltningsenhed til et statsforetagende at overtage den samlede arbejdsstyrke i vejproduktionsenheden i det tidligere vejvæsen, selv om det pågældende personale var overtalligt i forhold til Tieliikelaitos' behov. Herudover forbød loven Tieliikelaitos at fyre personale i overgangsperioden.

(245)

De finske myndigheder bestrider, at nogen af de foranstaltninger, der skulle løse Tieliikelaitos' problem med overskydende personale, udgjorde statsstøtte. Foranstaltningerne ville nemlig blot kompensere for en strukturel ulempe, som blev påført Tieliikelaitos i form af overtalligt personale og bekostelige ansættelsesvilkår, som dels var arvegods fra tiden før markedsliberaliseringen, dels skyldtes rigsdagens forbud mod at fyre ansatte i overgangsperioden. I den henseende støtter de finske myndigheder sig til ovennævnte Combus-dom afsagt af Retten i Første Instans.

(246)

Under de specifikke omstændigheder i Combus-sagen henholdt Retten i Første Instans sig til følgende argument: »I øvrigt ville den danske stat, i stedet for at udbetale beløbet på 100 mio. DKK direkte til de af Combus beskæftigede tjenestemænd, have kunnet opnå samme resultat ved at genplacere de pågældende tjenestemænd andetsteds i den offentlige forvaltning uden særlig godtgørelse, hvorved Combus ville have haft mulighed for straks fra begyndelsen at rekruttere personale på overenskomstvilkår« (50).

(247)

Kommissionen minder om, at ræsonnementet i Combus-dommen, som også de finske myndigheder henviser til, ikke udtrykkeligt er blevet bekræftet af Domstolen eller blevet brugt som reference i nogen senere dom, som Retten i Første Instans har afsagt. Under alle omstændigheder strider visse elementer i Domstolens retspraksis mod den antagelse, at en kompensation for en strukturel ulempe ydet af staten ikke kan betegnes som støtte, hvilket viser, at Combus-dommen ikke bør fortolkes alt for bredt.

(248)

I sin faste retspraksis har Domstolen fundet, at det skal fastslås, om en foranstaltning udgør statsstøtte, på baggrund af virkningerne af foranstaltningen og ikke ud fra bevæggrundene til at træffe den pågældende foranstaltning eller målet med den (51). Domstolen har også fundet, at enhver foranstaltning, som letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget, udgør statsstøtte (52). Domstolen har klarlagt, at dette navnlig indbefatter omkostninger ved aflønning af ansatte (53). På denne baggrund har Domstolen ikke godtaget, at en foranstaltning ikke giver den pågældende virksomhed en fordel, blot fordi den kompenserer for en ulempe, som virksomheden lider under (54).

(249)

På grundlag af disse betragtninger vil Kommissionen vurdere hver af de pågældende specifikke foranstaltninger for sig.

(250)

Med hensyn til overførslen af 116 ansatte hos Tieliikelaitos til ledige stillinger i den offentlige forvaltning skal Kommissionen først vurdere, om denne overførsel blev finansieret af statsmidler. Det er kun tilfældet, hvis det var dyrere for den finske stat at besætte ledige stillinger i den finske forvaltning med tidligere ansatte hos Tieliikelaitos end at besætte disse stillinger med andre ansøgere. I denne forbindelse er det vigtigt at bemærke, at den finske forvaltning ikke skabte yderligere stillinger til tidligere ansatte hos Tieliikelaitos, men kun besatte stillinger, som var blevet ledige på grund af en tjenestemands fratræden.

(251)

Klagerne hævder, at de ansatte hos Tieliikelaitos blev flyttet tilbage i forvaltningen uden ændring af deres ansættelsesvilkår og derfor var mere bekostelige at ansætte for forvaltningen end andre potentielle ansøgere.

(252)

Den finske regering har understreget, at overførslen af personale mellem Tieliikelaitos og den finske forvaltning kun var mulig, når en stilling i forvaltningen blev ledig og opslået som sådan. Tieliikelaitos' medarbejdere blev kun ansat, hvis deres anciennitet og kvalifikationer svarede til det, der var gældende for den ledige stilling. Forud for overflytningen fra Tieliikelaitos skulle medarbejderens egnethed til stillingen vurderes.

(253)

Kommissionen bemærker, at klagerne ikke har indsendt bevis for deres påstand, ifølge hvilken det var dyrere for den finske regering at besætte ledige stillinger med tidligere Tieliikelaitos-ansatte frem for andre ansøgere.

(254)

Efter Kommissionens mening har vurderingen af alle tilgængelige oplysninger ikke givet nogen indikation af, at den finske forvaltning har pådraget sig ekstra omkostninger i kraft af overførslen af 116 ansatte fra Tieliikelaitos til ledige stillinger i den offentlige forvaltning. Navnlig bemærker Kommissionen, at de 116 medarbejdere tidligere havde været omfattet af de samme ansættelsesvilkår som tjenestemænd i den finske forvaltning, da de arbejdede for vejvæsenet. Ved at reintegrere tidligere tjenestemænd i den offentlige forvaltning i stillinger svarende til deres anciennitet og kvalifikationer havde den finske stat de samme omkostninger, som hvis den havde ansat andre ansøgere i disse stillinger.

(255)

Derfor konkluderer Kommissionen, at overførslen af de 116 medarbejdere ikke har påført den finske stat ekstra omkostninger. Derfor er der ikke tale om statsstøtte, da overflytningen ikke omfatter overførsel af statsmidler.

(256)

Med hensyn til de særlige projekter for overflødige, men ikke fyrede medarbejdere har Vejforvaltningen betalt et samlet beløb på ca. 68 mio. EUR til finansiering af dem, herunder 56 mio. EUR i personaleomkostninger (jf. punkt 5.5).

(257)

Kommissionen erkender, at de respektive serviceprojekter klart blev målrettet mod at lette foretagendets strukturelle ulempe ved overbemandingen.

(258)

Ud fra de forklaringer, som de finske myndigheder har givet, og som er blevet bekræftet af ekspertudtalelsen, mener Kommissionen, at statens betaling af 68 mio. EUR ikke omfattede overkompensation for udførelsen af de pågældende tjenester (rensning af rabatter og renovering af bygninger og udendørsarealer). Tværtimod var der underskud på serviceprojekterne (jf. punkt 5.5).

(259)

Ikke desto mindre mener Kommissionen, at foretagendet i mangel af disse særlige serviceprojekter ville have skullet lønne sine overskydende medarbejdere, uden at de bidrog til indtjeningen. Der findes ikke beviser for, at de finske myndigheder under andre omstændigheder stadig ville have overvejet at udlicitere de pågældende tjenester, og at det var den økonomisk mest fordelagtige løsning for staten at tildele Tieliikelaitos kontrakterne. Foranstaltningen må som sådan anses for at være finansieret af statsmidler.

(260)

I modsætning til overførslen af personale til forvaltningen er Tieliikelaitos' situation, for så vidt angår de særlige serviceprojekter, endvidere forskellig fra den situation, der blev lagt til grund af Retten i Første Instans i Combus-sagen.

(261)

I modsætning til, hvad der sker, når 116 medarbejdere flyttes tilbage i forvaltningen, sker der med denne foranstaltning ikke nogen direkte afhjælpning af overbemandingsproblemet. Her er snarere tale om, at staten hos Tieliikelaitos udelukkende og uden udbudsprocedure køber gennemførelsen af særlige serviceprojekter, som de ellers ikke synes at ville have købt, eller som de ikke ville have indkøbt i samme udstrækning. Herved gør staten sig skyldig i en klar forvridning af konkurrencesituationen på et marked, der er under liberalisering. Foranstaltningen hjælper ikke virksomheden af med den strukturelle ulempe, men lader den i stedet overleve på trods af denne ulempe og giver ikke i sig selv noget incitament til at afhjælpe situationen.

(262)

Ovenstående betragtninger, der blev undersøgt i forbindelse med den relevante retspraksis, herunder Combus-dommen, fører dermed til den konklusion, at den pågældende foranstaltning må anses for at være støtte.

(263)

Ud over de to ovenfor beskrevne foranstaltninger blev der overført 20,1 mio. EUR fra Vejforvaltningens budget til hjælp med at finde nye job til Tieliikelaitos' medarbejdere, finansiere videreuddannelse og omskoling af dem samt som tilskud til efterløn.

(264)

De finske myndigheder har ikke givet detaljerede oplysninger om de pågældende foranstaltninger. Som nævnt ovenfor skal retspraksis fra Combus-sagen fortolkes snævert, og Kommissionen kan derfor ikke konkludere, at disse foranstaltninger ikke har medført en selektiv fordel for Tieliikelaitos.

(265)

Til det forhold, at sælgerne af de grunde, som Tieliikelaitos købte i overgangsperioden, i det store og hele blev fritaget for skat på kapitalgevinsten, bemærker Kommissionen, at de finske myndigheder faktisk ikke har noget argument imod, at foranstaltningen betegnes som støtte, sådan som klagerne hævder. På baggrund af de tilgængelige oplysninger må Kommissionen konkludere, at den foreliggende foranstaltning kan omfatte en fordel for Tieliikelaitos.

(266)

Kommissionen bemærker, at Tieliikelaitos ikke var den direkte modtager af de respektive skattemæssige fordele. Desuden bemærker Kommissionen, at ikke alle jordsælgere kunne nyde godt af disse fordele — kun sælgere, som ikke var et foretagende, et partnerskab eller et aktieselskab. Tieliikelaitos kunne have udnyttet foranstaltningen, forudsat at de direkte modtagere (delvis) kunne have overdraget fordelene til Tieliikelaitos.

(267)

Hvis Tieliikelaitos skulle have haft en fordel her, skal foranstaltningen under alle omstændigheder kategoriseres som eksisterende støtte efter artikel 1, litra b), nr. v) i forordning (EF) nr. 659/1999 — »støtte, som anses for at være en eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer« — af følgende grunde:

(268)

Ikke støtte, da foranstaltningen blev iværksat. Da Tieliikelaitos' forgænger (vejproduktionsenheden i vejvæsenet) stadig var en del af den finske forvaltning, havde den følgende skattefordele: Ifølge § 49, stk. 1, punkt 4, i indkomstskatteloven har alle statslige organer og statsforetagender skattefritagelse.

(269)

Imidlertid udøvede vejvæsenet ikke erhvervsvirksomhed på det tidspunkt, da foranstaltningen blev iværksat, af følgende grund: Ifølge vedtægterne havde vejvæsenet ikke lov til at tilbyde sine tjenester mod betaling på markedet. Det måtte udelukkende arbejde inden for forvaltningen. Derfor foregik vejvæsenets arbejde med planlægning, anlæggelse og vedligeholdelse af offentlige veje på et monopolområde. I 1993, da indkomstskatteloven trådte i kraft, var Tieliikelaitos en del af den finske forvaltning og var ikke aktiv på andre markeder. Kommissionen konkluderer, at på det tidspunkt, hvor foranstaltningen blev iværksat, var den ikke at anse for statsstøtte, fordi den ikke gavnede en virksomhed efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

(270)

Senere blev der tale om støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet. Fra 2001 kunne vejvæsenets vejproduktionsenhed, der nu var omdannet til Tieliikelaitos, tilbyde sine tjenester på markedet takket være reformen af det finske marked for vejtjenester, som er genstanden for nærværende beslutning. Den finske regerings beslutning om at liberalisere leveringen af vejtjenester var led i en større liberaliseringsbevægelse, som også har fået andre EU- og EØS-lande til lidt efter lidt at åbne deres markeder for vejtjenester ad frivillighedens vej (senest gennemført i Norge). I dag tilbyder mange selskaber deres tjenesteydelser inden for vejvedligeholdelse og vejanlæg (55) på tværs af hele EU og EØS-området.

(271)

Disse reformer har ændret markedet på to måder: Dels er tidligere statslige organer trådt ind på markedet, dels er den samlede størrelse af den del af markedet, der er åbent for konkurrence, vokset betragteligt (f.eks. som resultat af liberaliseringen i Finland er størrelsen af det åbne marked vokset med over 400 mio. EUR).

(272)

Set i lyset af denne udvikling konkluderer Kommissionen, at Tieliikelaitos fra 2001 har udøvet erhvervsvirksomhed, nemlig tilbud om vejtjenester mod vederlag, hvorved foretagendet må anses for en virksomhed efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. På grund af udviklingen på fællesmarkedet er den foranstaltning, der på tidspunktet for dens indførelse ikke udgjorde statsstøtte, derfor nu blevet til statsstøtte.

(273)

Støtte, uden at den er blevet ændret af medlemsstaten. Så længe § 49, stk. 1, punkt 4, i indkomstskatteloven var gældende for Tieliikelaitos (indtil 1.1.2005), fandt den uændret anvendelse på foretagendet og havde gjort det siden 1993, da indkomstskatteloven trådte i kraft.

(274)

Kommissionen mener, at den manglende mulighed for at anvende konkursloven giver Tieliikelaitos en fordel.

(275)

Kommissionen henviser til sin meddelelse om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 om statsstøtte i form af garantier (56), hvor det hedder i punkt 2.1.3: »Kommissionen anser også de mere gunstige finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, for at være støtte i form af en garanti (57)«.

(276)

De finske myndigheder erkender, at det forhold, at Tieliikelaitos ikke kan erklæres konkurs efter konkursloven, teoretisk set udgør en fordel, da Tieliikelaitos' finansieringsudgifter kunne være nedbragt i kraft af en mindre risiko for långiver. Men Tieliikelaitos lånte ikke nye midler på finansmarkedet, efter at det var blevet dannet. Derfor har det ifølge de finske myndigheder ikke været muligt for Tieliikelaitos at få en konkurrencemæssig fordel frem for de private konkurrenter ud af den manglende mulighed for anvendelse af konkursloven.

(277)

Med hensyn til Tieliikelaitos' fremtidige låntagning hos eksterne kilder er Kommissionen ikke enig i, at selve forekomsten af et garantigebyr for lån optaget af Tieliikelaitos vil udelukke forekomsten af støtte, da det ikke er muligt at kvantificere markedsprisen på en ubegrænset garanti, simpelthen fordi der ikke findes aktører på markedet, som ville yde en sådan garanti.

(278)

Desuden bestiller Tieliikelaitos løbende tjenester og materiel fra eksterne leverandører, hvilket gør Tieliikelaitos til debitor hos disse eksterne aktører. På baggrund af den manglende anvendelse af konkursloven på Tieliikelaitos mener Kommissionen, at det ikke kan udelukkes, at Tieliikelaitos nyder godt af mere gunstige betalingsbetingelser, end det ellers havde været muligt. Da staten i sidste ende er ansvarlig over for Tieliikelaitos' leverandører, hvis foretagendet går konkurs, uden at få vederlag for denne garanti, er foranstaltningen »finansieret af statsmidler«.

(279)

Kommissionen er dog enig med de finske myndigheder i, at denne foranstaltning skal kategoriseres som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999, »fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført«. Den pågældende økonomiske enhed (58) har da heller aldrig været omfattet af konkurslovgivning, herunder i perioden før liberaliseringen af vejtjenestesektoren i Finland. Af de grunde, der er nævnt i betragtning 267 ff. ovenfor, udgjorde foranstaltningen ikke statsstøtte på tidspunktet for dens indførelse og er blevet til statsstøtte i kraft af udviklingen på fællesmarkedet.

(280)

Kommissionen mener, at løbende, faktisk og fuldstændig fritagelse for betaling af indkomstskat for selskaber giver Tieliikelaitos en fordel (59).

(281)

Kommissionen mener, at det som sådan udgør statsstøtte at undtage et foretagende fra betaling af selskabsskat. Det er ikke berettiget i skattesystemets art eller økonomi.

(282)

Når statsstøtteelementet skal fastslås, hævder de finske myndigheder, at selv om Tieliikelaitos ikke betaler selskabsskat til staten af sit overskud, tages der alligevel højde for det, når der årligt træffes beslutning om den del af Tieliikelaitos' indtjening, der skal krediteres staten, idet den procentdel af indtjeningen, som foretagendet afleverer til staten, ligger tæt på, hvad de konkurrerende virksomheder betaler i selskabsskat og udbytte.

(283)

Efter Kommissionens mening har de finske myndigheder med dette argument blandet statens rolle som skattemyndighed sammen med dens rolle som virksomhedsejer. Kommissionen mener, at det er vigtigt af hensyn til at kunne føre kontrol med statsstøtte at skelne tydeligt mellem disse to roller i overensstemmelse med retspraksis (60). Dels skal Kommissionen verificere, om staten qua skattemyndighed har behandlet alle virksomheder ens, dels skal den kontrollere, om staten qua virksomhedsejer optræder som en privat investor, f.eks. når den træffer beslutning om udbetaling af udbytte.

(284)

Derfor mener Kommissionen, at det er nødvendigt at underlægge Tieliikelaitos de almindelige beskatningsregler for at sikre, at foretagendet ikke nyder godt af mere gunstige forretningsvilkår end dets konkurrenter.

(285)

Kommissionen bemærker, at fritagelsen for betaling af selskabsskat skal kategoriseres som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999, »fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført«. Den pågældende økonomiske enhed har da heller aldrig været underlagt de almindelige regler om beskatning af selskabers indkomst. Af de grunde, der er nævnt i betragtning 267 ff. ovenfor, udgjorde foranstaltningen ikke statsstøtte på tidspunktet for dens indførelse og er blevet til statsstøtte i kraft af udviklingen på fællesmarkedet.

(286)

Det er fast retspraksis, at »når der er tale om en virksomhed inden for en sektor […], hvor der består en effektiv konkurrence mellem producenter fra forskellige medlemsstater, kan enhver støtte fra de offentlige myndigheder til en sådan virksomhed påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og begrænse konkurrencen i det omfang, virksomhedens kunstige opretholdelse på markedet forhindrer konkurrenterne fra de andre medlemsstater i at forøge deres markedsandel og begrænser deres mulighed for at øge deres eksport til den pågældende medlemsstat« (61).

(287)

I nærværende tilfælde bemærker Kommissionen, at graden af markedsåbning i vejvedligeholdelsessektoren i de forskellige medlemsstater har været tilstrækkelig til at lade internationale koncerner, der driver virksomhed i mere end én medlemsstat, dukke op på markedet. Tieliikelaitos har selv i 2004 åbnet et datterselskab i Estland og dermed spredt sin virksomhed uden for Finland. Hertil kommer, at Tieliikelaitos i øjeblikket er med i et joint venture i Sverige. Det er derfor klart, at Tieliikelaitos er en »virksomhed inden for en sektor […], hvor der består en effektiv konkurrence mellem producenter fra forskellige medlemsstater«. Man må derfor vurdere, at det at give Tieliikelaitos en selektiv fordel, der er finansieret af statsmidler, udgør statsstøtte, som i princippet er forbudt efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

(288)

Kommissionen konkluderer på denne baggrund, at foranstaltningerne »forhandlingskontrakter om levering af færgefartydelser« og »overførsel af personale til offentlige forvaltningsenheder« ikke udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, da de ikke giver Tieliikelaitos en økonomisk fordel.

(289)

Men ovenfor beskrevne foranstaltninger, der betegnes »ydelse af statsligt præferencelån«, »tildeling af forhandlingskontrakter inden for vejtjenester«, »finansiering af særlige serviceprojekter«, »personalejusteringsforanstaltninger«, »manglende anvendelse af konkursloven«, »manglende anvendelse af den almindelige selskabsskattelov« og »skatteforanstaltning i forbindelse med Tieliikelaitos' køb af jord« udgør statsstøtte, som i princippet er forbudt efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Der kan også have været tale om statsstøtte i forbindelse med grunde og grusgrave.

(290)

Af de samme grunde, som hindrede Kommissionen i at erklære pakken af foranstaltninger til fordel for Tieliikelaitos for »ikke-støtte« på grundlag af kriterier, der blev fastlagt i Altmark-dommen (jf. punkt 6.1), kan Kommissionen ikke godkende de foranstaltninger i pakken, som indeholder elementer af statsstøtte, som værende forenelige med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. I overensstemmelse med fællesskabsrammerne for statsstøtte i form af kompensation for forsyningspligtydelser (62) kan Kommissionen ikke erklære støtte, som ikke er åbenbart nødvendig for udførelsen af de pålagte opgaver og proportional hermed, for forenelig med fællesmarkedet på grundlag af EF-traktatens artikel 86, stk. 2.

(291)

Da der ikke findes andet specifikt retsgrundlag for at undersøge den pågældende støttepakke, må Kommissionen vurdere, om støtten til Tieliikelaitos er forenelig med fællesmarkedet på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), hvori det hedder, at »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan erklæres forenelig med fællesmarkedet.

(292)

For at en støtteforanstaltning kan være forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), skal støtten opfylde følgende kriterier:

(293)

Ved vurderingen af de pågældende foranstaltninger over for disse kriterier vil Kommissionen rubricere de forskellige ovenfor beskrevne statsstøtteforanstaltninger i to kategorier:

(294)

Kommissionen bemærker, at de særlige selskabsskattebestemmelser og den manglende anvendelse af konkursloven er foranstaltninger, der er iboende i Tieliikelaitos' status som statsforetagende. Det samme gælder med hensyn til skatteforanstaltningerne vedrørende Tieliikelaitos' køb af jord.

(295)

Endvidere er disse foranstaltninger ikke knyttet til åbningen af det finske marked for projektering, anlæggelse og vedligeholdelse af veje eller til udviklingen af anden erhvervsvirksomhed. På grundlag af den information, som Kommissionen har til rådighed, kan den således ikke fastslå, om foranstaltningerne er forenelige i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).

(296)

Kommissionen mener ikke, at ordningen med at kreditere staten en andel af indtjeningen og betale et garantigebyr kan sikre, at de fordele, der er knyttet til den manglende anvendelse af konkurs- og selskabsskattelovgivningen fjernes helt (jf. punkt 6.2).

(297)

Kommissionen bemærker også, at ordningerne med ubegrænsede statsgarantier til fordel for enheder, der udøver erhvervsvirksomhed, altid er fundet uforenelige med statsstøttereglerne i EF-traktaten (63).

(298)

Derfor konkluderer Kommissionen, at en fortsat fritagelse fra de almindelige selskabsskatteregler og konkurslovgivningen er uforenelig med fællesmarkedet.

(299)

I den henseende bifalder Kommissionen den finske regerings forpligtelse til at omdanne Tieliikelaitos til et statsejet aktieselskab pr. 1. marts 2008. Kommissionen er enig i denne frist, idet det forekommer at være en rimelig tidsfrist for gennemførelsen af en sådan procedure set i lyset af, hvor kompleks den er rent juridisk.

(300)

Endelig bemærker Kommissionen, at den eksisterende støttedel af den skattemæssige foranstaltning i forbindelse med Tieliikelaitos' køb af jord blev ophævet i 2004.

(301)

Denne afdeling omhandler støtte, der indgår i ydelsen af et statsligt præferencelån, finansiering af særlige serviceprojekter, tildeling af forhandlingskontrakter og finansiering af personalejusteringsforanstaltninger samt eventuel støtte i forbindelse med grunde og grusgrave.

(302)

Indledningsvis bemærker Kommissionen, at den berørte støtte, som det fremgår af de finske myndigheders oplysninger, hovedsagelig havde karakter af overgangsordning og ikke forekommer at have haft en negativ indvirkning på konkurrencen på de markeder, som Tieliikelaitos driver virksomhed på. De finske myndigheders oplysninger og den ovenfor angivne information i punkt 5.10 viser da også, at konkurrencen på det relevante område er blevet skærpet betydeligt gennem hele overgangsperioden, og at Tieliikelaitos nu er udsat for et betragteligt pres fra konkurrenterne. Klagernes bevis underminerer ikke denne konklusion.

(303)

For så vidt angår den påståede store markedsandel, som Tieliikelaitos skulle have af markedet for almindelig vejvedligeholdelse (jf. ovenstående punkt 5.10), mener Kommissionen ikke, når den betragter det pågældende tal fra klagerne i dets rette økonomiske sammenhæng, at det kan fastslås, at konkurrencen ikke ville fungere godt på dette marked. Det er navnlig tilfældet, når man ser på det høje antal indsendte bud, kundernes skift af selskab og resultatet af udbuddene i 2006 (64).

(304)

Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at der i henhold til klagerne selv allerede i overgangsperioden 2001-2004 var dukket udenlandske aktører op på det finske infrastrukturmarked, bl.a. de svenske Skanska AB og NCC AB i form af finske datterselskaber. Endvidere har udenlandske foretagender konkurreret om en kontrakt til 630 mio. EUR om byggeri af en motorvej mellem Muurla og Lohja. Der har bl.a. været estiske entreprenører blandt byderne på de finske vedligeholdelseskontrakter (65).

(305)

Prisudviklingen inden for vejvedligeholdelse (jf. punkt 5.10) har været til fordel for de finske skatteydere og økonomien som helhed. Overbevisende vidnesbyrd herom er fremlagt af de finske myndigheder, og de er ikke blevet bestridt af klagerne.

(306)

Kommissionen konkluderer derfor, at støtteforanstaltningerne knyttet til overgangsperioden ikke forekommer at have ændret konkurrencen og samhandelen på en måde, der strider mod den fælles interesse. Det er på denne baggrund, at støttens nødvendighed og proportionalitet skal vurderes i forbindelse med den overordnede afvejning, der opfordres til i artikel 87, stk. 3, litra c).

(307)

Den fælles interesse, som de finske myndigheder angiver, er den faktiske åbning af det statslige segment af det finske marked for vejtjenester for konkurrence i kombination med bevaringen af det industrielle potentiale i vejvæsenets vejproduktionsenhed (Tieliikelaitos' forgænger), samtidig med at denne enhed fik mulighed for at udvikle sig til et konkurrencedygtigt foretagende, uden at de ansatte i det mindste i overgangsperioden blev fyret.

(308)

Kommissionen mener, at sådan et projekt faktisk kan tjene fællesskabets interesse.

(309)

Som det korrekt nævnes af de finske myndigheder, er åbningen af lukkede nationale markeder for konkurrence på EU-plan en positiv udvikling og et vigtigt politisk mål for Fællesskabet (66).

(310)

Kommissionen mener, at liberaliseringen af markedet for vejtjenester og bevaringen af Tieliikelaitos' industrielle potentiale var tæt forbundet. For det første bemærker den, at vedtagelsen af liberaliseringslovgivningen var direkte forbundet med vedtagelsen af en bestemmelse, der skulle garantere, at Tieliikelaitos ikke kunne fyre personale, selv om foretagendet på det tidspunkt havde et alvorligt overbemandingsproblem. For det andet var der, som det tydeligt ses af udviklingen på markedet, rigeligt råderum for Tieliikelaitos til at spille en betydelig rolle i konkurrencen på markedet og tilbyde vejtjenester, som i tilstrækkelig grad opfyldte de forskellige kunders behov både med hensyn til pris og kvalitet.

(311)

Den undersøgte statsstøttepakke, der blev indført for at lette Tieliikelaitos for de omkostninger ved overskydende personale, som det havde arvet fra den tid, hvor de pågældende tjenester var en del af det offentlige forvaltningssystem (interne tjenester), ville sætte foretagendet i stand til frit at drive virksomhed på det liberaliserede marked, foretage de nødvendige justeringer for at imødekomme markedet og iværksætte anden teknologisk udvikling, som påvirker foretagendets levedygtighed på langt sigt.

(312)

Kommissionen bemærker endvidere, at klagerne ikke anfægter indholdet i de finske myndigheders argument om, at åbningen af markedet for konkurrence er i fællesskabets interesse. De bestrider heller ikke, at der ikke var en forbindelse mellem åbningen af markedet og bevaringen af personalet hos Tieliikelaitos. Deres hovedargument er, at de ønskede resultater også kunne være opnået uden støtten.

(313)

For at vurdere, om de relevante støtteforanstaltninger er nødvendige og proportionale med ovenfor nævnte mål om den fælles interesse, må der først sondres mellem de forskellige støtteforanstaltninger.

(314)

Som angivet i punkt 6.3.2 i nærværende beslutning kan der være blevet ydet statsstøtte til Tieliikelaitos fra den finske regering i forbindelse med grunde og grusgrave.

(315)

Kommissionen anerkender, at hvis de finske myndigheder skulle indføre konkurrence på vejtjenester og færgefart, måtte de omdanne Tieliikelaitos til en separat enhed og give foretagendet enten de aktiver, der var nødvendige for udførelsen af dets opgaver, eller den kapital, der var nødvendig for at købe sådanne aktiver. Derfor kan den mulige statsstøtte i dette tilfælde i forbindelse med grunde og grusgrave anses for en proportional foranstaltning, når man tager den proces, som de finske myndigheder anvendte til åbning af vejtjenesterne for konkurrence, i betragtning.

(316)

Kommissionen konkluderer, at hvis der måtte forekomme statsstøtte i forbindelse med grunde og grusgrav, så er den nødvendig og proportional.

(317)

De forskellige personalejusteringsforanstaltninger beskrevet ovenfor i punkt 5.5 gav Tieliikelaitos' medarbejdere incitamenter til at forlade foretagendet. Disse foranstaltninger var åbenlyst nødvendige for at nå det tilsigtede mål i lyset af Tieliikelaitos' overtallige personale, hvilket ikke bestrides af klagerne. De var også åbenbart proportionale, eftersom staten kun finansierede 50 % af den pågældende udgift (20,1 mio. EUR kom fra staten og 20 mio. EUR fra foretagendet selv). Eftersom deres virkning i vidt omfang afhang af, om det relevante personale ville gribe chancen og forlade foretagendet, var de ikke tilstrækkelige til at kompensere for Tieliikelaitos' betydelige omkostninger ved overbemandingen.

(318)

Som det er beskrevet ovenfor gav de særlige serviceprojekter beskæftigelse til en del af Tieliikelaitos' overskydende personale. Hvis disse projekter ikke var blevet iværksat, er det klart, at Tieliikelaitos på baggrund af, at personalejusteringsforanstaltningerne kun kunne løse en del af overbemandingsproblemet, enten ville have fastholdt de tilbageblevne ansatte midlertidigt uden arbejde eller have afsat dem til vejvedligeholdelseskontrakter. Begge muligheder ville have været ødelæggende for målet om den fælles interesse, der skulle nås ved hjælp af denne foranstaltning. Fastholdelse af det berørte ikke-erhvervsaktive personale ville have været spild af human kapital, der var akkumuleret i perioden op til liberaliseringen, med hensyn til specifikke færdigheder og viden. At afsætte personalet til vedligeholdelseskontrakter ville have hindret Tieliikelaitos i gradvis at tilpasse sin arbejdsmetode til at kunne levere de relevante vejtjenester på en omkostningseffektiv måde. Derfor mener Kommissionen, at finansieringen af de særlige serviceprojekter gennem statsstøtte måske kan opfylde kriteriet om støttens nødvendighed for målet om den fælles interesse.

(319)

For så vidt angår denne foranstaltnings proportionalitet, bemærker Kommissionen, at der ikke foregik nogen overkompensation af det arbejde, der blev udført af de særlige serviceprojekter. De finske myndigheder har fremlagt overbevisende dokumentation herfor (jf. ovenfor i punkt 5.5).

(320)

Der var naturligvis en grænse for den mængde arbejde, som kunne udføres gennem de særlige serviceprojekter, og denne grænse lå i statens faktiske behov for at få udført disse tjenester. Kommissionen konkluderer ud fra de forskellige data indsendt af de finske myndigheder, at de særlige serviceprojekter kun aftog en del af Tieliikelaitos' overbemandingsbetingede omkostninger. Som nævnt ovenfor i punkt 5.3 havde Tieliikelaitos i gennemsnit i overgangsperioden stadig 100 medarbejdere mere end det optimale antal trods personalejusteringsforanstaltninger og de særlige serviceprojekter.

(321)

Af de samme grunde som ovenfor nævnt i forbindelse med de særlige serviceprojekter var det ikke i den fælles interesse, at Tieliikelaitos fastholdt dette overskydende og ikke-erhvervsaktive personale. Evnen til ikke at overbebyrde udbudskontrakterne, når foretagendet afgav bud i åbne udbud, med omkostningerne ved det overtallige personale var da også afgørende, hvis Tieliikelaitos skulle tilpasse sig konkurrencesituationen på markedet. Derfor blev den tilsvarende finansielle byrde kompenseret gennem forhandlingskontrakter.

(322)

For så vidt angår forhandlingskontrakterne, fandtes de på grund af den gradvise måde, Finland valgte at liberalisere på. Disse kontrakter repræsenterede ved indledningen af perioden en større andel af Tieliikelaitos' virksomhed, som derefter gradvis faldt. Hvis der ikke var blevet taget højde for de ekstra omkostninger, som foretagendet bar på grund af overbemandingen, ville det have medført en alvorlig forringelse af dets økonomiske situation.

(323)

Set på denne baggrund mener Kommissionen, at støttemekanismen i forbindelse med forhandlingskontrakterne var nødvendig.

(324)

Med hensyn til proportionalitetsbetingelsen blev der iværksat en procedure for at begrænse risikoen for overkompensation. Kommissionen mener, at den årlige udgiftsjusteringsprocedure beskrevet ovenfor i punkt 5.3 var hensigtsmæssig i denne henseende.

(325)

Hvad endelig angår det præferencelån, som Tieliikelaitos fik af staten, bemærker Kommissionen, at det giver en nettofordel på foretagendet for 7,2 mio. EUR, hvilket er ca. 8 % af det samlede støttebeløb, der er tilgået Tieliikelaitos.

(326)

Når dette støttebeløb lægges til det beløb, der udgør førnævnte støtteforanstaltninger, modtog Tieliikelaitos direkte eller indirekte fra staten 92,8 mio. EUR (67). Dette var åbenlyst ikke en tilstrækkelig kompensation for den strukturelle ulempe, som Tieliikelaitos måtte bære, og som blev skønnet til 157 mio. EUR (68). Som sådan ydede Tieliikelaitos selv et betydeligt bidrag fra sine egne ressourcer for at løse overbemandingsproblemet, som det havde arvet fra tiden før liberaliseringen. I denne forbindelse bør navnlig de 20 mio. EUR nævnes, som blev afsat af Tieliikelaitos til finansiering af fratrædelsesordningerne (69).

(327)

Af Tieliikelaitos årsregnskaber fremgår det, at foretagendet kunne være løbet ind i vanskeligheder, hvis det havde bidraget mere af egne ressourcer til personalejusteringsforanstaltningerne. Tieliikelaitos' driftsoverskud i forhold til omsætningen i overgangsperioden var på så lavt et niveau som 2,4 %, mens denne indikator for konkurrenterne lå på 4,5 % (70). Da personalenedskæringsforanstaltningerne ikke blev fuldført i overgangsperioden, forringedes denne indikator endda yderligere i 2005 (1,6 %). I 2005 skulle foretagendet bære de økonomiske omkostninger ved nedskæringen af det overtallige personale med mere end 400 personer uden statsstøtte. Indikatoren for driftsoverskud blev igen bedre i 2006 (2,2 %) og stiger fortsat (71). Det ser således ud til, at Tieliikelaitos' eget bidrag til fjernelsen af den strukturelle ulempe havde en negativ virkning på foretagendets rentabilitet og dermed dets konkurrenceevne.

(328)

Desuden minder Kommissionen om, at støttepakken ikke synes at have haft nogen blivende virkning på konkurrencestrukturen (jf. punkt 5.10).

(329)

I den henseende bemærker Kommissionen, at de finske myndigheder har udformet støttepakken til Tieliikelaitos, så de begrænsede en eventuel konkurrenceforvridning. Det gælder navnlig den måde, de valgte at opstille Tieliikelaitos' åbningsbalance på (ikke at bogføre hele porteføljen af finansielle aktiver som egenkapital), så den kunne ligne de private foretagenders balance i sektoren. Dette gælder også indsatsen for så vidt muligt at begrænse forskellen mellem marginen i henholdsvis forhandlings- og udbudskontrakter ved hjælp af bl.a. den årlige udgiftsjusteringsprocedure.

(330)

Kommissionen bemærker også, at Vejforvaltningen gennemførte en række foranstaltninger til befordring af nye aktørers indtræden på markedet. For at fjerne eventuelle hindringer for indtræden på markedet i form af f.eks. udbudsdokumentationens kompleksitet afholdt Vejforvaltningen informationsmøder for entreprenørerne og forberedte indkøbsprogrammer og udbudsregler med inddragelse af alle interessenter i videst muligt omfang. Vejforvaltningens indkøbsstrategi for sektoren er blevet udformet under hensyntagen til aktørernes synspunkter om f.eks., hvor store vejvedligeholdelseskontrakterne bør være. Det virkede også befordrende for nye aktørers indtræden på markedet (72), at Vejforvaltningen betalte et honorar pr. bud (5 000 EUR), der opfyldte dens minimumskrav.

(331)

I 2006 blokerede handels- og industriministeriet for Tieliikelaitos' forhandlinger med adskillige byer om oprettelse af joint ventures, som ville kombinere den pågældende bys tekniske serviceenhed med Tieliikelaitos' lokale afdeling. Ministeriet krævede, at byer, der ønskede at oprette planlagte joint ventures, skulle vælge deres partner efter en åben udbudsprocedure (73).

(332)

Kommissionen afviser klagernes påstand om, at Tieliikelaitos havde ført underbudspolitik i overgangsperioden eller i 2005. De finske myndigheders oplysninger viser, at Tieliikelaitos havde en positiv indtjening på de udbudskontrakter, foretagendet indgik. Kommissionen bemærker, at Tieliikelaitos' indtjeningsniveau i overgangsperioden faktisk ville have svaret til gennemsnittet hos dets konkurrenter, hvis det ikke havde haft ukompenserede ekstraomkostninger (65 mio. EUR — jf. punkt 7.1.2), som stammede fra tiden, før det blev et statsforetagende.

(333)

I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at de nye støtteforanstaltninger, der var overgangsbetingede, eftersom de var knyttet til overgangsperioden, når alt kommer til alt, er forenelige med fællesmarkedet, idet de er nødvendige og proportionale med målet om den fælles interesse og ikke ændrer konkurrencen og samhandelen på en måde, der strider mod den fælles interesse.

(334)

Denne konklusion er i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis, navnlig i sagerne OTE (74) og EDF (75).

(335)

I EDF-sagen erklærede Kommissionen en foranstaltning forenelig, som den franske stat havde truffet for at lette selskaber i den franske elektricitets- og gassektor for betaling af nogle af de specifikke pensionsrettigheder, som de ansatte havde erhvervet før i tiden, mens selskaberne blev drevet som lovlige monopolvirksomheder. Kommissionen mente, at selskaberne på det tidspunkt var beskyttet mod enhver intern konkurrence i branchen og dermed kunne holde til at betale medarbejderne en højere pension uden at pådrage sig nogen betydelig økonomisk ulempe derved. Kommissionen anerkendte, at disse »tidligere udgifter« udgjorde en betydelig belastning for disse virksomheder, efter at de var kommet i konkurrence med andre elektricitets- eller gasselskaber, som ikke skulle bære lignende tidligere udgifter (betragtning 143 i beslutningen). Kommissionen anså »statens støtte til denne omorganisering af sektoren« for at være nødvendig og proportional, fordi de øvrige aspekter ved reformen af sektoren ikke omfattede elementer af statsstøtte (betragtning 146 i beslutningen). I nærværende sag var overbemandingen, som belastede Tieliikelaitos, ligeledes en arv fra før liberaliseringen. Foranstaltningerne bidrog til at lette denne byrde på en proportional måde og gøre det muligt for Tieliikelaitos at deltage fuldt ud i konkurrencen på markedet og således også i omorganiseringen af vejtjenestesektoren.

(336)

I OTE-sagen, hvor Kommissionen udtrykkeligt henviser til EDF-beslutningen (76), vurderede Kommissionen den græske regerings finansielle bidrag til det græske telekommunikationsselskab OTE's »frivillige førtidspensionsordning«. På grund af de OTE-ansattes tjenestemandsstatus, som stammede fra OTE's tid som monopolvirksomhed, kunne OTE ikke ensidigt afskedige personale, men skulle anvende frivillige fratrædelsesordninger. For at gøre tilbuddet herom attraktivt måtte OTE tilbyde sine ansatte nogle vilkår for frivillig fratrædelse, som afspejlede medarbejdernes tjenestemandsstatus, hvilket igen medførte højere omkostninger for OTE end omkostningerne ved sammenlignelige ordninger for tidlig pensionering, som andre selskaber kan tilbyde i henhold til de almindelige love og regler for arbejdsmarkedet. Kommissionen verificerede, at den pågældende støtteforanstaltning kun ville være en delvis kompensation for de ekstra omkostninger, som var forårsaget af de strukturelle ulemper ved OTE's tidligere stilling som statsejet monopolvirksomhed, og at denne belastning ikke var forbundet med fordele i direkte tilknytning til virksomhedens tidligere status, som kunne mindske belastningen. Kommissionen vurderede også, hvorvidt det relevante marked var fuldt ud liberaliseret, altså om der fandtes hensigtsmæssige retlige eller lovgivningsmæssige rammer for det, og konkluderede, at støtteforanstaltningen var forenelig med EF-traktatens artikel 87, stk. 3. I nærværende sag udgør den samlede kompensation, som Tieliikelaitos modtog, ikke et større beløb end den belastning, foretagendet var tynget af på grund af en overbemanding, som ikke blev kompenseret gennem andre fordele, og udviklingen på markedet tyder på, at der havde udviklet sig en effektiv konkurrencesituation på det pågældende marked.

(337)

På baggrund af ovenstående betragtninger mener Kommissionen, at den støtte, der blev ydet til Tieliikelaitos i overgangsperioden (2001-2004), er forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Samtidig finder Kommissionen ikke en fortsat undtagelse fra de normale konkurs- og selskabsskattebestemmelser berettiget og mener derfor, at disse undtagelser skal ophæves —