ÅRSBERETNING for regnskabsåret 1996 (96/C 348/01)

Beretningen med institutionernes svar til Rettens bemærkninger er fremsendt til dechargemyndigheden og de øvrige institutioner

Bernhard FRIEDMANN (Formand)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

BIND I BERETNING OM AKTIVITETERNE I FORBINDELSE MED DET ALMINDELIGE BUDGET OG DEN 6. OG 7. EUROPÆISKE UDVIKLINGSFOND

INDHOLD

Side

Indledning 6

Del I Egne indtægter

Kapitel 1 Egne indtægter 12

Del II Den fælles landbrugspolitik

Indledning 46

Kapitel 2 Budgetforvaltning 49

Kapitel 3 Markedsordninger - vegetabilske produkter 64

Kapitel 4 Markedsordninger - Animalske produkter - Præmieordningerne for oksekød og udvalgte BSE-relaterede foranstaltninger 99

Kapitel 5 Visse proceduremæssige aspekter ved eksportrestitutioner for oksekød 125

Del III Strukturforanstaltninger

Indledning 138

Kapitel 6 Den Europæiske Fond for Regionaludvikling 143

Kapitel 7 Den Europæiske Socialfond 175

Kapitel 8 Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen (EUGFL, Udviklingssektionen) 198

Kapitel 9 Den fælles fiskeri- og havpolitik 220

Side

Del IV Interne politikker

Indledning 238

Kapitel 10 Forskning 239

Kapitel 11 Industripolitikker - MEDIA 255

Del V Forbindelser med tredjelande

Indledning 269

Kapitel 12 De Europæiske Udviklingsfonde 271

Kapitel 13 Samarbejde med udviklingslande og tredjelande (bortset fra landene i Central- og Østeuropa) 293

Kapitel 14 Foranstaltninger til fordel for landene i Central- og Østeuropa, de nye uafhængige stater (tidl. USSR) og Mongoliet 317

Del VI Administrationsudgifter

Indledning 345

Kapitel 15 Kommissionen 349

15.1 Tilskud med generelt sigte 351

15.2 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 353

15.3 Decentrale fællesskabsorganer 360

15.4 Den fælles sygesikringsordning 361

Kapitel 16 Revisionsretten 383

Kapitel 17 Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget 385

Del VII Finansielle instrumenter og bankaktiviteder

Kapitel 18 Finansielle instrumenter og bankaktiviteter 391

Bilag I Beretninger og udtalelser vedtaget af Revisionsretten inden for de seneste fem år 409

NB: Skemaerne er samlet i bilag II sidst i denne beretning (bind II).

INSTITUTIONERNES SVAR

Generel indledningSide

Del I Egne indtægter

Kapitel 1 Egne indtægter 37

Del II Den fælles landbrugspolitik

Indledning 48

Kapitel 2 Budgetforvaltning 59

Kapitel 3 Markedsordninger - vegetabilske produkter 91

Kapitel 4 Markedsordninger - Animalske produkter - Præmieordningerne for oksekød og udvalgte BSE-relaterede foranstaltninger 118

Kapitel 5 Visse proceduremæssige aspekter ved eksportrestitutioner for oksekød 135

Del III Strukturforanstaltninger

Indledning 142

Kapitel 6 Den Europæiske Fond for Regionaludvikling 164

Kapitel 7 Den Europæiske Socialfond 189

Kapitel 8 Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen (EUGFL, Udviklingssektionen) 214

Kapitel 9 Den fælles fiskeri- og havpolitik 233

Del IV Interne politikker

Kapitel 10 Forskning 249

Kapitel 11 Industripolitikker - MEDIA 263

Del V Forbindelser med tredjelande

Kapitel 12 De Europæiske Udviklingsfonde 287

Kapitel 13 Samarbejde med udviklingslande og tredjelande (bortset fra landene i Central- og Østeuropa) 312

Kapitel 14 Foranstaltninger til fordel for landene i Central- og Østeuropa, de nye uafhængige stater (tidl. USSR) og Mongoliet 337

Side

Del VI Administrationsudgifter

Kapitel 15 Kommissionen 373

15.1 Tilskud med generelt sigte 373

15.2 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 374

15.3 Decentrale fællesskabsorganer 376

15.4 Den fælles sygesikringsordning 378

Kapitel 16

Kapitel 17 Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget 388

Del VII Finansielle instrumenter og bankaktiviteter

Kapitel 18 Finansielle instrumenter og bankaktiviteter 406

GENEREL INDLEDNING

0.0. INDHOLD Punkt

Beretningens struktur 0.1

Budgetforvaltning 0.2 - 0.6

Administration og kontrol 0.7 - 0.27

Dokumentation for udgifter 0.7

Væsentligste bemærkninger 0.8 - 0.27

Fællesskabets indtægter 0.9 - 0.10

EUGFL, Garantifonden 0.11 - 0.13

Strukturforanstaltninger 0.14 - 0.18

Programmer forvaltet af Kommissionen 0.19 - 0.24

Andre udgifter 0.25 - 0.27

Samordning 0.28

Evaluering 0.29

Revisionserklæringerne 0.30 - 0.33

Kommissionens korrigerende foranstaltninger 0.34 - 0.36

Finansforordningen 0.37

Revisionens betydning 0.38

BERETNINGENS STRUKTUR

0.1. Denne årsberetning for regnskabsåret 1996 er opbygget anderledes end tidligere årsberetninger. Bind I afspejler strukturen i de finansielle perspektiver, og bind II indeholder revisionserklæringerne både for det almindelige budget og for De Europæiske Udviklingsfonde samt de dertilhørende kapitler.

BUDGETFORVALTNING

0.2. Når der tildeles rigelige budgetbevillinger, kan det tilskynde til at afholde udgifter, eller i det mindste virke som et incitament til at forvalte midlerne mindre strengt. I kapitel 2, 3 og 4 påpeges det, at der i en række forordninger ikke er taget hensyn til verdensmarkedspriserne, og det har medført unødvendige udgifter i form af landbrugsstøtte. Ved kontrol i forbindelse med afregning af forskud til medlemsstaterne påvises og korrigeres der fejl og uregelmæssigheder, men det forhindrer ikke, at støttesatserne når op på og fastholdes på for høje niveauer, så der ikke længere er tale om forsvarlig anvendelse af offentlige midler. Det drejer sig om beløb af en væsentlig størrelse. Det fremgår af kapitel 3, at der er udbetalt 3 000 mio. ECU for meget i udligningsstøtte for korn, og af kapitel 4, at der er udbetalt over 800 mio. ECU for meget til oksekødsproducenter. I særberetning nr. 4/97 påpegedes det, at der også i forbindelse med de foranstaltninger, der blev gennemført efter Tysklands forening, og som omfattede udbetaling af godtgørelser og eksportrestitutioner over EUGFL, blev udbetalt betydelige beløb for meget i godtgørelser, og at der blev afholdt unødvendige udgifter.

0.3. Medlemsstaterne får udbetalt forskud til dækning af strukturudgifter, og sådanne forskud behandles på fællesskabsniveau som endelige udgifter. Regnskabsaflæggelsen og kontrollen i den forbindelse er ikke fyldestgørende, og der findes ikke et hensigtsmæssigt afregningssystem. Systemet fremmer overførsler til medlemsstaterne af størst mulige beløb, uden at det sikres, at midlerne udnyttes korrekt inden for det fastsatte tidsrum og i overensstemmelse med fællesskabsmålene. I kapitel 6 gøres der opmærksom på, at investeringsprogrammerne under programmeringsperioden 1989-1993 blev afsluttet med væsentlige forsinkelser. Kapitel 6, 7 og 8 indeholder eksempler på, at programmål og -indhold var for upræcist defineret, at medfinansiering ikke havde fundet sted, og at der stadig ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger om, hvordan aktionerne skrider frem. Meget store beløb henstår i længere perioder på de formidlende organers konti i stedet for at blive overført til de endelige modtagere. I programmer, der officielt er afsluttede, har Retten påvist en lang række fejl og problemer, der har relation til aspekterne lovlighed og formel rigtighed.

0.4. Også til PHARE og TACIS var der afsat flere bevillinger, end der udnyttes til finansieringer. I kapitel 14 analyseres den stadige stigning i uindfriede forpligtelser fra 1990 til 1996, og Kommissionens vanskeligheder med at gennemføre og forhandle aftaler om vedtagne programmer, som der er indgået budgetforpligtelser for. Det fremgår af særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet, at Kommissionen lagde stor vægt på at få indgået forpligtelser for hele det årlige budget, og det medførte - kombineret med modtagerlandenes lave absorberingsevne og det meget store antal programmer - at der i perioden 1990-1995 blev udbetalt 497 mio. ECU (38 %) i forskud, der henstod på de nationale myndigheders bankkonti ved udgangen af 1995. I særberetning nr. 6/97 om TACIS-støtte til Ukraine bemærkede Retten også, at bevillingerne blev udnyttet i et langsomt tempo, og at der var stillet midler til rådighed, hvor det ikke var nødvendigt.

0.5. I et finansieringssystem i fællesskabsregi, hvor der gøres omfattende brug af forskud, og hvor sådanne forskud regnskabsføres centralt som budgetudgifter, er det vanskeligt at se, hvor stor udnyttelsesgraden er for sådanne midler på støttemodtagerniveau. Et sådant system kan ikke betragtes som værende i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, og det gør det vanskeligt at vurdere, om det i de givne tilfælde var hensigtsmæssigt at overføre fællesskabsmidler.

0.6. Det skaber også problemer, at der ikke er tilstrækkelige forpligtelsesbevillinger til rådighed. Det fremgår f.eks. af kapitel 13, at Kommissionen var nødt til at vente med at indgå forpligtelser for beløb til projekter, som der allerede var truffet finansieringsafgørelser om (herunder projekter under MEDA-programmerne og et stort projekt i Indien) på grund af det loft, der er fastsat i den relevante del af de finansielle overslag. Når forpligtelsesproceduren udskydes på denne måde, overtrædes et af de grundlæggende principper for flerårige aktioner. Retten har for nylig afgivet en udtalelse om finansforordningen (jf. punkt 0.37), hvor den kommer ind på dette spørgsmål.

ADMINISTRATION OG KONTROL

Dokumentation for udgifter

0.7. Under de nuværende støttesystemer er den normale bevisbyrde, hvor modtageren skal fremlægge fuldstændig dokumentation for anvendelsen af offentlige midler, meget ofte omvendt. Kommissionen har så store problemer med at kontrollere aspekterne lovlighed, formel rigtighed og forsvarlig økonomisk forvaltning i forbindelse med Unionens finanser, at den ikke kan varetage sin centrale rolle i budgetforvaltningen ordentligt. Problemerne er særligt synlige i forbindelse med strukturfondene, og de er markante i forbindelse med den fælles landbrugspolitik. Kommissionen udbetaler forskud på fællesskabsmidler og kan kun tilbagesøge eller omfordele dem, hvis den kan bevise, at de ikke er anvendt korrekt. Denne fremgangsmåde ville være helt acceptabel, hvis alle modtagere og formidlende organer havde regnskabs- og kontrolsystemer med fyldestgørende og relevant dokumentation for, at det var fuldt ud berettiget at afholde de pågældende udgifter, og hvis de var forpligtet til at fremlægge denne dokumentation for eller overdrage den til Kommissionen, så dens tjenestegrene kunne kontrollere materialet i fornødent omfang. I forbindelse med decentraliseringen af forvaltningen af fællesskabsmidler er der desværre ikke indført hensigtsmæssige forvaltningsinformationssystemer og regnskabssystemer, hvormed fællesskabsmyndighederne i alles interesse kan varetage deres overordnede overvågningsfunktion. Det gør det betydeligt sværere at finde fejl og uregelmæssigheder, og der er ikke sikkerhed for, at fællesskabsmidlerne anvendes korrekt. Rettens kritik og henstillinger er naturligvis en reaktion på disse grundlæggende strukturelle svagheder i forvaltningen af Fællesskabets finanser.

Væsentligste bemærkninger

0.8. Næsten alle kapitler i denne beretning (og de fem særberetninger, der også skal tages med i betragtning i decharge-afgørelsen for 1996) indeholder bemærkninger om svagheder i forvaltningen og kontrollen. Disse svagheder er tegn på, at navnlig medlemsstaterne har haltet alt for meget bagefter med at få udviklet hensigtsmæssige regnskabs- og forvaltningssystemer, og at man ikke har fulgt trit med udvidelsen af Fællesskabets aktiviteter og diversificeringen af dem.

Fællesskabets indtægter

0.9. I kapitel 1 omtales de risici for Fællesskabets egne indtægter, som frizonesystemet og toldproceduren aktiv forædling indebærer. Det anføres også i kapitlet, at der oftebenyttes falske oprindelsescertifikater for at opnå toldpræferencer, og at undersøgelserne af sådanne sager tager så lang tid, at fordringerne forældes, og Fællesskabet dermed mister indtægter. For at undgå forsinkelser i overdragelsen af de egne indtægter, og for at sikre, at de opkræves på et korrekt og ensartet grundlag, bør Kommissionen fastlægge præcise rammer for, hvordan de tilfælde skal løses, hvor den tager forbehold med hensyn til beregningen af moms- og BNI-indtægterne.

0.10. I særberetning nr. 5/97 om forvaltningen af Fællesskabets kornhandel konstateredes det, at der var vedvarende problemer med at inkassere restitutioner, der var udbetalt, selv om eksportørerne havde accepteret købernes påstande om mankoer i leveringerne.

EUGFL, Garantifonden

0.11. I kapitlerne om EUGFL, Garantifonden, beskrives problemer med gennemførelsen af reformen af den fælles landbrugspolitik fra 1992, for så vidt angår korn og oksekød. De integrerede systemer for forvaltning og kontrol, der er en væsentlig betingelse for en forsvarlig økonomisk forvaltning, er stadig ikke blevet gennemført fuldt ud. På kornmarkedet fungerer stabilisatorsystemet ikke godt nok, fordi de gældende forordninger er upræcist formuleret. Man kan ikke finde revisionssporet på grundlag af medlemsstaternes dokumentation. Nogle medlemsstater overholder ikke de regler, der gælder for risikoanalyse, areal- og afgrødeinspektion og rapportering. På oksekødsmarkedet har det trukket i langdrag med at få tilpasset de nationale ordninger, og kvægregistret, det administrative dokument og databaserne skal forbedres yderligere.

0.12. Et særligt støtteprogram for indførsel af oksekød til De Kanariske Øer blev ikke kontrolleret tilstrækkeligt, og der var ikke vedtaget den nødvendige nationale lovgivning. Told- og veterinærkontrollen af genindførsler af eksporteret oksekød, der var blevet afvist af de egyptiske myndigheder, var også utilstrækkelig.

0.13. For så vidt angår den fælles markedsordning for vin, vil tiden vise, om den nyligt indførte sanktionsordning over for modtagere, der har indgivet ukorrekte og ufuldstændige oplysninger til Fællesskabets markedsinformationssystem, er effektiv, og der er endnu ikke udarbejdet fortegnelser over samtlige vindyrkningsarealer. Støtteordningen for tobak er kompleks, og det er derfor også beklageligt, at de berørte medlemsstater ikke har oprettet kontrolagenturer som fastsat i reformen fra 1993.

Strukturforanstaltninger

0.14. Alle kapitlerne om strukturforanstaltninger indeholder som tidligere år alvorlig kritik af medlemsstaternes udgiftsopgørelser, der ofte er ukorrekte og upræcise. Regnskabs- og informationssystemerne bør forbedres, så man kan følge revisionssporet hele vejen fra Kommissionens betalinger til de endelige modtageres udgifter gennem de mange forskellige niveauer for indsamling og attestering af data.

0.15. I kapitel 6 omtales revisionen af foranstaltninger under den del af programmeringsperioden 1989-1993, som var officielt gennemført og afsluttet. Retten konstaterer, at procedurerne i en lang række tilfælde ikke var lovlige og formelt rigtige. Kommissionen og medlemsstaterne har brug for systemer, der kan sikre, at der kun finansieres støtteberettigede udgifter over fællesskabsbudgettet.

0.16. I kapitel 7 påpeges det, at medlemsstaterne bør indføre revision baseret på risikoanalyse af de endelige modtagere, og at Kommissionen bør undersøge de endelige udgiftsopgørelser mere indgående, således at det sikres, at betingelserne for ydelse af støtte under ESF, herunder kravet om national medfinansiering, er opfyldt.

0.17. I kapitel 8 omtales nogle tilfælde, hvor de anmeldte udgifter ikke kunne spores i regnskabsregistreringerne, eller hvor udbetalte individuelle beløb var forskellige fra de anmeldte. De nationale myndigheder havde godkendt støtte til virksomheder, der forarbejdede landbrugsprodukter, hvor virksomhederne ikke havde rimelige afsætningsmuligheder eller rimelige changer for at overleve. Der var også blevet accepteret ukorrekte udgiftsanmeldelser.

0.18. Det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (kapitel 9) forvaltes decentralt, og der er strengere tilsyn fra Kommissionens side, navnlig i form af kontrol på stedet, for at sikre, at udgifter anmeldt som støtteberettigede er lovlige og formelt rigtige, og at de rent faktisk er blevet afholdt. Under opfølgningen af særberetning nr. 3/93 om omstrukturering af EF-fiskerflådernes kapaciteter bekræftedes det, at de forvaltningsinformationssystemer, der skal sikre, at tilsynet og kontrollen føres effektivt, endnu ikke fungerer så godt, at det sikres, at støtten tildeles ud fra produktivitetskriterier.

Programmer forvaltet af Kommissionen

0.19. Kommissionens direkte forvaltning af udgifter har også vist sig at være utilfredsstillende på mange områder.

0.20. I kapitel 10, som omhandler små og mellemstore virksomheders deltagelse i programmer for forskning, teknologisk udvikling og demonstration, konkluderes det, at svagheder i SMV's regnskabssystemer og de komplicerede regler resulterer i ukorrekte udgiftsanmeldelser. Kommissionen bør udbygge revisionen, således at den har et grundlag for at inkassere de beløb, der er udbetalt for meget, og for at hindre ukorrekte støtteanmodninger. Generelt skal Fællesskabet forbedre og forenkle sine procedurer og iværksætte specifikke foranstaltninger, der opfylder SMV's behov.

0.21. Det havde en ugunstig virkning på MEDIA I-programmet, der dækker de industrielle aspekter ved Fællesskabets politik på det audiovisuelle område (kapitel 11), at aftalebetingelserne for støtteorganerne var uklare, at revisionen af organerne var mangelfuld, og at der ikke fandtes instrukser om, hvordan risikovillig kapital skal forvaltes, og hvordan udestående lån skal inkasseres.

0.22. De gældende regler for og gennemførelsen i perioden 1988-93 af udbuddene vedrørende EUF-finansierede bygge- og anlægskontrakter (kapitel 12) var behæftet med mange fejl, der indvirkede både på forberedelsen og godkendelsen af indkaldelser af bud og procedurerne for vurdering af, om tilbuddene stemte overens med kravene. Desuden hersker der uklarhed omkring udbudsproceduren.

0.23. I kapitel 13 omtales et regionalt offentligt pengeinstituts forvaltning af en revolverende fond, hvis midler skulle anvendes til lån til eksportorienterede virksomheder i Mellemamerika. Fonden blev oprettet i 1991 på et tidspunkt, hvor Retten netop havde informeret Kommissionen om væsentlige mangler ved samme regionale finansieringsinstituts forvaltning af et andet stort projekt. Selv om Kommissionen indførte strammere bestemmelser i finansieringsaftalen om den revolverende fond, fulgte pengeinstituttet ikke en lang række af disse bestemmelser, og Kommissionen traf ikke konkrete foranstaltninger til at få pengeinstituttet til at rette sig efter dem.

0.24. For så vidt angår støtte af landbrugsreformerne i PHARE- og TACIS-landene, bemærkes det i kapitel 14, at Kommissionen ikke tog tilstrækkeligt hensyn til modtagerlandenes administrative opbygning og til disse landes institutionelle forhold og lovgivning, da den behandlede forslagene til programmer.

Andre udgifter

0.25. I kapitel 15 påpeges det, at det er nødvendigt at definere mere klart, hvordan tilskuddene til organisationer med europæisk sigte skal anvendes, og at definere, hvilke typer udgifts- og aktivitetsområder der er berettigede til fællesskabsfinansiering. I dette kapitel påpeges også problemer med opstillingen af budgettet, regnskabssystemerne og den interne revision af de decentrale fællesskabsorganer. Disse organer og Kommissionen bør gøre en fælles indsats for at forbedre den økonomiske forvaltning.

0.26. I kapitel 17 beskrives mangler ved systemet for godtgørelse af rejseudgifter og udbetaling af dagpenge til medlemmer af og suppleanter i Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Sådanne mangler konstateres også i forbindelse med Regionsudvalget, dog i langt mindre omfang.

0.27. I kapitel 18 - Finansielle instrumenter og bankaktiviteter - konkluderer Retten, at Kommissionen fremover bør varetage tilsynet med interventioner af samme art som de lån med rentegodtgørelse, der blev ydet til Italien efter jordskælvet i 1980, for at sikre, at det forvaltende organ træffer korrigerende foranstaltninger, når låntagere ikke overholder deres forpligtelser.

SAMORDNING

0.28. Det indvirker ofte negativt på forvaltning og kontrol, at procedurerne ikke er samordnet. I kapitel 6, 7, 10, 11 og 14 samt i særberetningen om humanitær bistand (nr. 2/97) omtales en række bemærkelsesværdige eksempler herpå. Det fremgår af kapitel 3 og 4, at udviklingen af det integrerede system for forvaltning og kontrol af landbruget blev hæmmet af forsinkelser i udviklingen af hensigtsmæssige edb-systemer. Fem år efter, at det blev besluttet at afsætte væsentlige midler til udvikling af et forvaltningsinformationssystem, der skulle anvendes i udviklingssamarbejdet, konstateredes det under revisionen i Kommissionens egne tjenestegrene, at dette meget omfattende projekt ikke var forvaltet godt nok.

EVALUERING

0.29. Evaluering er et centralt element, når det skal sikres, at offentlige midler anvendes korrekt. I kapitel 6 (navnlig støtte til SMV) og 14 og i særberetningerne om humanitær bistand, PHARE og TACIS beskrives en række svagheder ved evalueringen af resultaterne af fællesskabsfinansieringer. Når der ikke er fastlagt klare mål og resultatindikatorer, er det meget vanskeligt at måle strukturudgifternes produktivitet og effektivitet. Rettens vurdering af bistanden til landbrugsreformer i Central- og Østeuropa (kapitel 14) var, at den i bedste fald har haft begrænset effekt. I særberetning nr. 2/97 konkluderede Retten, at den humanitære bistand syntes at være nået frem til modtagermålgruppen, dog undertiden med nogen forsinkelse. I alle lovforslag og finansieringsafgørelser, der indebærer en større udgift, skal der være hensigtsmæssige bestemmelser om, hvordan man fastslår et projekts målopfyldelsesgrad på grundlag af præcise mål og ud fra bestemte basisoplysninger. Kun på denne måde kan man i skatteyderens interesse forebygge spild. Endelig fastslås det i særberetning nr. 2/97, at evalueringsfunktionen bør være uafhængig af Kommissionens operationelle tjenester, hvis det skal sikres, at midlerne udnyttes effektivt. Det vil også indebære, at evalueringerne foretages på et objektivt grundlag.

REVISIONSERKLÆRINGERNE (BIND II)

0.30. Kapitel 19, 20 og 21 omhandler revisionserklæringerne vedrørende det almindelige budget og oplysningerne til underbygning af erklæringerne. Retten konkluderer med hensyn til det almindelige budget, at regnskaberne for regnskabsåret 1996 som helhed, når bortses fra de forhold, den påpeger i revisionserklæringen, giver et retvisende billede af Unionens indtægter og udgifter i regnskabsåret samt af den finansielle stilling pr. regnskabsårets udgang.

0.31. Under revisionen af de transaktioner, der ligger til grund for regnskabsårets betalinger over budgettet, har Retten konstateret problemer af et sådant omfang, at den ikke kan afgive en positiv erklæring om lovligheden og den formelle rigtighed af disse transaktioner i regnskabsåret 1996.

0.32. Retten konstaterer med hensyn til EUGFL, Garantisektionens udgifter, at der er sket forbedringer på området efterfølgende revision, men at der nu bør indføres effektiv kontrol af forvaltningen af samtlige landbrugsmarkeder. Inden for strukturfondene er der konstateret substansfejl og formelle fejl af et sådant omfang, at Retten endnu engang må fastslå, at der er behov for at forbedre regnskabs- og kontrolsystemerne væsentligt.

0.33. I kapitel 22 om revisionserklæringen om EUF konkluderer Retten, at når bortses fra de forhold, den påpeger i revisionserklæringen, giver regnskaberne som helhed et retvisende billede af regnskabsårets indtægter og udgifter samt af den finansielle stilling pr. regnskabsårets udgang, og at de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige.

KOMMISSIONENS KORRIGERENDE FORANSTALTNINGER

0.34. Kommissionen har i sine svar til Rettens beretninger reageret positivt på mange af Rettens bemærkninger og ofte erkendt behovet for at træffe foranstaltninger, og i nogle tilfælde har den temmelig præcist angivet, hvad den havde til hensigt at gøre. Den vil endvidere søge at løse mange af de problemer og afhjælpe de svagheder, som Retten fremsætter bemærkninger om, gennem SEM 2000-initiativet til forbedring af den økonomiske forvaltning både inden for sine egne tjenestegrene og i samarbejde med de nationale myndigheder, der forvalter og aflægger regnskab for fællesskabsmidler.

0.35. Nøglen til en mere effektiv økonomisk forvaltning er styrkelse af forvaltnings- og informationssystemerne, og lykkes det, vil sådanne fejl og uregelmæssigheder, som revisorerne har konstateret, ikke længere forekomme så hyppigt. I denne årsberetning og særberetningerne fremlægges der kun få beviser på, at der er gjort fremskridt. Der var fortsat en høj fejlkvotient og hyppig forekomst af uregelmæssigheder i 1996, navnlig i forbindelse med transaktioner forvaltet i medlemsstaterne på andre områder end Garantifonden for landbruget. For så vidt angår Garantifonden, tyder noget dog på, at den nye regnskabsafslutningsprocedure har en vis positiv effekt.

0.36. Der er sket en positiv udvikling på andre områder. Kriterierne for berettigelse til støtte under strukturfondene er blevet væsentligt klarere defineret (selv om det fremgår af kapitel 7, at der fortsat er visse fortolkningsproblemer, for så vidt angår foranstaltninger under Socialfonden). Når kriterierne er klarere defineret, burde antallet af fejl og uregelmæssigheder blive reduceret, men samtidig bør regnskabsprocedurer, forvaltningsinformation og revision af transaktioner forbedres væsentligt (jf. kapitel 7). Decentral økonomisk forvaltning og det forhold, at der i gennemførelsesperioden kan foretages omfattende ændringer i et program, og at et af de oprindelige programelementer kan erstattes af et nyt element, betyder, at der ikke kan iværksættes sanktioner, når de nationale myndigheder indsender ukorrekte udgiftsanmeldelser. Det ville, som allerede drøftet i andre institutioner, være hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen i tilfælde af ukorrekte anmeldelser, som betragtes som alvorlige forhold, kunne pålægge egentlige sanktioner i form af finansielle nettokorrektioner.

FINANSFORORDNINGEN

0.37. Retten konkluderer i udtalelse nr. 4/97 om forslag til ændring af finansforordningen vedrørende det almindelige budget, at det er på tide, at Kommissionen tager Fællesskabets finansielle bestemmelser op til generel revision, og at den først og fremmest omdefinerer de grundlæggende principper for de finansielle bestemmelser. En lang række vage formuleringer og juridiske »gråzoner« skal gøres klare, og terminologien skal standardiseres omhyggeligt. I mange tilfælde træffes der afgørelser, som ikke er absolut nødvendige og somme tider regelstridige, på grundlag af et skøn, hvilket gør det vanskeligt at håndhæve disciplin og giver store problemer med regnskabsføring og forvaltning. I udtalelsen er der opregnet en række principper for og bestemmelser om budgettet samt om regnskabsopstilling og interne kontrolfunktioner i institutionen, som bør være gældende for en ny finansforordning. Bilaget til udtalelsen indeholder en mere detaljeret gennemgang af Rettens generelle henstillinger om, hvilke elementer der bør indgå i helt nye finansielle bestemmelser. Retten hilser velkommen, at Kommissionen for nylig har meddelt, at den har til hensigt at forelægge et forslag om ændring af finansforordningen i dens helhed, og at den i den forbindelse vil tage Rettens udtalelse i betragtning.

REVISIONENS BETYDNING

0.38. Målt i identificerede uretmæssigt afholdte udgifter, i beløb, der eventuelt kan tilbagesøges, og i pontentielle fremtidige besparelser har revisionen med de nuværende regnskabs- og forvaltningssystemer meget stor betydning for Fællesskabets finanser. Denne beretning indeholder eksempler på, at der er afholdt omfattende unødvendige, omend ikke regelstridige udgifter (størstedelen var for meget udbetalt støtte til landbrugerne), og der nævnes en lang række områder, hvor der kunne foretages besparelser, som det er svært at sætte tal på. Dertil kommer, at revisionen har en væsentlig præventiv virkning, som der ikke kan sættes tal på. Revision af Fællesskabets finanser er, uanset om den foretages af Kommissionen, medlemsstaternes revisorer eller Retten, mere nødvendig end nogensinde for at beskytte de europæiske borgeres interesser.

DEL I Egne indtægter

KAPITEL 1(1*) Egne indtægter

1.0. INDHOLD Punkt

Indledning 1.1

Budgetgennemførelse 1.2

Traditionelle egne indtægter 1.3 - 1.119

Økonomisk forvaltning 1.3 - 1.17

Kommissionens opfølgning af Rettens bemærkninger 1.3 - 1.8

Økonomisk forvaltning i medlemsstaterne 1.9 - 1.17

Frizoner 1.18 - 1.43

Indledning 1.18 - 1.20

Oprettelse og indhegning af frizoner 1.21 - 1.24

Kontrol af varestrømme og godkendelse af virksomhedsudøvelse i en frizone 1.25 - 1.33

Tilførsel af varer til frizoner 1.34 - 1.35

Brug af oplysningsblade 1.36 - 1.37

Told af varer, der er forsvundet i frizoner 1.38 - 1.40

Toldkontrol 1.41 - 1.42

Konklusion 1.43

Aktiv forædling 1.44 - 1.64

Indledning 1.44 - 1.46

Økonomiske betingelser for meddelelse af bevilling 1.47 - 1.53

Afslutningsopgørelser, fastlæggelse og overdragelse af afgiftsbeløbet 1.54 - 1.58

Udbyttesats 1.59 - 1.61

Ækvivalensordningen og forudgående udførsel 1.62 - 1.63

Konklusion 1.64

Fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter 1.65 - 1.119

Indledning 1.65 - 1.67

Generelle bemærkninger om retsgrundlaget, procedurerne og systemerne 1.68 - 1.88

Anvendelsen af de gældende bestemmelser 1.89 - 1.116

Konklusion 1.117 - 1.119

Egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften (moms) og egne indtægter beregnet på grundlag af bruttonationalindkomsten (BNI) 1.120 - 1.156

Indledning 1.120 - 1.121

Berigtigelser af moms- og BNI-beregningsgrundlagene 1.122 - 1.152

Kommissionens kontrol og forbeholdsproceduren 1.122 - 1.126

Stillingen, for så vidt angår forbehold og forbeholdenes finansielle følger 1.127 - 1.129

Bogføringen af forbeholdene og det regnskabsmæssige tilsyn med dem 1.130 - 1.136

Tilsynet med fordringer vedrørende forbehold med henblik på inkassering af fordringerne 1.137 - 1.149

Der opkræves ikke morarenter ved forsinket overdragelse af de egne indtægter 1.150 - 1.152

Konklusion 1.153 - 1.156

INDLEDNING

1.1. Rettens revision af traditionelle egne indtægter har omfattet Kommissionens og medlemsstaternes økonomiske forvaltning af fastlæggelse og opkrævning af fællesskabsindtægter, gennemførelsen af EF-toldfor-skrifterne om frizoner, den økonomiske forvaltning af toldproceduren aktiv forædling (suspensionsordningen) og fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter, navnlig i tilfælde af svig og uregelmæssigheder. Retten har også undersøgt opfølgningen af forbehold, Kommissionen har taget med hensyn til forvaltningen af indtægter hidrørende fra anvendelsen af en ensartet sats på momsberegningsgrundlaget og på indtægter hidrørende fra anvendelsen af satsen, fastsat i forbindelse med budgetproceduren, på summen af samtlige medlemsstaters BNI.

BUDGETGENNEMFØRELSE

1.2. Tabel 1.1 viser Fællesskabets indtægter i regnskabsåret 1996, og figur 1.1 viser følgende:

a) De faktiske egne indtægter i regnskabsåret 1996 androg 81 275,1 mio. ECU eller 99 % af indtægterne i henhold til det endelige budget. Indtægterne er steget med 8,3 % i forhold til regnskabsåret 1995 (75 077,1 mio. ECU).

b) De traditionelle egne nettoindtægter med fradrag af opkrævningsudgifter (1 509,3 mio. ECU) androg 13 583,6 mio. ECU eller 16,7 % af de samlede faktiske indtægter. Disse indtægter, der er faldet med 6 % i forhold til regnskabsåret 1995, fordeler sig som følger:

- told svarende til et bruttobeløb på 13 069,1 mio. ECU eller 86,6 % af de traditionelle egne bruttoindtægter (15 092,9 mio. ECU)(2),

- landbrugsafgifter svarende til et bruttobeløb på 810,2 mio. ECU eller 5,4 % af de traditionelle egne bruttoindtægter,

- sukker- og isoglucoseafgifter svarende til et bruttobeløb på 1 213,7 mio. ECU eller 8 % af de traditionelle egne bruttoindtægter.

c) Egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften (moms) inklusive saldobeløb og justeringer (858,2 mio. ECU), androg i alt 36 535 mio. ECU(3) eller 45 % af de samlede faktiske indtægter. Indtægterne er formindsket med 6,6 % i forhold til regnskabsåret 1995, hvor de androg 39 127,34 mio. ECU.

d) BNI-indtægten inklusive saldobeløb og justeringer ( P27 mio. ECU) androg 21 058 mio. ECU(4) (heraf forbehold: 237,9 mio. ECU) eller 26 % af de samlede faktiske indtægter. Denne indtægt er steget med 48,6 % i forhold til det foregående regnskabsår, hvor den androg 14 172,6 mio. ECU.

e) Det disponible overskud fra det foregående regnskabsår (9 215,19 mio. ECU) og diverse indtægter (915,93 mio. ECU) udgør 12,5 % af de samlede faktiske indtægter svarende til en stigning på 40,4 % i forhold til regnskabsåret 1995.

TRADITIONELLE EGNE INDTÆGTER

Økonomisk forvaltning

Kommissionens opfølgning af Rettens bemærkninger

1.3. I årsberetningen for regnskabsåret 1991(5) gjorde Retten opmærksom på dels, at 2 mio. ECU i traditionelle egne indtægter ikke var blevet overdraget til Kommissionen, dels at mere end 2 000 mio. ECU i afgiftsbeløb var blevet overdraget for sent, og at Retten anslog morarenterne i den forbindelse til 25,72 mio. ECU. Efter kontrol i medlemsstaterne har Kommissionen fastlagt beløbet for ikke-inkasserede afgifter til 6,5 mio. ECU og beløbet for morarenter til 24,9 mio. ECU. Pr. 1. maj 1997 var disse beløb inkasseret, bortset fra 0,1 mio. ECU i morarenter.

1.4. Kommissionen har opkrævet 37 253 ECU vedrørende de specifikke sager, der er omtalt i Rettens årsberetning for regnskabsåret 1992(6) og 1993(7). Foranlediget af Rettens bemærkninger i årsberetningen for regnskabsåret 1994(8) og 1995(9) har Kommissionen opkrævet 3,1 mio. ECU og udstedt supplerende indtægtsordrer for 2,5 mio. ECU.

1.5. Efter Rettens og Kommissionens revision var der pr. 1. marts 1997 indledt opkrævningsprocedurer vedrørende 169 sager, mens der for 143 sagers vedkommende ikke var indledt opkrævningsprocedurer. For 117 af disse 143 sager var fordringsbeløbet endnu ikke fastlagt. Den 1. marts 1997 udløb fristen for 21 indtægtsordrer på i alt 25 mio. ECU, som Kommissionen har udstedt. For så vidt angår 12 af disse 21 indtægtsordrer, var fristen i henhold til indtægtsordren overskredet med mere end et år.

1.6. I juli 1995 konstaterede Retten, at de tyske myndigheder havde undladt at overdrage Kommissionen 19,4 mio. ECU i traditionelle egne indtægter for december måned 1993 og december måned 1994. I august 1995 blev Kommissionen informeret herom. Medlemsstaten har på eget initiativ overdraget Kommissionen hovedstolen uden morarenter. Den 29. november 1996, eller næsten 15 måneder senere, udstedte den anvisningsberettigede indtægtsordre på morarenterne.

1.7. I maj 1995 meddelte Danmark Kommissionen, at der ville blive overdraget 0,8 mio. ECU i antidumping-told med betydelige forsinkelser. En del af dette beløb (0,5 mio. ECU) var blevet fastlagt før 1991. I oktober 1995 anmodede Kommissionen om, at artikel 11 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om morarenter blev taget i anvendelse for hele den pågældende periode. Allerede en måned senere påberåbte Danmark sig, for så vidt angik beløbene vedrørende regnskabsårene før 1991, ændringen af artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989, der blev indført ved Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 af 8. juli 1996, men som på det tidspunkt endnu ikke var endeligt vedtaget. Ved denne ændring indførtes der en bestemmelse om, at Kommissionens fordringer hos medlemsstaterne forældes tre år efter et bestemt regnskabsår, når sådanne fordringer ikke på forhånd er meddelt medlemsstaterne. Den 31. januar 1997 var der stadig ikke taget skridt til at inkassere den danske fordring.

Konklusion

1.8. Kommissionen har problemer med at inkassere fordringer fastlagt efter fællesskabskontrol rettidigt, navnlig morarenter. Med ændringen af forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 er der i øvrigt risiko for, at en lang række fordringer, der skulle inkasseres som følge af Rettens bemærkninger, falder ind under den treårige forældelsesregel, hvis sådanne fordringer ikke er blevet meddelt medlemsstaterne inden for de fastlagte frister.

Økonomisk forvaltning i medlemsstaterne

1.9. Retten har under revisionsbesøg, der tog sigte på revision med henblik på revisionserklæringen (DAS) og på revision af de områder, der er omhandlet i det følgende, undersøgt fastlæggelsen af fællesskabsfordringer, regnskabsprocedurer og særlige aspekter ved opkrævningsprocedurerne i alle medlemsstaterne.

Forsinket fastlæggelse af de egne indtægter

1.10. Retten har i samtlige medlemsstater undersøgt, om de nationale forretningsgange sikrer, at toldskyld bogføres i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen(10) inden for den fastlagte frist. Retten konstaterede følgende forhold:

a) Opkrævning af told hos virksomheder i forbindelse med efterkontrol (efteropkrævninger)(11) i tilfælde af uregelmæssigheder, hvor der er indledt straffesager: I Det Forenede Kongerige fastlægges sådanne toldbeløb ikke, så snart betingelserne i artikel 2 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 er opfyldt. I mange tilfælde fastlægges toldbeløbene, før der indledes straffesag. Efteropkrævning kan imidlertid først finde sted, når undersøgelserne af sagen er afsluttet, og der er afsagt dom.

b) Efteropkrævning af told hos virksomheder i forbindelse med andre uregelmæssigheder: I Spanien medførte de anvendte procedurer, at beløbene for egne indtægter blev fastlagt, regnskabsført og overdraget for sent. Procedurerne var i denne henseende ikke i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen. Hertil kom, at efteropkrævet told først blev bogført med op til 24 måneders forsinkelse i Tyskland og Italien. I Belgien og i et vist omfang i Tyskland blev beløbene systematisk fastlagt for sent.

c) Told, der skal betales i henhold til ufuldstændige toldangivelser: I syv medlemsstater(12) var toldbeløb, der var opkrævet i henhold til mere end 10 % af samtlige ufuldstændige toldangivelser, ikke regnskabsført korrekt ved udløbet af den frist, der er fastsat i fællesskabslovgivningen(13) for virksomhederne til at meddele oplysninger, som mangler ved antagelsen af toldangivelserne. I en stikprøve af ufuldstændige toldangivelser i Belgien, Spanien og Irland androg den udestående eller for sent fastlagte told ca. 0,5 mio. ECU.

1.11. Det regnskabssystem, der anvendes i Det Forenede Kongerige til forvaltning af beløb, der indbetales kontant som sikkerhed for potentiel skattegæld, viser ikke indbetalinger vedrørende Fællesskabets egne indtægter særskilt. I 1992 erkendte de britiske myndigheder, at det var et problem(14). I 1996 erklærede de, at man stadig ikke kunne identificere kontante indbetalinger i regnskabssystemet efter indtægtsart eller efter årsagen til indbetalingen, og at det ville være nødvendigt at foretage yderligere undersøgelser for at få fastslået, om der kunne findes en omkostningseffektiv løsning på dette problem(15).

1.12. I Tyskland konstateredes det i mange tilfælde, at toldskyld i henhold til periodeangivelser(16) var regnskabsført med tre eller fire måneders forsinkelse.

Særskilte regnskaber eller B-regnskaber

1.13. Medlemsstaterne skal opføre toldskyld i fællesskabsregnskaberne. Toldskyld, som er blevet meddelt debitor, men som ikke er blevet opkrævet eller ikke er dækket af garantier, eller som er dækket af garantier, men anfægtes, skal imidlertid opføres i et særskilt fællesskabsregnskab(17). I Italien regnskabsfører adskillige toldsteder først sådanne beløb på opkrævningstidspunktet og ikke, som fastlagt i fællesskabslovgivningen, på det tidspunkt, hvor debitor får meddelelse om toldskylden. Denne procedure er ikke i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen.

Nedskrivning af konstaterede fordringer

1.14. De tyske myndigheder havde undladt at overdrage 0,2 mio. ECU til Kommissionen med henvisning til artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1552/89, hvori det er fastsat, at medlemsstaterne er fritaget for at stille egne indtægter til rådighed for Kommissionen, når det i bestemte tilfælde viser sig, at det er umuligt at inddrive beløbene af grunde, som ikke kan tilskrives medlemsstaten(18). I dette tilfælde var beløbet imidlertid ikke blevet inkasseret, fordi de nationale myndigheder havde begået en fejl, og det skyldige beløb burde have været overdraget i juni 1993.

Tarifering

1.15. I Det Forenede Kongerige havde der været en fejl i tariferingen i 17 år. De britiske myndigheder fastlagde og overdrog (i marts 1995) 3,36 mio. ECU i for lidt betalt toldskyld, der dækkede en periode op til tre år før det tidspunkt, hvor man opdagede fejlen (december 1991). I den periode, hvor det var nødvendigt at undersøge forholdene for at fastslå og korrigere fejlen, blev der ikke fastlagt eller overdraget told (0,3 mio. ECU). Der burde opkræves morarenter af det for lidt indbetalte beløb, som blev overdraget mere end tre år for sent.

Told af rejsegods

1.16. I nogle medlemsstater opkræves der en fast procentsats told, afgifter og moms af rejsegods. Indtægterne fra rejsegodset fordeles derefter i henhold til nationale regler på de to kategorier told og afgifter. Ved fordelingen af egne indtægter hidrørende fra rejsegods anvendtes der i tre år en forkert procentsats i Det Forenede Kongerige. Det har bevirket, at der for årene 1992-1995 blev overdraget 3,9 mio. ECU for lidt i traditionelle egne indtægter. I marts 1996 blev dette beløb overdraget til Kommissionen. I Belgien bliver de nationale procedurer for fastlæggelse af fordelingsprocentsatsen ikke taget op til revision med regelmæssige mellemrum. Procentsatsen er ikke blevet ændret i de sidste 17 år, hvad den bør under hensyntagen til ændringerne i toldsatserne og rejsemønstret.

Konklusion

1.17. Medlemsstaterne er ansvarlige for at sikre, at Fællesskabets egne indtægter altid fastlægges korrekt, bogføres i fællesskabsregnskaberne og overdrages til Kommissionen. De bør sikre, at fællesskabslovgivningen anvendes korrekt. Endvidere har de ret til at tilbageholde 10 % af de egne indtægter, der skal overdrages, til dækning af opkrævningsomkostninger. Kommissionen bør gennem kontrolforanstaltninger og stedlig kontrol føre tilsyn med, hvordan medlemsstaterne opfylder denne forpligtelse. Retten har undersøgt en stikprøve på ca. 3 000 angivelser, og af denne stikprøve skal der opkræves mindst 3 mio. ECU i egne indtægter.

Frizoner

Indledning

1.18. Frizoner og frilagre er defineret i fællesskabslovgivningen(19) som dele af Fællesskabets toldområde beliggende på dette område, men adskilt fra resten af området, og i hvilke:

a) ikke-fællesskabsvarer med henblik på anvendelsen af importafgifterne og de handelspolitiske foranstaltninger anses for ikke at befinde sig på Fællesskabets toldområde, hvis de hverken er bragt i fri omsætning, henført under en anden toldprocedure eller anvendt eller forbrugt under andre omstændigheder end dem, der er fastsat i toldforskrifterne,

b) fællesskabsvarer som følge af deres anbringelse i frizone eller frilager omfattes af de foranstaltninger, der i princippet er forbundet med varernes udførsel, når det er fastsat i særlige fællesskabsforskrifter.

1.19. Fællesskabsforskrifterne omfatter en liste(20) over frizoner i Fællesskabet. Listen omfatter for tiden 33 beliggende i 10 medlemsstater. I Tyskland, Grækenland og Italien er frizonerne beliggende i større nationale havne. Der er i dag ikke adgang til pålidelige statistikker over de varemængder, der passerer gennem fællesskabshavne med frizoner, men det skønnes, at disse varemængder for samtlige fællesskabshavnes vedkommende maksimalt svarer til 10 % af de samlede varebevægelser. Rettens revision omfattede seks medlemsstater(21), og revisorerne aflagde besøg i 16 godkendte frizoner.

1.20. Det grundlæggende princip for frizone-systemet er, at toldområdets integritet bevares ved både en sikker indhegning omkring frizoner og sikre indgangs- og udgangssteder til frizoner, således at toldmyndighederne ubesværet kan føre tilsyn uden for frizonen, og således at det forhindres, at varer uretmæssigt føres ud af frizonen. Der skal føres et meget nøje lagerregnskab, som skal godkendes, over alle varer, som godkendte erhvervsdrivende tilfører frizonen.

Oprettelse og indhegning af frizoner

1.21. I de medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, var sikkerhedsforanstaltningerne i forbindelse med frizonerne meget varierende. I Irland var der stort set ikke truffet nogen sikkerhedsforanstaltninger, mens de var meget strenge i Tyskland.

1.22. Irland har oprettet to frizoner, Shannon og Ringaskiddy. I Ringaskiddy, der blev oprettet formelt som frizone i 1989, udøves der ingen frizone-virksomhed. De to frizoner er klart afgrænsede, men ingen af dem er sikkert indhegnet, og der er heller ikke sikre indgangs- og udgangssteder, der kan lette toldmyndighedernes tilsyn. Indhegningerne er ikke af en sådan beskaffenhed, at de forhindrer uretmæssig fraførsel af varer fra frizonerne. De irske myndigheders kontrol af varer i frizoner bygger næsten udelukkende på angivelseskontrol ved varernes indførsel til Fællesskabets toldområde, kontrol af de lagerregnskaber, som føres af erhvervsdrivende, der driver virksomhed i frizoner, samt standardkontrol af virksomheder.

1.23. Frizonen Tilbury Freeport (Det Forenede Kongerige) dækker hele Tilbury havneområde. Området er afgrænset og indhegnet forsvarligt, men det anvendes samtidig som frizone og som almindelig havn. Havnen er under toldmyndighedernes tilsyn, men frizonen er et temmelig abstrakt begreb. Varerne »anbringes« i frizonen, som om de blev anbragt under en toldprocedure - op til 45 dage efter losning, når varerne ankommer ad søvejen - men de holdes ikke adskilt fra andre varer i havnen, som oplagres under toldkontrol eller bringes i fri omsætning. Den »egentlige« frizone indebærer risici for Fællesskabets egne indtægter, eftersom varer er overgået fra frizone-området til fri omsætning, uden at der er betalt told som foreskrevet. I de tilfælde, hvor det er blevet opdaget, er frizonevarer blevet erstattet af lignende varer, som er blevet tilført fra områder uden for frizonen. De gældende bestemmelser giver ikke hjemmel til at erstatte varer, der er overgået til fri omsætning, med tilsvarende varer. Derfor burde der have været opkrævet told af de fraførte varer i henhold til EF-toldkodeksens artikel 201.

1.24. I Italien har en frizone, der er opført på fællesskabslisten (Venedig), ikke fungeret som frizone siden april 1993. Der er for nylig oprettet en frizone, hvor toldmyndighederne ikke har godkendt nogen erhvervsdrivende til at drive virksomhed, og der er ikke givet meddelelse om denne frizone i De Europæiske Fællesskabers Tidende som fastsat i fællesskabslovgivningen(22).

Kontrol af varestrømme og godkendelse af virksomhedsudøvelse i en frizone

1.25. Før en erhvervsdrivende kan udøve virksomhed i en frizone, skal den pågældende indgive anmodning til toldmyndighederne om godkendelse af lagerregnskaberne(23), hvori han skal anføre alle oplysninger om de varer, han har anbragt i frizonen, således at toldmyndighederne kan kontrollere, at toldforskrifterne anvendes korrekt.

1.26. De toldmyndigheder, der er ansvarlige for kontrollen med frizoner, kan føre kontrol med varer, der tilføres, opbevares eller fraføres en frizone, enten i form af stikprøvekontrol eller hver gang, de nærer begrundet tvivl om, hvorvidt de gældende forskrifter er overholdt(24).

1.27. Otte af de frizoner i drift, som Retten aflagde besøg, har direkte adgang til havet(25). Bortset fra i Cadiz findes der større laste- og losseanlæg i hver havn. Derfor er langt de fleste varer (inklusive varer i containere), som losses i disse zoner, bestemt til videretransport inden for Fællesskabets toldområde.

1.28. Myndighederne i frizonerne i Tyskland og Italien registrerer ikke sådanne varer i frizone-lagerregnskaber eller i midlertidige lagerregnskaber, som fastsat i EF-toldkodeksen, fordi disse varer ikke skal oplagres i de pågældende frizoner(26). Det gør de ikke engang, når sådanne varer undertiden forbliver på frizoneområdet i mange uger, hvorved man omgår toldkontrolbestemmelserne.

1.29. I forordningerne skelnes der ikke mellem varer, som anbringes i frizoner, og varer, som føres ind i frizoner for så at blive transporteret videre til andre fællesskabsdestinationer. Dette forhold og bestemmelsen i EF-toldkodeksen(27) om, at kortvarig oplagring af varer i forbindelse med omladning anses for at udgøre en del af omladningen, bevirker, at varer, der skal transporteres videre til andre fællesskabsdestinationer, kan beskrives som varer, der skal omlades, og dermed blive omfattet af frizone-systemet uden at være underkastet systemets regler.

1.30. I Tyskland (Bremen og Bremerhaven) er den havnemyndighed, som stiller laste- og losseanlæg og oplagringsfaciliteter til rådighed, ikke formelt godkendt til at drive virksomhed i en frizone, og den pågældende myndighed fører heller ikke detaljerede lagerregnskaber, som er godkendt af toldmyndighederne, over alle varer, som tilføres, fraføres eller oplagres i frizonen.

1.31. I Grækenland anføres der i de lagerregnskaber, som virksomhederne i frizonerne (de forskellige havnemyndigheder) skal føre, og som skal godkendes af toldmyndighederne, kun containernes registreringsnummer og en kort beskrivelse af varerne. Bestemmelsen i forordningen om, at lagerregnskabet skal sætte toldmyndighederne i stand til at identificere varerne og vise varebevægelserne(28), overholdes ikke.

1.32. I frizonerne i Trieste (Italien) håndhæver toldmyndighederne normalt ikke reglen om, at virksomhederne skal føre lagerregnskaber. De sikrer sig heller ikke, at erhvervsdrivende, som kun driver lagervirksomhed, anmoder toldmyndighederne om tilladelse til at udøve virksomhed inden for frizonerne ved at forelægge anmodninger om godkendelse af lagerregnskaberne, selv om de er forpligtet hertil i henhold til fællesskabsforordningerne(29).

1.33. I frizonen i Barcelona fører alle erhvervsdrivende - der driver lagervirksomhed - regnskaber efter et system, som er udarbejdet af frizone-myndigheden, et konsortium af offentlige organer. Ingen af de pågældende virksomheder har anmodet om toldmyndighedernes godkendelse til at drive virksomhed i frizonen ved som foreskrevet at anmode om godkendelse af lagerregnskaberne. Under sådanne omstændigheder kan toldmyndighederne ikke opkræve toldskyld, som opstår i medfør af artikel 205 i EF-toldkodeksen, hos andre end konsortiet.

Tilførsel af varer til frizoner

1.34. I henhold til EF-toldkodeksen(30) kan varer tilføres en frizone eller et frilager uden at skulle frembydes for toldmyndighederne og uden indgivelse af toldangivelse. Denne regel gælder imidlertid kun for erhvervsdrivende, der driver virksomhed i frizoner med direkte adgang til havet. I andre Fællesskabs-frizoner skal ikke-fællesskabsvarer først transporteres gennem en anden del af toldområdet, og de skal derfor henføres under en passende forsendelsesprocedure. Når varerne og/eller dokumenterne frembydes for toldmyndighederne, er forsendelsesprocedurerne automatisk ikke længere gældende.

1.35. I Irland »anbringes« ikke-fællesskabsvarer ved ankomsten til det nationale toldområde og transporteres videre til Shannon frizonen ved at blive henført under en procedure, der kan sammenlignes med en »toldprocedure«. Varerne tilføres frizonen uden at være dækket af en garanti, hvilket der normalt kræves ved forsendelser gennem toldområdet. Der anvendes ikke nogen forsendelsesprocedure.

Brug af oplysningsblade

1.36. I henhold til fællesskabsforskrifterne kan et skibs fører forelægge toldmyndighederne et »oplysningsblad«, der skal gøre det nemmere at identificere skibe, der sandsynligvis er lastet med fællesskabsvarer(31). Den samme forordning indeholder imidlertid indbyrdes modstridende bestemmelser(32), nemlig at det er obligatorisk at anvende »oplysningsbladet«, når ikke-fællesskabsvarer transporteres ad søvejen til andre fællesskabshavne, og når ikke-fællesskabsvarer transporteres ad søvejen til frihavne i fællesskabshavne, i stedet for at lade varerne henføre under en fællesskabsprocedure for ekstern forsendelse. På oplysningsbladet anføres skibets navn, den havn, hvorfra skibet afsejlede, hvornår skibet afsejlede samt skibets anløbshavn og mulige andre anløbshavne, men ikke oplysninger om de transporterede varer. Det er heller ikke oplyst, om det er obligatorisk eller frivilligt at bruge oplysningsbladet. Oplysningsbladet udstedes kun i et enkelt eksemplar, der ikke er nummereret og heller ikke bliver registreret, og i modsætning til fuldstændige forsendelsesprocedurer skal det ikke færdigbehandles ved ankomsten til den angivne destination. Der hersker ikke klarhed omkring brugen af oplysningsbladet, som heller ikke anvendes ensartet, og det har resulteret i, at der i fire af de medlemsstater, Retten besøgte (Spanien, Tyskland, Italien og Grækenland), forlanges bevis for den toldmæssige status for alle varer, uanset hvilken fællesskabslossehavn de ankommer fra.

1.37. Når der anvendes et oplysningsblad i stedet for Fællesskabets forsendelsesprocedurer i forbindelse med »transport (af ikke-fællesskabsvarer) til en frizone beliggende i en havn«, er der derfor risiko for, at oplysningsbladet kan blive fremlagt i en anden fællesskabshavn eller i den del af en bestemt havn, der ikke er frizone, og blive accepteret som bevis for, at de transporterede ikke-fællesskabsvarer har fællesskabsstatus, fordi det ved oplysningsbladet attesteres, at skibet er afsejlet med den oprindelige last fra en fællesskabshavn.

Told af varer, der er forsvundet i frizoner

1.38. Det er fastsat i EF-toldkodeksens artikel 205, at toldskyld opstår, når en importafgiftspligtig vare forbruges eller anvendes i frizone på andre betingelser end dem, der følger af gældende forskrifter. Forsvinder der varer fra en frizone, og kan denne forsvinden ikke begrundes tilfredsstillende over for toldmyndighederne, kan disse anse varerne for forbrugt eller anvendt i frizonen.

1.39. I de tyske frizoner, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, gives der afkald på toldskyld, når varer bliver stjålet og dermed forsvinder fra frizone-virksomhedernes område. I Italien (Trieste) anses toldpligtige forsvundne varer, hvis forsvinden ikke kan begrundes over for toldmyndighederne, for at være genudført fra toldområdet, og toldskyld anses ikke for at være opstået.

1.40. I Grækenland (Piræus) har den eneste frizone-virksomhed (havnemyndigheden) anfægtet toldskyld opstået ved, at importafgiftspligtige varer er forsvundet inden for frizoneområdet.

Toldkontrol

1.41. Den fakultative toldkontrol, som foretages i henhold til toldforskrifterne(33), foretages generelt af toldmyndighederne i de besøgte medlemsstater. I nogle tilfælde var forvaltningen og effektiviteten af denne kontrol eller revision ikke tilfredsstillende.

1.42. I Irland (Shannon) blev der ikke udarbejdet revisionsberetninger, og der forelå heller ikke dokumentation for revisionsresultaterne eller for, at der var fulgt op på denne revision. Toldmyndighederne i Italien (Trieste) oplyste, at når de foretog kontrol, efterprøvede de ikke lagerregnskaber eller anden dokumentation. Når tyske toldmyndigheder efterprøvede lagerregnskaberne for virksomhederne i Hamborgs frizone, kontrollerede de ikke, om regnskaberne var fuldstændige ved at sammenholde regnskaberne med transportdokumenter vedrørende varernes indførsel i og fraførsel fra frizonen. Der konstateredes væsentlige uoverensstemmelser i lagerregnskaberne fra en frizonevirksomhed i Bremen frizone, men disse uoverensstemmelser blev først påvist af de nationale myndigheder, efter at virksomheden havde skiftet ejer.

Konklusion

1.43. Det fremgår af Rettens revisionsresultater, at hver enkelt frizone stort set fungerer på helt sin egen måde. Kommissionen bør sikre, at der træffes følgende foranstaltninger:

a) Alle oplysninger om afgrænsningen af frizoner og deres status bør være ajourførte, korrekte og klare, og de bør viderebringes til de toldmyndigheder, der er ansvarlige for kontrol af varebevægelser mellem fællesskabshavne (jf. punkt 1.22-1.24).

b) De gældende forskrifter bør indeholde en bestemmelse om, at det er obligatorisk at foretage regelmæssig og systematisk risikoorienteret kontrol af frizone-varer og lagerregnskaber samt af den underliggende dokumentation for varebevægelserne inden for frizone-områder (jf. punkt 1.41-1.42).

c) De risici, som Fællesskabets egne indtægter udsættes for, fordi væsentlige aspekter af fællesskabsfor-skrifterne ikke anvendes i frizoner, bør fjernes (jf. punkt 1.32 og 1.42).

d) Der bør fastlægges klare regler, som beskytter Fællesskabets finansielle interesser, og som omfatter alle ikke-fællesskabsvarer, som anbringes i frizoner (jf. punkt 1.28-1.30 og 1.35).

e) Der bør opkræves toldbeløb, når toldpligtige varer forsvinder fra eller anvendes regelstridigt i frizoner (jf. punkt 1.39-1.40).

f) Forskrifterne om toldbehandling af varer transporteret ad søvejen, og navnlig ikke-fællesskabsvarer, som transporteres fra almindelige fællesskabshavne til havne med frizoner(34), bør ændres, således at Fællesskabets finansielle interesser beskyttes, men forskrifterne bør i det store og hele forblive forenelige med det indre marked (jf. punkt 1.36-1.37).

Aktiv forædling

Indledning

1.44. Aktiv forædling er en toldprocedure, der giver mulighed for indførsel af ikke-fællesskabsvarer, som er bestemt til at genudføres fra Fællesskabets toldområde som forarbejdede produkter (forædlingsprodukter), uden at de pålægges importafgift. Der findes to procedurer for aktiv forædling:

a) Suspensionsordningen: I dette tilfælde indrømmes der fritagelse for importafgifter for indførselsvarer, som skal genudføres som forædlingsprodukter. Overgår en del af forædlingsprodukterne eller indførselsvarerne imidlertid til fri omsætning på Fællesskabets marked, skal der betales importafgifter.

b) Tilbagebetalingsordningen: De pålagte importafgifter betales ved indførslen af varerne og tilbagebetales, hvis forædlingsprodukterne eller indførselsvarerne på et senere tidspunkt genudføres fra Fællesskabets marked.

Enhver virksomhed, der ønsker at henføre varer under proceduren for aktiv forædling, skal ansøge om bevilling hertil fra de ansvarlige nationale myndigheder.

1.45. I 1995 reviderede Retten et særligt aspekt af ordningen, nemlig udligningsrenter, der pålægges varer, som er overgået til fri omsætning efter at have været undergivet suspensionsordningen(35). I 1996 undersøgte Retten, hvordan suspensionsordningen under proceduren for aktiv forædling anvendes i otte medlemsstater(36). Målet for revisionen var at undersøge den måde, hvorpå suspensionsordningen fungerer, og dens indvirkning på de egne indtægter.

1.46. I de otte medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, var der i 1994 givet bevilling til virksomheder svarende til ca. 26 296,9 mio. ECU i indførselsvarer(37). Samme år blev der i de 12 medlemsstater meddelt bevillinger svarende til i alt 36 997,8 mio. ECU i indførselsvarer. I 1995-1996 aflagde Retten revisionsbesøg på 24 toldsteder, og i denne periode blev der gennemført forædlingsprocesser i henhold til ca. 1 200 bevillinger, hvoraf der er revideret en stikprøve på 207 bevillinger. 94 af de 207 bevillinger var behæftet med fejl. Retten har i forbindelse med 25 af disse 207 bevillinger konstateret tab af egne indtægter, der kan anslås til 0,5 mio. ECU.

Økonomiske betingelser for meddelelse af bevilling

1.47. Ansøgeren skal, før der meddeles bevilling til proceduren for aktiv forædling, overbevise de ansvarlige myndigheder om, at han opfylder de økonomiske betingelser, der er fastsat i fællesskabslovgivningen(38). Sigtet med disse økonomiske betingelser er at beskytte fællesskabsproducenternes interesser, som kunne blive skadet ved importen af indførselsvarer.

1.48. De økonomiske betingelser anses for at være opfyldt, såfremt værdien af hver vareart, som forarbejdere indfører hvert kalenderår, ikke overstiger en bestemt grænse(39). Når værdien af varerne overstiger denne grænse, og når processen består i mere end sædvanlig behandling af varerne, skal bevillingsansøger fremlægge bevis for, at han opfylder de økonomiske betingelser.

1.49. Når den økonomiske betingelse, der gøres gældende, er, at der ikke kan anvendes fællesskabsvarer på grund af disse varers pris, kvalitet mv., skal medlemsstaterne hver måned meddele Kommissionen bestemte oplysninger for hver enkelt bevilling, således at Kommissionen kan meddele de øvrige medlemsstater disse oplysninger. For mælk og mejeriprodukter og levende dyr skal oplysningerne dog meddeles Kommissionen for hver meddelt bevilling(40).

1.50. I de medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, konstaterede den ingen tilfælde, hvor en bevillingsansøgning var blevet afslået, fordi ansøgeren ikke opfyldte de økonomiske betingelser. Havde en ansøger gjort en økonomisk betingelse gældende, der ikke kunne tages i betragtning, havde man taget en anden økonomisk betingelse i betragtning. Der blev heller ikke fundet nogen tilfælde, hvor en økonomisk betingelse var blevet afvist med tilbagevirkende kraft, fordi en anden medlemsstat havde indgivet klage efter at være blevet informeret af Kommissionen.

1.51. Når en forædler indgiver ansøgning om bevilling til aktiv forædling i Irland og gør en anden økonomisk betingelse gældende end den fastsatte værdigrænse (jf. punkt 1.48), anvender de irske myndigheder denne værdigrænse, såfremt varernes værdi svarer til denne værdi. I sådanne tilfælde fremgår det imidlertid ikke af bevillingen, at værdigrænsen er den økonomiske betingelse, der anses for at være opfyldt. De ansvarlige toldmyndigheder kan således ikke føre tilsyn med gennemførelsen.

1.52. I Portugal undersøger de lokale toldmyndigheder sagen, når der gøres den økonomiske betingelse gældende, at det er uøkonomisk at anvende fællesskabsvarer. I alvorlige tvivlstilfælde henvises sagen til afgørelse på centralt plan. Undersøgelser af denne økonomiske betingelse burde altid foretages centralt, hvor man har tilstrækkeligt kendskab til markedsforholdene generelt og til priser.

1.53. Når en bevillings gyldighedsperiode overstiger to år, skal de økonomiske betingelser undersøges på ny med regelmæssige mellemrum og mindst hvert andet år(41). De nationale instrukser i Tyskland er ikke i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, eftersom det er fastsat i dem, at denne fornyede undersøgelse kun skal finde sted hvert tredje år.

Afslutningsopgørelser, fastlæggelse og overdragelse af afgiftsbeløbet

1.54. Når en forædler får meddelt bevilling til aktiv forædling, fastsættes der en frist for, hvornår de forarbejdede produkter (forædlingsprodukterne) skal være genudført(42). Forædleren skal senest 30 dage efter udløbet af genudførselsfristen forelægge toldmyndighederne en angivelse (en afslutningsopgørelse), hvoraf det skal fremgå, hvilke varer der er indført, samt at forpligtelsen til at genudføre forædlingsprodukterne er opfyldt, eller at produkterne er blevet angivet til en af de i toldkodeksen fastsatte toldmæssige bestemmelser eller anvendelser(43). Overgår forædlingsprodukterne til fri omsætning på fællesskabsmarkedet, betales den importafgift, der er pålagt de pågældende indførselsvarer(44), samt udligningsrente.

1.55. Retten konkluderer på grundlag af sin revision af 207 bevillinger i de otte medlemsstater, hvor den aflagde revisionsbesøg, at der i ca. 20 tilfælde er blevet overdraget ca. 14 mio. ECU til Kommissionen med op til syv måneders forsinkelse, bortset fra i Spanien, hvor overdragelsen i nogle tilfælde finder sted med fra et til syv års forsinkelse, og i Tyskland, hvor der kan være fra tre til 27 måneders forsinkelse.

1.56. For fire forædlere i tre medlemsstater (Tyskland, Irland og Italien) tegnede der sig et bestemt mønster for de forsinkede forelæggelser af angivelser, og i et stort tolddistrikt i Nederlandene blev angivelserne systematisk forelagt for sent. De hollandske toldmyndigheder indrømmede forædlerne en frist på op til 90 dage til forelæggelse af afslutningsopgørelsen og betaling af importafgiften, dvs. en frist, der er 60 dage længere end den i fællesskabsforskrifterne fastsatte. I Tyskland havde en forædler fået tilladelse til at indsende en samlet opgørelse omfattende seks måneder i stedet for en måneds- eller kvartalsopgørelse(45), som fastsat i fællesskabslovgivningen. Fordi der blev givet tilladelse til en seksmåneders opgørelsesperiode, blev der fastlagt og overdraget egne indtægter med tre måneders forsinkelse.

1.57. I Tyskland var der i afslutningsopgørelsen fra en større forædlingsvirksomhed ikke medtaget biforædlingsprodukter og affald, og der var ikke betalt afgifter ved varernes overgang til fri omsætning på fællesskabsmarkedet. Der blev indgivet flere forskellige afslutningsopgørelser vedrørende en og samme udførsel. I over tre år var der ikke foretaget formel kontrol af en anden større forædlingsvirksomhed.

1.58. I Belgien og Tyskland forekom det regelmæssigt og gentagne gange, at genudførselsfristen var blevet forlænget, uden at forædlingsvirksomheden havde begrundet, hvorfor det var nødvendigt at forlænge fristen. I andre var den forlængede genudførselsfrist ikke overholdt. I nogle tilfælde var der ikke opkrævet importafgifter af varer, som ikke var blevet genudført inden for den indrømmede genudførselsfrist.

Udbyttesats

1.59. Udbyttesatsen, der er defineret som den mængde eller den procentdel forædlingsprodukter, der opnås ved forædling af en bestemt mængde indførselsvarer, skal verificeres efterfølgende af toldmyndighederne(46).

1.60. I Belgien, Frankrig og Portugal blev udbyttesatsen ikke verificeret efterfølgende af toldmyndighederne.

1.61. En større forædlingsvirksomhed i Tyskland forelagde afslutningsopgørelser, som var udfyldt på grundlag af forældede udbyttesatser, der ikke efterfølgende var blevet tilpasset de faktiske satser. Der var en difference på 10 til 150 % mellem de forældede satser og de faktiske satser. Genudførsel af indførselsvarer, der indgik i forædlingsprodukter, var i 1995 blevet ansat for højt, hvilket betød et tab i egne indtægter, hvis størrelse de nationale myndigheder endnu ikke havde beregnet.

Ækvivalensordningen og forudgående udførsel

1.62. En forædler kan få tilladelse til at anvende fællesskabsvarer i stedet for indførselsvarer til fremstilling af forædlingsprodukter (den såkaldte ækvivalensordning). Forædleren kan også få tilladelse til at udføre fællesskabsprodukter, som er fremstillet af ækvivalente varer, fra Fællesskabet forud for indførslen af de indførte erstatningsvarer. Dette system kaldes forudgående udførsel. Det skal specificeres i bevillingen, at der er tale om ækvivalensordningen og forudgående udførsel(47), og i tilfælde af forudgående udførsel skal det anføres i bevillingen, i hvilken periode forædleren kan indføre de ækvivalente indførselsvarer(48).

1.63. I Spanien havde man i et tilfælde godkendt ækvivalensordningen i afslutningsopgørelsen uden forudgående tilladelse. I Nederlandene anvendtes ækvivalensordningen ikke på den måde, fællesskabslovgivningen foreskriver(49). I Tyskland og Spanien havde der i nogle tilfælde fundet forudgående udførsel sted uden godkendelse. I alle disse tilfælde burde der have været opkrævet egne indtægter.

Konklusion

1.64. Kommissionen bør:

a) undersøge, hvor effektivt ordningen med økonomiske betingelser er gennemført, og sørge for, at antallet af økonomiske betingelser, der kan gøres gældende, begrænses til sådanne, som er nødvendige for at beskytte fællesskabsproducenternes interesser, samt sikre, at der føres effektivt tilsyn med dem (jf. punkt 1.50-1.53),

b) sikre, at fællesskabslovgivningen anvendes korrekt, at der indføres et system med aktivt tilsyn med gennemførelsen af suspensionsordningen under aktiv forædling, og navnlig med kontrol af, at afslutningsopgørelserne fremlægges rettidigt, og at de egne indtægter overdrages rettidigt (jf. punkt 1.55-1.58), med efterfølgende kontrol af udbyttesatser (jf. punkt 1.60-1.61), samt kontrol af, at der kun gives tilladelse til ækvivalensordningen og forudgående udførsel, når der på forhånd er givet bevilling hertil (jf. punkt 1.63),

c) anvende artikel 11 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 om, at der skal betales renter ved forsinket overdragelse af de egne indtægter, når toldskylden opstår som følge af, at de nationale myndigheders kontrol ikke har været fyldestgørende (jf. punkt 1.55-1.58).

Fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter

Indledning

1.65. Retten har i 1996 undersøgt otte medlemsstaters(50) procedurer for fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter, navnlig i forbindelse med tilfælde af svig og uregelmæssigheder, som medlemsstaterne har behandlet i samarbejde med Kommissionen inden for rammerne af gensidig bistand (AM)(51). Størstedelen af de i denne forbindelse gennemførte undersøgelser gik ud på at efterprøve, om oprindelsescertifikater udstedt i tredjelande, der er omfattet af en toldpræferenceordning, var korrekte. Sådanne præferenceordninger indebærer væsentlige finansielle fordele for tredjelande. Over halvdelen af Fællesskabets import er omfattet af en præferenceordning, og langt over 50 % af alle tilfælde af svig og uregelmæssigheder begås i forbindelse med præferenceordninger. Sigtet med Rettens undersøgelse i medlemsstaterne var at følge op på resultaterne af den undersøgelse, den tidligere har foretaget af samme område i Kommissionens tjenestegrene(52).

1.66. For så vidt angår beskyttelse af Fællesskabernes egne indtægter, er forældelse det svage punkt ved procedurerne for fastlæggelse og (efterfølgende) bogføring af traditionelle egne indtægter. Ofte er toldmyndighedernes undersøgelser meget omfattende og strækker sig over flere år, navnlig når de går ud på at undersøge, om oprindelsescertfikaterne er korrekt udstedt. I sådanne tilfælde forældes fordringen allerede efter tre år, dog ikke i de tilfælde af svig, hvor de nationale forældelsesfrister skal anvendes(53).

1.67. Retten opregner i det følgende de væsentligste og hyppigst forekommende grunde til, at der regelmæssigt går egne indtægter tabt på grund af forældelse. Den har undersøgt en stikprøve på 23 AM-sager, hvor tabet kan anslås til 80 mio. ECU. I januar 1996 kunne antallet af behandlede sager siden 1988 og igangværende undersøgelser af sager vedrørende svig eller uregelmæssigheder på toldområdet opgøres til ca. 700. Retten anslår det samlede beløb i toldunddragelser til 1 000 mio. ECU.

Generelle bemærkninger om retsgrundlaget, procedurerne og systemerne

Bestemmelserne om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser

Intet retsgrundlag for foreløbig meddelelse om toldskyld og efterfølgende sikkerhedsstillelse

1.68. I årsberetningen for regnskabsåret 1994(54) henstillede Retten bl.a., at der indføjedes bestemmelser i EF-toldkodeksen om garantistillelse efter varernes frigivelse, samt bestemmelser, der gav mulighed for allerede ved starten af en undersøgelse at udskyde forældelsesfristen og bogføre det anslåede beløb for den unddragne toldskyld. De tilfælde, hvor Retten har konstateret, at fordringerne på egne indtægter allerede var forældede ved den endelige afslutning af undersøgelserne, har bekræftet, at Rettens henstillinger var velbegrundede (jf. punkt 1.67).

1.69. Kommissionen deler Rettens synspunkt, at det bør være muligt at udskyde forældelsesfristen ved at fremsende en foreløbig meddelelse til debitor, og den har forelagt Rådet et forslag(55) om en tilføjelse til artikel 220 i EF-toldkodeksen gående ud på, at der også skal kunne meddeles debitor en anslået toldskyld eller et anslået afgiftsbeløb. Toldkodeksudvalget har også drøftet et forslag om, at toldmyndighederne skulle kunne kræve efterfølgende sikkerhedsstillelse, men dette forslag blev opgivet(56).

1.70. I maj 1996 anmodede Rådet Kommissionen om at forelægge et forslag, der gav mulighed for i det væsentlige at undlade at opkræve told inden for rammerne af præferenceordningerne, når årsagen til konstaterede uregelmæssigheder var at finde i dokumenter udfærdiget af myndighederne i tredjelande, og som fællesskabsvirksomhederne ikke havde nogen rimelig mulighed for at afsløre(57).

Begrænsede muligheder for at suspendere anvendelsen af aftalerne i tilfælde af utilfredsstillende samarbejde med præferenceberettigede tredjelande

1.71. Undersøgelser af, om præferenceordninger anvendes regelstridigt eller svigagtigt, kan kun gennemføres i samarbejde med de myndigheder i de tredjelande, der udsteder oprindelsescertifikaterne. Først for nylig har Kommissionen fået mulighed for i forbindelse med en enkelt af disse ordninger, nemlig arrangementet med generelle toldpræferencer(58), at tilbagetrække arrangementet i tilfælde af svig og manglende administrativt samarbejde.

1.72. I sagen »Appelsinsaft fra Israel« importeret under en traditionel præferenceordning nægtede de lokale myndigheder at samarbejde med Kommissionen om realiteten i sagen(59). De israelske myndigheder var ganske vist villige til at efterprøve, om stemplerne og underskrifterne på oprindelsescertifikaterne var ægte, men de nægtede med henvisning til israelsk lovgivning at lade kontrollen omfatte en efterprøvelse af appelsinsaftens faktiske oprindelse, selv om Kommissionen siden 1993 havde observeret, at de mængder israelsk appelsinsaft, der blev importeret til Den Europæiske Union, var ca. tre gange større end Israels appelsinproduktionskapacitet.

1.73. Når procedurerne trækkes unødigt i langdrag, og myndighederne er for længe om at reagere, kan det sidestilles med administrative hindringer for opkrævning af unddragne afgifter og told.

1.74. Efter et fælles kontrolbesøg i slutningen af 1991 i Côte d'Ivoire blev det f.eks. påvist, at tun, som dette land havde eksporteret til Fællesskabet siden 1988, ikke havde oprindelse i Côte d'Ivoire. Der var tale om toldbeløb på i alt 17 mio. ECU. Myndighederne i Côte d'Ivoire drog ikke konklusionerne fra besøget i tvivl, men fastholdt, at det i henhold til Lomé-konventionens bestemmelser var op til hver enkelt importerende medlemsstat at kræve efterkontrol af de oprindelsescertifikater, der vedrørte den pågældende medlemsstat, før der blev truffet foranstaltninger til efteropkrævning.

1.75. I 1992 anmodede de berørte medlemsstater så myndighederne i Côte d'Ivoire om, at de certifikater, der var blevet kontrolleret under besøget, formelt blev erklæret ugyldige. Først i september 1995(60) modtog de berørte medlemsstater svar, som i øvrigt imødegik resultaterne af det fælles kontrolbesøg. I Frankrig, der tegnede sig for den største import, var sagen endnu ikke afsluttet i juni 1996, selv om toldmyndighederne allerede i 1991 havde udarbejdet toldrapport (jf. punkt 1.107 ff.) om et skyldigt toldbeløb på i alt 8,7 mio. ECU. De berørte importører indledte rekurs, og der blev i den forbindelse afgivet en udtalelse, hvori det hed, at kun ca. en tredjedel af de certifikater, der var omhandlet i toldrapporterne, var regelstridige.

1.76. Endelig skal det bemærkes, at det i visse tifælde trods tredjelandenes oplysninger stadig er tvivlsomt, om oprindelsescertifikaterne er korrekte.

1.77. Som eksempel kan nævnes, at der fra februar 1989 til oktober 1991 i henhold til 241 oprindelsescertifikater, som man formodede var falske, blev indført tekstilprodukter til Frankrig med toldfritagelse (ca. 1,5 mio. ECU). De franske toldmyndigheders kontrol af stempler viste, at samtlige stempler på certifikaterne afveg fra de aftryk af de anvendte stempler, som myndighederne i Jamaica officielt havde tilsendt Kommissionen(61). På et af disse stempler var Jamaicas hovedstad endog stavet forkert. Ikke desto mindre bekræftede myndighederne i Jamaica i november 1994 over for de franske toldmyndigheder, at alle disse stempler var gyldige.

Uhensigtsmæssige bestemmelser, der fremmer unddragelse af antidumpingtold

1.78. I henhold til visse fællesskabsforordninger om antidumpingtold fastsættes der variabel told på grundlag af en mindstepris frit Fællesskabets grænse. Såfremt den fakturerede pris er lavere end denne mindstepris, opkræves differencen som antidumpingtold. Fællesskabsbestemmelserne(62) foreskriver imidlertid, at ved successive salg af en vare inden for Fællesskabets toldområde, før den overgår til fri omsætning, kan prisen ved det sidste salg lægges til grund ved værdiansættelsen. Denne bestemmelse giver virksomhederne mulighed for at undgå antidumpingtold, ved at de med henblik på værdiansættelsen fremlægger fakturaer med priser, der dårligt nok overstiger mindsteprisen.

1.79. Retten har undersøgt sagsakterne vedrørende import af espadriller med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik, hvorpå der i december 1990 blev indført antidumpingtold(63).

1.80. I oktober 1993 havde toldmyndighederne udarbejdet toldrapport, hvori beløbet var opgjort til 0,2 mio. ECU, som skulle betales af en fællesskabsimportør, der havde fortoldet sine varer på grundlag af fakturaer udstedt af en fællesskabsmellemhandler hjemmehørende i en anden medlemsstat(64). I disse fakturaer var anført en pris, der var næsten tre gange så høj som den pris, den kinesiske eksportør havde faktureret. Den pris, der i den sidste ende blev angivet frit leveret Fællesskabets grænse, var kun 0,0065 ECU højere pr. par espadriller end den mindstepris, der ikke udløste den midlertidige antidumpingtold, der var indført i perioden mellem datoen for ordreafgivelsen og datoen for varernes overgang til fri omsætning.

1.81. Det fremgik af toldkontrollen, at fællesskabsmellemhandleren havde udstedt kreditnotaer til importøren på et samlet beløb svarende til ca. 90 % af differencen mellem mellemhandlerens egen faktura og den kinesiske eksportørs faktura. Da der ved toldkontrollen ikke havde kunnet konstateres nogen forbindelse mellem disse kreditnotaer og salget af espadrillerne, var den fastlagte toldskyld blevet annulleret i september 1994.

Procedurerne for sikkerhedsstillelse anvendes ikke ensartet

1.82. Når toldmyndighederne under fortoldningen skønner, at den kontrol, de har iværksat, vil kunne føre til fastsættelse af et højere toldbeløb end det, der følger af oplysningerne i angivelsen, kræver de, at der stilles en sikkerhed, som er tilstrækkelig til at dække den told, som i den sidste ende vil kunne pålægges varerne(65). Dette princip er systematisk blevet overført til de forskellige aftaler om toldpræferencer og også til arrangementet med generelle toldpræferencer. For at sikre, at sådanne ordninger ikke medfører uberettigede ændringer i handelsstrømmene, bør de anvendes ensartet i alle importerende medlemsstater.

1.83. Retten har konstateret, at nogle medlemsstater ikke håndhæver kravet om, at der skal stilles sikkerhed for importvarer, når varerne fortoldes. Og de gør det ikke engang, når der hersker alvorlig tvivl med hensyn til oprindelsescertifikaternes gyldighed, eller når Kommissionen har anmodet dem om at gøre det.

1.84. I august 1995 anmodede Kommissionen de berørte medlemsstater om at forlange sikkerhed for told og importafgifter på import af koncentreret appelsinsaft omfattet af israelske oprindelsescertifikater (jf. punkt 1.72), og til systematisk at sende sådanne certifikater til Israel til efterfølgende kontrol(66). Denne henstilling blev straks fulgt i Belgien, Grækenland og Italien, men først fra januar 1996 i Tyskland og Spanien. Da revisionen fandt sted, havde myndighederne i Danmark, Frankrig og Det Forenede Kongerige ikke til hensigt at kræve sikkerhedsstillelse, fordi de ikke mente, at der var tilstrækkeligt grundlag for en sådan foranstaltning. Fællesskabslovgivningen giver ikke Kommissionen hjemmel til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre ensartet anvendelse af bestemmelserne om sikkerhedsstillelse.

1.85. Ifølge fællesskabsstatistikkerne(67) steg den samlede værdi af appelsinsaftimporten fra Israel til Fællesskabet med 52 % fra februar til juni 1996. I samme periode var importen til de fem medlemsstater, der havde forlangt sikkerhedsstillelse, forblevet konstant på samme niveau, hvilket indikerer, at importen var blevet omledt til de øvrige medlemsstater.

Problemer som følge af, at indsamlet bevismateriale er fortroligt

1.86. Det er fastsat i artikel 15 i EF-toldkodeksen, at »enhver oplysning af fortrolig art, eller som meddeles fortroligt, er omfattet af tavshedspligt, og toldmyndighederne må ikke videregive oplysningen uden udtrykkelig tilladelse fra den person eller den myndighed, der har meddelt den; videregivelse af oplysninger er tilladt, for så vidt toldmyndighederne måtte være forpligtet eller bemyndiget hertil ifølge gældende bestemmelser, herunder navnlig bestemmelser vedrørende databeskyttelse, eller i forbindelse med en retssag«.

1.87. Også i artikel 19 i forordning (EØF) nr. 1468/81 om gensidig bistand(68) fastslås det, at oplysninger, der under den ene eller den anden form meddeles i medfør af denne forordning, er fortrolige. I samme artikels stk. 2 fastslås det endvidere, at oplysninger, der er indhentet i medfør af forordningen, kan anvendes i forbindelse med retssager eller retsforfølgning som følge af, at told- og landbrugsbestemmelserne ikke er overholdt. Følges bestemmelserne om, at visse oplysninger er fortrolige, meget nøje, kan det betyde, at efteropkrævningsforanstaltninger slår fejl.

1.88. I Tyskland havde toldmyndighederne meddelt en importør af videokassetter fra Macao (jf. punkt 1.90) toldskyld på 0,1 mio. ECU og antidumpingtold på 0,6 mio. ECU. Efter at virksomheden har påklaget denne afgørelse, har de tyske myndigheder forelagt alt bevismateriale for en domstol. En tysk domstol kan kun tage bevismateriale i betragtning, som begge parter i en tvist ligger inde med. Den tyske domstol anmodede derfor Kommissionen om tilladelse til, at modparten fik stillet bevismaterialet til rådighed. Kommissionen afgav med henvisning til EF-toldkodeksens artikel 15 om tavshedspligt (jf. punkt 1.86) et negativt svar. Derefter sendte domstolen bevismaterialet tilbage til toldmyndighederne og meddelte dem, at meddelelsen om opkrævning af antidumpingtold under disse forhold ikke kunne opretholdes.

Anvendelsen af de gældende bestemmelser

Kommissionens juridiske vurdering af bestemte sager trækker i langdrag

1.89. Kommissionen skal undertiden udtale sig om de juridiske aspekter ved en sag, før efteropkrævningssager kan påbegyndes. Trækker sådanne undersøgelser i langdrag, kan det betyde tab af egne indtægter.

1.90. Der er konstateret sådanne forsinkelser i behandlingen af sagen »Videokassetter fra Macao«. Den hovedproducent af videokassetter, der var omfattet af undersøgelsen, havde for at unddrage sig antidumpingtold(69) flyttet produktionen flere gange, først fra Hongkong til Den Kinesiske Folkerepublik, derefter til Macao.

1.91. Toldkodeksudvalget (Sektionen for oprindelsessager) fik forelagt sagen den 31. juli 1992 med anmodning om udtalelse om, hvorvidt der på grundlag af artikel 25 i EF-toldkodeksen, der finder anvendelse i tilfælde af omgåelse af reglerne vedrørende varers oprindelse, kunne opkræves antidumpingtold af denne producents videokassetter, som var importeret før april 1991 og angivet med oprindelse i Kina, samt af de videokassetter, der var importeret efter denne dato og angivet med oprindelse i Macao. I februar 1994 afsluttede udvalget sin behandling af spørgsmålet om antidumpingtold og konkluderede, at der skulle opkræves told af indførselsvarerne med oprindelse i Macao. På det tidspunkt havde udvalgets svar på spørgsmålet om, hvorvidt der skulle opkræves antidumpingtold af indførselsvarerne med oprindelse i Kina, ikke længere interesse, fordi sagen var forældet.

1.92. Havde EF-toldkodeksudvalget inden for en rimelig frist afgivet en positiv udtalelse om, at der skulle opkræves antidumpingtold af de videokassetter, der var angivet i oprindelse i Kina, kunne der efter Rettens beregninger have været opkrævet over 4 mio. ECU i egne indtægter.

1.93. Udvalget afgav i maj 1994 endnu engang udtalelse, hvori det bl.a. fastslog, at kassetterne, der var angivet med oprindelse i Macao, ikke kunne være omfattet af arrangementet med generelle toldpræferencer.

Resultaterne af fællesskabsundersøgelserne meddeles medlemsstaterne for sent

1.94. Oplysninger fra de tredjelande, som er omfattet af undersøgelserne, fremsendes normalt til medlemsstaterne via Kommissionen, der i visse tilfælde har forsinket fremsendelsen af oplysninger, som var afgørende for, at medlemsstaterne kunne opkræve de skyldige beløb.

1.95. I forbindelse med import til Fællesskabet af fisk med oprindelse i Norge fremsendte Kommissionen først bestemte lister, som de norske myndigheder havde tilsendt Kommissionen over ugyldige oprindelsescertifikater, mere end to måneder efter, at den havde modtaget dem.

Mangler ved medlemsstaternes opfølgning af undersøgelsesresultaterne

Fastlæggelse af told på grundlag af efterkontrol af import foretages ikke ensartet i medlemsstaterne

1.96. Under det fælles kontrolbesøg i Indonesien, hvor undersøgelsen omfattede bilradioer fra Indonesien, konstateredes det, at bilradioer indført i Fællesskabet i henhold til oprindelsescertifikater ikke opfyldte kriterierne for arrangementet med generelle toldpræferencer, og at bilradioer af bestemte mærker endvidere måtte betragtes som havende oprindelse i Sydkorea, hvorfor der skulle opkræves antidumpingtold af dem. I marts 1994 bekræftede de indonesiske myndigheder, at de certifikater, de selv havde udstedt, ikke var gyldige.

1.97. Størstedelen af de medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, har besluttet at, såvel toldskyld som antidumpingtold skal fastlægges efterfølgende, hvorefter beløbene meddeles importørerne. Nogle medlemsstater var imidlertid af den opfattelse, at det bevismateriale, Kommissionen havde indsamlet, ikke gav tilstrækkeligt juridisk grundlag for at opkræve antidumpingtold.

1.98. I Det Forenede Kongerige havde hovedimportøren i juni 1994 fået meddelelse om 1,5 mio. ECU i antidumpingtold. I juni 1996 blev denne medlemsstats myndigheder informeret om, at der ikke var opkrævet antidumpingtold i alle medlemsstater. I august 1996 annullerede de fordringen på den told, der var blevet meddelt hovedimportøren fra Det Forenede Kongerige, og i maj 1997 meddelte de Retten, at de påtænkte at tilbagebetale den antidumpingtold, der allerede var opkrævet hos de tre øvrige importører.

1.99. I Tyskland blev der kun udsendt meddelelse om toldskyld. Der blev ikke truffet foranstaltninger til efteropkrævning af antidumpingtold, fordi de tyske myndigheder skønnede, at det foreliggende bevismateriale ikke var fyldestgørende. Ifølge Rettens beregninger var der tale om 2,5 mio. ECU i egne indtægter.

1.100. I Spanien erklærede de ansvarlige myndigheder, at de først i marts 1996 havde fået kendskab til de indonesiske myndigheders bekræftelse fra marts 1994. Fra april 1993 til marts 1996 havde de ikke truffet nogen foranstaltninger til efteropkrævning af told, fordi de skønnede, at beretningen fra besøget og listerne over ikke gyldige certifikater ikke var tilstrækkeligt grundlag til at foretage sådan efteropkrævning. Men i marts 1996 var samtlige indførselsanmeldelser omfattet af de 36 certifikater, der var opført på listen fra november 1993, forældede. Ifølge Rettens beregninger androg den forældede toldskyld og antidumpingtold over 0,6 mio. ECU.

Andre eksempler på forsinkelser i og mangler ved medlemsstaternes gennemførelse af afgørelser truffet på fællesskabsplan

1.101. I nogle tilfælde har det medført tab i egne indtægter, at der ikke blev foretaget efteropkrævninger, eller at efteropkrævning fandt sted for sent.

1.102. Tabel 1.2 viser for tre medlemsstaters vedkommende det anslåede beløb i uerholdelig told i forbindelse med sagen om videokassetter, der var angivet med oprindelse i Macao. I forbindelse med sagen »Fisk fra Norge« har Retten anslået beløbet i uerholdelig told til 0,6 mio. ECU for tre medlemsstaters vedkommende, og i forbindelse med sagen »Bilradioer fra Indonesien« anslås beløbet til 1,1 mio. ECU for fire medlemsstaters vedkommende(70).

1.103. Retten gennemførte dybtgående substansrevision i en medlemsstat på grundlag af en stikprøve på 285 indførselsangivelser for videokassetter, der var angivet med oprindelse i Macao, og for hvilke myndighederne i Macao havde udstedt oprindelsescertifikater. I forbindelse med 15 af disse angivelser havde de ansvarlige lokale myndigheder ikke fremsendt meddelelse om efteropkrævning, og i 11 andre tilfælde var meddelelsen blevet fremsendt efter udløbet af forældelsesfristen. Endelig havde et regionalt toldkontor afsluttet undersøgelsen af seks andre sager rettidigt, men resultaterne af denne undersøgelse blev ikke fulgt op af det centrale tolddirektorat.

Utilstrækkeligt regnskabsmæssigt tilsyn med fastlagte og efteropkrævede beløb

1.104. De centrale myndigheder i Tyskland og Grækenland kontrollerer ikke systematisk, hvordan deres instrukser om efteropkrævning efterleves på lokalt plan. I Tyskland har man stadig ikke kørt fortoldningsprocedurerne over på edb i tilstrækkeligt omfang, og systemet sikrer således stadig ikke, at samtlige indførselsangivelser, der kan give anledning til fastlæggelse af indtægter efter kontrol, identificeres. De centrale myndigheder i Italien erklærede, at de førte permanent tilsyn med, hvordan undersøgelserne skred frem. Da Rettens revision fandt sted, kunne de imidlertid ikke forelægge en samlet opgørelse over beløb fastlagt og efteropkrævet af de lokale toldmyndigheder.

Indrømmelse af betalingshenstand i strid med EF-toldkodeksen

1.105. I henhold til EF-toldkodeksens artikel 221 skal debitor underrettes om afgiftsbeløbets størrelse, så snart det er bogført, og i henhold til toldkodeksens artikel 222 skal ethvert afgiftsbeløb, der er blevet meddelt debitor, betales af debitor inden udløbet af en bestemt frist, som normalt er på 10 dage.

1.106. Er afgiftsbeløbet ikke betalt inden for den fastsatte frist, gør toldmyndighederne brug af alle de muligheder, de har i henhold til de gældende bestemmelser, herunder tvangsfuldbyrdelse (artikel 232). Indgivelse af en klage har ikke opsættende virkning for gennemførelsen af den anfægtede afgørelse. Udsættelse af gennemførelsen af afgørelsen er, bortset fra under særlige omstændigheder, betinget af, at der stilles sikkerhed (artikel 244).

1.107. I Belgien og Frankrig svarer udarbejdelsen af en toldrapport til meddelelse af beløbet for toldskylden og bevirker, at forældelsesfristen udskydes.

1.108. I Frankrig anføres navnet på debitor og beløbet for toldskylden i toldmyndighedernes toldrapport. Er toldskylden ikke anerkendt af debitor eller fastlagt af en domstol, træffes der ikke foranstaltninger til efteropkrævning.

1.109. I realiteten udskyder de franske toldmyndigheder altså gennemførelsen af efteropkrævningsproceduren, uden at de i EF-toldkodeksens artikel 244 fastsatte betingelser for udsættelse af gennemførelsen er opfyldt. Af en stikprøve på 26 toldrapporter, som Retten undersøgte, var der, da revisionen fandt sted, indrømmet udsættelse af gennemførelsen af afgørelser svarende til ca. 21 mio. ECU. De franske myndigheder har meddelt Retten, at de vil pålægge de berørte kontorer at sørge for, at det indføjes i toldrapporten, at debitor har en frist på 10 dage til at betale det skyldige beløb.

1.110. Også i Belgien går der ofte meget lang tid fra udarbejdelsen af toldrapporter til udsendelse af betalingspåmindelser. Retten udvalgte en stikprøve på 15 toldrapporter, som vedrørte et samlet beløb på ca. 1 mio. ECU. Modtagerne af disse toldrapporter havde fået indrømmet udsættelser på op til fire år, og i nogle tilfælde var udsættelsen stadig gældende, da Rettens revision fandt sted.

1.111. I Det Forenede Kongerige er der i meddelelserne om efteropkrævning systematisk anført en betalingsfrist på ti dage. Retten konstaterede imidlertid, at de britiske myndigheder normalt udsætter tvangsfuldbyrdelsen og undlader at kræve sikkerhedsstillelse, så længe en klage behandles af toldmyndighederne(71).

Uenighed mellem medlemsstaterne om anvendelsen af de bestemmelser, der er gældende i tilfælde af, at en ekstern fællesskabsforsendelse ikke færdigbehandles

1.112. Retten har undersøgt, hvordan en undersøgelse, der er indledt inden for rammerne af gensidig bistand, skrider frem. Undersøgelsen omfattede 229 T1-forsendelsesangivelser, der blev udstedt i perioden juni 1991-oktober 1992 af toldmyndighederne i Antwerpen for forsendelser af mælkepulver med oprindelse i Østeuropa til Spanien. Angivelserne blev ved færdigbehandlingen i Spanien (Irun) påført falske stempler. Det anslås, at der er tale om unddragne landbrugsafgifter på over 9 mio. ECU.

1.113. I henhold til artikel 215, stk. 1, i EF-toldkodeksen og artikel 378 og 379 i gennemførelsesbestemmelserne hertil er det de kompetente toldmyndigheder på det sted, hvor toldskylden opstår, der skal opkræve de skyldige beløb. Når forpligtelserne i henhold til en toldprocedure ikke er opfyldt, anses toldskylden for at være opstået på det sted, hvor varerne er blevet unddraget kontrollen. Såfremt dette sted ikke er kendt, anses unddragelsen at være begået i den medlemsstat, hvor afgangsstedet er beliggende.

1.114. I marts 1993 fremsendte de belgiske myndigheder meddelelse til kautionisten og udarbejdede i januar 1994 en toldrapport til de tre berørte hovedforpligtede, men de udsendte ingen betalingsanmodninger. De støttede sig til konklusionerne af undersøgelser, der var blevet gennemført siden 1993 i Belgien og også i Frankrig, og ifølge hvilke afgiftsunddragelsen var begået på spansk område.

1.115. Da Rettens revision fandt sted, havde heller ikke de spanske myndigheder indledt efteropkrævningsprocedurer over for de virksomheder, der formodedes at have begået svig i Spanien, for i henhold til den nationale lovgivning kan myndighederne først indlede efteropkrævningsprocedurer, når en domstol har fastslået, hvem der er skyldig i det svigagtige forhold. De spanske myndigheder mener heller ikke, at de er beføjede til at indlede efteropkrævningsprocedurer over for de belgiske hovedforpligtede, for ifølge dem foreligger der ikke tilstrækkeligt bevis for, at unddragelsen faktisk blev begået i Spanien.

1.116. Kommissionen deler de belgiske og franske myndigheders konklusioner(72). Men da Rettens revision fandt sted, havde den imidlertid endnu ikke taget skridt til at få en ende på uoverensstemmelserne mellem medlemsstaterne og sikre, at de administrative opkrævningsprocedurer, der er fastsat i fællesskabstoldfor-skrifterne, følger det normale forløb, uanset om der verserer straffesager i medlemsstaterne.

Konklusion

1.117. For at beskytte Fællesskabets finansielle inter-esser bør der anvendes suspensionsordninger over for tredjelande, med hvem der er indgået aftaler om handelspræferencer, således at alle indrømmede fordele tilbagetrækkes, når fællesskabsbudgettet belastes som følge af, at den anden kontraherende part ikke opfylder de indgåede forpligtelser. Muligheden for at tilbagetrække disse fordele bør udvides til at omfatte samtlige præferenceaftaler (jf. punkt 1.71-1.77).

1.118. Inden for toldunionen bør Kommissionen og medlemsstaterne sørge for, at fællesskabsforskrifterne vedrørende traditionelle egne indtægter følges i henhold til de fastlagte mål (jf. punkt 1.86-1.88 og 1.111), og at de gennemføres hurtigt og ensartet (jf. punkt 1.89-1.95).

a) Kommissionen bør tilskynde medlemsstaterne til at anvende samme praksis på områderne præventiv sikkerhedsstillelse (jf. punkt 1.82-1.85), fastlæggelse af egne indtægter (jf. punkt 1.96-1.103) og opkrævning af egne indtægter (jf. punkt 1.105-1.111), og den bør om nødvendigt fremsætte forslag til styrkelse af sine egne prærogativer.

b) Den bør sørge for, at det ikke er så let for de erhvervsdrivende at omgå forordningerne om særlige beskyttende foranstaltninger, bl.a. antidumpingtold, til skade for fællesskabsbudgettet (jf. punkt 1.78-1.81).

c) Den bør indføre hurtigt virkende og effektive forligsprocedurer til løsning af kompetencestridigheder mellem medlemsstaterne, som bevirker, at egne indtægter ikke kan opkræves (jf. punkt 1.112-1.116).

d) Den bør fremsætte hensigtsmæssige forslag til tilpasning af EF-toldkodeksens frister for fordringers forældelse og opkrævning (jf. punkt 1.68-1.70) til de længste frister for administrative fællesskabssanktioner, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser(73).

e) Den bør fremsætte forslag til en fællesskabslovgivning, der sikrer, at samtlige medlemsstater anvender ensartede procedurer for sikkerhedsstillelse (jf. punkt 1.82-1.85).

1.119. Kommissionen bør udnytte det regnskabsmæssige tilsyn med undersøgelserne af svig og uregelmæssigheder optimalt (jf. punkt 1.104). Den bør om nødvendigt indlede overtrædelsesprocedure, når der konstateres forsømmelser ved fastlæggelse af fordringer efter kontrol og ved efteropkrævning, som medlemsstaterne er ansvarlige for.

EGNE INDTÆGTER HIDRØRENDE FRA MERVÆRDIAFGIFTEN (MOMS) OG EGNE INDTÆGTER BEREGNET PÅ GRUNDLAG AF BRUTTONATIONALINDKOMSTEN (BNI)

Indledning

1.120. Grundlaget for moms- og BNI-indtægterne, som samlet tegner sig for ca. 80 % af de egne indtægter, beregnes efter særlige fællesskabsregler(74). Her spiller statistikker en væsentlig rolle. For momsindtægtens vedkommende indebærer de mange undtagelser fra det fælles momssystem, som er gældende i medlemsstaterne, at det er nødvendigt med efterfølgende korrektioner og kompensationer, så der kan fastlægges et teoretisk beregningsgrundlag. Et sådant teoretisk beregningsgrundlag skal man nå frem til ved ensartet anvendelse af momslovgivningen i medlemsstaterne.

1.121. Det er fastsat i fællesskabslovgivningen om overdragelse til Den Europæiske Union af egne indtægter, at enhver forsinkelse af krediteringen af de egne indtægter(75) medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale morarente. Denne regel gælder også, når Kommissionen beslutter at indkalde supplerende bidrag fra medlemsstaterne(76).

Berigtigelser af moms- og BNI-beregnings grundlagene

Kommissionens kontrol og forbeholdsproceduren

1.122. For et givet regnskabsår sender medlemsstaterne Kommissionen i løbet af andet halvår af det regnskabsår, der følger efter referenceregnskabsåret, alle oplysninger vedrørende beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne. Kommissionen kontrollerer disse oplysninger. Det påhviler Kommissionen at sikre, at medlemsstaterne anvender de gældende bestemmelser for beregning af afgiftsgrundlagene ensartet.

1.123. Når Kommissionen skønner, at et element i beregningen af beregningsgrundlaget ikke er korrekt, tager den forbehold, hvorved der i givet fald åbnes mulighed for at foretage de nødvendige justeringer såvel i indtægten for det løbende regnskabsår som i indtægten for de foregående regnskabsår. Endvidere har medlemsstaterne også mulighed for at tage forbehold.

1.124. Årsagen til, at der tages forbehold, er generelt problemer i forbindelse med de statistikker, der anvendes ved beregningen af beregningsgrundlagene, men også overtrædelser af den gældende lovgivning, navnlig lovgivningen vedrørende anvendelsen af det sjette momsdirektiv(77). Blandt de spørgsmål, som stadig er uløste, og som omfatter samtlige medlemsstater, er spørgsmålet om, hvor dækkende BNI er, dvs. spørgsmålet om, i hvor stort omfang undergrundsøkonomien er taget i betragtning.

1.125. Retten har tidligere omtalt forvaltningen af forbehold(78), og Europa-Parlamentet har udtalt sig om samme emne i forbindelse med en række dechargeprocedurer(79). Retten besluttede, at revisionen i 1996 navnlig skulle tage sigte på bogføringen af forbehold, tilsynet med fordringer i forbindelse med forbehold og opkrævningen af morarenter ved for sen overdragelse af egne indtægter.

1.126. Ved disse procedurer er det dels vigtigt, at Kommissionen udøver sine beføjelser fuldt ud med hensyn til bestemmelse af overdragelse af Unionens vigtigste egne indtægter, og dels at medlemsstaterne overholder deres forpligtelser på dette område.

Stillingen, for så vidt angår forbehold og forbeholdenes finansielle følger

1.127. Pr. 31. december 1996 var der 114 uafsluttede forbeholdssager om momsindtægten (heraf otte verserende sager om overtrædelsesprocedurer) og 115 forbeholdssager om BNI-indtægten. Kommissionen tegner sig for størstedelen af forbeholdene, og den har meddelt over halvdelen af dem i perioden 1985-1992.

1.128. Der foreligger ingen oplysninger om, hvor store beløb der står på spil i de verserende sager. Kommissionen er af den opfattelse, at alle relevante oplysninger herom skal komme fra medlemsstaterne, og at de nøjagtige finansielle følger af et forbehold først kan endeligt konstateres, når den regnskabsmæssige afslutning finder sted.

1.129. Regnskabsafslutningen af forbehold vedrørende momsberegningsgrundlaget har resulteret i både positive og negative reguleringer, og i 1996 er der overdraget i alt ca. 14 mio. ECU i supplerende momsindtægter. De væsentligste beløb vedrører tre forbehold, hvor reguleringen er på hhv. + 16,4 mio. ECU, + 3,1 mio. ECU og + 1,7 mio. ECU. Endvidere skal det bemærkes, at ophævelsen af et forbehold vedrørende BNI-indtægten har haft den indvirkning på momsberegningsgrundlaget (det udjævnede momsberegningsgrundlag kan maksimalt udgøre 55 % af BNI, at en medlemsstat har overdraget 39 mio. ECU i supplerende momsindtægter.

Bogføringen af forbeholdene og det regnskabsmæssige tilsyn med dem

1.130. For at sikre et udtømmende og effektivt regnskabsmæssigt tilsyn er det fastsat i finansforordningen, at der forud for enhver foranstaltning, der kan føre til, at der opstår en fordring, eller at en fordring ændres, altså alle forbehold, skal foreligge et fordringsoverslag, som bogføres, efter at finansinspektøren har givet det sin påtegning. Der er her tale om et foreløbigt stadium, hvor der endnu ikke foreligger »en egentlig fordring, hvor beløbet er fastsat, og som kan inddrives«, og der bør derfor træffes alle nødvendige foranstaltninger til bestemmelse af de elementer, der i givet fald kan danne grundlag for opkrævning.

1.131. Rettens revision har vist, at der ikke altid er overensstemmelse mellem registrerede forbehold og regnskabsregistreringen af fordringsoverslag. Forbehold er således ikke registreret i regnskaberne. Det vigtigste mål for den regnskabsmæssige registrering, nemlig at sikre, at forbehold ikke bliver glemt, er dermed ikke opfyldt.

1.132. Regnskaberne giver ikke et retvisende billede af samtlige forbehold. De finansielle følger af forbeholdene promemoria-registreres ikke systematisk i regnskaberne for det løbende regnskabsår. I øvrigt giver regnskaberne i adskillige tilfælde heller ikke et fuldstændigt billede af samtlige tidligere berørte regnskabsår.

1.133. I strid med gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen fremgår det ikke af regnskabsakterne, hvilke bestræbelser der er gjort for at opkræve beløbene. Man kan kun få et overblik over den faktiske stilling, for så vidt angår hvert forbehold, ved systematisk at gennemgå sagsakterne i den enhed under Kommissionen, der foretager kontrol.

1.134. Regnskabssystemet er opbygget således, at når forbeholdene ophæves, og den berørte medlemsstat overdrager Kommissionen de pågældende egne indtægter, udstedes der en samlet indtægtsordre, hvori der eventuelt også er medregnet andre korrektioner. Det kræver således omfattende undersøgelser at fastslå, hvilke beløb en medlemsstat har overdraget i forbindelse med hvert forbehold, der er ophævet, og det vanskeliggør Fællesskabets tilsyn og kontrol.

1.135. Under disse betingelser kan regnskabsføringen af forbehold nærmest betragtes som den formelle anvendelse af de gældende bestemmelser. Fordi det nuværende system ikke er pålideligt, kan det ikke sikre, at de regnskabsmæssige registreringer af forbehold til hver en tid er korrekte, og at der er taget hensyn til alle Den Europæiske Unions fordringer og forpligtelser på dette område.

1.136. Hver tjenestegren, inklusive finanskontrollen, har opbygget sit eget tilsynssystem. Disse tilsynssystemer er ikke koordineret indbyrdes, og de tager til dels sigte på at opfylde forskellige mål. De kan ikke erstatte et centralt regnskabssystem, der er opbygget således, at det sikrer, at regnskaberne er fuldstændige. Det er kun muligt at få et overblik over samtlige forbehold ved at afstemme listerne fra Kommissionens forskellige tjenestegrene manuelt og ved at undersøge den underliggende dokumentation.

Tilsynet med fordringer vedrørende forbehold med henblik på inkassering af fordringerne

1.137. I henhold til den gældende lovgivning om momsindtægten(80) kan Kommissionen, såfremt der ikke er opnået enighed med en medlemsstat, træffe de foranstaltninger, den skønner nødvendige for en korrekt anvendelse af lovgivningen. Kommissionen har lignende beføjelser med hensyn til BNI-indtægten(81).

1.138. Når der konstateres et problem ved beregningen af en medlemsstats beregningsgrundlag, og der tages forbehold, indleder Kommissionens tjenestegrene forhandlinger med de nationale myndigheder om en løsning på problemet. I henhold til den procedure, der anvendes i dag, fastsættes der ikke frister. Men i de sager om overtrædelse af det sjette direktiv, som er indbragt for Domstolen, og som kan indvirke på de egne indtægter, har Kommissionen fastsat en frist, inden for hvilken medlemsstaten skal betale de pågældende beløb.

1.139. I 1991 besluttede Kommissionen, at uløste spørgsmål i forbindelse med forbehold skulle være løst maksimalt to år, efter at der var foretaget kontrol. Ved samme lejlighed afgav Kommissionen løfte om at få løst alle udestående spørgsmål om kontrollen i regnskabsåret 1989 og tidligere regnskabsår hurtigt(82). Disse mål er endnu ikke nået.

1.140. Nedenstående eksempler viser, hvordan Kommissionens opfølgning fungerer i praksis.

Moms af vejafgifter

1.141. Kommissionen mener, at det er i strid med det sjette direktiv, at vejafgifter, som opkræves af virksomheder med koncession på driften af vejnet, er momsfritaget, og at det kan have negative følger for momsindtægten. I 1985 tog Kommissionen forbehold over for en medlemsstat og i 1987 over for fire andre medlemsstater. Først i juli 1996, efter mere end ti år, besluttede Kommissionen at indbringe sagen for Domstolen med påstand om krænkelse af det sjette direktiv.

Subventioner: beskatningsgrundlag

1.142. Det er Kommissionens opfattelse, at i henhold til det sjette momsdirektiv skal beskatningsgrundlaget omfatte subventioner, der er direkte knyttet til prisen for de beskatningspligtige transaktioner. Da Kommissionen skønnede, at det ikke var tilfældet, og at det indvirkede på momsindtægten, tog den forbehold i 1993 over for samtlige medlemsstater og undersøgte i samarbejde med medlemsstaterne virkningerne af dette forhold. Selv om de faktiske omstændigheder i sagen blev fastslået allerede for nogen tid siden, er der ikke truffet nogen afgørelse om den regnskabsmæssige afslutning af dette forbehold.

Kompensation for køb af biler

1.143. Efter kontrol i en medlemsstat tog Kommissionen i 1991 forbehold over for beregningen af kompensationen vedrørende privat brug af firmabiler, og den anmodede om en ajourføring af tallene vedrørende denne kompensation. I slutningen af 1996 blev der åbenbart indgået en principaftale om korrektion af beregningsgrundlagene for regnskabsårene 1988-1995.

1.144. Kommissionen tog i 1989 forbehold over for en anden medlemsstat vedrørende beregningen af denne kompensation. Under kontrol i 1995 gav Kommissionen udtryk for, at de nationale myndigheder burde tage deres statistik vedrørende dette område op til fornyet overvejelse. I begyndelsen af 1997 er der åbenbart indgået en principaftale.

Beregningen af kompensationen vedrørende mindre virksomheder

1.145. Den traditionelle beregningsmetode, der er baseret på virksomhedernes omsætning, fortjeneste og tidligere transaktioner, blev draget i tvivl af de nationale myndigheder, da Kommissionen aflagde kontrolbesøg i 1988. Heller ikke under efterfølgende kontrolbesøg er der fundet en løsning på dette spørgsmål. Under kontrollen i 1994 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger. De nationale myndigheder fremsendte disse oplysninger i begyndelsen af 1997, og Kommissionen har efter kontrol ophævet forbeholdet.

Transaktioner vedrørende guld

1.146. Efter kontrol i 1991 i en medlemsstat tog Kommissionen forbehold med hensyn til beregningen af kompensationen for køb af guldmønter og medaljer, som normalt ikke anvendes som betalingsmiddel. Under kontrolbesøg i 1993 og 1995 gav Kommissionen udtryk for tvivl med hensyn til, om de tal, der var anvendt for årene før 1992 og for 1993, var fyldestgørende. Medlemsstaten korrigerede derefter kompensationen for regnskabsåret 1991, men der er endnu ikke sket berigtigelse for årene 1989 og 1990. Parterne indgik en principaftale i februar 1997.

1.147. Disse få eksempler viser, at såfremt der skal sikres ensartet behandling af de endnu ikke afsluttede sager, bør der følges en helt klar procedure med frister, som fastlægges ved fælles aftale mellem Kommissionen og medlemsstaten [under hensyntagen til, hvor vanskeligt det er at løse de foreliggende problemer]. Der går adskillige år (generelt fra tre til fem år), før der findes en acceptabel løsning og de egne indtægter, der er tale om, bliver betalt.

1.148. Medlemsstaterne og Kommissionen er i fællesskab ansvarlige for, at der rettidigt foretages fuldstændig og harmoniseret fastlæggelse af beskatningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne. Det påhviler dem således allerede på det tidspunkt, hvor der tages forbehold, at træffe alle fornødne foranstaltninger til afhjælpning af problemerne, og navnlig til omgående at foretage de nødvendige supplerende undersøgelser.

1.149. Efter en positiv udtalelse fra BNI-udvalget overvejede Kommissionen i marts 1996 at anmode medlemsstaterne om at foretage supplerende undersøgelser, så der kunne findes en løsning på de forbehold, der var taget med hensyn til BNI. For visse medlemsstater skulle fristen være december 1997, og for andre september 1998. I marts 1997 havde Kommissionen endnu ikke truffet afgørelse om denne sag.

Der opkræves ikke morarenter ved forsinket overdragelse af de egne indtægter

1.150. Kommissionen har nægtet at fastlægge præcise rammer for opkrævning af morarenter og at anvende fællesskabsbestemmelserne på dette område systematisk, og det er en af årsagerne til, at det tager så lang tid at få afsluttet forbeholdssager. I virkeligheden er der her snarere tale om en pragmatisk holdning end om konsekvenserne af kompetencebegrænsning, for skulle der være tale om kompetencebegrænsning, har det i hvert fald ikke fået Kommissionen til fremsætte forslag om ændring af de gældende bestemmelser.

1.151. I henhold til den gældende lovgivning om egne moms- og BNI-indtægter(83) har Kommissionen fuld handlefrihed, såfremt der ikke kan opnås enighed om en berigtigelse. Det er udtrykkeligt fastsat i finansforordningen, at alle supplerende bidrag fra medlemsstaterne skal erlægges senest 30 dage efter, at midlerne er krævet indbetalt. Sker dette ikke, opkræves der morarenter.

1.152. I løbet af regnskabsåret 1996 pålagde den anvisningsberettigede en medlemsstat morarenter på i alt 5 mio. ECU som følge af en teknisk fejl ved krediteringen af det månedlige beløb i egne indtægter, selv om den skønnede, at denne fejl ikke havde haft finansielle konsekvenser. Retten konstaterer her uoverensstemmelse med den gængse praksis i forbindelse med forbehold, hvor der kan stå meget betydelige finansielle midler på spil, og hvor morarenter kunne virke langt mere afskrækkende.

Konklusion

1.153. En væsentlig forudsætning for, at den anvisningsberettigede, finansinspektøren, regnskabsføreren og den eksterne kontrol kan varetage deres tilsyns- og kontrolopgaver, er, at regnskaberne giver et retvisende billede af den faktiske stilling med hensyn til Den Europæiske Unions fordringer og forpligtelser, og at de er gennemskuelige.

1.154. Den procedure, Kommissionen i dag følger ved tilsynet med forbehold kan som følge af de konstaterede forsinkelser bevirke, at medlemsstaterne ikke opfylder alle deres forpligtelser med hensyn til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser. Kommissionen bør i denne forbindelse sikre sig, at den udøver sine rettigheder med hensyn til fastlæggelse af Den Europæiske Unions vigtigte indtægter inden for de fastsatte frister fuldt ud.

1.155. Kommissionen bør fastlægge fælles rammer for inkassering af fordringer vedrørende registrerede forbehold med hensyn til beregningen af beskatningsgrundlagene. Der bør [alt efter hvilke problemer der skal løses] for hvert forbehold fastlægges en tidsplan med retningslinjer for, hvordan problemerne kan løses, hvori der er fastsat en frist for overdragelse af de egne indtægter, der er tale om, og hvor der er taget højde for morarenter. Kommissionen kunne også fremsætte lovgivningsforslag, hvis den skønner, at dens nuværende beføjelser ikke giver den mulighed for rettidigt at foretage ensartet og fuldstændig fastsættelse af de egne indtægter.

1.156. Ofte er årsagerne til, at der tages forbehold, at momsordningen ikke anvendes korrekt, at der ikke anvendes hensigtsmæssige statistiske metoder eller, at beregningsgrundlaget ikke er fuldt dækkende, således som det f.eks. er tilfældet med BNI-indtægten, fordi der ikke tages hensyn til undergrundsøkonomien. Hvis de udestående moms- og BNI-sager blev afsluttet hurtigere, ville det derfor have en langt mere vidtrækkende effekt end blot den, at de egne indtægter blev overdraget hurtigere. Det ville sikre en mere lige behandling af medlemsstaterne indbyrdes ved finansieringen af budgettet og i den sidste ende også, at de forskellige nationale systemer blev mere harmoniserede.

KOMMISSIONENS SVAR

TRADITIONELLE EGNE INDTÆGTER

Økonomisk forvaltning

Kommissionens opfølgning af Rettens bemærkninger

1.5. Rettens bemærkninger viser med al tydelighed de vanskeligheder, som Kommissionen har med at inddrive beløb, som medlemsstaterne skylder. Den er ofte nødt til at sende flere rykkerskrivelser efter hinanden, når betalingerne ikke indgår til tiden. I øvrigt giver mange sager, på grund af de komplicerede juridiske forhold, ofte anledning til lange og vanskelige stridigheder. Undertiden må Kommissionen endog indlede overtrædelsesprocedurer. Den gør opmærksom på, at enhver forsinkelse med overdragelsen af hovedstolen giver anledning til påligning af morarenter.

1.6. Kommissionen beklager den forsinkelse, som Retten gør opmærksom på. Den har i mellemtiden truffet de nødvendige foranstaltninger for at styrke de interne strukturer, der har at gøre med opfølgningen af Rettens bemærkninger.

1.7. Kommissionen mener ikke, at de danske myndigheder har ret i deres standpunkt. Den treårs forældelsesfrist, der blev indført ved forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96(84), finder først anvendelse fra den 14. juli 1996 og kan ikke anvendes med tilbagevirkende kraft. Kommissionen overvejer at indlede en overtrædelsesprocedure, hvis de danske myndigheder fortsat nægter at indbetale morarenterne.

Konklusion

1.8. Kommissionen understreger, at den langsommelige inddrivelse af de fordringer, der fastlægges i forbindelse med dens kontrol, ofte skyldes de omstændelige nationale procedurer, der gælder, når det drejer sig om at overdrage Kommissionen de nødvendige regnskabsoplysninger. Den regner med en forbedring af situationen som følge af det arbejde, der er gjort inden for rammerne af initiativet »Sound and Efficient Management« (SEM 2000), fase III, der skal forbedre samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Hvad angår treårs forældelsesfristen, er Kommissionen udmærket klar over dens eksistens, og netop derfor forsøgerden at sikre, at eventuelle forbehold vedrørende finansielle uregelmæssigheder meddeles medlemsstaterne så hurtigt som muligt.

Økonomisk forvaltning i medlemsstaterne

Forsinket fastlæggelse af de egne indtægter

1.10. Kommissionen deler Rettens betænkeligheder for så vidt angår samtlige disse tilfælde, og der er taget kontakt med de berørte medlemsstater for at råde bod på situationen. I tilfælde, hvor der konstateres forsinket overdragelse, vil der blive forlangt morarenter.

1.11. Kommissionen mener også, at det er ønskeligt, at importafgiftsbeløbets andel af garantien kan identificeres. Den vil anmode de britiske myndigheder om at undersøge situationen og finde ud af, hvad der kan gøres for at gøre bogføringen tilstrækkelig gennemsigtig.

1.12. Kommissionen vil undersøge de nævnte tilfælde og tage kontakt med de tyske myndigheder for at få sagen bragt i orden, herunder også eventuelt spørgsmålet om morarenter.

Særskilte regnskaber eller B-regnskaber

1.13. Kommissionen mener ikke, at den i Italien anvendte procedure er i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen. Den har allerede - som led i kontrollen - taget kontakt med de italienske myndigheder for at få dem til at forbedre den måde, B-regnskabet føres på.

Nedskrivning af konstaterede fordringer

1.14. Kommissionen har taget kontakt med den pågældende medlemsstat. Derefter meddelte de tyske myndigheder i april 1997 Kommissionen, at de ville overholde den procedure for nedskrivning af fordringer, der er fastsat i artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89(85). Tyskland vil således meddele samtlige tilfælde, der er indtruffet siden den 1. januar 1989, forudsat at beløbet ligger over den fastsætte beløbsgrænse på 10 000 ECU. Kommissionen vil undersøge disse tilfælde og meddele den pågældende medlemsstat sine bemærkninger i de tilfælde, hvor den finder nedskrivningen uberettiget.

Tarifering

1.15. Kommissionen vil anmode den pågældende medlemsstat om at indbetale hovedstolen på 0,3 mio. ECU samt de morarenter, der er påløbet siden december 1991.

Told af rejsegods

1.16. Med hensyn til den praksis, der anvendes i Storbritannien, har Kommissionen meddelt denne medlemsstat, at den skylder morarenter. Hvad angår den i Belgien anvendte procedure vil den tage kontakt med denne medlemsstat for at få den til at ændre procentsatserne.

Konklusion

1.17. I henhold til fællesskabslovgivningen er der ganske rigtigt en klar ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Denne mener, at den nuværende situation kan forbedres væsentligt, dels ved regelmæssigt at tage lovgivningen op til revision, dels ved at styrke partnerskabet med medlemsstaterne. Kommissionen satser på begge disse muligheder.

Frizoner

Oprettelse og indhegning af frizoner

1.21 - 1.24. Kommissionen overvejer en række lovgivningsinitiativer, der skal give en bedre beskyttelse af visse frizoner gennem kontrolordninger hentet fra toldoplagsordningen. Den påtænker ligeledes én gang om året at udgive en ajourført liste over frizoner. Blandt de punktuelle aktioner kan nævnes, at Kommissionen er ved at undersøge de britiske myndigheders anvendelse af de bestemmelser, der gælder for frizonen Tilbury, samt retsgrundlaget for frizonerne Trieste og Venedig.

Kontrol af varestrømme og godkendelse af virksomhedsudøvelse i en frizone

1.25 - 1.42. Kommissionen vil gøre medlemsstaterne opmærksom på, at Fællesskabets toldlovgivning som regel også finder anvendelse på frizonerne, således også reglerne om toldskyld. Kommissionen vil tage kontakt med de pågældende medlemsstater for at undersøge de af Retten nævnte tilfælde. Disse medlemsstater vil i givet fald blive anmodet om at bringe deres praksis i overensstemmelse med Fællesskabets bestemmelser.

1.29. Kommissionen er klar over de problemer, der skyldes den manglende sondring mellem de to typer af varer, der kan findes i frizonerne. Det lovgivningsinitiativ, som omtales i svaret på punkt 1.21 - 1.24, vil betyde en styrkelse af de kontrolforanstaltninger, der finder anvendelse på frizonerne, idet man udnytter mekanismerne fra toldoplagsordningen.

Tilførsel af varer til frizoner

1.35. Fællesskabslovgivningen indeholder ganske rigtigt ikke bestemmelser om fritagelse for sikkerhedsstillelse for overførsler til frizonen i henhold til den forenklede procedure. Kommissionen vil kontakte de irske myndigheder for hurtigst muligt at få ændret denne procedure, og den vil sikre sig, at EU's finansielle interesser ikke har lidt skade.

Brug af oplysningsblade

1.36 - 1.37. Det overvejes at løse det af Retten nævnte problem gennem en ændring af fællesskabslovgivningen, som for øjeblikket er ved at blive behandlet. Formålet er at garantere sikkerheden omkring varebevægelser ved at forstærke kontrollen med varernes toldmæssige status.

Told af varer, der er forsvundet i frizoner

1.38 - 1.40. Kommissionen mener ligesom Retten, at ethvert uforklaret underskud af varer, der er oplagret i en frizone, medfører en toldskyld. Den vil anmode medlemsstaterne om at bringe denne sag i orden.

Toldkontrol

1.42. Kommissionen vil tage kontakt med de pågældende myndigheder for at få dem til at sørge for, at toldkontrollen i frizonerne gennemføres under overholdelse af de relevante fællesskabsbestemmelser.

Konklusion

Kommissionen deler Rettens betænkeligheder vedrørende den måde, de kontrollerede frizoner fungerer på.

a) Kommissionen er for øjeblikket ved at skabe sig overblik over frizonernes status og afgrænsning og vil give medlemsstaternes kompetente myndigheder meddelelse herom.

b) og d) Kommissionen er ved at forberede lovgivningsinitiativer, der giver mulighed for en bedre kontrol med visse frizoner ved hjælp af kontrolmekanismer, der er hentet fra toldoplagsordningen.

c) De pågældende medlemsstater vil få indskærpet deres ansvar for kontrollen inden for frizonerne, således også med operatørernes vareregnskaber. Kommissionen vil i den forbindelse opfordre medlemsstaterne til systematisk at anvende risikoanalysemetoder.

e) Hvad angår de af Retten nævnte tilfælde vil Kommissionen gøre dem til genstand for passende overvågning, navnlig hvis der forekommer uforklarede underskud.

f) Kommissionen er ved at forberede lovgivningsinitiativer, der skal garantere sikkerheden omkring varebevægelser ved at indføre styrket kontrol med varernes toldmæssige status.

Aktiv forædling

Økonomiske betingelser for meddelelse af bevilling

1.50. Kommissionen er ved at forberede et forslag til reform af proceduren for aktiv forædling, og dette vedrører også de økonomiske betingelser.

1.51. På baggrund af Rettens bemærkninger har de irske myndigheder meddelt, at de ændrer deres procedure, så der bliver mulighed for at kontrollere værdigrænsen i forbindelse med de økonomiske betingelser.

1.52. Kommissionen deler Rettens opfattelse. Den vil meddele de portugisiske myndigheder, at kontrollen af de økonomiske betingelser på EU-plan bør ske centralt i medlemsstaterne.

1.53. Kommissionen vil tage kontakt med de tyske myndigheder for at få dem til at råde bod på situationen.

Afslutningsafgørelser, fastlæggelse og overdragelse af afgiftsbeløbet

1.54 - 1.58. I forbindelse med sin kontrol har Kommissionen ligeledes konstateret forsinkelser med genudførslen af forædlingsprodukter. I de fleste af tilfældene var der imidlertid tale om forsinkelser uden økonomiske konsekvenser, idet genudførselsfristen kunne være blevet forlænget, hvis der var blevet anmodet om det. De af Kommissionen opdagede tilfælde, der rent faktisk fik økonomiske følger, og som i øvrigt er ret få, har givet anledning til opkrævning af morarenter på 22 883 ECU. Men Kommissionen vil under alle omstændigheder undersøge de af Retten nævnte tilfælde.

Udbyttesats

1.59 - 1.61. Allerede umiddelbart efter kontrollen fremsatte Kommissionen bemærkninger til den procedure, der var fulgt ved bestemmelse af udbyttesatsen. Medlemsstaterne vil blive opfordret til at være mere agtpågivende. Hvis der konstateres betydelige og ubegrundede forskelle mellem udbyttesatserne med tab af egne indtægter til følge, vil Kommissionen træffe de nødvendige forholdsregler.

Ækvivalensordningen og forudgående udførsel

1.63. Allerede under kontrollen konstaterede Kommissionen visse uregelmæssigheder i forbindelse med forudgående udførsel. Den vil gennemgå de af Retten nævnte tilfælde i samarbejde med de pågældende medlemsstater. Efter denne gennemgang vil den i givet fald forlange morarenter.

Konklusion

1.64. a) Hvad angår proceduren for aktiv forædling er Kommissionen for øjeblikket ved at undersøge mulighederne for reformer, der skal gøre ordningen smidigere og mere velfungerende, så ordningens økonomiske målsætning i højere grad opfyldes, uden at EU's finansielle interesser tilsidesættes. I den forbindelse udgav Kommissionen i 1996 en grønbog om proceduren for aktiv forædling: funktion og fremtidsudsigter. Reformen vedrører også de økonomiske betingelser.

b) Kommissionen har allerede gennemført målrettede kontrolaktioner til undersøgelse af, hvorledes proceduren for aktiv forædling fungerer. Denne kontrol har givet anledning til bemærkninger, der kan sammenlignes med de af Retten fremsatte, og de vil blive fulgt op af Kommissionen.

c) Kommissionen gør opmærksom på, at enhver forsinkelse med fastlæggelsen, der medfører forsinket overdragelse af traditionelle egne indtægter, vil give anledning til betaling af morarenter i overensstemmelse med artikel 11 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89.

Fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter

Indledning

1.66 - 1.67. Kommissionen er klar over, at forældelsesfristen på tre år kan medføre et tab af egne indtægter. Principielt mener den dog, at en forældelsesfrist på tre år er udtryk for en god ligevægt mellem på den ene side importørernes legitime krav om en rimelig retssikkerhed, og på den anden side beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser.

For øvrigt er Kommissionen for øjeblikket ved at undersøge, om der bør foreslås en ændring af artikel 221 i EF-toldkodeksen for at gøre det muligt, i tilfælde, hvor der er alvorlig mistanke om uregelmæssighed, at forlænge forældelsesfristen med et år. Dette forslag træder i givet fald i stedet for det forslag, der blev fremsat i 1995 vedrørende artikel 220 i EF-toldkodeksen, men som ikke blev vedtaget af Rådet, et forslag, som Retten omtaler under punkt 1.69.

Generelle bemærkninger om retsgrundlaget, procedurerne og systemerne

Bestemmelserne om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser

Intet retsgrundlag for foreløbig meddelelse om toldskyld og efterfølgende sikkerhedsstillelse

1.68 - 1.69. Den udskydelse af forældelsesfristen, som omtales i svaret på punkt 1.66-1.67, kan til en vis grad betragtes som en »suspension« af forældelsesfristen.

Muligheden for at indføre tvungen sikkerhedsstillelse for toldskyld, der bogføres efter toldbehandlingen, er blevet drøftet i Toldkodeksudvalget. En sådan fremgangsmåde blev imidlertid fundet umulig at gennemføre i praksis.

1.70. Kommissionen er ved at forberede en meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om anvendelsen af præferenceordningerne. Meddelelsen vedrører også de af Retten rejste spørgsmål.

Begrænsede muligheder for at suspendere anvendelsen af aftalerne i tilfælde af utilfredsstillende samarbejde med præferenceberettigede tredjelande

1.71. I den meddelelse, der henvises til i svaret på punkt 1.70, redegør Kommissionen for de foranstaltninger, den påtænker at træffe, også for så vidt angår konventionelle aftaler.

1.72. Det af Retten nævnte tilfælde drejer sig om import, der fandt sted i henhold til den tidligere samarbejdsaftale EF-Israel, der var gældende indtil udgangen af 1995. Kommissionen har over for de israelske myndigheder presset på for at få dem til at udføre samtlige de efterfølgende kontroller, som de er blevet bedt om.

1.73 - 1.75. Kommissionen vil hos de pågældende medlemsstater undersøge, hvordan det går med inddrivelsen.

1.76 - 1.77. Den af Retten beskrevne situation afslører en række svagheder i præferenceordningerne. For at råde bod herpå vil der i den meddelelse, der omtales i svaret på punkt 1.70, blive påpeget en række foranstaltninger, der vil kunne anvendes.

Uhensigtsmæssige bestemmelser, der fremmer unddragelse af antidumpingtold

1.78 - 1.81. Kommissionen er klar over de problemer i forbindelse med anvendelsen af antidumpingforanstaltningerne, som Retten påpeger. Den understreger dog, at disse problemer kun kan opstå i en del af de tilfælde, hvor der anvendes variable satser, og disse anvendes igen kun i ca. 25 % af antidumpingprocedurerne. I øvrigt er spørgsmålet om successive salg ved at blive undersøgt for eventuelt at finde frem til egnede foranstaltninger.

Uensartet anvendelse af procedurerne for sikkerhedsstillelse

1.82 - 1.85. I henhold til den nuværende fællesskabslovgivning er det op til de nationale myndigheder at afgøre, om der skal stilles sikkerhed i forbindelse med toldbehandlingen af varer som led i aftaler om toldpræferencer. Kommissionen er dog klar over, at den varierende praksis kan medføre uregelmæssigheder i varetrafikken. Spørgsmålet om sikkerhedsstillelse i forbindelse med aftaler om toldpræferencer vil blive taget op i den meddelelse, der omtales i svaret på punkt 1.70.

Problemer som følge af, at indsamlet bevismateriale er fortroligt

1.87 - 1.88. Det af Retten rejste spørgsmål vedrører ligevægten mellem på den ene side de retlige instansers adgang til oplysninger og på den anden side beskyttelsen af de impliceredes tavshedspligt. I det foreliggende tilfælde så Kommissionen sig nødsaget til at afvise anmodningen fra den tyske domstol ud fra den betragtning, at ikke blot den tyske domstol selv, men også andre parter derved ville kunne få adgang til dokumenter indeholdende fortrolige oplysninger.

Kommissionen forsøger, med henblik på lignende tilfælde, der vil kunne opstå i fremtiden, at finde løsninger, der kan tilfredsstille de retlige myndigheders ønsker, samtidig med at den beskytter de pågældende oplysningers fortrolighed.

Bemærkninger vedrørende anvendelsen af de gældende bestemmelser

Kommissionens juridiske vurdering af bestemte sager trækker i langdrag

1.89. At Kommissionen giver udtryk for sin opfattelse af inddrivelsessager, fritager på ingen måde medlemsstaterne fra deres forpligtelser i forbindelse med opkrævning af Fællesskabets egne indtægter. Medlemsstaterne er således forpligtet til at fastlægge og opkræve sådanne indtægter, så snart betingelserne herfor er til stede.

1.90 - 1.93. Retten påpeger her et virkeligt problem. Ved behandlingen af visse sager tager det, på grund af deres komplekse karakter, en vis tid at afgøre oprindelsesspørgsmålet, hvilket i ekstreme tilfælde kan føre til den situation, Retten beskriver.

I det konkrete tilfælde forelå udtalelsen fra Toldkodeksudvalgets oprindelses-afdeling om, hvor videokassetterne fra Macao måtte anses for at have oprindelse, først i februar 1994, efter en indgående undersøgelse, der oven i købet havde gjort det nødvendigt at foretage en detaljeret undersøgelse af fremstillingsprocessen.

Resultaterne af fællesskabsundersøgelserne meddeles medlemsstaterne for sent

1.94 - 1.95. Kommissionen beklager den af Retten nævnte forsinkelse, der dog må betragtes som en undtagelse. Den vil sørge for, at alle oplysninger, der kan være til nytte for medlemsstaterne, tilsendes dem så hurtigt som muligt.

Mangler ved medlemsstaternes opfølgning af undersøgelsesresultaterne

Fastlæggelse af told på grundlag af efterkontrol foretages ikke ensartet i medlemsstaterne

1.98 - 1.100. Kommissionen gør opmærksom på, at inddrivelsen i de tilfælde, der nævnes af Retten, er i gang. Kommissionen vil foretage en særlig undersøgelse af situationen i Det Forenede Kongerige, Tyskland og Spanien.

Andre eksempler på forsinkelser i og mangler ved medlemsstaternes gennemførelse af afgørelser truffet på fællesskabsplan

1.103. Hvad angår de nævnte sager har Italien meddelt, at myndighederne i 9 af tilfældene har indledt retlige procedurer for smugleri. Hvad de øvrige sager angår, er man stadig i gang med forundersøgelserne.

Utilstrækkeligt regnskabsmæssigt tilsyn med fastlagte og efteropkrævede beløb

1.104. Kommissionen vil tage kontakt med de pågældende medlemsstater og gøre dem opmærksom på deres forpligtelser i denne forbindelse.

Indrømmelse af betalingshenstand i strid med EF-toldkodeksen

1.107 - 1.110. Under sine kontrolbesøg i Frankrig og Belgien har Kommissionen konstateret de samme uregelmæssigheder. Den deler Rettens betænkeligheder og har taget kontakt med de pågældende medlemsstater for at få løst problemet.

1.111. Kommissionen vil tage kontakt med den pågældende medlemsstat for at få bragt den af Retten beskrevne procedure i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen.

Uenighed mellem medlemsstaterne om anvendelsen af de bestemmelser, der er gældende i tilfælde af, at en ekstern fællesskabsforsendelse ikke færdigbehandles

1.112 - 1.116. Det af Retten nævnte tilfælde betragtes af Kommissionen som et typisk eksempel på de svagheder, der er konstateret på forsendelsesområdet. Her er alle de forskellige problemer samlet: den utilstrækkelige sikkerhedsstillelse, mangelen på samarbejde mellem toldmyndigheder, mangler i toldlovgivningen for så vidt angår bevis for færdigbehandling og problemerne med at identificere debitorerne. Kommissionen har fulgt denne sag op lige fra begyndelsen og kan bekræfte de problemer, der er opstået af ovennævnte grunde. Den presser stadig på over for Spanien, Frankrig og Belgien for at få disse lande til at sørge for efteropkrævning af de unddragne beløb.

Når det drejer sig om den nødvendige forbedring af de af Retten nævnte procedurer indeholder »Handlingsplanen på forsendelsesområdet« et punkt vedrørende rationalisering af procedurerne for opkrævning af toldskyld.

Konklusion

1.117. I sin meddelelse om toldpræferenceordninger er Kommissionen inde på tanken om en ændring af de gældende bestemmelser og ordninger i den af Retten ønskede retning.

1.118. a) - c) Kommissionen vil sørge for, at de løsningsforslag, der er nævnt i dens svar på de af Retten nævnte punkter, føres ud i livet.

d) Som nævnt i svaret på punkt 1.66.-1.67 er Kommissionen ved at undersøge muligheden af at foreslå en forlængelse af forældelsesfristen.

1.119. Som følge af, at forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 er trådt i kraft, skal medlemsstaterne i forbindelse med den kvartalsmæssige indsendelse af bedrageriformularer til Kommissionen vedlægge en ajourføring af tidligere indsendte formularer. Hvad angår de af Retten nævnte sager sker overvågningen på grundlag af en stikprøve, der udtages efter objektive kriterier, og resultaterne meddeles budgetmyndigheden. Under alle omstændigheder overvåger Kommissionen inddrivelsesarbejdet og den rolle, som medlemsstaterne spiller i den forbindelse, og den tøver ikke med i givet fald at træffe de forholdsregler, som den finder nødvendige, herunder indledning af overtrædelsesprocedurer.

EGNE INDTÆGTER HIDRØRENDE FRA MERVÆRDIAFGIFTEN (MOMS) OG EGNE INDTÆGTER BEREGNET PÅ GRUNDLAG AF BRUTTONATIONALINDKOMSTEN (BNI)

Berigtigelser af moms- og BNI-beregningsgrundlagene

Stillingen, for så vidt angår forbehold og forbeholdenes finansielle følger

1.127. Forbeholdene vedrørende BNI blev meddelt i 1992 (106) og i 1994 (9). Blandt de verserende forbeholdssager vedrørende egne moms-indtægter blev 45 meddelt inden 1992, de øvrige fra og med 1992.

1.128. I betragtning af, at alene medlemsstaterne ligger inde med de oplysninger, der er nødvendige til opstilling af beregningsgrundlaget, er det kun dem, der på forsvarlig måde er i stand til at berigtige de dele af beregningsgrundlaget, der er genstand for forbehold. Kommissionen på sin side kontrollerer, foruden beregningsgrundlagene, om de af medlemsstaterne foretagne berigtigelser er berettigede, således at et forbehold kun kan ophæves med Kommissionens samtykke.

Det er således ikke muligt nøjagtigt at beregne de finansielle følger af et forbehold, førend den regnskabsmæssige afslutning har fundet sted: Forbehold registreres derfor med angivelse af et »pro memoria«.

Bogføringen af forbeholdene og det regnskabsmæssige tilsyn med dem

1.130 - 1.136. Det system, der anvendes til forvaltning af forbeholdene, og som er baseret på fordringsoverslag (FO), blev indført af Kommissionen bl.a. på baggrund af Rettens bemærkninger. Systemet medfører et stort administrativt arbejde, især i betragtning af, at der ikke er udsigt til nogen umiddelbar økonomisk gevinst for Fællesskabet.

Et forbehold er i sig selv ikke andet end en påpegning af, at der er et problem, hvis løsning eventuelt kan medføre en berigtigelse i positiv eller negativ retning af de nationale beregningsgrundlag for egne indtægter baseret på moms eller BNI. Derfor anføres der i fordringsoverslagene et »pro memoria« ud for de forskellige forbehold, og omdannelsen heraf til en betalingsordre sker kun i tilfælde, hvor den regnskabsmæssige afslutning af en forbeholdssag giver anledning til en sikker og erholdelig fordring.

Da forbehold og de finansielle følger af deres regnskabsmæssige afslutning udtrykkeligt er angivet i Kommissionens kontroldokumenter, medfører en eventuel forsinkelse med udarbejdelsen af FO-formularerne ikke nogen forsinkelse ved behandlingen af forbeholdene eller bogføringen af de reelle fordringer, der måtte blive resultatet af den regnskabsmæssige afslutning af forbeholdssagerne. På den baggrund vil Kommissionen, under hensyn til dens prioriteter, forsøge at få elimineret enhver forsinkelse i forbindelse med udarbejdelsen af FO-formularerne.

Endvidere ønsker Kommissionen, for at lette den administrative forvaltning af forbeholdene, at der allerede i FBF for 1998 indføres budgetposter til opførelse af forbehold i forbindelse med moms- og BNI-indtægter for det løbende år: som følge af oprettelsen af konto 3198 og 3298 vil overslag over fordringer helt frem til 1998 kunne registreres i regnskabet.

Hvad angår tilsynet og samarbejdet mellem tjenestegrene bliver de for øjeblikket producerede udskrifter regelmæssigt gjort til genstand for en gensidig kontrol foretaget af de implicerede tjenester. Kommissionen er imidlertid ved at indføre en ny database med adgang for en lang række brugere, der skal indeholde oplysninger om alle tvistemål, hvilket skulle lette den administrative overvågning af dem i de involverede tjenester.

Tilsynet med fordringer vedrørende forbehold med henblik på inkassering af fordringerne

1.137 - 1.138. For at løse problemer vedrørende bestemmelsen af en medlemsstats beregningsgrundlag kan Kommissionen, ifølge den nuværende lovgivning (artikel 9 i forordning 1553/89), enten drøfte problemet med den nationale administration for at finde frem til en mindelig løsning, eller, hvis der er retligt grundlag for det, indlede en overtrædelsesprocedure, der kan føre til, at sagen afgøres af Domstolen.

Hvis det drejer sig om det rent juridiske spørgsmål, om bestemmelserne i moms-direktiverne eller lovgivningen om egne indtægter er blevet anvendt korrekt, indleder Kommissionen en overtrædelsesprocedure. Første etape er en betalingspåmindelse, hvori det anføres, fra hvilken dato der påløber morarenter. Er der tale om tekniske problemer, kan der ikke fastsættes nogen tvingende frist, før sagen er færdigdebatteret.

Som Kommissionen allerede har forklaret(86), agter den ikke at gå til Domstolen med alle tvister om tekniske spørgsmål vedrørende fastlæggelsen af konkrete elementer i beregningsgrundlaget. Dette ville medføre et meget stort antal sager, hvor Domstolen skulle udtale sig om spørgsmål f.eks. vedrørende beregningsmetoder eller anvendelsen af visse oplysninger fremfor andre, og som ikke nødvendigvis hører hjemme i dette regi. Desuden ville formaliseringen af sagen kunne forsinke en løsning på de problemer, der er genstand for de tekniske forbehold.

1.139. Erfaringen har vist, at Kommissionens forudsigelser fra 1991 vedrørende hurtig ophævelse af forbeholdene var urealistiske.

Subventioner: beskatningsgrundlag

1.142. En undersøgelse af, hvorledes moms på subventioner behandles i de nationale lovgivninger har vist, at problemet ikke er manglende eller ufuldstændig gennemførelse i den nationale lovgivning af de pågældende bestemmelser i sjette momsdirektiv. Men problemet er ofte, hvorledes disse bestemmelser anvendes i de enkelte tilfælde. Kommissionens generelle forbehold trækkes derfor tilbage.

Kompensation for køb af motorkøretøjer

1.143. De af Retten nævnte problemer er ved at blive løst, idet Kommissionen og den pågældende medlemsstat er blevet enige om beregningsmetoden.

1.144. Det af Retten nævnte forbehold dækker blot et enkelt aspekt af et mere omfattende problem, nemlig beregningen af kompensation for køb eller leasing af køretøjer, der anvendes til erhvervsformål.

I betragtning af, at de nationale bestemmelser vedrørende sådanne transaktioner blev ændret i 1992 og igen i 1995, blev hele problematikken taget op til fornyet drøftelse under det sidste kontrolbesøg i november 1996, og problemet er nu ved at blive løst.

Transaktioner vedrørende guld

1.146. Den af Retten nævnte principaftale er ved at blive konkretiseret for så vidt angår beregningen af moms-grundlaget.

1.147. De af Retten nævnte eksempler viser, at den pragmatiske fremgangsmåde, som Kommissionen har fulgt, normalt gør det muligt at nå frem til tilfredsstillende løsninger, som parterne kan blive enige om, selv om det i visse tilfælde kræver lange tekniske drøftelser. Det er imidlertid tvivlsomt, om disse drøftelser vil kunne afkortes ved at fastsætte tidsfrister godkendt af medlemsstaterne, således som foreslået af Retten. I så fald ville de pågældende medlemsstater nemlig formodentlig kun acceptere tidsfrister, der er så lange, at de kan være sikre på, at de tekniske problemer kan løses.

1.148. Kommissionen træffer altid de forholdsregler, der er nødvendige for at sikre ophævelsen af forbeholdene. Hvad angår forbeholdene vedrørende moms foreslår den medlemsstaterne de løsninger, som den finder egnede, og opfordrer dem til eventuelt at fremskaffe de bedst mulige oplysninger. Med hensyn til BNI har Kommissionen allerede vedtaget flere afgørelser, der har været nødvendige af hensyn til de metoder, der anvendes på det statistiske område, og følger nøje det arbejde, der gøres af de nationale statistiske institutter for at løse problemer, der giver anledning til forbehold.

1.149. Kommissionen har for nylig forelagt BNI-udvalget forslag til en ny afgørelse, der fastsætter tidsfrister for indsendelse af eventuelle ændringer af BNI-overslagene på punkter, hvor der allerede er sket indberetning.

Der opkræves ikke morarenter ved forsinket overdragelse af de egne indtægter

1.150. De frister, der er nødvendige for ophævelse af forbehold, skyldes tekniske forhold, der varierer fra den ene medlemsstat til den anden, og det er derfor umuligt allerede ved meddelelsen af et forbehold at fastlægge de »præcise rammer«, som Retten efterlyser: Kommissionen er nødt til at overholde de lovgivningsmæssige rammer, der følger af artikel 9 i Rådets forordning nr. 1553/89.

Hvad angår morarenter opkræves disse i alle tilfælde, hvor der sendes en betalingspåmindelse til de forskellige medlemsstater forud for indledningen af en overtrædelsesprocedure med finansielle konsekvenser.

I øvrigt kan der ikke anmodes om morarenter i forbindelse med problemer vedrørende moms-beregningsgrundlaget for medlemsstater med nivelleret beregningsgrundlag.

Grundene til, at Kommissionen kun indleder overtrædelsesprocedurer i tilfælde, hvor der er tale om et klart forsøg på at omgå bestemmelserne i direktivet og lovgivningen om egne indtægter, er nævnt under punkt 1.137-1.138.

Hvad angår BNI-forbehold er Kommissionen klar over, at revisionen af nationalregnskaberne for at sikre, at disse på fællesskabsniveau er pålidelige, sammenlignelige og udtømmende, kræver en vanskelig og langsigtet arbejdsindsats af både de nationale statistikinstitutter og af Eurostat. Kommissionen har derfor hidtil anset det for en nødvendig og prioriteret opgave at fastlægge metodologiske retningslinjer for dette arbejde og føre tilsyn med, hvorledes arbejdet skrider frem på nationalt plan.

Kommissionen udfører omhyggeligt de kontrolopgaver, den har i henhold til den gældende lovgivning: Denne vil naturligvis kunne forbedres, men erfaringen har vist, at langt de fleste medlemsstater ikke for øjeblikket ønsker en ændring af forordning nr. 1553/89, der på afbalanceret måde tilgodeser en række forskellige krav.

1.151. Bemærkningerne under punkt 1.137-1.138 indeholder allerede en præcisering af den reelle rækkevidde af artikel 9 i forordning nr. 1553/89. Kommissionen gør endvidere gældende, at der i forbindelse med de fleste forbehold erfaringsmæssigt findes en løsning, som medlemsstaterne kan gå med til, inden for en frist, der er så kort som det er praktisk muligt.

1.152. Hvad angår det af Retten nævnte tilfælde, er dette ikke i modstrid med den normale praksis, da Kommissionen både i forbindelse med forbehold og med forsinkede betalinger pålægger morarenter, når betingelserne i artikel 28, stk. 2, i finansforordningen er opfyldt.

Konklusion

1.154. Det er Kommissionens opfattelse, at forsinkelserne med den regnskabsmæssige registrering ganske vist er beklagelig, men ikke har skadet Fællesskabets finansielle interesser, da arbejdet med at kontrollere og berigtige beregningsgrundlagene ligger forud for registreringen.

Hvad substansen angår mener Kommissionen, at da berigtigelserne af momsgrundlagene som følge af, at visse forbehold nødvendigvis først ophæves på et ret sent tidspunkt (jf. punkt 1.133 i Rettens beretning), kun har meget beskedne konsekvenser, så vil dette ikke forhindre, at fastsættelsen af Fællesskabets egne indtægter baseret på moms kan finde sted rettidigt.

1.155. Kommissionen mener ikke, at Rettens forslag kan gennemføres inden for rammerne af de nuværende bestemmelser om Fællesskabets egne momsindtægter. Kommissionen har nemlig ikke beføjelse til at pålægge medlemsstaterne tidsfrister, undtagen i tilfælde, hvor samtlige betingelser for at indlede en overtrædelsesprocedure er opfyldt. Den noterer sig imidlertid disse forslag og forbeholder sig ret til at tage dem op i forbindelse med udformningen af EU's fremtidige finansieringssystem.

1.156. Kommissionen mener, at den pragmatiske fremgangsmåde, som den hidtil har fulgt, er velegnet til at nå de mål, som Retten angiver, og som den fuldt ud går ind for. Samtidig er den med til så vidt muligt at sikre, at der ikke sker en kraftig stigning i antallet af tvistemål, hvilket ville være højst uhensigtsmæssigt.

Figur 1.1 - Finansieringen af fællesskabsbudgettet

>START GRAFIK>

\raster="rg1"

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

DEL II Den fælles landbrugspolitik

INDLEDNING

II.1. Del II om den fælles landbrugspolitik omhandler budgetforvaltning, reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992, med omlægningen af arealstøtten for markafgrøder, præmieordningerne for oksekød og det integrerede system for forvaltning og kontrol (IACS). Kapitel 3 og 5 omhandler også opfølgningen af tidligere bemærkninger om tobak og vin samt resultaterne af Rettens revision af eksportrestitutioner.

Budgetforvaltning

II.2. I kapitel 2, som omhandler budgetforvaltning, beskrives udnyttelsen af 1996-bevillingerne til EUGFL, Garantisektionen. Heri fremhæves afvigelserne mellem de faktiske udgifter og de oprindelige bevillinger, ligesom betydningen af, at princippet om etårighed overholdes, understreges. Samme kapitel omfatter også en undersøgelse af gennemførelsen af EUGFL-budgettet i perioden 1992-1996 og bemærkninger om stigningen i bevillingerne hertil.

Reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992

II.3. Kapitel 3 og 4 indeholder bemærkninger om bestemte aspekter af McSharry-reformen, nemlig arealstøtten for markafgrøder og præmieordningerne for oksekød. Desuden omtales IACS. Det påvises i disse kapitler, at overgangen fra garanterede priser til direkte tilskud har medført øgede udgifter på fællesskabsbudgettet.

Arealstøtte for markafgrøder

II.4. Den første del af kapitel 3 omhandler den del af McSharry-reformen fra 1992, der vedrører markafgrøder. Selv om budgetudgiftsstigninger må anses for normale, når man går fra et »forbrugeren betaler-prisstøttesystem« til et »skatteyderen betaler-system«, bemærker Retten, at man ikke udnyttede mulighederne for at spare og beskytte fællesskabsmidler. Kornstøtteordningen, en af de væsentligste parametre, er ude af trit med verdensmarkedspriserne og medfører overkompensation, der anslås til 3 000 mio. ECU i 1995/1996. De statistikker, der anvendes ved udarbejdelsen af regionaliseringsplaner og fastlæggelse af basisarealer, er ikke tilstrækkelig pålidelige. Endvidere var det en medvirkende årsag til udgiftsstigningerne, at gennemførelsesforordningerne er upræcist formuleret, og at de ikke anvendes korrekt.

Præmieordningerne for oksekød

II.5. I kapitel 4, som omhandler præmiordningerne for oksekød og udvalgte BSE-relaterede foranstaltninger, gennemgås de ordninger, der er indført for at yde producenterne kompensation for indkomsttab som følge dels af McSharry-reformen, dels af de særlige foranstaltninger gennemført i forbindelse med BSE-krisen i 1996. I kapitel 4 konkluderes det blandt andet, at den kompensation, der blev ydet i denne sektor, var for høj, og at Kommissionen ikke tog behørigt hensyn til produktionscyklens nedadgående fase i perioden 1992-1995. Desuden indeholder kapitlet bemærkninger om forvaltningen af BSE-relaterede foranstaltninger.

Det integrerede system for forvaltning og kontrol

II.6. Gennemførelsen af det integrerede system for forvaltning og kontrol evalueres i kapitel 3 for markafgrøders vedkommende og i kapitel 4 for oksekødspræmiernes vedkommende. Evalueringen viser, at den oprindelige frist for indførelse af IACS overalt i Fællesskabet, nemlig 1. januar 1996, ikke kunne overholdes. Endvidere understreges behovet for yderligere forbedringer af kontrollen af præmieordningerne for oksekød og af dyrkningsarealer.

Opfølgning af tidligere bemærkninger om tobak og vin

II.7. Kapitel 3 omhandler også opfølgningen af Rettens særberetninger fra 1993 om de fælles markedsordninger for henholdsvis råtobak og vin. Størstedelen af Fællesskabets tobaksproduktion er fortsat af dårlig kvalitet, hvad der nødvendiggør et højt tilskudsniveau i forhold til markedsværdien. Rydnings- og destillationsforanstaltningerne har ikke løst problemerne med de strukturelt betingede overskud af vin.

Eksportrestitutioner for oksekød

II.8. Kapitel 5 indeholder resultaterne af Rettens revision af eksportrestitutioner for oksekød. Kapitlet omfatter en undersøgelse af de procedurer for kontrol af import af oksekød, der er gældende under POSEICAN-programmet. Et afsnit af kapitel 5 omhandler udstedelse af oprindelsesattester for oksekød af voksne handyr importeret fra Belgien. Desuden undersøges de kontrolprocedurer, der blev anvendt i Frankrig og Nederlandene, da fællesskabseksport, der var blevet afvist af Egypten, blev genimporteret til Den Europæiske Union.

KOMMISSIONENS SVAR

Budgetforvaltning

II.2. Kommissionen forklarer i sine svar, at de bevillinger, der er opført på budgettet, er formålsbestemte, og at en underudnyttelse ikke nødvendigvis betyder, at det politiske formål med foranstaltningen ikke vil blive opfyldt. Kommissionen er klar over betydningen af princippet om etårighed. Den bestræber sig i øvrigt på at fastsætte betalingsfrister, der sikrer, at det fuldt ud respekteres. Forøgelsen af bevillingerne i perioden 1992-1996 falder bl.a. sammen med den gradvise indførelse af reformen af den fælles landbrugspolitik, gennemførelsen af GATT-aftalen og Unionens udvidelse med tre nye medlemsstater.

Arealstøtte for markafgrøder

II.4. Kommissionens beregninger viser en overkompensation for så vidt angår støtten til korn. Forklaringen på dette er, at virkeligheden har vist sig gunstigere end de hypoteser, som Rådets grundforordning baseredes på. Kommissionen forudser muligheden af at vende tilbage til dette spørgsmål ved overvejelsen af reformen af markafgrødesektoren inden for rammerne af Agenda 2000. Hvad angår de statistikker, der udgør grundlaget for regionaliseringsplanerne, mener Kommissionen, at de er tilstrækkeligt pålidelige, idet det er vanskeligt at nå frem til 100 % pålidelighed på området. Kommissionen forklarer i sine svar, hvorfor den mener, at dens gennemførelsesforordninger nøje følger bestemmelserne i Rådets grundforordning.

Præmieordningerne for oksekød

II.5. De spørgsmål, der fremhæves i Rettens bemærkninger om den fælles markedsordning for oksekød, behandles af Kommissionen i Agenda 2000-initiativet. Rettens kommentarer og bemærkninger vil blive nøje overvejet under optakten til den fremtidige reform af sektoren.

Opfølgning af tidligere bemærkninger om tobak og vin

II.7. Kommissionen erkender i sine svar, at den særlige støtte til fremme af tobakskvaliteten, sådan som den ydes på nuværende tidspunkt, ikke har haft en betydelig effekt, fordi den rummer nogle svagheder, som det bliver muligt at afhjælpe ved den fremtidige reform af sektoren. Kommissionen understreger, at ordningen for nedlæggelse af vinmarker har mindsket produktionspotentialet i vinsektoren, men påpeger samtidig, at der ved den kommende reform skal foretages visse tilpasninger for at gøre den mere effektiv.

KAPITEL 2(87*) Budgetforvaltning

2.0. Indhold Punkt

Indledning 2.1

Oprindelige bevillinger 2.2

Ændringer i de oprindelige bevillinger 2.3 - 2.5

Budgetgennemførelse 2.6 - 2.10

Princippet om etårighed 2.11 - 2.13

Udviklingen i 1992-1996 2.14 - 2.15

Konklusion 2.16 - 2.18

INDLEDNING

2.1. Dette kapitel omhandler dels bevillingerne til Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, dels bevillingerne under kapitel B2-51 »Gennemførelse af det indre marked, kontrol og andre foranstaltninger på landbrugsområdet« og endelig de tilsvarende formålsbestemte reserver, der er opført under kapitel B0-40. Fordelingen af disse bevillinger fremgår af tabel 2.1. Dette kapitel indeholder en undersøgelse af de oprindelige bevillinger, af ændringerne i disse bevillinger (dels ved ændrings- og tillægsbudgettet, dels ved overførsler), af budgetgennemførelsen, princippet om etårighed og udviklingen i perioden 1992-96.

OPRINDELIGE BEVILLINGER

2.2. Bevillingerne til EUGFL, Garantisektionen, i det almindelige budget for regnskabsåret 1996, som blev vedtaget af Europa-Parlamentet den 21. december 1995(88), androg 41 258,5 mio. ECU, heraf 500 mio. ECU til den monetære reserve. Bevillingerne under afsnit 1 til 5 i undersektion B1 androg i alt 40 758,5 mio. ECU, dvs. et lavere beløb end fastsat i landbrugsretningslinjerne (40 828 mio. ECU) fastlagt ved Rådets beslutning af 31. oktober 1994 om budgetdisciplin(89).

ÆNDRINGER I DE OPRINDELIGE BEVILLINGER

2.3. Efter vedtagelsen af ændrings- og tillægsbudget nr. 1/96 kunne der foretages en gennemgribende omfordeling af de oprindelige bevillinger, og de formålsbestemte reserver på 54,5 mio. ECU kunne anvendes (jf. tabel 2.1). Desuden blev der i løbet af regnskabsåret foretaget en række overførsler mellem konti (727,5 mio. ECU), mellem artikler (815,7 mio. ECU) og mellem kapitler (523,5 mio. ECU) (jf. tabel 2.2), så fordelingen af de endelige bevillinger blev som vist i tabel 2.1.

2.4. Med denne nye fordeling af bevillingerne mellem afsnittene i undersektion B1 er beløbet stadig lavere end det, der er fastsat i landbrugsretningslinjerne (jf. punkt 2.2). I absolut værdi androg disse ændringer til det oprindelige budget i alt 5 306 mio. ECU eller 12,8 % af det oprindelige budget (jf. tabel 2.2).

2.5. De væsentligste ændringer (jf. tabel 2.2) i forhold til det oprindelige budget vedrørte følgende kapitler:

>TABELPOSITION>

BUDGETGENNEMFØRELSE

2.6. I regnskabsåret 1996 blev der afholdt udgifter på 39 107 mio. ECU over undersektion B1 (jf. tabel 2.3). Dette beløb var lavere end de endelige bevillinger ( P4,1 %, den monetære reserve ikke medregnet), selv om udgifterne steg på grund af BSE (1 229 mio. ECU eller 3 % af det oprindelige budget). Den monetære reserve (90) blev ikke anvendt, fordi udsvingene i USD/ecu-markedskursen var mindre end fribeløbet på 200 mio. ECU.

2.7. I tabel 2.1 vises udgifterne pr. kapitel, og hvordan disse udgifter afviger dels fra de oprindelige bevillinger, dels fra de endelige disponible bevillinger. For samtlige kapitler var udnyttelsen af bevillingerne lavere end de endelige bevillinger og, når bortses fra kapitlerne »Olivenolie«, »Oksekød« og »Andre foranstaltninger«, også lavere end de oprindelige bevillinger. Følgende kapitler noterer sig for de mest markante afvigelser (i mio. ECU og i %) i forhold til de oprindelige og endelige bevillinger:

>TABELPOSITION>

2.8. Denne underudnyttelse, som medfører betydelige afvigelser i forhold til målene for de pågældende politikker, kan i en række tilfælde henføres til de enkelte budgetkonti:

>TABELPOSITION>

2.9. 1996-udgifternes fordeling på medlemsstaterne og efter art fremgår af tabel 2.4. Tabel 2.5 indeholder en oversigt over regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen.

2.10. Der var ingen disponible bevillinger på konto B1-1890 »Støtte til Kaukasus og Centralasien«, og derfor blev der til dækning af transportudgifter i forbindelse med fødevarehjælp indgået forpligtelser for 17,9 mio. ECU over konto B1-1011 »Tekniske udgifter til offentlig oplagring«. Da der var opført de fornødne bevillinger under konto B1-1890, blev udgifterne, som der oprindeligt var indgået forpligtelse for over konto B1-1011, overført til konto B1-1890. Den oprindelige forpligtelse blev indgået over en anden budgetpost end den dertil bestemte i budgettet og er derfor ikke i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelser.

PRINCIPPET OM ETÅRIGHED

2.11. I henhold til dette princip godkendes udgifterne for et enkelt regnskabsår, og samtlige udgifter vedrørende et regnskabsår skal opføres på budgettet for dette regnskabsår. Udgifterne til EUGFL, Garantisektionen, dækkes af ikke-opdelte bevillinger, der i princippet godkendes for et tidsrum, der ikke går ud over regnskabsåret. Bevillinger af denne art kan sikre, at princippet om etårighed overholdes. Men de bestemmelser, der gælder for landbruget, er så upræcise, at dette princip ikke kan håndhæves strengt.

2.12. Regnskaberne for 1996 omfatter for eksempel følgende poster:

a) Udgifter, som vedrører et tidligere regnskabsår:

- 14 mio. ECU udbetalt af Grækenland, Spanien, Irland, Italien og Det Forenede Kongerige i moderfårspræmie for produktionsåret 1994,

- 11,7 mio. ECU udbetalt af Belgien, Portugal og Det Forenede Kongerige i støtte til humle for produktionsåret 1994,

- 26,3 mio. ECU udbetalt af Grækenland i 1993 i præmie for omlægning af tobaksavlen.

b) Udgifter, som vedrører regnskabsåret 1997:

- 223,7 mio. ECU i præmier for oksekød (jf. punkt 3.64),

- 81 mio. ECU til ledsageforanstaltninger i Østrig og

- 25,8 mio. ECU til den anden tranche af den agromonetære støtte til Nederlandene.

c) En række udgifter, hvor fristen var overskredet, og hvoraf de ældste går tilbage til regnskabsåret 1989.

d) Omvendt er følgende udgifter ikke opført under regnskabsåret 1996:

- 110,2 mio. ECU, der er udbetalt af Spanien og Italien i forbindelse med det første forskud på moderfårspræmien for produktionsåret 1996, og som vil blive bogført i regnskabsåret 1997, og

- udgifter på 64,5 mio. ECU, der er afholdt af Italien til ledsageforanstaltninger vedrørende regnskabsåret 1996, og som vil blive opført i regnskaberne for 1997.

2.13. Ovennævnte forhold skyldes flere faktorer:

a) I mange forordninger er der ikke fastsat betalingsbetingelser eller frister - det gælder også 84 % af Kommissionens underposter (regnskabsmæssige underinddelinger af en budgetpost).

b) Der kan fastsættes betalingsbetingelser og frister, der går ud over det pågældende regnskabsår, som det f.eks. er tilfældet med ledsageforanstaltningerne.

c) Kommissionens forordning (EF) nr. 296/96(91), hvori følgende bestemmelser er fastsat:

- Der iværksættes ikke nogen form for sanktion, hvis det beløb, der er indbetalt for sent, ikke overstiger 4 % af det beløb, der er betalt inden for fristerne, som for eksempel de udgifter, der henvises til i punkt 2.12 (a).

- Kommissionen kan ophæve enhver sanktion helt eller delvist.

UDVIKLINGEN I 1992-1996

2.14. Retten har undersøgt udviklingen i budgettet og budgetgennemførelsen i perioden 1992-1996 (jf. tabel 2.6) og konstateret følgende:

a) Budgettet (udnyttede bevillinger) øgedes i løbet af disse fem år med 7 793 mio. ECU (24,9 %), og for budgettet som helhed øgedes betalingsbevillingerne med 30,1 % (og forpligtelsesbevillingerne med 33,5 %).

b) Hovedparten af denne stigning blev anvendt på følgende poster:

- B1-10 »Markafgrøder« - herunder »Jordudtagning« - (6 016 mio. ECU: +58,1 %), selv om Kommissionen i sit overslag(92) kun havde regnet med halvt så stor en stigning i samme periode (3 162 mio. ECU),

- B1-21 »Oksekød« (2 273 mio. ECU: +52 %),

- B1-50 »Ledsageforanstaltninger« (1 852 mio. ECU), som blev iværksat i 1992,

og i mindre udstrækning på:

- B1-15 »Frugt og grøntsager« (335 mio. ECU, +27 %),

- B1-39 »Andre foranstaltninger« (225 mio. ECU), som ikke fandtes i 1992,

- B1-38 »Landdistrikternes udvikling« (194,4 mio. ECU, +64 %),

- B1-25 »Andre foranstaltninger vedrørende animalske produkter« (110 mio. ECU) og navnlig de særlige programmer, der er indført for visse områder som følge af deres afsides beliggenhed og økarakter (POSEIDOM, POSEIMA, POSEICAN og de mindre øer i Det Ægæiske Hav), og som praktisk talt ikke eksisterede i 1992.

c) Til gengæld faldt udgifterne til følgende kapitler:

- B1-22 »Fårekød og gedekød« ( P428 mio. ECU, P24 %),

- B1-16 »Produkter henhørende under vinsektoren« ( P305 mio. ECU, P28 %),

- B1-30 »Restitutioner for visse varer fremstillet ved forarbejdning af landbrugsprodukter« ( P208,5 mio. ECU, P30 %), B1-33 »Restitutioner - fællesskabsaktioner vedrørende fødevarehjælp« ( P192,9 mio. ECU, P87 %), ogB1-24 »Æg og fjerkrækød« ( P54,4 mio. ECU, P28 %), hvoraf hovedparten udbetales i form af restitutioner.

2.15. Ganske vist er det vanskeligt at udarbejde overslag, specielt på landbrugsområdet, men sammenligner man det oprindelige budget og gennemførelsen af det i samme periode 1992-1996 (jf. tabel 2.6), bemærker man følgende:

a) Siden 1992 er budgettet konstant blevet ansat for højt. Fra 1994 (+9,3 %) til 1996 (+4,0 %) har denne tendens været faldende.

b) Der har også konstant været overskydende bevillinger under fem kapitler:

- B1-16 »Produkter henhørende under vinsektoren« - overskud: fra 2 % til 77 %,

- B1-17 »Tobak«: fra 6 % til 17 %,

- B1-25 »Andre foranstaltninger vedrørende animalske produkter«: fra 11 % til 33 %,

- B1-33 »Restitutioner - fællesskabsaktioner vedrørende fødevarehjælp«: fra 23 % til 188 %, og

- B1-35 »Uddeling af landbrugsprodukter til de socialt dårligst stillede i Fællesskabet«: fra 15 % til 96 %.

c) De sidste to til tre år har der også været overskydende bevillinger under følgende kapitler:

- B1-50 »Ledsageforanstaltninger«: fra 11 % til 65 %, og

- B1-11 »Sukker«: fra 6 % og 13 %.

d) Målt i procent af de oprindelige bevillinger lå den gennemsnitlige afvigelse pr. kapitel praktisk taget fast fra 1992 til 1996 (jf. tabel 2.6 ), hvilket viser, at overslagenes kvalitet ikke blev forbedret i denne periode.

KONKLUSION

2.16. I 1996 androg de oprindelige bevillinger til EUGFL, Garantisektionen, 41 258,5 mio. ECU, og landbrugsretningslinjerne blev således ikke overskredet (jf. punkt 2.2). Ændringerne i de oprindelige bevillinger var relativt omfattende (jf. punkt 2.3-2.5). De endeligt disponible bevillinger blev ikke udnyttet fuldt ud ( P4,1 %), der blev ikke trukket på den monetære reserve (jf. punkt 2.6), men på nogle kapitler kunne der konstateres væsentlige afvigelser (jf. punkt 2.6-2.10). Kun for tre kapitler var udnyttelsen højere end de oprindelige bevillinger: »Olivenolie«, »Oksekød« og »Andre foranstaltninger« (jf. punkt 2.7).

2.17. Nogle udgifter, som vedrørte et andet regnskabsår, er imidlertid blevet bogført i 1996, mens andre udgifter vedrørende 1996 ikke er blevet bogført i 1996 (jf. punkt 2.11-2.13). Retten henstiller, at Kommissionen igen undersøger spørgsmålet om etårighed og sørger for, at der fastsættes betalingsfrister i forordningerne.

2.18. Undersøgelsen af budgetforvaltningen i perioden 1992-1996 viser, at EUGFL-budgettet er steget støt, og at bevillingerne til en række kapitler hvert år er ansat for højt (jf. punkt 2.14-2.18). Endelig viser udviklingen i afvigelserne pr. kapitel i perioden 1992-1996 eller i den gennemsnitlige afvigelse mellem de oprindelige bevillinger og udnyttelsen af dem (jf. tabel 2.6), at overslagenes kvalitet stadig bør forbedres.

KOMMISSIONENS SVAR

ÆNDRINGER I DE OPRINDELIGE BEVILLINGER

2.3. Den betydelige bevillingsomlægning, som TÆB nr. 1/96 gav sig udslag i, var blevet fremkaldt af nødvendigheden af at opnå en hurtig løsning af BSE-krisen. De deraf følgende udgifter på ca. 1,3 mia. ECU kunne dækkes uden en ny budgetbevilling takket være en underudnyttelse af bevillingerne i visse andre sektorer som følge af de gode markedsforhold i disse sektorer.

BUDGETGENNEMFØRELSE

2.8. De opførte bevillinger er kun overslag, og en underudnyttelse indebærer ikke nødvendigvis, at foranstaltningens politiske formål ikke er opfyldt. I øvrigt vedrører de nævnte eksempler foranstaltninger, der endnu ikke var kommet i fuld sving, bl.a. foranstaltningerne vedrørende »førtidspensionering« og »skovrejsning«, som medlemsstaterne ikke har iværksat programmer for. Hvad »skovrejsning« angår, har klimatiske faktorer forsinket gennemførelsen af de omtalte programmer, bl.a. i Spanien, hvor tørken var stor i 1995 og 1996.

2.10. Rådet afsatte den 27. juli 1994 ved forordning (EØF) nr. 1999/94 et beløb på 165 mio. ECU til gratis levering af interventionsprodukter til visse lande i Kaukasus og Centralasien. Denne levering fandt hovedsagelig sted i vinteren 1995/96. Imidlertid kunne der ikke disponeres over nogle af bevillingerne inden udgangen af regnskabsåret 1995. Der resterede et beløb på 55 mio. ECU, der kunne disponeres over for regnskabsåret 1996.

Det oprindelige budget havde ikke fastsat udgifter for 1996, og derfor var der ikke på ad hoc-budgetposten de fornødne bevillinger til at sikre den del, der skulle afholdes i regnskabsåret 1996. Foranstaltningerne vedrørende produkternes tilvejebringelse og transport kunne ikke afbrydes, indtil der havde fundet en budgetoverførsel sted, idet man derved ikke ville have nået det mål, der var fastsat i Rådets forordning. Udgifterne blev derfor opført på budgetpost B1-1011 »Tekniske udgifter til offentlig oplagring«.

PRINCIPPET OM ETÅRIGHED

2.11. Kommissionen finder, at budgetnormerne har været overholdt.

Endvidere vedrører budgettildelingerne under den enkelte budgetpost ikke et givet produktionsår, men derimod betalinger, der skal foretages for en given foranstaltning under hensyn til den forventede gennemførelsestakt for de faktiske betalinger (jf. de hypoteser, der ligger til grund for budgettet).

Når bestemmelserne ikke indeholder nogen betalingsfrist, kan Kommissionen ikke afvise en udgift, som er meddelt i løbet af regnskabsåret, blot af den grund, at den udløsende begivenhed kan ligge flere år tilbage i tiden.

Det giver imidlertid sig selv, at Kommissionen ikke har nogen interesse i, at fortidens byrder akkumuleres. Derfor har den allerede for nogle år siden forøget antallet af betalingsfrister og indført bestemmelser, der gør det muligt at nedsætte betalingerne gradvist i tilfælde af overskridelse.

2.12. a) - De af Retten nævnte 14 mio. ECU indgik i denne tolerance på 4 %, der er fastsat i forordning (EF) nr. 296/96.

- Humleproduktionsstøtten for produktionsåret 1994 kan tidligst udbetales den 15. oktober 1995, men bestemmelserne indeholder ikke betalingsterminer (forordning (EØF) nr. 1696/71, art.12).

- Forordning (EØF) nr. 3616/92 (art. 6) gør det muligt at sprede udbetalingen af præmien for omlægning af tobaksavlen for produktionsåret 1993 over tre regnskabsår, nemlig 1994, 1995 og 1996.

b) - For at hjælpe de oksekødsproducenter, der er ramt af afmatningen i sektoren som følge af BSE-krisen, havde Kommissionen efter Rådets ønske fremrykket den dato, hvor der første gang kunne udbetales forskud på oksekødspræmierne. Denne transaktion med reprogrammering af udgifter fra 1997 til 1996 var mulig, fordi der var tilstrækkelige uudnyttede midler fra regnskabsåret 1996 til rådighed.

- Kommissionen havde godkendt en østrisk anmodning om forhøjelse af lofterne for 1995- og 1996-trancherne.

- Denne betaling var i overensstemmelse med reglerne, der fastsætter, at anden tranche kan udbetales fra og med august 1996.

c) Forordning (EF) nr. 296/96 om disciplinen kunne ikke anvendes på de tilfælde, der er opstået i produktionsår, der ligger forud for nævnte forordnings ikrafttrædelse.

d) Udbetalingerne af det første acontobeløb vedrørende præmien for moderfår og geder for produktionsåret 1996 er i overensstemmelse med betalingsfristerne i bestemmelserne foregået i både regnskabsåret 1996 (390,3 mio. ECU) og regnskabsåret 1997 (110,2 mio. ECU).

Bemærkningen i rapporten om alarmsystemet vedrører konstateringen af en afmatning i betalingstakten for Spaniens og Italiens vedkommende sammenholdt med de foregående regnskabsår og ikke udgifter, der ikke er blevet afholdt inden for fristerne.

2.13. Kommissionen bestræber sig fortsat på meget omhyggeligt at sikre, at betalingsfristerne overholdes i alle de sektorer, hvor dette er muligt.

a) og b) De bestemmelser, der regulerer de forskellige markedsordninger, er i vidt omfang fra før 1988 og indeholder derfor ikke altid bestemmelser om betalinger inden for regnskabsåret (fra 16. oktober til 15. oktober året efter). Imidlertid sørgede Kommissionen ved reformen i 1992 for at indføre ufravigelige betalingsfrister for direkte støtte i sektorerne for markafgrøder og oksekød. Den har siden gjort ligeså for udbetalingen af produktionsstøtte for olivenolie, bomuld, tobak og tørret foder.

Udkastet til en reform af den fælles markedsordning for humle indeholder ligeledes en bestemmelse, der sammenknytter betalingerne mellem produktionsår og regnskabsår.

c) Formålet med forordning (EF) nr. 296/96 er at styrke budgetdisciplinen i medlemsstaternes udbetalende organer.

Marginen på 4 % skal benyttes til at dække udgifter, der ubestridt er støtteberettigede, men som på grund af problemer ikke har kunnet fastsættes inden for fristen.

Hvis Kommissionen har forlangt supplerende kontroller for at sikre, at udgifterne er berettigede, eller hvis det på grund af force majeure ikke er muligt at overholde fristerne, kan det dog ikke accepteres, at der skal være en pligt til, at disse udgifter, hvis forsinkelse medlemsstaterne ingen indflydelse har på, afholdes over de nationale budgetter. Det er derfor, forordningen giver mulighed for fratrækning af eventuelle bøder.

UDVIKLINGEN I 1992-1996

2.14. Hvad angår udgiftsforskellene mellem 1990 og 1996, ønsker Kommissionen at fremsætte nogle kommentarer, som er nødvendige for at belyse denne udvikling.

a) og b) Udgiftsstigningen mellem 1992 et 1996 for markafgrøder, oksekød og ledsageforanstaltninger (der ikke fandtes i 1992) er resultatet af reformen i 1992 af den fælles landbrugspolitik, som blev baseret på princippet om, at et prisfald skal opvejes af direkte støtte. Dette var et udtryk for Rådets vilje til at mindske prisstøtten og i stedet yde hektarstøtte eller præmier til dyret uafhængigt af produktionen. Dette har bevirket en stabilisering af de pågældende markeder og af de dermed forbundne udgifter. Overgangen til en ordning med direkte støtte letter naturligvis forbrugernes byrde, som i stedet lægges over på skatteborgerne i EF.

- Udgiftsstigningen i oksekødssektoren er også et resultat af udgifterne til BSE-foranstaltningerne (1,3 mia. ECU) i 1996.

- Udgiftsstigningen i frugt- og grøntsagssektoren skyldes indførelsen efter 1992 af en fælles markedsordning for bananer og foranstaltninger med henblik på omstrukturering af nøddeplantager.

- Kapitel B1-39: »Andre foranstaltninger« fik i 1996 tildelt bevillinger til finansiering af den agromometære støtte, som Rådet vedtog i 1995.

- Stigningen i udgifterne under kapitel B1-38: »Landdistrikternes udvikling« er en følge af revaloriseringen af præmierne for oksekød i ugunstigt stillede områder som resultat af 1992-reformen.

- Endelig blev der til kapitel B1-25: »Andre foranstaltninger vedrørende animalske produkter« konteret nye udgifter inden for sektoren for animalske produkter vedrørende programmerne for regionerne i Unionens yderste periferi.

c) - Udgifterne under kapitel B1-22: »Fårekød og gedekød« blev reduceret i 1996 bl.a. som følge af betalingen over regnskabsåret 1995 af en betydelig del af andet forskud for 1995.

- Der har i nogle år været en stabil udvikling i vinsektoren med en lille produktion af bordvin, som har ført til en mindre anvendelse af EF's destillationsmekanismer. Produktionsfaldet har i vidt omfang klimatiske årsager, men skyldes også de seneste års politik vedrørende rydning af vinarealer.

- Udgifterne under kapitel B1-30, B1-33 og B1-24 er udelukkende udgifter til restitutioner. Disse udgifter er faldende, især som følge af det kornprisfald, der var tilsigtet i 1992-reformen, men også (kapitel B1-24) for at overholde de budgetlofter, der er en følge af aftalen om de multilaterale handelsforhandlinger under Uruguay-runden.

2.15. Retten erkender, at det er vanskeligt at udarbejde overslag på landbrugsområdet. Kommissionen deler denne opfattelse og det så meget desto mere, som der er tale om en periode præget af dybtgående forandringer af den fælles landbrugspolitiks mekanismer.

a) Kommissionen minder om, at regnskabsårene fra 1992 til 1996 omfatter perioden med den gradvise indførelse af 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik (regnskabsårene 1994, 1995 og 1996), GATT-aftalens anvendelse og udvidelsen med de tre nye medlemsstater i 1995. I denne periode blev der endvidere indført et betydeligt antal nye foranstaltninger, en generel udlagring af interventionsprodukter og forvaltningen af BSE-krisen i oksekødssektoren. Hertil kommer de agromonetære begivenheder og systemændringerne. Endelig har klimatiske faktorer, bl.a. en række år med tørke i nogle medlemsstater, og de gunstige internationale konjunkturer medvirket til vanskelighederne i forbindelse med budgetoverslagenes udarbejdelse. De her nævnte faktorer er i de fleste tilfælde blevet forstærket, hvilket har ført til en underudnyttelse af bevillingerne.

Denne underudnyttelse er yderligere forstærket af de udbetalende organers administration af dossiererne, der har ført til en ophobning af forsinkelser, som specielt har været mærkbare sidst i regnskabsåret. På denne baggrund finder Kommissionen, at det vil være meget vanskeligt at forbedre kvaliteten af budgetoverslagene, så længe disse faktorer ikke kan kontrolleres bedre.

Hvis der ses bort fra afsnit B1-6, kan det bl.a. ses, at den oprindelige budgettildeling i 1993 ligger under udgifterne i dette regnskabsår. Derfor skal procentsatserne på globalt plan under punkt a) tages op til revision.

b) - Kapitel B1-16 vedrører vinsektoren, hvori hovedudgifterne skyldes destillation og oplagring af alkohol for derved at eliminere overskuddet af bordvin i et produktionsår. Høsten, der finder sted om efteråret, er i høj grad afhængig af klimatiske usikkerhedsfaktorer. Det foreløbige budgetforslag udarbejdes i årets første måneder på basis af de forventede udbytter. På denne baggrund finder Kommissionen, at det er vanskeligt at udarbejde relevante overslag inden for rammerne af den tidsplan, der gælder for budgetbehandlingen. Det kunne tænkes at være en forbedring, hvis Kommissionen systematisk fremlagde en ændringsskrivelse i september efter Rådets første budgetbehandling eller et tillægs- og ændringsbudget i regnskabsårets første måneder.

- Kapitel B1-17 omfatter udgifterne inden for tobakssektoren, hovedsagelig produktionspræmierne. Reglerne for den fælles markedsordning blev kraftigt ændret i 1992 for at eliminere de alvorlige funktionsforstyrrelser, der var blevet konstateret i de foregående år. Disse regler er nu konkretiseret gennnem en budgetramme, der omfatter præmieberettigede nationale produktionskvoter. Produktionen i et produktionsår, for hvilket der kan ydes støtte, kendes først i begyndelsen af den efterfølgende sommer, dvs. et år efter budgettets opstilling. Da erfaringerne med det nuværende system endnu ikke er store, benytter Kommissionen fortsat hypotesen om en fuldstændig kvoteudnyttelse, når den udarbejder det foreløbige budgetforslag, også selv om det viser sig, at udgifterne i 1996 har svaret til en underudnyttelse af kvoterne på ca. 5 %.

- Kapitel B1-25 omfatter bl.a. udgifterne til POSEICAN-programmet, hvor det har været vanskeligt at evaluere de reelle behov i indkøringsfasen.

- Udgifterne under kapitel B1-33 afhænger af to faktorer: de valg, som Kommissionen træffer i løbet af regnskabsåret med henblik på gennemførelsen af EF's andel af verdensfødevareprogrammet, og størrelsen af de udbetalte restitutioner. Stigningen i de internationale kornpriser fra og med sommeren 1995 har således ført til en omlægning af programmet og til en nedsættelse af restitutionsniveauet.

- Den hurtige udlagring af alle produkter, der er oplagret ved offentlig intervention, har også her ført til ændring af reglerne for anvendelsen, idet det er blevet muligt at opkøbe produkter på markedet. Denne omlægning af de nationale programmer førte i 1996 til forsinkelser i gennemførelsen, som berettigede til en anmodning om fremførsel af bevillinger fra regnskabsåret 1996 til regnskabsåret 1997. Kommissionen minder også om, at Europa-Parlamentet har fastsat en budgettildeling til dette kapitel på 200 mio. ECU, som således ikke er resultat af et overslag.

c) - Overslagene for ledsageforanstaltningerne vedrørte programmer, hvoraf en betydelig del endnu blev forhandlet eller var ved at blive vedtaget. Under disse omstændigheder er det, når der ydermere samtidig skal ske en indførelse og iværksættelse af nye programmer, vanskeligt at foretage en præcis ansættelse af det fremtidige udgiftsniveau, selv om der er indført finansielle rammer gennem fastsættelsen af et udgiftsloft for perioden 1993-1997.

- Udgifterne vedrørende kapitel B1-11: »Sukker« oversteg de oprindelige bevillinger i løbet af regnskabsåret 1993. En gunstig konjunkturmæssig situation, hvor udbuddet på verdensmarkedet for første gang i flere år var faldende sammenholdt med efterspørgslen og EF-produktionen stigende, stimulerede eksporten og medførte større restitutionsudgifter end forudset.

d) Retten anfører, at kvaliteten af landbrugsoverslaget ikke er blevet bedre. Kommissionen finder, at en global vurdering af overslagene ikke giver et realistisk billede af de komplekse forhold, som landbrugsoverslagene vedrører.

Kommissionen finder, at der bør sondres mellem de overslag, der vedrører den direkte støtte i bred forstand, og dem, der vedrører interventionsforanstaltningerne på markedet (restitutioner og oplagring).

For den direkte støtte, der repræsenterer en stor del af udgifterne (over 60 %), blev der ved den reform af den fælles landbrugspolitik, som blev vedtaget i 1992, indført ordninger (direkte støtte pr. arealenhed eller pr. dyr, ledsageforanstaltninger, støtte med et loft for en maksimumsmængde osv.), som gør udgiften mere forudsigelig. Det er også, hvad Kommissionen har konstateret. For korns vedkommende er f.eks. forskellen mellem overslag og faktiske tal vedrørende de arealer, for hvilke der udbetales hektarstøtte, faldet fra 2,8 mio. ha for 1993-høsten til 0,9 mio. ha for 1995-høsten. Det tog ganske vist flere regnskabsår, inden landbrugerne vænnede sig til de nye ordninger, og inden der kunne konstateres en forbedring i overslagene.

Til gengæld må Kommissionen erkende, at situationen for andre markedsinterventioners vedkommende (restitutioner, oplagring, tilbagekøb) kun vanskeligt kan forbedres.

For så vidt angår visse af overslagets aspekter, kan der ikke nødvendigvis forventes en forbedring af overslagene, for så vidt som parametrene er yderst usikre (produktion, verdensmarkedspriser). For kornsektorens vedkommende har reformen tværtimod gjort overslagene endnu mere usikre, for så vidt som de offentlige lagre er mindsket betydeligt, og det derfor ikke længere er muligt at sænke priserne signifikant via forvaltningen af de offentlige lagre.

På tidspunktet for FBF's forelæggelse for et givet regnskabsår baserer Kommissionen sig på de bedst mulige oplysninger om markedet. Et middel til at forbedre overslagene på dette område vil være at fremlægge en ændringsskrivelse til FBF på et så sent tidspunkt som muligt. Men den tidsplan, som finansforordningen kræver, er for EUGFL, Garantisektionen, således, at ændringsskrivelsen næppe forbedrer situationen bortset fra at sikre, at der tages hensyn til regelændringerne. På baggrund af dette forhold har Parlamentet og Rådet accepteret, at Kommissionen kan fremlægge en ændringsskrivelse indtil den 31. oktober, således at de seneste udviklinger på landbrugsmarkederne afspejles.

KONKLUSION

2.16. Den væsentlige bevillingsomlægning, der gav sig udslag i TÆB nr. 1/96, skyldtes behovet for en hurtig reaktion på BSE-krisen. De deraf følgende udgifter på ca. 1,3 mia. ECU kunne absorberes uden en yderligere budgettildeling takket være underudnyttelsen i andre sektorer som følge af de stabile markedsforhold, der herskede i sidstnævnte sektorer.

2.17. Kommissionen bestræber sig så vidt muligt på at fastsætte betalingsfrister, der sikrer, at princippet overholdes for udgifter under EUGFL, Garantisektionen (se svarene under punkt 2.11 til 2.13).

2.18. Regnskabsårene fra 1992 til 1996 omfatter den gradvise indførelse af 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik (regnskabsårene 1994, 1995 og 1996), GATT-aftalens anvendelse og udvidelsen i 1995 med tre nye medlemsstater under den fælles landbrugspolitik. I samme periode er der endvidere blevet indført en række nye foranstaltninger, en generel udlagring af interventionsprodukter og BSE-krisestyring inden for oksekødssektoren. Hertil kommer agromonetære begivenheder. Endelig har klimatiske forhold, bl.a. en årrække med tørke i nogle medlemsstater og en gunstig konjunktur på verdensmarkedet, bidraget til vanskelighederne i forbindelse med udarbejdelsen af budgetoverslag, der er i overensstemmelse med de reelle udgifter. Ovennævnte faktorer er i de fleste tilfælde blevet forstærket og har medført budgetbesparelser.

Underudnyttelsen er yderligere forstærket af de vanskeligheder, som de udbetalende organer er stødt på i forbindelse med forvaltningen af dossiererne, og som har medført en ophobning af forsinkelser, der specielt har været mærkbare sidst i regnskabsåret. Kommissionen har sammen med medlemsstaterne gjort en indsats for at få styr på de forskellige faktorer, der forhindrer en forbedring af budgetoverslagenes kvalitet.

Overslagene er for en stor del af udgifterne blevet forbedret mellem 1992 og 1996; for de resterende udgifters vedkommende er overslagene knyttet til meget usikre parametre, der gør det meget tvivlsomt at antage, at der findes en metode, som kan forbedre dem.

I øvrigt er det i en rapport, som en ekspert uden for Kommissionen har fremlagt, blevet vist, at den globale underudnyttelse i perioden 1990-1996 har haft en svagt stigende tendens (fra +6,1 % til +7,6 %), men dette skyldes på ingen måde en forringelse af overslagenes kvalitet. Kvaliteten af overslagene for de enkelte budgetkapitler er nemlig tværtimod forbedret; derimod er de »fejl«, der tidligere inden reformen enten var negative eller positive, og som således opvejede hinanden, siden reformen og som følge af de indførte ordninger (maksimale garantimængder, basisarealer, dyrekvoter) blevet positive.

Kommissionen vil benytte disse analyseelementer i de kommende regnskabsår, bl.a. inden for rammerne af SEM 2000.

Endelig bør det understreges, at udarbejdelsen af landbrugsoverslaget ikke er en ensidig handling fra Kommissionens side; den ad hoc-samrådsprocedure, der er fastsat i den interinstitutionelle aftale, inddrager nemlig også Parlamentet og Rådet i dette vanskelige projekt.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 3(93*) Markedsordninger - vegetabilske produkter

3.0. INDHOLD Punkt

Arealstøtte for markafgrøder 3.1 - 3.79

Analyse af budgetudgifterne 3.5 - 3.8

De grundlæggende parametre i støtteordningen 3.9 - 3.31

Arealstøtten 3.9 - 3.12

Basisarealer og behandling af overskridelser 3.13 - 3.19

Regionaliseringsplanerne 3.20 - 3.23

Udnytteudligning og kunstvandingslofter 3.24 - 3.26

Udbyttestabilisator 3.27 - 3.28

Statistikkernes pålidelighed 3.29

Landbrugsindkomsterne 3.30 - 3.31

Det integrerede system for forvaltning og kontrol 3.32 - 3.69

Opbygning 3.32

Samlede omkostninger 3.33

Støtteansøgninger 3.34 - 3.37

Databaser 3.38 - 3.40

Det alfanumeriske system til identifikation af marker 3.41 - 3.42

Det integrerede kontrolsystem 3.43 - 3.69

Konklusion 3.70 - 3.79

Opfølgning af bemærkninger i tidligere beretninger 3.80 - 3.117

Den fælles markedsordning for råtobak 3.81 - 3.99

1992-reformen 3.81 - 3.82

Markedsligevægt og budgetudgifter 3.83 - 3.86

Den nye ordning er kompliceret 3.87 - 3.91

Opfølgning af specifikke uregelmæssigheder påvist i Rettens beretninger om høstårene 1988-1992 3.92 - 3.94

Direkte indkomststøtte 3.95

Konklusion 3.96 - 3.99

Den fælles markedsordning for vinprodukter 3.100 - 3.117

Markedsligevægt og budgetudgifter 3.102 - 3.103

Styring af vinmængden på markedet 3.104 - 3.106

Markedsinformationssystemet 3.107 - 3.108

Fortegnelse over vindyrkningsarealer 3.109 - 3.112

Kommissionens særlige inspektørkorps 3.113

Konklusion 3.114 - 3.117

AREALSTØTTE FOR MARKAFGRØDER

3.1. Det følgende omhandler den del af McSharry-reformen fra 1992, der vedrørte markafgrøder. I løbet af 1980'erne steg produktionsoverskuddet i de to vigtigste sektorer for markafgrøder, korn og oliefrø. En del af kornproduktionen kunne ikke sælges på grund af de høje støttepriser på det indre marked. Det medførte en stigning i budgetudgifterne til afsætning af korn på verdensmarkedet (eksportrestitutioner) og/eller til oplagring på offentlige lagre (udgifter til intervention). GATT-bestemmelserne udelukkede beskyttelse mod import af billige oliefrø, og en stadig stigende forarbejdningsstøtte til oliemøller udlignede forskellen mellem priserne på verdensmarkedet og de højere interne støttepriser.

3.2. I årsberetningen for regnskabsåret 1989 (94) og særberetning nr. 1/92 (95) gjorde Retten opmærksom på, at de hidtil trufne foranstaltninger til at fastholde produktionen og budgetudgifterne på det eksisterende niveau (maksimale garantimængder, begrænsede prisnedsættelser, medansvarsafgifter) endnu ikke var tilstrækkeligt effektive. I 1991 konkluderede Kommissionen bl.a.: »... de eksisterende prisgarantier fører i kraft af den direkte sammenkobling med produktionen til stigende produktion« og »stadigt stigende budgetomkostninger« (96).

3.3. Kommissionen foreslog derfor - også af hensyn til GATT-forhandlingerne under Uruguay-runden - en politik, der tog sigte på at gøre landbruget mere konkurrencedygtigt gennem fortsatte prisforanstaltninger, samtidig med at landbrugerne skulle have direkte kompensation for det lavere prisniveau. I maj 1992 godkendte Rådet Kommissionens forslag om en ny markedsordning for markafgrøder, dvs. korn, oliefrø (raps, solsikke, soja, senere udvidet med hørfrø) og proteinafgrøder (ærter, hestebønner og sødlupiner). De relevante forordninger blev vedtaget i juni 1992 (97). I henhold til disse forordninger skulle der i løbet af en treårig overgangsperiode indføres en fælles ordning for markafgrøder, der skulle have virkning fra produktionsåret 1993/94. Ordningen omfattede:

a) en arealstøtteordning med forskellige støttesatser for korn, oliefrø og proteinafgrøder, der skulle kompensere landbrugerne for indkomsttab på grund af afskaffelsen (oliefrø, proteinafgrøder) eller nedsættelsen (korn) af de institutionelle priser

b) indførelse af et integreret system for forvaltning og kontrol, der er et fælles system for forvaltning og kontrol af samtlige arealrelaterede støtteordninger, og som også er gældende for den animalske sektor (jf. kapitel 4).

3.4. Revisionen tog specielt sigte på gennemførelsen af de centrale elementer i reformen på kommissionsniveau og i de fem medlemsstater (Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige), der tilsammen modtager ca. 90 % af den samlede arealstøtte. Revisionsesultaterne fremlægges i to afsnit. Punkt 3.9-3.31 omhandler de væsentligste elementer i den nye udbetalingsordning. Punkt 3.32-3.69 vedrører gennemførelsen af det integrerede system for forvaltning og kontrol, som ifølge planerne skulle indføres parallelt med den nye udbetalingsordning.

Analyse af budgetudgifterne

3.5. I fireårsperioden 1990-1993, altså før reformen af den fælles landbrugspolitik, steg udgifterne til markafgrøder under EUGFL, Garantisektionen, fra 7 835 mio. ECU i 1990 til 10 611 mio. ECU i 1993 med en gennemsnitlig stigning på 10,6 % om året (jf. tabel 3.1A).

3.6. Det fremgår af samme tabel, at i de tre år fra 1994 til 1996 efter indførelsen af den nye fælles landbrugspolitik steg udgifterne til markafgrøder under EUGFL, Garantisektionen, fra 12 652 mio. ECU i 1994 til 15 018 mio. ECU i 1995 (en stigning på 18,7 % i forhold til det foregående år) og til 16 362 mio. ECU i 1996 (en stigning på yderligere 8,9 %). Disse tal kan sammenholdes med Kommissionens forventninger i 1991 til budgetudviklingen (98). Kommissionens overslag over de samlede udgifter i 1994-1996 var gennemsnitlig 9,0 % lavere end de faktiske udgifter (jf. tabel 3.1B). Differencen skyldes navnlig, at der senere er medregnet støtte til anden ensilage end majsensilage, højere præmie for jordudtagning, større basisarealer og udbytter, agromonetære reguleringer og udvidelsen af Fællesskabet. Kommissionen forventer også et fald i de samlede udgifter til markafgrøder i 1997. Fremtiden vil vise, om forventningerne holder stik.

3.7. Da indikativprisen blev nedsat ved indførelsen af den direkte støtte til kornavlere, forventede man, at reformen ville medføre, at en del af kornavlernes produktionsomkostninger ville blive lagt fra forbrugeren over på budgettet. Man forventede også, at udgifterne til denne landbrugssektor ville stige på kort sigt, men at denne stigning til dels ville blive udlignet af den forventede virkning af, at interventionsforanstaltningerne og eksportrestitutionerne blev reduceret. Det fremgår af tabel 3.1A, at forventningerne holdt stik. I 1993 udgjorde eksportrestitutioner 26,3 % af de samlede udgifter til markafgrøder, mens de i 1996 kun udgjorde 2 %. Udgifterne til interventionsoplagring, der i 1993 udgjorde 25,7 % af de samlede udgifter til markafgrøder, var negative i 1996, fordi salg fra lagrene gav overskud.

3.8. Den gennemsnitlige stigning på 13,7 % om året efter indførelsen af reformen af den fælles landbrugspolitik kan i vidt omfang forklares ved den planlagte forhøjelse af grundbeløbet for korn, der skulle opveje de lavere institutionelle priser.

De grundlæggende parametre i støtteordningen

Arealstøtten

3.9. I kornsektoren blev de institutionelle priser (99) nedsat for at tilnærme fællesskabspriserne til priserne på verdensmarkedet. Det blev gjort gradvist i løbet af de første tre år efter reformen. Indikativprisen blev således reduceret to gange fra 130 ECU/ton i 1993 til 110 ECU/ton i 1995. For at kompensere landbrugerne for dette indkomsttab, ydes der en godtgørelse (et grundbeløb), som beregnes som forskellen mellem indikativprisen før reformen (155 ECU/ton i 1992) og de nye indikativpriser. Grundbeløbet skulle derfor stige fra 25 ECU/ton i 1993 til 45 ECU/ton i 1995 (54,34 ECU/ton efter tilpasningen af den grønne kurs). Fra 1995 og de følgende år skal grundbeløbet ligge fast. En landbrugers arealstøtte beregnes ved, at grundbeløbet multipliceres med det regionale udbytte og antallet af hektarer, landbrugeren har tilsået med korn.

3.10. Det institutionelle prissystem blev bevaret i kornsektoren, mens det blev afskaffet for oliefrø og proteinafgrøder. Den tidligere produktionsstøtte, der skulle udligne forskellen mellem lavere verdensmarkedspriser og højere institutionelle priser, blev erstattet af en arealstøtteordning svarende til den, der var indført i kornsektoren.

3.11. Godtgørelsen for proteinafgrøder blev fastsat til 1,44 gange godtgørelsen for korn og androg således 78,49 ECU/ton fra 1995 og fremover. Godtgørelsen for oliefrø var baseret på:

a) en referencepris for verdensmarkedet svarende til den forventede ligevægtspris på et stabiliseret verdensmarked på mellemlang sigt

b) et anslået ligevægtsforhold mellem priserne på oliefrø og korn, som ikke skulle indebære nogen særlig tilskyndelse til at vælge den ene afgrøde frem for den anden.

Det endelige referencebeløb var 193,1 ECU i 1993, 183,3 ECU i 1994 og 222,3 ECU i 1995. Kommissionen beregner den årlige støtterate for hver enkelt region.

3.12. Støtten for oliefrø udbetales i to dele. Første del udbetales som forskud på grundlag af det dyrkede areal. Anden del udbetales som et supplement ved produktionsårets udgang, og der tages hensyn til udviklingen i priserne på verdensmarkedet i forhold til referenceprisen.

Basisarealer og behandling af overskridelser

3.13. Basisarealkriteriet skal sikre, at udgifterne stabiliseres. Basisarealerne fastlægges af medlemsstaterne som gennemsnittet af det areal hektarer, der i 1989, 1990 og 1991 var tilsået med korn, oliefrø og proteinafgrøder, eller som var braklagt i henhold til en offentligt finansieret ordning. Medlemsstaterne kan også anvende en ordning med individuelle basisarealer for hver enkelt producent, men indtil videre har ingen benyttet sig af denne mulighed. Den enkelte medlemsstat kan selv vælge, om basisarealet skal dække hele dens territorium, eller om det skal opdeles i en række forskellige regioner. Den enkelte medlemsstat kan også fastlægge et basisareal særskilt for majs. Der ydes kun fuld arealstøtte, hvis det samlede areal, der anmeldes pr. stat eller region, ikke overstiger det eller de fastsatte basisareal(er). Er det tilfældet, nedsættes godtgørelsen pr. producent proportionalt, og i det følgende produktionsår skal producenten uden godtgørelse foretage ekstraordinær arealudtagning.

3.14. Den 18. oktober 1993 udstedte Kommisisonen forordningen om gennemførelsesbestemmelser til grundforordningen, for så vidt angår forvaltningen af de regionale basisarealer (100). Det er fastsat i denne forordning, at overskridelser af basisarealet (eller -arealerne) skal være beregnet senest den 15. september hvert år, dvs. på et tidspunkt, hvor tallene kun er foreløbige. Medlemsstaten giver hurtigst muligt Kommissionen meddelelse herom, dog senest den 30. september. Der er ingen bestemmelser i forordningen om, at de endelige tal skal kontrolleres.

3.15. De første tre år efter reformen anmeldte Tyskland, Spanien, Frankrig og Det Forenede Kongerige overskridelser, hvor en kontrolgennemgang har afsløret visse problemer.

3.16. For det første var basisarealerne i nogle regioner ansat for lavt:

a) Dette var tilfældet det første år, for så vidt angik de nye tyske delstater og Skotland. Kommissionen ændrede derefter forordningen og indførte en bestemmelse om dels permanent, dels midlertidig udvidelse af basisarealerne. Overskridelserne i disse regioner blev dermed mindre, og medlemsstaterne blev helt eller delvist fritaget for sanktioner for overskridelser. De finansielle konsekvenser af disse ændringer kan anslås til 469,7 mio. ECU for de første tre år under den nye fælles landbrugspolitik (jf. søjle C i tabel 3.2).

b) Ved fastlæggelsen af Spaniens basisareal anvendtes bl.a. matrikelregistret. Landmænd svarer højere skatter af vandingsarealer, og derfor var de åbenbart ikke interesserede i at få matrikelregistret ajourført før 1992. Det kan være årsagen til, at basisvandingsarealet hvert år overskrides væsentligt i Spanien (34 % i 1996). På grund af arealstøtten har landbrugerne nu opdateret matrikelregistret, men forordningen om basisarealer giver ikke hjemmel til at foretage endnu en beregning af basisvandingsarealet. Derfor vil der fortsat forekomme overskridelser.

3.17. For det andet var gennemførelsesforordningen upræcis, og det medførte, at overskridelserne blev beregnet på forskellige måder:

a) I Spanien, Det Forenede Kongerige og de fleste tyske delstater anvendes foreløbige tal, der er disponible den 15. september. I Frankrig og Bayern foretages beregningerne ved ekstrapolation, hvor der tages højde for endnu ikke datamatiserede ansøgninger og/eller de forudsigelige resultater af kontrol på stedet.

b) I Frankrig skal der ved beregningen af overskridelsen af majsbasisarealet i forbindelse med foderarealer i givet fald sondres mellem majs og andre afgrøder. I 1993- og 1994-ansøgningsformularen skulle små producenter ikke foretage denne sondring, og det medførte, at overskridelsen blev ansat for lavt.

c) Nogle regioner i Spanien og Frankrig samt England og Baden-Württemberg (i 1995) anvendte udelukkende tallene for jordudtagning med omdrift (101) (de laveste tal) ved beregningen af overskridelsen af basisarealet for majs. Der blev altså ikke taget tilstrækkeligt hensyn til andre former for jordudtagning, og overskridelsen blev ansat for lavt.

d) I Tyskland blev fem års jordudtagning kun delvis medregnet, fordi nogle delstater ikke havde medtaget hektarer, der var anmeldt inden for rammerne af det tidligere jordudtagningssystem.

e) I henhold til forordning (EØF) nr. 2836/93 skal overskridelsesprocentsatsen beregnes med en decimal. Spanien, Frankrig og Det Forenede Kongerige havde ikke taget hensyn til den anden decimal, mens Tyskland havde afrundet tallene til en decimal. Den usædvanlige afrundingsmetode, der anvendtes i Spanien, Frankrig og Det Forenede Kongerige, medfører lavere sanktioner.

f) Forordningerne blev ikke anvendt korrekt i Spanien i 1993, Det Forenede Kongerige i 1994 og i Frankrig i 1995, og det medførte, at sanktionerne over for landbrugerne var strengere end nødvendigt, jf. søjle D i tabel 3.2.

For 1993/94 til 1995/96 kan den samlede finansielle effekt af overskridelserne som følge af gennemførelsesforordningens upræcise udformning anslås til 57,6 mio. ECU, jf. det samlede beløb i søjle D i tabel 3.2.

3.18. For det tredje er der i gennemførelsesforordningen ikke taget tilstrækkeligt hensyn til to principper i grundforordningen, nemlig følgende:

a) I henhold til grundforordningen må de arealer, der ydes godtgørelse for, ikke overstige det regionale basisareal, men fordi der ikke iværksættes sanktioner over for mindre producenter, udbetales der godtgørelser for et større areal end det tilladte basisareal.

b) Det er endvidere fastsat i grundforordningen, at foderarealer skal fratrækkes i det regionale basisareal, når overskridelsen beregnes. Denne regel blev ændret i gennemførelsesforordningen, hvori det er fastsat, at foderarealet skal lægges til det samlede anmeldte areal og ikke trækkes fra det regionale basisareal. Resultatet er, at overskridelserne i samtlige medlemsstater uberettiget reduceres.

De finansielle følger af overskridelser, der hænger sammen med dette problem, anslås til 17,7 mio. ECU og vises i søjle E i tabel 3.2.

3.19. Medlemsstaternes dokumentation til underbygning af beregningerne af overskridelserne er ofte ufuldstændig. Kun i Frankrig har myndighederne siden 1995 taget kopi af dataene på det tidspunkt, hvor beregningerne foretages. I Tyskland, Spanien og Det Forenede Kongerige er dataene lagret i flere forskellige databaser. Ved beregningen af overskuddene i disse medlemsstater udveksler de forskellige regionale administrationer data manuelt, hvilket øger risikoen for fejl, fordi der ikke foretages samlet kontrol på nationalt niveau.

Regionaliseringsplanerne

3.20. Godtgørelserne gradueres efter regionerne på grundlag af historiske udbytter, så der tages hensyn til landbrugsstrukturernes forskelligartethed i Fællesskabet. Hver medlemsstat skulle udarbejde en regionaliseringsplan baseret på hensigtsmæssige og objektive kriterier f.eks. jordens frugtbarhed, kunstvanding osv. på grundlag af foreliggende detaljerede oplysninger om regionen i femårsperioden 1986/87-1990/91. Året med det største og året med det laveste udbytte skulle udelukkes. For hver enkelt produktionsregion skulle der beregnes et gennemsnitsudbytte for korn (og om muligt for oliefrø).

3.21. Medlemsstaternes landbrugsministerier skulle forelægge regionaliseringsplanerne, som var baseret på kilder, som Kommissionen i praksis ikke kunne verificere direkte. For at sammenholde de regionale udbytter angivet i medlemsstaternes regionaliseringsplaner med objektive tal sammenholdt Kommissionen de samlede nationale gennemsnitsudbytter i henhold til regionaliseringsplanerne med Eurostats tal.

3.22. For de fem medlemsstater, som dette kapitel omhandler, viser sammenholdelsen, at kun Det Forenede Kongeriges regionaliseringsplan stemte overens med Eurostat-gennemsnittet. I de fire andre medlemsstater var de gennemsnitsudbytter, der var angivet i regionaliseringsplanerne, gennemsnitlig ca. 1 % højere end Eurostat-tallene. Da disse afvigelser er små set i en større sammenhæng, godtog Kommissionen dem. De skyldtes imidlertid ikke generelt acceptable statistiske standardfejl, men inkonsekvent anvendelse af forordningerne i medlemsstaterne, hvilket følgende eksempler belyser:

a) I henhold til forordningen skulle de nye tyske delstater have anvendt de gamle delstaters gennemsnitsudbytter for korn. De overholdt imidlertid ikke denne bestemmelse og anvendte et højere udbytte.

b) I henhold til forordningerne skal medlemsstaterne give nærmere oplysninger om arealer og udbytter i hver enkelt produktionsregion. Den italienske regionaliseringsplan indeholder 255 forskellige udbytteregioner. Man kunne ikke forvisse sig om, at den anvendte beregningsmetode var i overensstemmelse med grundforordningen, fordi nogle tal ikke stemte. F.eks. var der overført arealer og produktion fra en region til en anden, for nogle udbytter konstateredes der meget store udsving i referenceperioden, og for nogle regioner forelå der ikke pålidelige tal for hele referenceperioden. Tilsvarende konstateredes i alle regioner i Spanien og i en tysk delstat (Nieder-sachsen).

Der er ganske vist tale om relativt små udsving, men i absolut værdi er de temmelig væsentlige (jf. tabel 3.3). Den samlede finansielle effekt af alle udsving af denne art kan anslås til 152,1 mio. ECU for produktionsårene 1993/94-1995/96.

3.23. Retten har endvidere bemærket følgende:

a) I de vesttyske delstater blev det gennemsnitlige oliefrøudbytte beregnet udelukkende på grundlag af vinterraps. Selv om denne afgrøde tegner sig for over 90 % af oliefrøproduktionen i Tyskland, er der ikke hjemmel i forordningen til at udelukke vårraps. Da udbyttet af vinterraps er højere end af vårraps, er oliefrøudbyttet i Tyskland ansat for højt. Det kan således anslås, at der er udbetalt 4 mio. ECU for meget for høsten i årene 1993-1995.

b) Frankrig ændrede regionaliseringsplanen to gange i 1994 og 1995. Hver gang blev gennemsnitsudbyttet for bestemte departementer forhøjet, og det førte til en stigning i de nationale gennemsnitsudbytter, der ikke var i overensstemmelse med forordningen. De finansielle følger af disse ændringer kan anslås til 1 mio. ECU for 1994/95 og 1,3 mio. ECU for 1995/96.

Udbytteudligning og kunstvandingslofter

3.24. I august 1992 forelagde Frankrig et udkast til en regionaliseringsplan, hvori var defineret de væsentligste løsningsmodeller. I dette udkast anvendtes der to begreber, der ikke fandtes i grundforordningen: udbytteudligning (102) og kunstvandingslofter. Udbytteudligningen har formentlig ingen udgiftsvirkning for budgettet, men den er ikke i overensstemmelse med grundforordningens bestemmelse om, at regionaludbytter skal baseres på faktiske detaljerede statistikker. Vandingslofterne har imidlertid udgiftsvirkning for budgettet, eftersom de påvirker grundlæggende parametre. Da der er fastsat lofter, vil der ganske vist blive iværksat sanktioner, hver gang der forekommer overskridelser, men fordi der i lofterne er medregnet arealer, hvor der er planlagt vandingsprojekter uden for den oprindelige referenceperiode, bliver resultatet, at det støtteberettigede vandede areal bliver større.

3.25. Kommissionen gik med til, at Frankrig kunne bruge denne plan midlertidigt i produktionsårene 1993/94 og 1994/95 på betingelse af, at der blev forelagt en revideret plan for produktionsåret 1995/96 senest den 30. april 1993. Den endelige regionaliseringsplan, som Frankrig forelagde i marts 1993, var imidlertid stadig baseret på udkastet, og der blev ikke forelagt nogen revideret plan. I stedet fastsatte Kommissionen ved en gennemførelsesforordning i maj 1993 lofter for vandede områder i Grækenland og Frankrig (103). Den 24. januar 1994 (104) blev både begrebet kunstvandingslofter og begrebet udbytteudligning indført i Rådets grundforordning. Den ændrede forordning gav bl.a. hjemmel til overførsel af lofter til et vandet basisareal og også til planlagte vandingsarealer. Imidlertid skulle godtgørelsen nedsættes, hvis der efter sådan overførsel opnåedes et højere gennemsnitsudbytte end det, der fremgik af 1993-regionaliseringsplanerne (jf. punkt 3.28).

3.26. Disse ændringer resulterede i, at Frankrig og Grækenland allerede fra starten af reformen fik ekstra vandingsarealer med højere udbytte. Trods denne udvidelse af vandingsarealet viser en analyse, at der er forekommet overskridelser. I Frankrig blev disse overskridelser imidlertid aldrig anmeldt. De finansielle følger anslås til 18,1 mio. ECU i 1994/95.

Udbyttestabilisator

3.27. Der blev desuden indført endnu en udbyttestabilisator. Hvis det faktiske gennemsnitsudbytte for et bestemt år overstiger stabilisatoren, der beregnes som et gennemsnitsudbytte opnået på grundlag af regionaliseringsplanen fra 1993, skal godtgørelserne justeres det følgende år. Denne mekanisme blev indført, for at de medlemsstater, der vedtog komplicerede regionaliseringsplaner, f.eks. Spanien og Frankrig, ikke skulle modtage mere i godtgørelse end de medlemsstater, der havde vedtaget enklere regionaliseringsplaner (105).

3.28. Kommissionen beregnede Frankrigs udbyttestabilisator til 6,02 tons/ha. I dette tal er medregnet virkningen af kunstvandingslofter. Frankrig drager således fordel af udbyttestigninger efter referenceperiodens udløb, men det gør de øvrige medlemsstater ikke. Frankrigs fordel frem for de øvrige medlemsstater af ændringen af forordningen kan fra og med produktionsåret 1995/96 anslås til 16,5 mio. ECU.

Statistikkernes pålidelighed

3.29. Det statistiske grundlag for den oprindelige beregning af basisarealerne og udbytterne er ikke fuldt ud tilfredsstillende. I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 837/90 (106) om statistiske oplysninger, der skal tilvejebringes af medlemsstaterne vedrørende kornproduktion, kunne der højst tillades standardafvigelser på 1 % af arealet og 2 % af produktionen. Eurostat forelagde i november 1994 en rapport for Europa-Parlamentet (107) om statistiske systemer til måling af areal, produktion og udbytte i de 12 medlemsstater, hvoraf det fremgik, at på det tidspunkt kunne kun Danmark, Tyskland, Frankrig og Det Forenede Kongerige fremlægge tilstrækkeligt præcise statistikker. Til beregning af basisarealer og udbytter blev der anvendt referenceperioder, der var gældende før forordning (EØF) nr. 837/90 trådte i kraft, så støtten er nødvendigvis baseret på upræcise statistikker i de fleste medlemsstater. Da det ikke fastslås i ovennævnte rapport, at statistikkerne er behæftet med usikkerhed, kan der ikke sættes tal på risikoen for, at basisarealerne og udbytterne er ansat for højt eller for lavt. I Det Forenede Kongerige, Frankrig, Spanien og Tyskland er der konstateret vedvarende overskridelser af nogle basisarealer, mens andre medlemsstater aldrig når op på basisarealet. Det kan skyldes, at dyrkningsarealerne er ansat for højt, eller at der er sket ændringer. Hvis medlemsstaterne aldrig når op på basisarealet, kan det imidlertid få alvorligere og mere langvarige følger for budgettet, fordi basisarealet fra starten er ansat for højt, hvorved faktiske overskridelser skjules, og medlemsstaterne undgår sanktioner (jf. tabel 3.4).

Landbrugsindkomsterne

3.30. Kommissionen erkendte i sin meddelelse til Rådet (108), at en stor del af bedriftsstøttesystemet kun havde vedrørt en meget lille del af landbrugsbedrifterne inden den nye landbrugsreform, og at systemet ikke løste problemet med landbrugsindkomsterne. Dette problem er endnu ikke løst med reformen. Der er ikke fastlagt individuelle lofter for arealstøtten i lighed med den ordning, der gælder for oksekødssektoren. Meget store producenter får udbetalt væsentlige beløb, som naturligvis skal lægges oven i indkomsten fra almindeligt salg, der i gennemsnit er dobbelt så stor som det udbetalte støttebeløb. De tre største betalinger i de besøgte medlemsstater illustrerer dette forhold (jf. tabel 3.5).

3.31. Mens satserne for oliefrø og proteinafgrøder stort set holdt trit med prisudviklingen på verdensmarkedet, var dette ikke tilfældet for korn. Stigende priser på verdensmarkedet pressede fællesskabspriserne op på et niveau, der oversteg de institutionelle priser både i 1995 og 1996. Da der betales godtgørelse for forskellen mellem gamle og nye institutionelle priser, medførte de højere markedspriser kombineret med arealstøtten, at landbrugerne i 1995 og 1996 fik udbetalt over 20 % for meget i godtgørelse. Denne vurdering blev bekræftet af OECD (109), der har oplyst, at det anslås, at der blev udbetalt ca. 3 000 mio. ECU for meget i godtgørelse for 1995-høsten, hvilket svarer til over 30 % af kornudgifterne for regnskabsåret 1996 (jf. tabel 3.1A).

Det integrerede system for forvaltning og kontrol

Opbygning

3.32. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 (110) indførtes der et integreret system for forvaltning og kontrol til brug ved behandling og kontrol af ca. 3 mio. ansøgninger om hektarstøtte om året. De væsentligste elementer i systemet er følgende:

a) Støtteansøgninger: For at opnå støtte under denne ordning skal landbrugerne for hvert år indgive en ansøgning med oplysninger om alle marker, inklusive fodermarker og marker, der er omfattet af ordningen med udtagning af landbrugsarealer.

b) En database, hvori der for hver landbrugsbedrift indlæses oplysninger fra støtteansøgningerne.

c) Et alfanumerisk system til identifikation af marker. Ved hjælp af dette system kan anmeldte arealer lokaliseres, således at de kan overvåges over længere tid, og der kan foretages edb-krydskontrol og kontrol på stedet.

d) Et integreret kontrolsystem for administrativ kontrol og markinspektion.

Samlede omkostninger

3.33. Tabel 3.6 viser omkostningerne ved gennemførelse af det integrerede system for forvaltning og kontrol og Fællesskabets andel i finansieringen. Kommissionen har imidlertid påpeget i en skrivelse af 12. januar 1993 (VI/7016/93), at Fællesskabet kun kan medfinansiere udgifter til data- og kontrolstrukturer samt eksperter (111). Andre omkostninger ved gennemførelsen og anvendelsen af systemet bæres af medlemsstaterne (112). Oplysninger fra Tyskland viser f.eks., at kun ca. 14 % af Tysklands samlede gennemførelsesomkostninger blev refunderet af Fællesskabet. Da en del af omkostningerne dækkes af nationale midler, var det ikke muligt at indsamle så meget materiale i alle medlemsstater, at de samlede omkostninger ved det integrerede system kunne fastslås. Retten har imidlertid fået oplyst, at de nationale revisionsorganer i nogle medlemsstater vil undersøge dette område nærmere.

Støtteansøgninger

3.34. Godtgørelsessystemet bygger på støtteansøgninger, hvori landbrugeren anmelder samtlige marker, inklusive udtagne marker, der ansøges om støtte for. Indførelsen af støtteansøgninger påførte de sektorer, der tidligere fik udbetalt prisstøtte og ikke direkte offentlig støtte, et omfattende administrativt arbejde. Det medførte også en temmelig stor administrativ arbejdsbyrde for de nationale myndigheder, der skulle behandle et temmelig stort antal ansøgninger med fejl. Det var til en vis grad, hvad man kunne forvente, når der blev indført et helt nyt og meget omfattende system.

3.35. I det andet gennemførelsesår sendte de fleste medlemsstater landbrugerne en formular til brug ved den nye støtteansøgning, hvorpå var fortrykt oplysningerne på det foregående års ansøgning samt eventuelle rettelser. Landbrugerne skulle så anføre alle ændringer i forhold til det foregående år, men de skulle ikke hvert år anføre samtlige oplysninger på ny.

3.36. I nogle tyske delstater og i Frankrig tillader ansøgningsformularerne ikke at relatere marker i parceller tilsået med to eller flere afgrøder til registeret i matrikelbogen.

3.37. I 1993 og 1994 krævede Frankrig ikke, at der ved støtteansøgning skulle medsendes dokumentation, så det anmeldte areal kunne idenfificeres (113). Det rejser tvivl om, hvorvidt betalingerne blev afholdt i overensstemmelse med bestemmelserne, at der ikke foreligger dokumentation.

Databaser

3.38. Der skal umiddelbart kunne foretages direkte søgning på oplysningerne fra mindst tre på hinanden følgende kalenderår i databaser. Medlemsstaterne kan oprette centraliserede eller decentraliserede databaser, hvor sidstnævnte skal være indbyrdes kompatible, og administrative procedurer for registrering og indlæsning af data skal være ensartede på hele medlemsstatens område (114).

3.39. I Frankrig og Italien blev der kun oprettet en database. Tyskland, Spanien og Det Forenede Kongerige oprettede henholdsvis 16, 17 og 4 regionale databaser. De fleste databaser blev udviklet, uden at ovennævnte krav blev overholdt.

3.40. Der blev gennemført edb-revision i Spanien (Andalusia, Castilla-La Mancha og på centralt niveau), Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige (England). Undersøgelsen vedrørte specielt projektforvaltning, fysiske og programmæssige sikkerhedsforanstaltninger, systemudformning og implementering. I Spanien og Frankrig konstateredes der svagheder på området funktionsadskillelse. I Spanien, Frankrig og Italien konstateredes der svagheder ved procedurerne for accepttests og afprøvningen af nødplaner for reetablering af data. Kun Det Forenede Kongerige (England) anvendte passende standarder for edb-udvikling.

Det alfanumeriske system til identifikation af marker

3.41. Det alfanumeriske system til identifikation af marker er et meget centralt element ved korrekt anvendelse af arealordningerne. Det skal opbygges på grundlag af matrikelkort og -dokumenter, andre kortreferencer og/eller luftfotos og/eller satellitbilleder eller på grundlag af flere af disse elementer.

3.42. I Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Luxembourg og Østrig er det alfanumeriske system baseret på et officielt matrikelregister. I Det Forenede Kongerige anvendes der almindeligvis kort fra Ordinance Survey (et officielt organ, der udgiver kort over Det Forenede Kongerige). I andre medlemsstater kunne det officielle matrikelregister ikke anvendes direkte eller opfyldte kun delvist kravene til et alfanumerisk system. I Belgien, Danmark, Grækenland, Irland, Nederlandene, Portugal, Finland, Sverige og Skotland (foderareal) har man måttet opbygge nye systemer for at opfylde kravene i forordningen. I Frankrig kom man temmelig godt fra start, men det endelige markmatrikelregister var først udarbejdet medio 1995, og det var for sent til, at det kunne anvendes før i 1996.

Det integrerede kontrolsystem

3.43. Det integrerede kontrolsystem skal omfatte alle indgivne støtteansøgninger, navnlig hvad angår administrativ kontrol og markinspektioner, der helt eller delvis kan erstattes af telemåling fra fly eller satellit.

Administrativ kontrol

3.44. Den administrative kontrol skal være en effektiv efterprøvelse af, at betingelserne for udbetaling af støtte er overholdt. Den bør omfatte krydskontrol, som er et centralt element i den administrative kontrol, fordi sådan kontrol vil afsløre de tilfælde, hvor marker er anmeldt to gange.

3.45. Et alfanumerisk identifikationssystem og en database er direkte forudsætninger for effektiv administrativ kontrol. Ingen af disse to elementer var tilstrækkeligt udviklet i medlemsstaterne i de første år af reformen. I de tilfælde, hvor visse dele af det integrerede system for forvaltning og kontrol endnu ikke var taget i brug, måtte medlemsstaterne træffe de fornødne administrative foranstaltninger og kontrolforanstaltninger til at sikre, at betingelserne for støtten var overholdt (115). Der måtte derfor fastlægges manuelle ad hoc-kontrolprocedurer.

3.46. De besøgte medlemsstater har ikke alle været lige hurtige til at få indført krydskontrol. Kun i Italien er der foretaget krydskontrol siden 1993. I England er der foretaget datamatiseret krydskontrol hvert år siden 1993, men det program, der skal anvendes til udtømmende arealkontrol, bør forbedres yderligere. De besøgte regioner i Tyskland og Spanien havde i 1996 endnu ikke fået indført dataudveksling på nationalt plan, men var ellers klar til at tage datamatiseret krydskontrol i brug. Ved udgangen af 1996 var databasen og det alfanumeriske system i Grækenland, Irland og Portugal stadig ikke tilstrækkeligt udviklet, og derfor kan der ikke foretages effektiv administrativ kontrol som f.eks. krydskontrol.

3.47. Tyskland, Spanien og Det Forenede Kongerige anvender flere databaser, der ikke er direkte kompatible, og det gør det mere besværligt at foretage administrativ kontrol. Det har været nødvendigt at indføre nye arbejdsgange, hvor de forskellige databasers arealdata sammenholdes manuelt på regionalt plan. Dette system fungerede tilfredsstillende i Det Forenede Kongerige. I Tyskland og Spanien foretoges denne kontrol delvis før 1996. Fra 1993 til 1995 var den administrative kontrol i Frankrig ikke baseret på matrikelregistret, men på registre udarbejdet af »Mutualité sociale agricole«. Disse registre blev færdigudfyldt i hånden af landbrugerne. I 20 % af de undersøgte sager fandtes der ingen uafhængig dokumentation. Før 1996 kunne der derfor ikke gennemføres krydskontrol i Frankrig. I begyndelsen af 1996, da der for første gang blev gennemført datamatiseret krydskontrol, blev en mark anmeldt fire gange, uden at systemet opdagede det. Da der er indbygget krydskontrol af marker i edb-systemet, rejser en sådan mangel tvivl om hele systemet.

3.48. I Spanien (Andalusien), Frankrig og Italien accepteres der afvigelser på op til 5 000 m2 ved sammenholdelser af de anmeldte arealer og matrikelregisteret. Det kunne måske godt accepteres i indkøringsperioden, men fra nu af bør den tilladte afvigelse reduceres til den mindste enhed, der kan udbetales støtte for, dvs. en ar (100 m2).

3.49. Det er fastsat i grundforordningen (116), at medlemsstaterne må betale landbrugerne mellem den 16. oktober og den 31. december. For nogle medlemsstater er det svært at overholde denne frist, fordi de foretager al fornøden administrativ kontrol, inden arealstøtten udbetales. I Tyskland blev der i de første år af reformen foretaget edb-krydskontrol, efter at der var afholdt betalinger, og der var kun tale om delvis kontrol. I Frankrig blev der kun foretaget almindelig administrativ kontrol inden udbetaling af arealstøtte. Det forklarer, hvorfor disse medlemsstater kunne udbetale støtten inden den fastsatte frist den 31. december hvert år (den 16. oktober udbetalte Frankrig endda næsten det fulde arealstøttebeløb).

Markinspektioner

3.50. I henhold til forordning (EØF) nr. 3887/92 (117) skal kontrol på stedet eller ved telemåling omfatte 5 % af ansøgningerne. Ved denne kontrol skal det fastslås, hvor store arealer der anvendes til markafgrøder, og hvilke afgrøder der dyrkes. De landbrug, der skal kontrolleres, udvælges på grundlag af en risikoanalyse.

Udvælgelse af producenter til kontrol

3.51. Før 1995 blev risikoanalyserne for nogle tyske delstaters vedkommende ikke foretaget på grundlag af de kriterier, der er fastsat i forordningen, nemlig støttebeløbene, det antal marker eller det areal, der var ansøgt om støtte for, resultaterne af kontrollen de foregående år og andre parametre, som medlemsstaterne fastlægger. I strid med bestemmelserne i forordningen blev der udtaget en stikprøve til kontrol på stedet ved, at f.eks. hver 20. ansøgning blev udvalgt. Det førte bl.a. til, at nogle af de allerstørste landbrug i det østlige Tyskland (3 000 til 8 000 ha) ikke blev kontrolleret. I Det Forenede Kongerige anvendtes der en risikoanalysemodel, der ikke var dækkende nok til at sikre, at der blev foretaget kontrol af meget store bedrifter i forhold til deres vægt i arealstøttesystemet.

3.52. I Frankrig indgår ikke alle ansøgninger i den population, stikprøven udtages af. I departementerne Gers og Chers indgik ca. 1 000 ud af 13 000 ansøgninger ikke i populationen for 1996. Det rejser tvivl med hensyn til, om udvælgelsen var sket på et pålideligt grundlag.

3.53. I Tyskland har man som udvælgelseskriterium anvendt forholdet mellem antallet af ansøgninger vedrørende den forenklede ordning og antallet af ansøgninger vedrørende den generelle ordning (mindre og større landbrug). Forholdet skulle være 60 til 40, men således var det ikke overalt. I nogle tyske delstater var det faktisk omvendt. I Sachsen-Anhalt var forholdet 28 % til 72 %. I Mecklenburg-Vorpommern var det 24 % til 76 %. De faktiske tal for hver enkelt delstat bør anvendes i risikoanalysen.

3.54. I Spanien tages der i risikoanalysen ikke altid hensyn til resultaterne af det løbende års og foregående års kontrol i hvert enkelt kontrolområde. I det selvstyrende samfund de Baleariske Øer blev der f.eks. behandlet 3 601 støtteansøgninger vedrørende produktionsåret 1995/96, og der konstateredes uregelmæssigheder i 32 % af ansøgningerne. Alligevel blev der udtaget en mindre stikprøve for produktionsåret 1996/97, selv om den burde have været større i henhold til forordningen. Lignende forhold blev konstateret i La Rioja.

3.55. Spanien medtog endvidere bælgplanter i støtteansøgningen vedrørende markafgrøder (Rådets forordning (EØF) nr. 762/89 (118)). Når der udvælges ansøgninger med henblik på kontrol på stedet af bælgplanter og de øvrige markafgrøder, skal stikprøven i henhold til forordningen omfatte alle arealer på over 30 ha med bælgplanter og mindst 5 % af alle marker med disse afgrøder. Det giver en skæv stikprøve for så vidt angår markafgrøder, eftersom bælgfrugter er en væsentlig afgrøde i bestemte regioner, og de kommer således til at dominere den stikprøve, der udtages med henblik på kontrol af 5 % af samtlige marker i disse regioner.

Forhåndsmeddelelse om markinspektion

3.56. I Italien og i nogle departementer i Frankrig overholdes reglen om højst 48 timers varsel ikke, og dermed øges risikoen for misbrug af arealstøtten (jf. punkt 3.62). I Italien får landbrugerne normalt 10 dages varsel. I en række af de franske departementer, hvor der blev aflagt revisionsbesøg, bemærkedes det, at nogle producenter anmodede om mere end 48 timers varsel, hvilket myndighederne normalt accepterede.

Hvor effektive er markinspektionerne?

3.57. I Frankrig har de ansvarlige for markinspektionerne (119) i hver enkelt region ofte en højere uddannelse, f.eks. agronom, men de fleste markinspektører er midlertidigt ansatte studerende fra landbohøjskoler. De får nogle få dages teoretisk undervisning og begynder kontrolarbejdet sammen med en erfaren markinspektør, men efter et par dage skal de udføre arbejdet alene. I forbindelse med den finansielle revision vedrørende regnskabsåret 1995 i departementerne Ardennes og Vosges konstateredes det, at studerende i en række tilfælde havde rapporteret om kontroller, der i virkeligheden ikke havde fundet sted. Der betales for inspektionerne pr. kontrolleret landbrug, hvilket øger risikoen for nævnte praksis.

3.58. I Hessen havde et regionalt landbrugskontor (Landwirtschaftsamt) i 1995 iværksat 114 kontroller på stedet, men der var ikke fundet en eneste fejl. I forbindelse med revision af 23 tilfældigt udvalgte kontrolrapporter blev det konstateret, at der ikke var foretaget arealopmålinger. Inspektørens kontrol havde kun bestået i, at han havde besigtiget markerne.

3.59. I henhold til forordning (EØF) nr. 3887/92 (120) skal den nationale myndighed fastlægge en tolerance for opmålinger på stedet på de arealer, som producenterne har anmeldt. Tolerancen fastlægges navnlig under hensyntagen til den anvendte måleteknik [f.eks. bånd, hjul eller »topofil« (121)]. Kommissionen har forelagt et arbejdsdokument med anbefalede metoder til opmåling af arealer (122). I Spanien er tolerancen ikke fastlagt som anbefalet i dette dokument, men efter arealstørrelsen, hvilket giver større tolerancer. I Thüringen i Tyskland anvendtes der også større tolerancer end anbefalet.

3.60. Kontrol af afgrøder ved markinspektion bør finde sted i vækstperioden (123). Samtlige medlemsstater, der var omfattet af revisionen, havde haft problemer med at overholde denne frist. I nogle tilfælde var der endda først foretaget kontrol på stedet efter tilplantning med eller såning af følgende års afgrøder. Kommissionen besluttede at forlænge fristen for indgivelse af støtteansøgninger til første halvdel af maj, selv om grundforordningen siger de første tre måneder af året, og det bidrog ikke til at løse dette problem.

3.61. I henhold til forordning (EØF) nr. 1765/92 (124) og gennemførelsesbestemmelserne (125) er sigtet med jordudtagning at bidrage til at stabilisere markederne. Ved jordudtagning forstås, at et areal, der i det foregående år er blevet dyrket med henblik på høst, tages ud af produktion. De udtagne arealer skal i mindst to produktionsår forud for ansøgningen have været dyrket af ansøgeren (126).

3.62. I det selvstyrende samfund Castilla-La Mancha i Spanien og i Frankrig kontrollerede myndighederne ikke, om disse krav var opfyldt, og det blev heller ikke engang kontrolleret under markinspektioner. I de franske nationale regler var disse to krav blevet lempet. I Italien er denne regel end ikke medtaget i de nationale regler for markinspektioner. I forbindelse med stedlig revision i Italien blev der konstateret to tilfælde, hvor landbrugerne havde erklæret, at en mark var taget ud af brug, men hvor det »udtagne stykke jord« var blevet bearbejdet umiddelbart inden inspektionen. På den ene mark var foderplanter netop blevet skårlagt og fjernet, og på den anden blev der fundet spor af soyaplanter.

Kontrolrapporter

3.63. Kontrolrapporterne skal bl.a. indeholde oplysninger om, hvilke marker der er opmålt (127). Det fremgik af en gennemgang af adskillige spanske kontrolrapporter vedrørende produktionsårene 1995/96 og 1996/97, at de opmålte marker i de fleste tilfælde ikke var angivet. Det samme problem blev konstateret i franske kontrolrapporter. Man kan ikke efterprøve de udførte kontroller på grundlag af sådanne rapporter.

Telemåling

3.64. Alle medlemsstater bortset fra Luxembourg og Østrig anvender telemåling. Kommissionen (Det Fælles Forskningscenter i Ispra i Italien og GD VI) har udviklet den anvendte metode. Den omfatter analyse af satellitbilleder eller luftfotos. Oplysningerne i landbrugernes støtteansøgninger sammenholdes for hver enkelt mark med billederne. Luftfotos kan anvendes alene eller kombineret med satellitbilleder.

3.65. I Italien gennemføres de obligatoriske 5 % kontroller hovedsagelig ved hjælp af telemåling. Afgrøderne kontrolleres via satellit, men arealkontrollen bygger på luftfotos. Den kombinerede metode synes at give temmelig gode resultater. I 1994/95 blev der iværksat sanktioner i forbindelse med 56 % af de ansøgninger, der blev kontrolleret både med luftfotos og via satellit, og i forbindelse med 63 % i 1995/96. I de medlemsstater, der anvendte satellitbilleder til både areal- og afgrødekontrol, blev der kun iværksat sanktioner i forbindelse med 8 % af de kontrollerede ansøgninger i 1994/95 og kun 3 % i 1995/96 (jf. tabel 3.7, der er baseret på oplysninger fra Kommissionen). Dette resultat kan ikke stå mål med resultaterne af traditionel fysisk kontrol, hvor korrektionssatsen var 30 % i 1994/95 og 36 % i 1995/96.

3.66. Satellitbillederne er endnu ikke tilstrækkeligt præcise til at kunne anvendes alene til måling af anmeldte arealer. Det fremgik af en undersøgelse gennemført af Det Fælles Forskningscenter i 1994 (128), at måling af arealer ved hjælp af satellitbilleder giver en nøjagtighed på mellem -20 % og +20 % for marker, der er mindre end 1 ha, og på mellem -12 % og +12 % for marker, der er større end 1 ha. Konklusionen af undersøgelsen er, at man indtil videre ikke bør basere arealkontrollen udelukkende på satellitbilleder, men at der også bør anvendes matrikelregistre og standardfotografier. På grundlag af satellitbilleder kan man bestemme, hvilke afgrøder der dyrkes, selv om det også er problematisk. Kommissionen (129) har erkendt, at mindst 17 % af de marker, der blev kontrolleret pr. satellit, har måttet kontrolleres igen ved fysisk kontrol.

3.67. I skrivelse af 3. juni 1996 anmodede Kommissionen medlemsstaterne om at udfylde et spørgeskema, fordi der skulle foretages en sammenligning mellem omkostningerne ved markinspektioner og omkostningerne ved telemåling. Den kom til det resultat, at gennemsnitsomkostningerne pr. ansøgning kontrolleret ved hjælp af telemåling var ca. 19 % højere end omkostningerne ved traditionel kontrol på stedet. Dette resultat afveg betydeligt fra oplysninger indhentet i Det Forenede Kongerige, hvor telemåling blev anslået til at være fem gange dyrere end traditionel kontrol på stedet. Uden yderligere oplysninger kan man imidlertid ikke endeligt fastslå omkostningsforholdet mellem de to metoder.

Resultaterne af markinspektion

3.68. Det fremgår af Kommissionens kontrolstatistikker, at der i 1993-1995 blev gennemført kontrol på stedet i forbindelse med 7 % af alle ansøgninger om arealstøtte, jf. tabel 3.7. Resultatet af kontrollen på stedet var, at i gennemsnit 20 % af ansøgningerne kontrolleret på stedet blev fundet ukorrekte i dette tidsrum. Det fremgår ikke af kontrolstatistikkerne, hvilke beløb ansøgningerne blev korrigeret med, eller hvor høje sanktionerne var. Kommissionen har forelagt yderligere tal, men heller ikke på dette grundlag kan der foretages en rimelig beregning af uregelmæssighedernes omfang. Kommissionen bør forelægge mere præcise statistikker over den økonomiske virkning af kontrol på stedet og det integrerede kontrolsystems samlede virkning (både kontrol på stedet og administrativ kontrol).

Status over gennemførelsen

3.69. Før reformen af den fælles landbrugspolitik blev der gennemført feasibility-undersøgelser, der viste, at det integrerede system for forvaltning og kontrol kunne gennemføres i perioden februar 1993-1. januar 1996 (130). Kommissionen konstaterede i en rapport (131) fra april 1996, at ingen af medlemsstaterne havde indført det integrerede system i dets fulde omfang ved udgangen af 1995. Kommissionen foreslog derfor, at fristen for iværksættelse af visse dele af forordning (EØF) nr. 3508/92 blev udsat et år, hvilket Rådet vedtog med tilbagevirkende kraft den 17. december 1996. Kommissionen burde have fremsat sit forslag om udsættelse inden udgangen af 1995, og endvidere var det allerede ved udgangen af 1996 klart, at tre medlemsstater (Grækenland, Irland og Portugal) ikke ville kunne overholde den nye frist, der var fastsat til januar 1997 (jf. punkt 3.46).

Konklusion

3.70. Dette kapitel omhandler fortrinsvis revisionen af fastlæggelsen af de grundlæggende elementer til beregning af støtte samt gennemførelsen af det integrerede system for forvaltning og kontrol. De samlede udgifter til markafgrøder steg efter indførelsen af reformen, men udgiftsstigningerne og ændringerne i udgifternes fordeling må siges at have holdt sig inden for den margin, der skal tages højde for, når man går fra et »forbrugeren betaler-prisstøttesystem« til et »skatteyderen betaler-system«. Imidlertid udnyttede man ikke mulighederne for at spare og beskytte fællesskabsmidler. Da arealstøttesystemet tegner sig for ca. 60 % af de samlede udgifter under EUGFL, Garantisektionen, skal der anvendes realistiske og hensigtsmæssige parametre ved fastlæggelsen af godtgørelserne. De gældende godtgørelser i form af grundbeløb for korn, der er et af de væsentligste parametre vedtaget af Rådet i 1992, står ikke i rimeligt forhold til priserne på verdensmarkedet, og det har medført, at der i 1995/96 er betalt ca. 3 000 mio. ECU for meget i godtgørelse (jf. punkt 3.31).

3.71. Problemerne med forvaltning af arealstøttesystemet i kornsektoren kunne løses ved, at der indførtes en ordning som den for oliefrø med udbetaling af forskud og endelig betaling. Dermed kan faktiske overskridelser af basisarealerne og historiske udbytter tages i betragtning ved fastlæggelsen af det endelige støttebeløb. Endvidere kunne grundbeløbet tilpasses til markedspriserne, således at man undgår at betale for meget i godtgørelse til landbrugere, når markedsprisen er højere end indikativprisen (jf. punkt 3.9-3.12 og 3.30-3.31).

3.72. Kommissionen bør tage fat på problemet med, at der udbetales meget store godtgørelser til individuelle landbrugere, fordi der ikke er fastlagt individuelle lofter som i oksekødssektoren. Indkomstaspektet ved den nye fælles landbrugspolitik bør undersøges nærmere (jf. punkt 3.30).

3.73. Retningslinjerne i forordningerne for beregning af overskridelser af basisarealet er ikke så præcise, at alle medlemsstaterne konsekvent anvender samme beregningsmetode, og det gør systemet til stabilisering af basisarealerne mindre effektivt (for hver region er der fastsat et maksimalt støtteberettiget areal, jf. punkt 3.17). Dertil kommer, at det ikke er muligt at kontrollere beregningerne af overskridelserne effektivt på grundlag af medlemsstaternes dokumentation, og at man derfor ikke har det nødvendige revisionsspor (jf. punkt 3.19). Hvis basisarealet ansættes for højt i første omgang, fordi dataene om referenceperioderne er upålidelige, kan det som nævnt ovenfor også medføre for høje udbetalinger, som det ikke er muligt at sætte tal på (jf. punkt 3.29). I gennemførelsesforordningen var der ikke taget tilstrækkeligt hensyn til en række bestemmelser i rådsforordningerne (jf. punkt 3.18). Ved også at tilpasse arealstøttesystemet lempede Kommissionen endvidere sanktionerne og øgede derved de samlede betalinger med 469,7 mio. ECU (jf. punkt 3.16 og tabel 3.2).

3.74. Retten henstiller, at Kommissionen tager basisarealerne og udbytterne, der for tiden fastlægges på grundlag af ufuldstændige statistikker, op til revision og overvejer, om disse to elementer kan omdefineres på et andet grundlag, således at der i givet fald tages hensyn til virkningen af de nyligt indførte foranstaltninger til forbedring af de relevante statistikkers kvalitet. Ved en sådan omdefinering af basisarealer og udbytter bør der sikres lige behandling af medlemsstaterne, og den bør bidrage til, at fællesskabsforanstaltningerne iværksættes effektivt. Endvidere bør omdefineringen ske i samklang med andre foranstaltninger til at nedbringe udgifterne (jf. punkt 3.29).

3.75. Retten kritiserer den måde, fristen for indførelsen af det integrerede system for forvaltning og kontrol under den nye fælles landbrugspolitik blev forlænget på. Da fristen for gennemførelse af dele af forordning nr. 3508/92 blev forlænget et år med tilbagevirkende kraft, handlede medlemsstater, der oprindelig ikke opfyldte deres retlige forpligtelser, pludselig igen i overensstemmelse med reglerne (jf. punkt 3.69).

3.76. Selv om Kommissionen holdt sig informeret om, hvordan gennemførelsen af systemerne skred frem, traf den under udviklingen af de integrerede forvaltningssystemer ingen formelle foranstaltninger til at sikre, at man fulgte god edb-praksis. Det kunne have været gjort under henvisning til almindeligt gældende industristandarder eller ved anvendelse af retningslinjer fra Kommissionens eget edb-direktorat (jf. punkt 3.40).

3.77. Ved gennemførelse af traditionel markinspektion overholdes i nogle medlemsstater ikke de regler, der gælder for risikoanalyse, forhåndsmeddelelse af markinspektion, areal- og afgrødeinspektioner og udfærdigelse af rapporter. Kommissionen bør sikre, at der for fremtiden anvendes korrekte procedurer (jf. punkt 3.50-3.63).

3.78. Telemåling via satellit har hidtil vist sig at være en for upræcis metode til opmåling af arealer, men i de fleste tilfælde er den åbenbart en effektiv metode til kontrol af, hvilke afgrøder der dyrkes. Der bør fortsat anvendes luftfotos eller traditionel markinspektion med præcise måleteknikker til fastlæggelse af arealernes omfang, indtil der er sikkerhed for, at telemåling via satellit giver så præcise resultater som påkrævet (jf. punkt 3.64-3.66).

3.79. Uden et fuldt operationelt system for udbetaling af arealstøtte og husdyrstøtte (jf. kapitel 4) kan systemet ikke forvaltes og kontrolleres helt effektivt. Kommissionen bør derfor i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren træffe egnede foranstaltninger over for de medlemsstater, der ikke har opfyldt denne forpligtelse.

OPFØLGNING AF BEMÆRKNINGER I TIDLIGERE BERETNINGER

3.80. I 1994 offentliggjorde Revisionsretten særberetning nr. 8/93 (132) om den fælles markedsordning for råtobak og en anden beretning om den fælles markedsordning for vinprodukter. Sidstnævnte indgik som et kapitel i Rettens årsberetning for regnskabsåret 1993 (133). Begge beretninger vedrørte gennemførelsen og effektiviteten af støtteforanstaltninger på markederne samt de kontrolprocedurer, medlemsstaterne og Europa-Kommissionen havde indført for at beskytte EUGFL, Garantisektionens midler. Retten har revideret de foranstaltninger, Kommissionen har truffet som følge af ovennævnte beretninger, for at efterprøve, om der er taget skridt til at forbedre forvaltningen af markedsordningerne og kontrolprocedurerne i overensstemmelse med Rettens bemærkninger og henstillinger.

Den fælles markedsordning for råtobak

1992-reformen

3.81. Rettens særberetning vedrørte høstårene 1988-1992 og udgifter afholdt indtil 1993. Beretningen vedrørte derfor det system, der var gældende, da revisionen fandt sted. Med virkning fra 1993-høsten indførte Rådet imidlertid adskillige reformer af den fælles markedsordning (134). I særberetningen kommenterede Retten nogle af elementerne i reformen:

a) Da de institutionelle priser, eksportrestitutionerne og interventionsoplagringen blev afskaffet, blev flere af problemerne påvist i særberetningen løst.

b) Præmiesystemet blev enklere og mere gennemsigtigt, fordi den fulde præmie skulle betales direkte til avlerne, og antallet af præmiesatser nedsattes fra 34 forskellige sorter til fem grupper af sorter (defineret efter tørringsmetoden) og tre særskilte grupper af græsk orientalsk tobak.

c) Der blev indført kvoter, der ikke kunne overføres (fastsat på medlemsstatsniveau pr. forarbejdningsvirksomhed/producent og tobakssort) som en midlertidig foranstaltning til og med 1997-høsten, og de garanterede, at produktionen ikke oversteg et samlet maksimum.

d) Der blev stillet krav om, at Grækenland og Italien skulle oprette et antal kontrolagenturer (afhængigt af omfanget af deres produktion). Disse agenturer fik til opgave at foretage et mindsteantal kontroller.

e) Der blev indført et særligt omstillingsprogram for at gøre det lettere for producenterne at indstille tobaksproduktionen og for at anspore til omstilling af den eksisterende produktion til tobakssorter, som der er større efterspørgsel efter.

f) Der blev indført en støtteordning for producentsammenslutninger (10 % af præmiebeløbet udbetalt til medlemmerne), der gør en indsats for at forbedre kvaliteten.

g) Der blev oprettet en fællesskabsfond for forskning og oplysning, der har til formål at udvikle og fremme forbruget af mindre sundhedsskadelige tobakssorter.

3.82. I sin henstilling om dechargeafgørelse for regnskabsåret 1993 (135) anmodede Rådet Kommissionen om at udarbejde en beretning om, hvordan den nye markedsordning fungerede, og om at bekæmpe svig og uregelmæssigheder i forbindelse med den gamle markedsordning. Europa-Parlamentet (136) anmodede Kommissionen om

a) at tilbagesøge midler udbetalt i strid med fællesskabsreglerne

b) at sikre, at medlemsstater, der modtog støtte fra EUGFL, Garantisektionen, også oprettede de nødvendige infrastrukturer for alle produkter, dvs. matrikelfortegnelser, databaser og kontrolordninger

c) at kontrollere fællesskabsmidlerne på forsvarlig og korrekt måde.

Markedsligevægt og budgetudgifter

3.83. De samlede budgetudgifter faldt fra 1 233 mio. ECU i 1992 til 993 mio. ECU i 1995 og steg igen i 1996 til 1 026 mio. ECU (jf. tabel 3.8). Disse tal skal sammenholdes med de 7 mio. ECU, der var afsat til antirygningskampagnen i 1996.

3.84. Mens udgifterne er faldet med ca. 20 % siden reformen, er produktionen også faldet i samme periode til 333 mio. tons i 1995. Der ydes fortsat meget høj støtte til tobak dyrket i Den Europæiske Union. Den samlede udbetalte støtte var over fem gange højere end produktets markedsværdi. Støttesatsen pr. ha. androg 6 837 ECU (på grundlag af et samlet dyrkningsareal i Fællesskabet på 150 000 ha tobak), og støtten svarede til 5 390 ECU pr. støttet arbejdsplads (på grundlag af 190 000 arbejdspladser i de dyrkningsområder, der direkte afhænger af dette produkt).

3.85. Den fælles markedsordning har ganske vist bevirket, at udbuddet nu svarer noget bedre til efterspørgslen (navnlig for »flue cured« sorter), men fællesskabsproduktionen kan stadig kun dække 23 % af den samlede interne efterspørgsel. Det samlede tobaksforbrug er næsten stabilt med en faktisk stigning i forbruget i visse befolkningsgrupper i nogle medlemsstater, og importen ligger fortsat på det traditionelt høje niveau (ca. 500 mio. tons). I en beretning til Rådet (137) om fremtiden for den fælles markedsordning for råtobak fra 1998-høsten og fremover anfører Kommissionen, at »...EF under alle omstændigheder for at dække sit forbrug altid må indføre visse typer tobak, som det ikke kan producere rentabelt på sin egen jord...« (138).

3.86. På den anden side skal ca. halvdelen af fællesskabsproduktionen, som der ikke er nogen efterspørgsel efter på det indre marked, fortsat eksporteres. Med undtagelse af visse »sun cured« orientalske sorter er den eksporterede tobak af ringe kvalitet, hvilket giver sig udslag i lave markedspriser. Kommissionen anfører, »at en forbedring af EF-produktionens kvalitet er en betingelse for rentabilitet på mellemlang sigt« (139). Selv om kvaliteten er vigtig for sektorens fremtid, har indførelsen af støtte med henblik på kvalitetsforbedring ikke haft nogen afgørende betydning de sidste fire år.

Den nye ordning er kompliceret

3.87. Kommissionen erkender i ovennævnte beretning, at »ordningen også er ret kompliceret«. Denne bemærkning er knyttet til beregningen, fordelingen og kontrollen af individuelle kvoter og registreringen af dyrkningskontrakter (140), der vanskeliggør forvaltningen af hele systemet.

3.88. Kommissionen erkender endvidere, at kvotesystemet medfører en vis stivhed på markedet, hvilket gør det vanskeligt at tilpasse udbuddet til efterspørgslen. Siden 1996 har Kommissionen tilladt midlertidig overførsel af kvoter mellem forarbejdningsvirksomheder og overførsel af kvoter mellem sortsgrupper. Disse ændringer var skridt i den retning, Retten havde foreslået, nemlig, at »...det bør overvejes, om det vil øge effektiviteten på tobaksmarkedet, at kvoterne kunne forpagtes eller sælges« (141).

3.89. Endelig har Kommissionen rapporteret om alvorlige misbrug i nogle medlemsstater i forbindelse med indførelsen af reformen:

a) Ved udgangen af 1993 var der konstateret uregelmæssigheder i forbindelse med gennemførelsen af reformen i Grækenland. Der var blevet tildelt kvoter til 4 571 avlere uden bevis for produktion i den fastsatte referenceperiode. De iværksatte kontrolforanstaltninger opfyldte ikke kravene i den nye ordning. Gennemførelsesfristerne blev ikke overholdt. Omstillingsprogrammet blev ikke overvåget, og de græske myndigheders kontrol af de dyrkede arealer var ikke fyldestgørende, hvilket navnlig skyldtes, at der ikke var oprettet matrikelregistre.

b) I Italien blev den underliggende dokumentation ikke kontrolleret. Der blev tildelt tobakskvoter til fiktive producenter, og der blev konstateret fejl i anmeldelserne af de dyrkede arealer.

c) I Spanien var de retlige procedurer for iværksættelse af sanktioner på grund af urigtige arealanmeldelser så langsommelige, at der i virkeligheden ikke blev grebet til sanktioner over for personer, der indgav urigtige anmeldelser.

d) I Tyskland konstaterede Kommissionen i 1995, at myndighederne fortsat så fuldstændig bort fra kontrolkravene i den nye forordning.

3.90. Regnskabsafslutningen af Fællesskabets regnskaber for disse år er endnu ikke afsluttet. Kommissionen bør forsøge at sætte tal på de finansielle følger af de påviste uregelmæssigheder og tilbagesøge uberettiget udbetalte beløb.

3.91. Reformen har ganske vist bidraget til at reducere den risiko for misbrug, som den gamle markedsordning indebar, men det er bekymrende, at ordningen stadig er overordentlig kompleks. Det er f.eks. stadig nødvendigt at kontrollere tobakskvaliteten og bestemte faktorer, som f.eks. fugtighedsprocenten, og tobakken skal være underkastet statslig kontrol, fra den leveres til forarbejdningsvirksomhederne og til den adskillige måneder senere overgår til fri omsætning. Det er derfor beklageligt, at de berørte medlemsstater ikke har oprettet kontrolagenturer som fastsat i forordningen.

Opfølgning af specifikke uregelmæssigheder påvist i Rettens beretninger om høstårene 1988-1992

3.92. En spansk forarbejdningsvirksomhed, der havde forarbejdet sorten »Burley F«, men som havde anmeldt den som sorten »Burley E«, som der betales en højere præmie for, skulle tilbagebetale 375 mio. ESP (2,8 mio. ECU). Dette beløb er endnu ikke blevet krediteret fællesskabsbudgettet. Et andet problem, som Retten pegede på i sin beretning, nemlig, at der var udbetalt præmie for tobak dyrket i et ikke godkendt område, tog Kommissionen op i forbindelse med regnskabsafslutningen af 1991-udgifterne i 1994/1995.

3.93. De franske myndigheder havde ved afregning af forskudsudbetalinger af præmien foretaget en ny beregning af præmierne for mindre dele af et helt parti, der blev solgt i en bestemt periode. Til den nye beregning anvendte myndighederne den grønne kurs, som var gældende på den dato, hvor den sidste del af partiet blev solgt, i stedet for de faktiske kurser, der var gældende på det tidspunkt, hvor hver enkelt del af partiet blev solgt. I et tilfælde medførte denne metode, at der blev betalt 0,45 mio. ECU for meget. Problemet er løst, da det er fastsat i den nye forordning, at den grønne kurs, der skal anvendes, er den kurs, der gælder pr. 1. august i høståret for leveringer frem til den 31. december. For leveringer efter denne dato er det den kurs, der gælder pr. 1. januar det følgende år.

3.94. Retten kritiserede i 1993-beretningen kontrollen af eksportrestitutioner for eksport fra Grækenland og Italien til Bulgarien og Albanien. Kommissionen fik under en særlig undersøgelse i Grækenland i juli 1994 endvidere mistanke om organiseret svig i forbindelse med restitutioner for eksport til Albanien og Bulgarien. Kommissionen konkluderede, at det græske tobaksråd ikke havde gennemført kontrol, og at myndighederne havde kendskab til den organiserede svig. I forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren fastsatte Kommissionen for Grækenlands vedkommende endelige korrektioner af de anmeldte udgifter på 4 491 mio. GDR (23,43 mio. ECU) for 1990 og 3 531 mio. GDR (16,37 mio. ECU) for 1991. Kommissionen meddelte endvidere de græske myndigheder, at der for perioden 1986-1989 var fastsat en yderligere korrektion på 7 305 mio. GDR (ca. 41,94 mio. ECU). For Italiens vedkommende beløb korrektionerne sig til hhv. 15 697 mio. LIT (10,39 mio. ECU) for 1990 og 12 156 mio. LIT (7,91 mio. ECU) for 1991.

Direkte indkomststøtte

3.95. I særberetningen fra 1993 foresloges det, at Kommissionen overvejede at yde tobaksavlerne en form for direkte indkomststøtte i stedet for direkte finansiering af tobaksproduktionen og at integrere indkomststøtten i strukturstøtten. Det vil antagelig være nemmere at administrere og kontrollere et sådant system, og risikoen for svig og uregelmæssigheder vil være mindre end under den nuværende ordning, ligesom budgetudgifterne vil blive reduceret. Forskellen mellem udgifterne til det eksisterende system og et indkomststøttesystem kan ikke beregnes præcist, men det er en kendsgerning, at en stor del af EU's tobaksproduktion er af dårlig kvalitet og derfor meget svær at sælge, og dette problem er ikke blevet løst endnu med reformen af den fælles markedsordning. Retten mener fortsat, at man bør overveje mulighederne for at indføre et indkomststøttesystem, hvorved nogle af budgetudgifterne til dyrkning af tobak af meget ringe værdi kunne undgås, og man kunne hjælpe avlerne med at gå over til anden rentabel produktion.

Konklusion

3.96. Selv om reformen har begrænset budgetudgifterne til støtten til tobaksproduktionen, er det høje støtteniveau baseret på markedsværdi, antal hektarer eller antal oprettede arbejdspladser ikke blevet sænket. Fællesskabstobakkens stilling på markedet er heller ikke blevet væsentligt bedre. Størstedelen af Fællesskabets tobaksproduktion er fortsat af dårlig kvalitet, og det tyder på, at støtten til kvalitetsforbedring og omstillingsprogrammerne til dato ikke har haft nogen målelig virkning (jf. punkt 3.83-3.86). Kommissionen bør undersøge, hvorfor disse programmer ikke er blevet en større succes.

3.97. Med reformen forenkledes markedsordningen i et vist omfang, fordi de institutionelle priser, eksportrestitutionerne og interventionsoplagringen blev afskaffet, og antallet af præmiesatser blev nedsat, ligesom nogle af årsagerne til mangler og uregelmæssigheder ved forvaltningen under det gamle system blev fjernet. Men Kommissionen har konstateret alvorlige mangler ved medlemsstaternes gennemførelse af reformen. Der er f.eks. ikke oprettet kontrolagenturer, og det nye kvotesystem har vist sig at være ufleksibelt og besværligt at forvalte (jf. punkt 3.87-3.91).

3.98. Kommissionens opfølgning af de uregelmæssigheder, der er omhandlet i Rettens særberetning, er stort set tilfredsstillende. Imidlertid bør de beløb, som efter Kommissionens undersøgelse ikke har kunnet godkendes, inkasseres (jf. punkt 3.92-3.94).

3.99. Retten tvivler stadig på, at direkte støtte (på over fem gange produktionens markedsværdi) er den bedste form for støtte til tobaksavlere. Mulighederne for en form for direkte indkomststøtte bør overvejes som et alternativ.

Den fælles markedsordning for vinprodukter

3.100. I årsberetningen for regnskabsåret 1993 (142) drog Retten følgende konklusioner om den fælles markedsordning for vinprodukter:

a) Der var stor uligevægt mellem udbud og efterspørgsel på vinmarkedet, og fællesskabsforanstaltningerne bidrog ikke til at rette op på den.

b) Støtteordningen for endelig nedlæggelse af vinarealer (rydning) havde ikke bidraget til at stabilisere markedet.

c) De institutionelle priser afspejlede ikke markedsforholdene, og det tilskyndede producenterne til at producere til destillation.

d) Intervention med henblik på destillation bidrog ikke væsentligt til, at de strukturelle overskud blev fjernet.

e) Oplysningerne om forvaltningen af markedet var ikke tilstrækkeligt pålidelige.

f) Der var ikke sket fremskridt i udarbejdelsen af fortegnelser over vindyrkningsarealer.

g) Kommissionens særlige inspektørkorps for kontrol med den fælles markedsordning havde ikke tilstrækkeligt personale.

3.101. I forbindelse med meddelelsen af decharge for regnskabsåret 1993 (143) støttede Europa-Parlamentet og Rådet Rettens konklusion.

Markedsligevægt og budgetudgifter

3.102. På grund af udgiftsstigninger som følge af alvorlig og vedvarende uligevægt på markedet forelagde Kommissionen den 11. maj 1994 et forslag til reform af den fælles markedsordning (144). Dette forslag er endnu ikke blevet godkendt af Rådet, fordi medlemsstaterne ikke har kunnet blive enige om så vigtige parametre som referencemængder, kvoter, tilsætning (145), behandling af kvalitetsvine eller afgiftssatser.

3.103. Selv om reformen endnu ikke var vedtaget, faldt produktionen af bordvin i produktionsårene 1993/94 og 1994/95, men steg igen i 1996/97 (tabel 3.9). Som følge af den lave produktion i 1994/95 og 1995/96 faldt budgetudgifterne, men de vil sandsynligvis stige igen på grund af produktionsstigninger (tabel 3.10). Italien, Frankrig og Spanien tegnede sig tilsammen for ca. 92 % af budgetudgifterne til markedsordningen i perioden 1993-1996.

Styring af vinmængden på markedet

3.104. Kommissionen kan anvende to instrumenter til at holde mængden af vin på markedet under kontrol. Sigtet med det første, destillation, er at skabe balance på markedet på kort sigt. Destillation skal modvirke effekten af rekordhøst på grund af usædvanligt gunstige vejrforhold, ved at overskudsvin tages ud af markedet. Der er et mere langsigtet mål med det andet instrument, rydning, nemlig permanent nedsættelse af Fællesskabets produktionskapacitet.

3.105. Destillation kunne skabe balance på markedet på kort sigt, men på lang sigt ville der opbygges strukturelle overskud, fordi resultatet af denne foranstaltning var et permanent garanteret marked med priser, der opmuntrede til produktion. I Kommissionens forslag til en reform af vinmarkedet er det fastsat, at opkøbsprisen for vin, der leveres til obligatorisk destillation, skal reduceres væsentligt. Den foreslåede reform skulle virkeliggøre regeringschefernes politiske vilje, som udtrykt i Dublin-aftalen fra 1984, til at »pålægge obligatorisk destillation til ugunstige priser af hele overskudsproduktionen af bordvin uden mulighed for at skille sig af med en del af overskuddet ved hjælp af de mere bekostelige frivillige destillationsordninger« (146).

3.106. Det fremgik af 1993-beretningen, at rydning ikke havde nogen væsentlig indflydelse på vinproduktionen. Kommissionen bekræftede i sin evaluering (147), at rydningsprogrammerne ikke var specielt effektive, hverken med hensyn til omkostningsbesparelser eller begrænsning af overproduktion. Incitamenter i form af andre støtteforanstaltninger, f.eks. frivillig destillation, og spørgsmålet om, hvad de ryddede vinmarker skulle bruges til, afskrækkede landbrugerne fra at vælge rydning. Når man tog vinmarker med lavt udbytte ud af produktion og forøgede udbyttet på de resterende områder, blev virkningen af rydningen til dels ophævet i de områder, hvor denne foranstaltning blev anvendt. Under sådanne forhold står de 1 682 mio. ECU, der er afholdt i udgifter til endelig nedlæggelse af vinarealer siden 1992, ikke i rimeligt forhold til de opnåede resultater. Kommissionen anførte i 1995 i sine arbejdspapirer om den fælles landbrugspolitik (148), at det lave høstudbytte de seneste år navnlig skyldtes dårlige vejrforhold.

Markedsinformationssystemet

3.107. I årsberetningen for regnskabsåret 1993 blev der påvist mangler ved markedsinformationssystemet. I rådsforordning (EF) nr. 1294/96 af 4. juli 1996 (149) om ændring af grundforordning (EØF) nr. 822/87 (150) indførtes der sanktioner for unøjagtige oplysninger om høst, produktion og afsætning. Afhængig af fejlprocenten i de indgivne oplysninger og det antal dage, hvormed fristen for indsendelse af de påkrævede oplysninger er overskredet, kan modtagerne miste hele eller en del af støtten for det igangværende og det følgende år.

3.108. Der blev også påvist en svaghed ved systemet med indsamling af statistikker over »gennemsnitlige repræsentative priser«, der ligger til grund for de institutionelle støttepriser. Medlemsstaterne skal hver uge meddele Kommissionen gennemsnitspriserne på seks repræsentative vintyper i forskellige produktionsområder. I 1993-beretningen blev det påpeget, at de institutionelle priser blev fastsat på et vilkårligt grundlag, fordi medlemsstaterne havde forelagt Kommissionen ufuldstændige oplysninger om den »gennemsnitlige repræsentative pris«. Disse forhold er ikke blevet bedre.

Fortegnelse over vindyrkningsarealer

3.109. Rådets forordning (EØF) nr. 2392/86 (151) af 24. juli 1986 forpligtede medlemsstaterne til i løbet af seks år at indføre en fortegnelse over vindyrkningsarealer. Begrundelsen herfor var, at en sådan fortegnelse er et nødvendigt instrument for forvaltningen af markedet og navnlig for kontrollen af støtteforanstaltninger og plantningsregler. I henhold til gennemførelsesforordning (EF) nr. 649/87 af 3. marts 1987 (152) finansierer Fællesskabet 50 % af de støtteberettigede udgifter. Fællesskabets udgifter blev anslået til i alt 59 mio. ECU.

3.110. Retten henledte budgetmyndighedens opmærksomhed på, at medlemsstaterne var langt bagud med udarbejdelsen af fortegnelser - arbejdet burde have været afsluttet ved udgangen af 1992. På det tidspunkt havde Kommissionen refunderet 64,5 mio. ECU anmeldt af medlemsstaterne. Fra 1993 til 1995 blev der udbetalt yderligere 14 mio. ECU i forskud til medlemsstaterne.

3.111. Europa-Parlamentet opfordrede i sin beslutning med bemærkningerne til afgørelsen om decharge for regnskabsåret 1993 Kommissionen til ikke at udbetale støtte til de medlemsstater, der ikke havde udarbejdet en tilfredsstillende fortegnelse over vindyrkningsarealer pr. 1. januar 1998. Imidlertid blev fristen for udarbejdelsen af en fortegnelse over vindyrkningsarealer udsat til udgangen af 1998 i medfør af Rådets forordning (EF) nr. 1549/95 af 29. juni 1995 (153). Denne forordning gav også mulighed for, at der i stedet for den fortegnelse, der skulle udarbejdes i medfør af 1986-forordningen, kunne anvendes en »forenklet« fortegnelse over vinarealer. Fællesskabet kan medfinansiere udarbejdelsen af denne fortegnelse. Imidlertid er Kommissionens gennemførel-sesbestemmelser fra juni 1996, hvori begrebet »forenklet« fortegnelse skulle defineres, endnu ikke blevet vedtaget.

3.112. Det, at den endelige frist blev udskudt, og at medlemsstaterne er så længe om at færdiggøre fortegnelserne, eller slet ikke har udarbejdet dem, må under de foreliggende forhold betegnes som uforsvarlig forvaltning af fællesskabsmidlerne såvel fra medlemsstaternes som Kommissionens side.

Kommissionens særlige inspektørkorps

3.113. Europa-Parlamentet og Rådet har igennem årene i forbindelse med meddelelse af decharge konsekvent påpeget behovet for at styrke det særlige inspektørkorps, der blev oprettet ved Rådets forordning (EF) nr. 2048/89 af 19. juni 1989 (154). Dette organ skal bekæmpe svig inden for vinsektoren. Kommissionens beretning til Rådet om aktiviteterne i inspektør-korpset (155) blev hilst velkommen af Europa-Parlamentet, som imidlertid mener, at dette organ aldrig havde fået tilstrækkelige ressourcer til at udføre sit hverv. Staben er aldrig nået op på 32 inspektører som anbefalet af Europa-Parlamentet. I august 1996 var der kun en person tilbage, og kontrolorganet gennemførte kun en enkelt revision i 1996. Den sidste inspektør er senere hen blevet tilknyttet Kommissionens regnskabsafslutningsafdeling. I henhold til forordningen skal der findes et sådant organ, men spørgsmålet er, om Kommissionen anser de opgaver, det blev oprettet til at varetage, for unødvendige, eftersom det i realiteten er afskaffet. Skal disse opgaver imidlertid udføres, er spørgsmålet, hvilket organ der skal have ansvaret for at udføre dem.

Konklusion

3.114. De sidste tre års relativt lave produktion af bordvin skyldes snarere klimatiske forhold end rydning af vinmarker. Produktionskapaciteten er ikke faldet væsentligt. Produktionen forventes at stige i 1996/97.

3.115. Mangler ved Fællesskabets markedsinformationssystem medfører, at de institutionelle priser er uden forbindelse til markedet, og at producenterne får forkerte signaler. Tiden vil vise, om den nyligt indførte sanktionsordning over for modtagere, der har indgivet ukorrekte og ufuldstændige oplysninger, er effektiv.

3.116. Fortegnelsen over vindyrkningsarealer synes at dele skæbne med fortegnelsen over olivendyrkningsarealer. Fortegnelserne var ikke udarbejdet, da den oprindelige frist udløb, og derfor skal de medlemsstater, der ikke gjorde den oprindelige fortegnelse færdig, nu udarbejde en forenklet fortegnelse over vindyrkningsarealer. Kommissionen har hidtil ikke vedtaget konkrete retningslinjer for, hvordan den forenklede fortegnelse skal udarbejdes, selv om den fortsat medfinansierer udarbejdelsen af den. Kommissionen bør derfor straks fastsætte, hvilke oplysninger de forenklede fortegnelser skal indeholde.

3.117. Kommissionens særlige kontrolorgan, der har til opgave at bekæmpe svig i vinsektoren, nåede ikke op på det antal ansatte, som Parlamentet anmodede om, og det er nu indlemmet i Kommissionens regnskabsafslutningsenhed. Retten billiger ethvert forsøg på at styrke Kommissionens regnskabsafslutningsenhed, men at det særlige inspektørkorps i realiteten er afskaffet rejser tvivl med hensyn til gennemførelsen af den særlige kontrol, som det blev oprettet til at varetage.

KOMMISSIONENS SVAR

AREALSTØTTE FOR MARKAFGRØDER

De grundlæggende parametre i støtteordningen

Basisarealer og behandling af overskridelser

3.15. Kommissionen har gjort sig betydelige bestræbelser for at undersøge disse spørgsmål i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren. Den har også udført meget arbejde i Spanien, Frankrig og Tyskland, hvor resultaterne i vid udstrækning stemmer overens med Rettens resultater. Der overvejes nu korrektioner inden for 1995-regnskabsafslutningen.

3.16. a) Kommissionen har vedtaget de pågældende forordninger efter Rådets beslutning af november 1994 om forøgelse af basisarealerne i Tyskland og Skotland.

b) Ved forordning (EF) nr. 794/97 af 30. april 1997 accepterede Kommissionen en justering af fordelingen af det vandede basisareal (»regadío«) og det ikke-vandede basisareal (»secano«). Denne justering kunne have fundet sted tidligere, hvis Spanien havde accepteret konsekvensen af en sådan ændring, nemlig en formindskelse af de i regionaliseringsplanen forudsete udbytter.

3.17. a) Beregningen af overskridelserne og de til Kommissionen fremsendte statistikker er baseret på samme data. Der kan imidlertid være en lille forskel som følge af, at nogle medlemsstater meddeler statistikkerne på grundlag af kontrolsituationen nogle måneder inden fastsættelsen af overskridelsen af basisarealet. Hvis kontrollen langtfra er afsluttet, fastsætter medlemsstaterne overskridelsesprocenten senere for at undgå en fejlagtig fastsættelse.

Det kan ikke udelukkes, at der er mindre forskelle mellem de data, der meddeles Kommissionen, og dataene til beregning af basisarealet efter yderligere kontrol.

Det skal bemærkes, at datoen den 15. september for fastsættelse af overskridelsen af basisarealet tilgodeser nødvendigheden af, at producenterne underrettes rettidigt om en eventuel forpligtelse til ekstraordinær udtagning ved efterårssåningerne.

b) Kommissionen har allerede i en meget tidlig fase henledt de franske myndigheders opmærksomhed på nødvendigheden af at sondre mellem foderarealerne. Denne mangel tages også i betragtning i de finansielle korrektioner, der nu er under overvejelse.

c) De fleste af disse mangler afsløredes også under afslutningsrevisionerne, og de vil blive genstand for finansielle korrektioner.

e) Kommissionen har givet medlemsstaterne instrukser om, hvordan tallene skal afrundes. Ifølge disse instrukser kan tallene ikke rundes op, da dette ville øge sanktionerne ubehørigt. Det er derfor korrekt at se bort fra anden decimal.

3.18. Kommissionen mener, at dens gennemførelsesforordninger afspejler bestemmelserne i Rådets grundforordning korrekt. Den mener, at den nøje har fulgt ånden i Rådets forordning. Således:

a) får de mindre majsproducenter ikke et højere udbytte inden for rammerne af et majsbasisareal. Begrundelsen for indførelsen af et sådant specifikt areal gælder dermed ikke for dem. Da de mindre majsproducenter modtager godtgørelse på grundlag af gennemsnittet for alle kornsorter under ét, er kun basisarealet for samtlige markafgrøder inden adskillelse i majs og andre afgrøder berettiget som reference.

b) Det var her hensigten med proportionalitetsprincippet, at producenterne af markafgrøder ikke også skal tillægges den del af overskridelsen af basisarealet, der svarer til husdyrbrugernes andel i støtteansøgningerne.

3.19. Nogle af medlemsstaterne var allerede til dels blevet gjort opmærksom på nødvendigheden af passende dokumentation og backup på edb-plan. Betydningen heraf er igen blevet understreget i et brev til samtlige medlemsstater.

Regionaliseringsplanerne

3.22 - 3.23. Medlemsstaternes udbyttestatistikker er baseret på årene 1986-90. Ved udjævningsprincippet skal forskellige år udelukkes efter de i regionaliseringsplanen omhandlede udbytteregioner, hvilket fører til små forskelle på nationalt plan.

Udbytteudligning og kunstvandingslofter

3.24 - 3.26. Disse spørgsmål har været resultatet af et politisk kompromis, der var nødvendigt for at nå til generel enighed i forbindelse med ændringen af ordningen for markafgrøder og specielt for at overholde Fællesskabets forpligtelser på internationalt plan.

Forøgelsen af vandingsbasisarealet i Frankrig i 1995 er baseret på bestemmelsen i artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1765/92, ændret i januar 1994, der gør det muligt i vandingsbasisarealet at medregne arealer, hvor der for nylig er etableret vanding, og hvor gennemførelsen af investeringerne er indledt inden den 1. august 1992.

Opgivelsen af kunstvandingslofterne og indførelsen af et rigtigt grundlag sker som et resultat af politiske forhandlinger, der bekræftes ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2391/95 vedtaget med positiv udtalelse fra Forvaltningskomitéen for Korn.

Der forudses en finansiel korrektion for Frankrig i forbindelse med afslutningen af 1995-regnskabet.

Udbyttestabilisator

3.28. Ved indførelsen af udbyttestabilisatoren besluttede Rådet i artikel 3, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1765/92, at denne stabilisator refererer til udbyttet pr. hektar i regionaliseringsplanen for 1993.

Statistikkernes pålidelighed

3.29. Rådets forordning (EØF) nr. 837/90 af 26. marts 1990 fastsætter pålidelighedsintervaller, der skal overholdes ved fastlæggelsen af arealerne og kornproduktionen for at sikre pålidelige statistikker på dette område. For arealernes vedkommende svarer den valgte norm til et fejlniveau på under 1 % for de samlede kornarealer (eller 5000 ha, efter medlemsstatens valg). For produktionen, der afhænger af de tilsåede arealer og udbytterne, skal fejlskønnet på nationalt plan være på under 2 % (eller 50 000 tons, efter medlemsstatens valg). For hver kornsort må fejlskønnet for den nationale produktion desuden ikke overstige 5 % (eller 20 000 tons).

Med hensyn til de regionale data, der vedrører de samlede kornarealer, kræves der ingen nøjagtig pålidelighedsangivelse. Medlemsstaten skal blot nævne de regioner, for hvilke tallene ikke er særligt pålidelige, og der skal udvises forsigtighed ved anvendelsen af dem til bestemte formål.

Det vigtige er, at de data, der er opstillet på regionalt plan på grundlag af kilder, der skønnes tilstrækkeligt pålidelige, ved sammenlægning på nationalt plan fører til resultater, der er i overensstemmelse med arealerne og produktionen nationalt set. Faktisk er de nationale tal meget bedre kendt, og deres kohærens kan generelt let efterprøves dels ved sammenholdelse af flere kilder, dels ved udarbejdelse af produktions- og anvendelsesopgørelser. Disse kohærenskontroller udgør et værn, der i realiteten viser sig langt mere effektivt end de teoretiske beregninger af tilfældige afvigelser.

Den kendsgerning, at der her eller der i angivelserne ses systematiske overskridelser, betyder ikke, at overholdelsen af referencelofterne i de andre områder skyldes en oprindelig overvurdering af arealerne i disse. Også selv om de regionale data er afstemt nationalt, kan det ikke bekræftes, at de oprindelige undervurderinger af nogle finder deres modstykke i en oprindelig overvurdering af andre. Det kan ikke udelukkes, at en oprindelig undervurdering af arealerne på nationalt plan (lavere end den fastsatte statistiske norm) ikke kun stammer fra et eller flere områder, hvor udgangsarealerne er blevet dårligt vurderet. En vurderingsfejl, også hvis den er begrænset på nationalt plan, kan have oprindelse i en langt større vurderingsfejl i nogle regioner. Den nuværende statistiske viden, og sandsynligvis også den fremtidige, skåner os ikke for sådanne i øvrigt beklagelige fænomener.

Fastsættelsen af basisarealerne og udbytterne var en beslutning truffet af Rådet.

Landbrugsindkomsterne

3.30. I forslaget til 1992-reformen foreslog Kommissionen en graduering af støtten ud fra de enkelte producenters antal hektar. Rådet tilsluttede sig ikke dette. Kommissionen vil tage hensyn til Rettens bemærkninger ved overvejelsen af den næste reform af sektoren.

3.31. Kommissionen har foretaget beregninger, der peger i samme retning som Rettens bemærkninger. Efter disse beregninger anslås overkompensationen til 510 mio. ECU for året 1993-94; 2 013 mio. ECU for 1994-95; 3 936 mio. ECU for 1995-96 og 2 001 mio. ECU for 1996-97; det samlede tal for de fire år er 8 460 mio. ECU.

Dette spørgsmål blev i øvrigt drøftet i Rådet i forbindelse med forslaget om formindskelse af støtten til kornproducenter med henblik på finansiering af BSE-særforanstaltningerne.

Det integrerede system for forvaltning og kontrol

Som helhed giver rapporten et klart og retvisende billede af gennemførelsen af det integrerede system for arealstøtte. Generelt ligner Rettens bemærkninger meget dem, Kommissionen har fremsat i forbindelse med regnskabsafslutningsarbejdet. De af Retten påpegede punkter, der ikke er genstand for afslutningsbemærkninger, vil blive taget i betragtning ved fremtidige revisioner.

Kommissionen påpeger, at hovedparten af Rettens bemærkninger vedrører mangler i anvendelsen af medlemsstaternes systemer.

Støtteansøgninger

3.37. Der overvejes i øjeblikket en finansiel korrektion, også fordi Frankrig ikke anmodede om fremlæggelse af MSA-registrene, således at der ikke kunne udføres en krydskontrol inden høsten 1996.

Databaser

3.39. Der har været afholdt møder i Det Forenede Kongerige, Tyskland og Spanien, og der er udarbejdet nationale dokumenter for at søge at nå frem til kompatibilitet mellem databaserne. I Tyskland anvender fem delstater desuden det samme PROFIL-program til forvaltning af støtten.

Det integrerede kontrolsystem

Administrativ kontrol

3.46. Spanien, Tyskland og Det Forenede Kongerige har efter anmodning fra Kommissionen vurderet behovene for overførsel af data mellem regionerne. Der iværksættes nu sådanne overførsler, men arbejdstidsplanen kan forbedres.

For så vidt angår identifikation af marker:

- Systemet var på plads i Irland fra 1996. Kun den administrative kontrol frembød problemer i forbindelse med valideringen af arealerne efter anmeldelsesdatoen.

- Systemet anvendtes i Portugal i 1996 for de 49 prioriterede concelhos. Det vil blive anvendt 100 % i 1997.

- Systemet bliver ikke parat i 1997 for Grækenlands vedkommende. Til dato er alle fotos taget, kontrakterne om regulering og opdeling underskrevet, og arbejderne under udførelse. Alt tyder på, at 1998-anmeldelsen vil blive baseret på det nye system.

3.48. Tolerancen på 50 år er normal, også uden for indkøringsperioden:

- Matrikelregisteret garanterer på ingen måde arealerne, ikke i noget land.

- Formålet med krydskontrollen udført 100 % er at opdage problemerne ud fra sagsakterne. Med en tolerance på 1 år ville administrationerne komme til at stå over for en uhåndterlig mængde problematiske anmeldelser. Allerede med de nuværende normer forkaster krydskontrollerne, der er talrige, over 20 % af anmeldelserne.

- Det er muligt, at der vælges en lavere værdi (10-20 år), men dette bør baseres på en simulering af de resultater, der er opnået med dataene fra et tidligere år.

Markinspektioner

Udvælgelse af producenter til kontrol

3.51 - 3.63. Se svaret under punkt 3.77 og 3.79.

Telemåling

3.65. Kun tre medlemsstater har anvendt satellitbilleder uden at tage luftfotos til hjælp: Danmark, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. Alle andre steder er der brugt luftfotos alene eller som supplement i større eller mindre omfang. Telemåling giver et bedre overblik over anmeldelserne end kontrol på stedet.

Retten hævder, at resultatet af telemålingen, for så vidt angår sanktioner i sagerne, »er ringere« end med den traditionelle kontrol. Det er rigtigt, men denne situation med hensyn til antallet af opdagede anomalier kunne trods lidet nøjagtige data afvejes mod den kendsgerning, at telemålingskontrolstederne ofte udvælges på store bedrifter og markarealer (repræsentative prøver) og sandsynligvis fører til opdagelse af de vigtigste anomalier. I øvrigt er risikoanalysen helt forskellig. Nogle medlemsstater begrunder disse resultatafvigelser med supplerende strategier, der tilgodeser bestemmelsernes problematik (artikel 6 i forordning nr. 3887/92): beskeden risikoanalyse (og god repræsentativitet) for stederne kontrolleret ved telemåling, meget grundig risikoanalyse for kontrollerne på stedet uden telemåling (20 %). Telemåling tager mere sigte på udvælgelse af repræsentative prøver og ikke sager, hvor der på forhånd er mistanke om uregelmæssigheder; det synes derfor normalt, at procenten af opdagede fejl der er mindre.

3.66. Det tekniske notat I.94.105 (Avrain et al.) og et lignende notat udarbejdet af Kommissionen i juni 1993 (Da Vinci-rapporten) sammenlignede målinger på satellitbilleder med arealerne i matrikelregistrene, der formodedes at være korrekte og toges som reference (erfaringerne har i mellemtiden vist, at det ikke altid var tilfældet). Bl.a. af den grund er disse undersøgelser nu blevet overhalet af de metodologiske fremskridt. I Da Vinci-undersøgelsen og for luftfotoet (pixel 1-2 m) anvendt i 70 % af tilfældene i 1996 (se punkt 3.78) falder denne forskel desuden mellem 3 og 7 %. I 1997 har Kommissionen adgang til en satellit, der giver en pixel på 5,8 m, og der er bebudet en pixel på 2m eller 1m (nogenlunde svarende til luftfotos) i den nærmeste fremtid.

Ifølge artikel 7, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 3887/92 skal der på stedet foretages en kontrol af alle marker, for hvilke billedanalysen ikke gør det muligt at fastslå, at erklæringen er nøjagtig. Enhver tvivl, selv den mindste, medfører således et besøg på stedet. Telemåling har aldrig fuldstændigt skullet erstatte de fysiske inspektioner. Den nuværende metodologi kræver desuden, at der, også selv om der ikke opdages nogen anomali, skal foretages mindst 10 % inspektioner på stedet efter telemåling for at sikre en minimal kontrollørtilstedeværelse hos landbrugerne.

Resultaterne af markinspektion

3.68. Kommissionen anmoder hvert år medlemsstaterne om statistikkerne vedrørende de nedsættelser, nedskæringer og sanktioner, de har truffet beslutning om efter den administrative kontrol og kontrollen på stedet.

For 1996 foreligger en hel del af disse oplysninger allerede. Kommissionen vil sørge for at få alle oplysningerne fra medlemsstaterne for at kunne efterkomme Rettens anmodninger.

Status over gennemførelsen

3.69. Se svaret under punkt 3.75.

Konklusion

3.70. Beregninger foretaget af Kommissionen peger i samme retning som Rettens bemærkninger. Kommissionen har anslået denne overkompensation til 8 460 mio. ECU for årene fra 1993-94 til 1996-97. Dette spørgsmål om overkompensation lå også til grund for forslaget om at nedsætte støtten til kornproducenterne med henblik på finansiering af BSE-særforanstaltninger. Kommissionen forudser muligheden for at vende tilbage til dette spørgsmål ved overvejelserne om reformen af markafgrødesektoren.

3.71. Kommissionen ønsker at påpege de tekniske vanskeligheder, der ville være forbundet med, at det nuværende kornsystem afløstes af en ordning som den for oliefrø. Der er faktisk fudamentale forskelle mellem de to sektorer både hvad angår den økonomiske betydning og hvad angår de respektive markeders struktur. Produktionen af oliefrø er udelukkende bestemt til industrien til forarbejdning til olie. Verdensmarkedet er dermed den eneste parameter, der skal tages i betragtning, hvilket muliggør fastsættelse af en forholdsvis repræsentativ referencepris. Kornproduktionen er derimod bestemt til såvel forbrug på gården som møllerier, fremstilling af foderblandinger, industrien (stivelsesindustrien, malterier, energiproduktion osv.), og den har en lang række lokale markeder med egne særpræg, hvilket ikke tillader fastsættelse af en tilstrækkeligt repræsentativ referencepris.

Dertil kommer en ekstra variabel som følge af, at det normalt er nødvendigt at eksportere en del af Fællesskabets produktion af korn, der stadig er omfattet af en fælles markedsordning, til verdensmarkedet i form af korn eller forarbejdede produkter. I betragtning af de beløb, det drejer sig om, er det i øvrigt ikke ønskeligt at overlade en sådan beslutning alene til det »tekniske« niveau.

3.72. Graduering af støtten efter de enkelte producenters antal hektar var medtaget i Kommissionens forslag til 1992-reformen, men Rådet besluttede dengang ikke at gå ind på denne tanke. Kommissionen vil tage hensyn til Rettens bemærkninger ved overvejelserne om den næste reform af sektoren.

3.73. Kommissionen er klar over vanskelighederne som følge af kompleksiteten i bestemmelserne om beregning af overskridelsen af basisarealerne (se svaret under punkt 3.17). Hvad angår kontrollerne af overskridelsen, vil Kommissionen træffe de nødvendige foranstaltninger ved de fremtidige regnskabsafslutningsprocedurer (se svaret under punkt 3.19). Med hensyn til gennemførelsesforordningerne til Rådets grundforordning mener Kommissionen, at den har anvendt bestemmelserne i denne forordning korrekt (se svaret under punkt 3.18). Angående tilpasningen af arealerne henvises der til svaret under punkt 3.16 (a).

3.74. Hvad revisionen af basisarealerne og udbytterne angår, minder Kommissionen om, at et af reformens grundlag er, at disse parametre skal være faste. En revision kunne ikke alene medføre risiko for øgede udgifter, men ville også være i modstrid med de forpligtelser, Den Europæiske Union har påtaget sig inden for rammerne af GATT.

3.75. Kommissionen afsluttede sin rapport (KOM(96) 174 endelig udg.) om indførelsen af det integrerede system ved udgangen af 1995. Det ville have været for tidligt at gøre det inden implementeringsperiodens ophør (december 1995), hvis forløbet skulle vurderes rigtigt og fuldstændigt. Rapporten blev inden påske 1996 forelagt Rådet, som derefter sendte den til Parlamentet til høring. I juli og september 1996 gennemgik Parlamentets budgetkontrol- og landbrugsudvalg både rapporten og forslaget til en forordning om forlængelse af implementeringsperioden. Sagen blev sluttelig optaget på dagsordenen for plenarmødet i december 1996. Rådet vedtog forordningen umiddelbart efter, at Parlamentet havde afgivet sin udtalelse.

3.76. Kommissionen behandlede dette problem hovedsagelig ved at yde rådgivning under de mange tilsyns- og afslutningsbesøg, der er aflagt efter indførelsen af det integrerede system. Som led i reformen af regnskabsafslutningsproceduren modtog medlemsstaterne vejledning i den form, der er anført i bilaget til forordning (EF) nr. 1287/95.

3.77 og 3.79. På basis af Kommissionens resultater følges de påpegede punkter op inden for rammerne af regnskabsafslutningen. Korrektioner for høsten 1994 overvejes i øjeblikket for Frankrig, Tyskland, Spanien, Nederlandene, Portugal og Grækenland.

3.78. I 1996 blev 70 % af sagerne kontrolleret enten ved luftfoto alene eller ved en kombination af fotos og satellitbilleder. Desuden kan situationen i de forskellige medlemsstater ikke sammenlignes. Som påpeget under punkt 66 sker der hurtige fremskridt i satellitbilledernes opløsning: præcisionsmæssigt er de billeder, der er anvendt i 1997, klart bedre end billederne anvendt i 1993.

OPFØLGNING AF BEMÆRKNINGER I TIDLIGERE BERETNINGER

Den fælles markedsordning for råtobak

1992-reformen

3.82. Som det vil ses nedenfor, har Kommissionen i de tilfælde, hvor der blev udbetalt midler i strid med fællesskabsreglerne, enten fået midlerne tilbage ved korrigering af de erklærede udgifter eller kontrolleret, at de blev tilbagesøgt eller ikke udbetalt af medlemsstaterne. I 1995 og 1996 udførte Kommissionen kontrol på stedet i alle medlemsstaterne for at konstatere, om de rådede over den database, de kontrolsystemer og de matrikelkort, der er nødvendige for at sikre, at midlerne bruges korrekt.

Bortset fra manglende matrikelkort i Grækenland og et utilstrækkeligt kontrolsystem i Tyskland afslørede denne kontrol ikke større mangler i kontrolstrukturerne for markedet for råtobak.

Markedsligevægt og budgetudgifter

3.86. Det er rigtigt, at den specifikke støtte til fremme af kvaliteten, sådan som den ydes i øjeblikket, ikke har haft en betydelig effekt. Den rummer faktisk to svagheder: et beløb, der er for lavt til reelt at fremme en værdifuld produktion, og for slappe kriterier for højnelse af kvaliteten, der gør det muligt at betale for kvaliteter, som er for ringe. Den foreslåede reform vil med ændringen af begge disse faktorer kunne være med til at afhjælpe utilstrækkelighederne i det nuværende system.

Den nye ordning er kompliceret

3.89. a) Tildelingen af kvoter i den nye fælles markedsordnings første år har voldt mange problemer i næsten samtlige berørte medlemsstater. Kommissionen har kontrolleret kvotetildelingen og særlig det samlede resultat af den på både medlemsstatsplan og fællesskabsplan. Den har været meget opmærksom på, at alle berørte producenter behandledes retfærdigt.

Den manglende overholdelse af fristerne skyldtes de nye procedurers kompleksitet og de mange producenter, der skulle anvende dem. Kommissionen forlængede derfor fristerne og forholdt sig forstående i forordningens første anvendelsesår.

Kommissionen er helt klar over, at de manglende matrikler er hovedgrunden til, at det er vanskeligt at foretage en meningsfuld kontrol af de dyrkede arealer. Den har derfor sammen med de græske myndigheder søgt at få supplerende oplysninger for om muligt at råde bod på, at der i dele af Grækenland ikke findes en matrikel. Der foretages nu dyrkningsanmeldelser på en sådan måde, at markens beliggenhed bedre kan fastslås. I den forbindelse skal det påpeges, at der er matrikler for store dele af det nordlige Grækenland, som er det vigtigste tobaksdyrkningsområde.

b) Hvad angår fejl i anmeldelserne af de dyrkede arealer, har de italienske myndigheder på foranledning af Kommissionen, og efter at denne havde foretaget indledende tjek, kontrolleret de dyrkede arealer grundigt. Denne kontrol resulterede i, at 1995-præmiebetalingen nedsattes for en mængde på 674 709 kg, og at de berørte producenters kvoter nedsattes for høståret 1996. Det skal også bemærkes, at der under kontrollen på stedet for 1996-høsten konstateredes et betydeligt lavere antal ukorrekte anmeldelser.

c) De spanske myndigheder har meddelt Kommissionen, at der i høståret 1997 vil blive foretaget nedsættelse af kvoten og præmiebetalingen for de producenter, der har afgivet urigtige dyrkningsanmeldelser i høståret 1995.

d) De utilstrækkelige kontrolkrav i Tyskland har ført til en fast korrektion på 5 % for høståret 1993. En korrektion for høstårene 1994 og 1995 er under overvejelse.

3.91. I rapporten om den fælles markedsordning for tobak foreslår Kommissionen følgende reformer for at forenkle forvaltningen af systemet:

- Forvaltning af kvoterne ikke for de enkelte producenter, men for producentsammenslutninger. Det ville gøre det muligt at mindske den administrative indsats fra titusinder af operationer til blot nogle snese operationer selv i det største producentland.

- Udskiftning af den årlige beregning og fordeling af kvoterne med en beregning og fordeling hvert tredje år.

Afskaffelse af den anden fordeling af ikke-udnyttede kvoter, idet denne ikke længere er berettiget, når der indføres mulighed for overdragelse af kvoter mellem producenterne.

- Afskaffelse af den systematiske måling af hvert tobakspartis vandindhold.

Hvad angår kontrolagenturerne henvises der til svaret under punkt 3.97.

Opfølgning af specifikke uregelmæssigheder påvist i Rettens beretning om høstårene 1988-1992

3.92. Efter yderligere forklaringer fra de spanske myndigheder fandtes det ikke nødvendigt at kræve 375 mio. ESP tilbagebetalt.

Med hensyn til udbetaling af præmie for tobak dyrket i et ikke godkendt område blev der foretaget en korrektion på 23 073 478 ESP for regnskabsåret 1991.

Direkte indkomststøtte

3.95. Kommissionen undersøgte i rapporten om den fælles markedsordning for tobak (KOM(96) 554 endelig udg. af 18.12.1996) muligheden for indførelse af en direkte indkomststøtte til tobaksavlere. Kommissionen afviste denne mulighed, fordi:

- omkostningerne ved den ligger på linje med de nuværende udgifter

- den giver ikke en løsning, der kan bidrage til at fremme fællesskabsproduktionens kvalitet

- den ville ikke få nogen virkning for tobaksforbruget i Fællesskabet; faldet i fællesskabsproduktionen ville faktisk blive opvejet af en stigning i importen.

Konklusion

3.96. Kommissionen har allerede i rapporten om den fælles markedsordning for tobak (KOM(96) 554 endelig udg. af 18.12.1996) foretaget en indgående undersøgelse af særstøtten og omstillingsprogrammerne.

Særstøtten er i sin nuværende form slået fejl som et middel til at fremme produktionens kvalitet. Den rummer faktisk to svagheder: et beløb, der er for lavt til reelt at fremme en værdifuld produktion, og for slappe kriterier for højnelse af kvaliteten, der gør det muligt at betale for kvaliteter, som er for ringe. Den foreslåede reform vil med ændringen af både beløbet og fordelingskriterierne for kvalitetsstøtten afhjælpe utilstrækkelighederne i det nuværende system.

Der har i Grækenland været stor tilslutning til de omstillingsprogrammer, der indførtes med 1992-reformen, og Kommissionen foreslår, at denne ordning suppleres med passende foranstaltninger. Det forudses således i rapporten dels at lette udtræden af sektoren på frivilligt grundlag ved indførelse af et program for opkøb af kvoter, dels at indføre strategiske lokaludviklingsplaner, der sporer producenterne ind på andre aktiviteter.

3.97. Der er fra 1996 blevet indført fleksibilitetselementer i kvoteordningen, således som Retten selv nævner det i punkt 3.88.

Ifølge artikel 9 i forordning (EØF) nr. 85/93 »sikrer de pågældende medlemsstater gennem de nuværende instrumenter gennemførelsen af den i EF-reglerne fastsatte kontrol indtil det tidspunkt, hvor agenturet kan udføre alle de opgaver og al den kontrol, der påhviler det«.

Kommissionen har ved ti på hinanden følgende breve til Italien og Grækenland mindet om kravet i henhold til bestemmelserne og samtidig opfordret de berørte myndigheder til at styrke kontrollen.

De berørte medlemsstaters indsats kan betragtes som god. Grækenland har 24 forarbejdningsvirksomheder for 63 000 producenter. Det hele kontrolleres af 340 faste og sæsonbeskæftigede kontrollører fra E.O.K. fordelt i hele Grækenland. Italien har 80 forarbejdningsvirksomheder for 45 000 producenter. Det hele kontrolleres af 35 kontrollører fra AIMA og 156 kontrollører fra SGC, et internationalt tilsynsselskab.

Selv om de nationale tobaksagenturer ikke er blevet oprettet, svarer de eksisterende kontrolinstrumenter til kontrolkravene i henhold til bestemmelserne.

3.98. Se svaret under punkt 3.92. Kommissionen har undersøgt de af Retten påpegede tilfælde; korrektioner syntes ikke nødvendige i alle tilfældene.

3.99. Kommissionen kan af de grunde, der er anført i svaret under punkt 3.95, ikke gå ind for den af Retten foreslåede ordning.

Den fælles markedsordning for vinprodukter

Markedsligevægt og budgetudgifter

3.103. De fremtidige produktionsforøgelser vil give begrænsede budgetvirkninger, da eksportrestitutionerne fremover er begrænsede som følge af GATT-aftalen; udgifterne til intervention vil kunne styres via en mere kvotebestemt adgang for vin leveret som led i frivillig destillation.

Styring af vinmængden på markedet

3.106. Ordningen for nedlæggelse af vinarealer med fællesskabspræmie, som nu er baseret på forordning (EØF) nr. 1442/88, omfatter ydelse af præmier til vinavlere på individuelt grundlag, hvilket kan gøre ordningen mindre effektiv. For at ændre dette forudses det i forslaget til reform af den fælles markedsordning for vin at yde sådanne præmier inden for rammerne af regionale programmer for tilpasning af vinavlen. Uden rydning af de pågældende vinarealer (ca. 500 000 ha) måtte man dog nu regne med en mindst 15-20 mio. hl større mængde.

Markedsinformationssystemet

3.107. Kommissionen udarbejder hver uge statistikker over vinpriserne på grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne. Det nuværende system fungerer ikke tilfredsstillende, hvilket har forskellige årsager, herunder at der mange steder ikke er noteringer.

Selv om det system, der nu er foreskrevet i bestemmelserne, ikke er særlig effektivt til indsamling af data om udviklingen i vinpriserne, kan prisudviklingen følges ret let ved hjælp af de mange specialpublikationer. Videreførelsen af orienteringspriserne er sket ud fra generelle politiske hensyn inden for den fælles landbrugspolitik.

Ifølge Kommissionens forslag fra 1994 om reform af vinsektoren skulle fastsættelsen af orienteringspriser og ordningen med priser afledet af disse ophøre. Der foresloges en ny markedsvurderingsmekanisme, der skulle give Kommissionen mulighed for at anvende specialiserede organer og virksomheder til indsamling af de oplysninger, der er nødvendige til forvaltning af markedet.

Fortegnelse over vindyrkningsarealer

3.111. Det er rigtigt, at Kommissionen, fordi den har manglet de nødvendige ressourcer, ikke har vedtaget en gennemførelsesforordning om den forenklede fortegnelse, selv om der blev udsendt et arbejdsdokument i april 1996.

3.112. Kommissionen er ikke enig i anklagerne om uforsvarlig forvaltning af fællesskabsmidlerne.

I perioden 1989-1993 afsatte Kommissionen det nødvendige personale til at nå frem til en god indførelse af fortegnelserne. Der aflagdes mange tilsynsbesøg, og der udarbejdedes en teknisk status over kvaliteten af den italienske, den franske, den spanske og den tyske fortegnelse over vindyrkningsarealerne.

Der skal mindes om, at beslutningen om at forlænge fristen for indførelsen af fortegnelsen over vindyrkningsarealerne blev truffet af Rådet i forbindelse med prispakken 1995-1996.

Det er i øvrigt nødvendigt at nuancere konstateringen efter de forskellige berørte medlemsstater, da der er stor forskel på, i hvilket omfang disse har indført fortegnelsen.

Kommissionens særlige inspektørkorps

3.113. Kommissionen bekræfter nytten og nødvendigheden af opgaverne med koordinering og forbedring af kontrollen i vinsektoren, således som de er fastlagt ved forordning (EØF) nr. 2048/89, og den bekræfter også, at den har til hensigt fuldt ud at spille den rolle, den er tillagt ifølge denne forordning. Den er derfor enig i Rettens udtalelse om nødvendigheden af at styrke inspektørkorpset i vinsektoren. At dette korps er blevet integreret i regnskabsafslutningsafdelingen, betyder ikke, at det i realiteten er afskaffet, men imødekommer behovet for en omgruppering af kontrolopgaverne inden for GD VI. Når det hidtil ikke har været muligt at gennemføre denne styrkelse, skyldes det dels, at andre sektorer har måttet prioriteres højere ved fordelingen af de nye medarbejdere, der har været til rådighed, og dels at det er vanskeligt at finde ansøgere med den viden og erfaring, der kræves ifølge forordning (EØF) nr. 2048/89.

Konklusion

3.114. Det er Kommissionens opfattelse, at rydning har mindsket produktionspotentialet (se svaret under punkt 3.106).

3.115. Kommissionen er klar over medlemsstaternes vanskeligheder med at indsamle de oplysninger, der ligger til grund for fastsættelsen af orienteringspriserne (se svaret under punkt 3.107).

3.116. På grund af manglende personale har principperne vedrørende den forenklede fortegnelse over vindyrkningsarealerne - sådan som de er beskrevet i arbejdsdokumenter, som medlemsstaterne modtog i april 1996 - ikke kunnet overføres til en gennemførelsesforordning. Det væsentligste i definitionen af den forenklede fortegnelse findes allerede i forslaget til reform af sektoren, som har ligget på Rådets bord siden 1994.

Kommissionen har måttet handle i overensstemmelse med de ressourcer, den har haft til rådighed, og disse har i nogen tid været anvendt til andre prioriteter, herunder: indførelse af det integrerede system for forvaltning og kontrol og systemet for identifikation af dyr og telemåling.

3.117. Kommissionen er enig i Rettens udtalelse om nødvendigheden af at styrke inspektørkorpset i vinsektoren (se svaret under punkt 3.113).

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 4(156*) Markedsordninger - Animalske produkter Præmieordningerne for oksekød og udvalgte BSE-relaterede foranstaltninger

4.0. INDHOLD Punkt

Indledning 4.1 - 4.3

Markedets hovedkarakteristika 4.4 - 4.10

Reformen 4.11 - 4.18

Baggrund 4.11 - 4.12

Forhøjelse af de eksisterende præmieniveauer 4.13 - 4.14

Nye præmier 4.15

Restriktioner, der gælder for præmieordningerne 4.16 - 4.17

Det integrerede system for forvaltning og kontrol 4.18

Effekten af de ændrede oksekødspræmieordninger 4.19 - 4.44

Indkomstudligning 4.19 - 4.26

Produktionskontrol 4.27 - 4.35

Spredning af slagtesæsonen 4.36 - 4.39

Ekstensivering af produktionen 4.40 - 4.44

Forvaltning og kontrol af præmier 4.45 - 4.60

Identifikation og registrering af dyr 4.46 - 4.49

Det administrative dokument 4.50 - 4.52

Kontrol 4.53 - 4.55

Belægningsgradsfaktoren 4.56 - 4.58

Konklusion om forvaltningen og kontrollen af præmier 4.59 - 4.60

Foranstaltninger truffet i forbindelse med BSE-krisen 4.61 - 4.75

Forskud på 1996-præmierne 4.64

Den såkaldte »Over Thirty Months Scheme« - OTMS 4.65 - 4.66

Tillægsbetalinger 4.67 - 4.70

Geniværksættelse af kalveforarbejdningspræmien 4.71 - 4.74

Kontrolleres BSE-relaterede foranstaltninger tilstrækkeligt? 4.75

Konklusion 4.76 - 4.83

Præmier 4.76 - 4.82

BSE-relaterede foranstaltninger 4.83

INDLEDNING

4.1. Reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992 indvirkede væsentligt på omfanget af og strukturen i Fællesskabets udgifter til den fælles markedsordning for oksekød, eftersom interventionerne blev omlagt fra prisstøtteordninger til en indkomststøtteordning. Der blev lagt meget større vægt på kvægpræmier, og derfor steg de samlede udgifter hertil fra 902 mio. ECU i 1992 til 3 376 mio. ECU i 1996 (EUR 12). Disse præmier udgjorde før reformen op til 25 % af Fællesskabets samlede udgifter til den fælles markedsordning, men siden 1994 har de (eksklusive udgifter i relation til bovin spongiform encephalopati (BSE)) i gennemsnit udgjort 60 % (jf. tabel 4.1).

4.2. I 1996 undersøgte Retten de præmieordninger, der havde været i kraft siden reformen i 1992, ud fra aspekterne forsvarlig økonomisk forvaltning, lovlighed og formel rigtighed. Der blev foretaget undersøgelser i Kommissionen og i syv medlemsstater, der tegner sig for ca. 90 % af udgifterne: Tyskland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Portugal og Det Forenede Kongerige. Resultaterne af denne revision fremgår af punkt 4.11-4.60.

4.3. I 1996 undersøgte Retten også en række foranstaltninger, der var truffet som følge af BSE-krisen. Udgifterne til disse foranstaltninger beløb sig i 1996 til 1 022 mio. ECU (EUR 15). Resultaterne af denne revision fremgår af punkt 4.61-4.75.

MARKEDETS HOVEDKARAKTERISTIKA

4.4. Den fælles markedsordning for oksekød blev oprettet ved Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 (157). I 1994 var EU, efter USA, verdens næststørste producent med en oksekødsproduktion på 7,5 mio. tons.

4.5. Siden 1980'erne har fællesskabsmarkedet været ramt af uligevægt, hvor produktionen overstiger det interne forbrug væsentligt, selv når produktionen er lav(158). Problemet forstærkes af, at frygten for sundhedsrisici forbundet med anvendelsen af hormoner, BSE og debatten om dyrebeskyttelse har resulteret i et faldende forbrug. Selvforsyningsgraden for perioden 1990-1995 varierede fra 103,1 % til 115,2 % svarende til et nettooverskud på 219 000-1 152 000 tons (jf. tabel 4.2).

4.6. Produktionen følger en bestemt cyklus og faldt i 1993 med 7 % og i 1994 med 4 %. Da markedskonjunkturerne vendte, blev interventionsopkøbene indstillet. Samtidig lå eksporten stabilt på et niveau på omkring 1,1 mio. tons (hvortil der årlig blev betalt 1 700 mio. ECU i EU-eksportrestitutioner), hvorved EU-overskuddene blev opsuget, og interventionslagrene kunne nedbringes væsentligt.

4.7. Følgelig reduceredes interventionslagrene fra 1,1 mio. tons ved begyndelsen af 1993 til 0,12 mio. tons ved udgangen af 1994. I 1995 blev de yderligere nedbragt, og indtil første kvartal i 1996 lå de på et ubetydeligt niveau. Produktionen steg imidlertid atter i 1995 med 2 %, så markedspriserne blev presset nedad.

4.8. I marts 1996 erkendte den britiske regering offentligt, at der kunne være en forbindelse mellem BSE og en ny variant af Creutzfeldt-Jakobs sygdom (CJD), og den BSE-krise, der fulgte, har påvirket markedet væsentligt. Forbruget faldt brat i første omgang, men var hen imod udgangen af 1996 steget gradvis til 85-90 % af niveauet i 1995(159). Gennemsnitspriserne for slagtekroppe, som i januar 1996 havde ligget på 2,93 ECU/kg, faldt i juli 1996 til 2,49 ECU/kg, og nåede så i december 1996 op på 2,67 ECU/kg. Produktionen i 1996 var 4,4 % lavere end i 1995, til dels som følge af hasteforanstaltninger gennemført med EU-finansiering (i Det Forenede Kongerige indførtes der en særlig præmie »Over Thirty Months Scheme« (OTMS) - præmie for frivillig slagtning af kreaturer over 30 måneder - og en »kalveforarbejdningspræmie«, som har medført, at der i 1996 blev taget 1,1 million køer og 522 000 kalve, dvs. ca. 2 % af EU-bestanden, ud af fødekæden (jf. punkt 4.65-4.66 og 4.71-4.74).

4.9. I december 1996 var interventionslagrene imidlertid nået op på 418 000 tons. Denne stigning afspejler især uligevægten generelt mellem nettoproduktion og nettoforbrug (jf. tabel 4.2).

4.10. Overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO) fra 1994 indvirker direkte på den fælles markedsordning for oksekød, fordi EU-markedet i dag er i uligevægt. Det er fastsat i overenskomsten, at eksportsubsidierne fra 1995 til år 2000 skal reduceres i maksimalværdi, fra 1 923 mio. ECU til 1 254 mio. ECU, og at de subsidierede eksportmængder i samme periode skal reduceres fra 1,137 mio. tons til 0,822 mio. tons.

REFORMEN

Baggrund

4.11. Som et led i 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik besluttede man at nedsætte de institutionelle kornpriser for at styrke korns konkurrencedygtighed som foder over for andre kornsubstitutter, som ofte blev importeret. Eftersom nedsættelsen især ville komme fjerkræ- og svinekødssektoren til gode, og på grund af strukturuligevægten mellem udbud og efterspørgsel på fællesskabsmarkedet for oksekød var det nødvendigt at træffe foranstaltninger, så oksekød stadig kunne være konkurrencedygtigt. Rådet besluttede derfor at nedsætte interventionsprisen for oksekød med 15 % over en periode på tre år og at fastsætte lofter for interventionsopkøbene. Disse lofter skulle hvert år reguleres nedad. For at opveje virkningerne af denne beslutning for producenternes indkomster besluttede Rådet samtidig at hæve de eksisterende præmieniveauer trinvis og at indføre nye præmier, hvortil der var knyttet bestemte restriktioner (160). Herudover oprettedes der en ordning til styrkelse af forvaltning og kontrol.

4.12. De væsentligste mål for reformen af oksekødsmarkedet var følgende:

a) at yde producenter kompensation for indkomsttab

b) at få produktionen bedre under kontrol og

c) at opmuntre til ekstensiv produktion.

Forhøjelse af de eksisterende præmieniveauer

4.13. Den særlige præmie (samlede udgifter i 1996: 1 407,4 mio. ECU) blev forhøjet trinvis fra 48,3 ECU (1992) til 108,7 ECU (1995) (161) for handyr, som producenten holdt på bedriften. Samtidig kunne der udbetales en præmie i to omgange for handyr, første gang når dyret var mindst 10 måneder, og anden gang når det var mindst 22 måneder gammelt.

4.14. Ammekopræmien (samlede udgifter i 1996: 1 632,4 mio. ECU) blev mere end fordoblet fra 60,4 ECU (1992) til 144,9 ECU (1995) (162). For at være berettiget til denne præmie, der udbetales årlig, skal koen tilhøre en anerkendt kødrace eller være fremkommet ved krydsning med en sådan race og indgå i en besætning bestemt til kalvekødsproduktion. Malkekøer bedækket af tyre af kødrace blev fremover udelukket fra støtte, mens den maksimale referencemængde mælk, som mælkeproducenter skulle holde sig under for at få udbetalt præmien, blev sat op fra 60 000 til 120 000 kg (jf. punkt 4.32).

Nye præmier

4.15. Der indførtes en række præmier med særlige mål:

a) En præmie på 72,45 ECU pr. dyr slagtet uden for sæsonen (samlede udgifter i 1996: 23 mio. ECU) udbetalt oven i den særlige præmie for stude slagtet i perioden 1. januar-30. april. Formålet med denne præmie er at udskyde slagtning, så det undgås, at priserne presses i indbindingsperioden (1. september-30. november), hvad der kan medføre for store interventionsopkøb. I EU slagtes dyr i dag i slagtesæsonen, og præmien skal tilskynde til slagtning uden for sæsonen.

b) Et ekstensiveringstillæg på 36,23 ECU pr. dyr (samlede udgifter i 1996: 507,3 mio. ECU). Dette supplerende beløb udbetales for kvæg, der er berettiget til den særlige præmie og ammekopræmien, hvor belægningsgraden for bedriften er under 1,4 storkreaturenheder/ha grovfoderareal (163). Sigtet med denne støtte er at få vendt den nuværende tendens til mere intensivt landbrug.

c) En fakultativ forarbejdningspræmie på 120,8 ECU pr. dyr (samlede udgifter i 1996: 24,4 mio. ECU), der udbetales til producenter for unge tyrekalve af malkeracer, som slagtes, før de er over 10 dage gamle. Formålet med denne præmie er at reducere antallet af unge fedekalve og dermed begrænse markedsudbuddet.

Restriktioner, der gælder for præmieordningerne

4.16. For at begrænse produktionstigninger generelt indførtes der en kvoteordning til begrænsning af antallet af præmieberettigede dyr. Under denne ordning fastsattes der regionale lofter for den særlige præmie, og individuelle lofter (udtrykt i »rettigheder«) for ammekopræmien (164). Disse lofter skulle fastsættes i forhold til et referenceår, som medlemsstaterne kunne vælge blandt årene 1990, 1991 og 1992. En yderligere begrænsning inden for rammerne af den særlige præmie bestod i, at antallet af støtteberettigede dyr blev fastsat til maksimalt 90 pr. bedrift såvel for den første aldersgruppe (dvs. 10 måneder gamle), som for den anden (dvs. 22 måneder gamle).

4.17. Desuden blev det antal dyr, der på hver enkelt bedrift kunne berettige til den særlige præmie eller ammekopræmien, begrænset ved, at der anvendtes en belægningsgradsfaktor (som nedsattes trinvis i perioden 1993-1996 fra 3,5 til 2 storkreaturenheder pr. ha).

Det integrerede system for forvaltning og kontrol

4.18. Samtidig med, at der blev indført flere direkte producentstøtteordninger, og støttebeløbene blev forhøjet, vedtog man at oprette et integreret system for forvaltning og kontrol (165), herunder blandt andet et system til identifikation og registrering af dyr (166). Dette system, der skulle indføres trinvist, skulle ifølge planerne være operationelt senest 1. januar 1996. Denne dato blev med tilbagevirkende kraft udskudt til 1. januar 1997 (167). Se også punkt 3.32-3.69 om markafgrøder.

EFFEKTEN AF DE ÆNDREDE OKSEKØDSPRÆMIEORDNINGER

Indkomstudligning

4.19. Under en revision før reformen i 1992 konstaterede Retten, at den særlige præmie kunne repræsentere op til 5 % af salgsprisen for det støtteberettigede dyr (168). I 1995 udgjorde den fra 12 % til 37 % af salgsprisen afhængigt af, om præmien var blevet udbetalt for begge aldersklasser sammen med ekstensiveringstillægget og sæsonpræmien. Derudover kan landbrugere modtage ammekopræmien og den udligningsgodtgørelse, som EUGFL, Udviklingssektionen, udbetaler til landbrugere i ugunstigt stillede områder.

4.20. I et dokument dateret 2. maj 1991 om faldende kornprisers indflydelse på kødpriserne gav Kommissionen udtryk for, at et 15 % prisfald på oksekød ville give et indtægtstab på ca. 30 ECU/100 kg eller 90 ECU/dyr. Man beregnede imidlertid ikke, hvor meget præmieniveauet skulle forhøjes med, hvis denne nedgang i indtægten skulle udlignes, og de forhøjelser, der blev vedtaget, var meget højere end de foreslåede. Retten skønner, at en række præmiesatser blev lagt på et for højt niveau.

4.21. For så vidt angår den særlige præmie, kunne der forventes et indtægtstab på 145 ECU pr. dyr i 1996. De producenter, der fik udbetalt den særlige præmie for begge aldersklasser, fik imidlertid udbetalt en supplerende indkomstudligning på 169 ECU pr. dyr. Der var så mange producenter, der fik udbetalt den særlige præmie for begge aldersklasser (i gennemsnit 2,9 mio. dyr årlig), at Retten anslår den ekstra omkostning for fællesskabsbudgettet til 70 mio. ECU i 1996. Den ekstra omkostning i perioden 1993-1996 kan anslås til 387 mio. ECU (169).

4.22. Det er mere kompliceret at analysere præmieordningen for ammekøer, fordi de dyr, der berettiger til præmien, ikke er bestemt til slagtning. I forbindelse med denne særlige præmie afhænger beregningen af, om der er udbetalt for meget eller for lidt i indkomstudligning, af det givne scenario og af, hvilken form for landbrug producenterne driver. Retten bemærker imidlertid, at Kommissionen som et led i reformen i 1992 først havde foreslået en ammekopræmie på 90,56 ECU pr. dyr, men at Rådet vedtog en sats på 144,9 ECU.

4.23. Ud fra denne analyse har producenterne fået overkompensation for faldet i de institutionelle priser for nogle kategorier af dyr. Men i denne analyse er der hverken taget højde for producenternes besparelser på grund af lavere foderpriser(170) eller for de kumulerede virkninger af de nye præmier på producenternes indkomster. Der forelå ikke pålidelige og ajourførte tal, så der kunne foretages de nødvendige beregninger.

4.24. I 1995 havde oksekødsproduktionen faktisk passeret lavpunktet i sin cyklus (jf. punkt 4.7). Skønt markedspriserne ikke faldt så voldsomt som forventet fra 1993 til 1995, blev de udbetalte præmier beregnet på grundlag af disse forventninger. Ved udgangen af 1995 var prisfaldet på kun ca. 8,8 % og ikke de forventede ca. 15 %, og tre fjerdedele heraf var indtrådt i 1995. Producenterne har således fået finansielle fordele, der langt overskrider, hvad man forudså ved gennemførelsen af reformen (jf. tabel 4.3).

4.25. Tabel 4.4 viser udviklingen i landbrugsbruttoindkomsten før og efter præmier for alle typer bedrift og både for bedrifter med malkekvæghold og kødkvæghold. Eftersom de seneste data kun dækker frem til 1994, og eftersom der går nogen tid, før virkningerne af de højere præmier slår igennem på oksekødsproducenternes indkomster, giver tabellen ikke et fuldstændigt billede af udviklingen i sådanne indkomster efter reformen. Det er imidlertid klart, at producenter specialiseret i husdyravl fik højere indkomster i 1993 og 1994, selv om de lå under fællesskabsgennemsnittet. Dette gennemsnit er imidlertid påvirket af, at kornproducenterne har fået meget stor overkompensation (jf. punkt 3.30-3.31).

4.26. Retten slutter heraf, at de reviderede præmiesatser for nogle kategorier af dyr resulterede i overkompensation for forventede fald i landbrugsindkomsterne. Eftersom priserne i 1993 og 1994 lå langt over, hvad man gik ud fra ved gennemførelsen af reformen, medvirkede de forhøjede præmier desuden til en stigning i producenternes indkomster på ca. 10 % i forhold til 1992, hvad der i strid med et af reformens vigtigste mål ansporer til at øge produktionen.

Produktionskontrol

4.27. I særberetning nr. 4/91 og 4/93, påpegede Retten, at målt i økonomisk effektivitet er kvoteordningerne forbundet med en række ulemper(171), og den understregede, at kvoterne bør overholdes meget nøje, fordi sådanne ordninger uundgåeligt medfører vanskelige forvaltningsprocedurer for medlemsstaterne.

4.28. I oksekødssektoren blev de regionale og individuelle lofter (jf. punkt 4.16) fastlagt på et for højt niveau, hvor der som vist i tabel 4.5 og 4.6 ikke var taget behørigt hensyn til antallet af støtteberettigede dyr før og efter reformen. Reformen blev vedtaget i juni 1992, efter at der havde fundet drøftelser sted siden juli 1991, men 1992 blev godkendt som referenceår ved fastlæggelsen af lofter, hvorved producenterne fik mulighed for at forøge deres kvægbestande for at opnå flest mulige præmierettigheder.

4.29. I 1994 gik man væk fra at anvende et referenceår som grundlag for den særlige præmie, og de regionale lofter for præmier blev justeret til et niveau, der var mere i overensstemmelse med forholdene før reformen (172). Trods en reduktion på 11 % lå lofterne stadig på et niveau, der var næsten 20 % højere end det antal dyr, der blev udbetalt præmier for i 1990 og 1991 (EUR 12). I 1996 blev lofterne igen reduceret med 19,4 % for årene 1997 og 1998 (173).

4.30. Kommissionen har siden hen erkendt, at ordningen med individuelle producentlofter var forfejlet i forbindelse med ammekopræmien(174). I 1995 blev præmien udbetalt for 9,9 millioner dyr, men de samlede tildelte præmierettigheder var opgjort til 10,8 millioner (EUR 12), så der var en betydelig margen til udvidelse af antallet af kreaturer. Siden 1980'erne steg dette antal. Antallet af rettigheder, der blev tildelt på grundlag af referenceåret - alle medlemsstaterne med undtagelse af Grækenland valgte 1992 - oversteg det gennemsnitlige antal præmier, der blev udbetalt i 1990 og 1991, med 1,6 million, dvs. 20 %.

4.31. Ammekopræmien blev indført i 1980 med det mål at tilskynde til produktion af kvalitetsoksekød på et tidspunkt, hvor der endnu ikke var strukturuligevægt på fællesskabsmarkedet. Siden da er antallet af ammekøer steget jævnt, navnlig efter indførelsen af mælkekvoter i 1984. Trods reformen var der stadig en vækst på 8,7 % i perioden 1992-1995 (jf. tabel 4.7). Mens der blev foretaget justeringer af den særlige præmie, blev der først truffet foranstaltninger til at justere det for store antal eksisterende ammekopræmierettigheder i 1996, hvor man gik over til at tilbagetage uudnyttede ammekopræmierettigheder.

4.32. Oprettelsen af 888 829 ekstra rettigheder til ammekopræmien - dvs. 9,2 % af de rettigheder, der var tildelt på grundlag af referenceåret - hæmmede kontrollen af produktionen. Samtidig blev den maksimale referencemængde, mælkeproducenter skulle holde sig under for at opnå præmien, sat op fra 60 000 til 120 000 kg mælk, hvilket bevirkede, at der blev oprettet flere præmierettigheder (jf. punkt 4.14). Men dengang denne præmieordning blev indført i 1980, kunne mælkeproducenter ikke komme i betragtning(175). Der blev også tildelt producenter i ugunstigt stillede områder ekstra rettigheder.

4.33. En anden faktor, som indvirkede på produktionen, var, at der kunne udbetales den særlige præmie for ikke-kastrerede tyre i en anden aldersgruppe (jf. punkt 4.13). Disse dyr ville normalt være blevet slagtet i en alder af 15-20 måneder. Det tilskyndede producenterne til at holde disse dyr nogle få måneder længere på bedriften, så de kunne opnå denne anden udbetaling, når dyret var over 22 måneder gammelt. Som følge af tungere slagtekroppe steg produktionen imidlertid. Kommissionen erkendte denne uønskede virkning og anslog, at der hvert år ville være tale om 870 000 dyr(176), men den kunne ikke fremlægge nogen beregning af virkningen på produktionen. En vægtforøgelse på 10 % ville imidlertid medføre en produktionsstigning på ca. 30 000 tons årlig. Udgifterne til denne kategori i perioden 1993-1996 anslår Retten til ca. 350 mio. ECU. Skønt Kommissionen var klar over ovennævnte uønskede virkninger af præmierne, indstilledes sådanne udbetalinger først i december 1996 (177).

4.34. Retten har tidligere påpeget om den strukturelle overskudsproduktion(178), at den særlige præmie ikke ydes på et selektivt grundlag. Præmien udbetales ganske vist kun for op til 90 dyr, men alle producenter kan komme i betragtning uden hensyntagen til driftsmetoder eller indkomstniveau eller virkningerne af den forøgede produktion på markedet. Eftersom ammekopræmien i lighed med ekstensiveringstillægget kan tilskynde landbrugere til at forblive i ugunstigt stillede områder (179), bør Kommissionen overveje at fastlægge mere selektive kriterier for denne præmie.

4.35. Det kan konkluderes, at præmielofterne blev fastsat på et for højt niveau uden hensyntagen til det antal præmier, der blev udbetalt før 1992. I realiteten har de fastsatte lofter ikke haft den effekt, at den strukturelle overskudsproduktion, der har kendetegnet markedet siden begyndelsen af 1980'erne, og som reformen i 1992 skulle afhjælpe, er kommet under kontrol. Der er ganske vist truffet korrigerende foranstaltninger, og lofterne for den særlige præmieordning er blevet sænket, men til dato er der ikke truffet sådanne foranstaltninger til at få sat rettighederne til ammekopræmien ned på et mere hensigtsmæssigt niveau.

Spredning af slagtesæsonen

4.36. Sæsonpræmien kan anvendes i medlemsstater, hvor slagtningen af stude i perioden 1. september-30. november udgjorde 40 % af årets samlede slagtninger. denne procentsats er senere ændret til 35 % (180) (jf. punkt 4.15). Siden denne præmie blev indført, har de samlede udgifter til den været 85,1 mio. ECU fordelt på Danmark (0,3 %), Tyskland (3,8 %), Irland (81,1 %) og Nordirland (14,8 %).

4.37. Det er vanskeligt at se det berettigede i indførelsen af denne præmie i en periode med faldende produktion, hvor der på grund af stabile markedspriser ikke var behov for intervention i hele Fællesskabet. Præmien var derfor irrelevant i betragtning af de mål, der var fastsat for præmien i forordningen (jf. punkt 4.15).

4.38. Præmien havde den virkning, at slagteperioderne blev udjævnet i en sådan grad, at den fra 1995 ikke længere kunne anvendes i Nordirland. Den kunne heller ikke anvendes i Irland i 1997 (jf. tabel 4.8). Slagtning uden for sæsonen har imidlertid ikke påvirket markedspriserne afgørende. Man skulle forvente prisstigninger i perioden september-november og prisfald i perioden januar-april, men sammenligner man Irland og Nordirland (jf. tabel 4.9), ser man, at der ikke var sådanne prisbevægelser. I Danmark og Tyskland vedrører præmien så få dyr, at den ikke kan have nogen signifikant virkning på markedspriserne.

4.39. Eftersom der ikke var behov for interventionsopkøb i hele Fællesskabet, kan det konkluderes, at sæsonpræmien næppe var berettiget.

Ekstensivering af produktionen

4.40. I beregningen af belægningsfaktoren indgår alle grovfoderarealer, producenten anmelder som anvendt til fodring. Nogle producenter holder for eksempel permanent deres dyr opstaldet og opfeder dem efter intensive landbrugsmetoder, mens de kan få den særlige præmie for bedriften, der omfatter arealer til grovfoderproduktion. Denne form for ekstensivt landbrug afviger kun fra, hvad der almindeligvis anses for intensivt landbrug, ved, at producenten i sidstnævnte tilfælde skal indkøbe grovfoderet til dyrene.

4.41. Kommissionen har ikke evalueret virkningen af ekstensiveringstillægget på oksekødsproduktionsmetoderne i EU. Tabel 4.10 viser en svag nedgang i belægningsgraden for malkekvægsbedrifter, mens der bemærkedes en stigning for besætninger med kødkvæghold.

4.42. I henhold til definitionen i forordningen indgår kun de dyr, der ansøges om kvæg- eller fårepræmier for, og ikke alle dyrene på bedriften i beregningen af belægningsgradsfaktoren. Dermed tilskyndes producenterne til at ansøge selektivt for at opnå størst mulige tilskud. Ofte hjælper landboforeninger og præmieforvaltningskontorer producenterne med at udarbejde ansøgninger. Som det konstateredes i medlemsstaterne, kan det undertiden betale sig for producenten at undlade at ansøge om præmier for samtlige dyr, så han kan holde den beregnede belægningsgrad på under 1,4 storkreaturenheder pr. ha og dermed opnå ekstensiveringstillægget for alle anmeldte dyr (jf. punkt 4.15). Med selektive anmeldelser kan en producent opnå op til 23 % mere i præmie(181).

4.43. Hertil kommer, at dyr, for hvilke landbrugere i ugunstigt stillede områder kan få udbetalt udligningsgodtgørelser over EUGFL, Udviklingssektionen, ikke medregnes ved fastlæggelsen af belægningsgraden (182). Endvidere medregner alle medlemsstater bortset fra Italien i overensstemmelse med forordningen (183) ved fastsættelsen af belægningsgraden kun det antal dyr, der svarer til producentens individuelle fåre- og ammekopræmiekvoter. I Frankrig og Irland ses der også bort fra dyr, der ved administrativ kontrol er fundet ikke-præmieberettigede. Endelig kan producenter, der specialiserer sig i intensiv husdyravl, paradoksalt nok opnå præmier for indtil 15 storkreaturenheder på grund af loftet på 15 storkreaturenheder, der blev indført for at sikre, at småproducenter ikke blev underlagt bestemmelsen om den maksimale belægningsgradsfaktor(184).

4.44. Den mekanisme, der blev indført med henblik på at tilskynde til ekstensiv produktion, bør tages op til fornyet overvejelse og forbedres, og specielt bør samtlige dyr på bedriften tages i betragtning. Når først det integrerede kontrolsystem er udbygget fuldt ud, og der er oprettet pålidelige databaser på grundlag af dyrenes identifikationsnumre (jf. punkt 4.54), bør Kommissionen kunne foreslå en mere passende belægningsgrad.

FORVALTNING OG KONTROL AF PRÆMIER

4.45. Oksekødspræmierne har siden 1992-reformen været omfattet af det integrerede system for forvaltning og kontrol på medlemsstatsniveau (jf. punkt 4.18). I det integrerede system for forvaltning og kontrol indgår følgende: en database over støtteansøgninger, et alfanumerisk system til identifikation af markerne, et alfanumerisk system til identifikation og registrering af dyrene, støtteansøgninger og et integreret kontrolsystem (185). De tre sidste elementer skulle have været oprettet pr. 1. februar 1993, og de to første pr. 1. januar 1996. Trods talrige kontrolbesøg og henstillinger fra Kommissionen er ingen af disse frister blevet overholdt i de besøgte medlemsstater.

Identifikation og registrering af dyr

4.46. Erfaringerne har vist, at Rådets direktiv 92/102/EØF generelt ikke er gennemført fuldt tilfredsstillende. De væsentligste konstaterede svagheder er, at dyrene ikke kan spores, fordi flytninger af kvæg ikke registreres i en central database, og at de dokumenter, der følger dyrene, ikke er fyldestgørende. Rådets forordning (EF) nr. 820/97 (186) om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg tager sigte på at forbedre disse forhold.

4.47. Siden oktober 1993 har der på hvert dyr skullet anbringes et alfanumerisk identifikationsmærke senest 30 dage efter fødslen, eller når dyret er højst seks måneder gammelt, såfremt der, inden dyret er 30 dage gammelt, er blevet anbragt et midlertidigt mærke (187). Producenten skal anføre mærket i et bedriftsregister og på alle støtteansøgninger. Mærket er derfor det væsentligste kontrolelement til brug i forvaltningen og den stedlige kontrol. Alle ændringer i besætningens sammensætning skal fremgå af registret, det skal føres ajour og fremlægges ved kontrol på bedriften (188). Via registret skal det være muligt at spore fysiske bevægelser i besætningen af sundhedsmæssige årsager og også at kontrollere, at de foreskrevne retentionsperioder er overholdt (189).

4.48. Under revisionsbesøg i medlemsstaterne i 1996 konstateredes det, at nogle medlemsstater havde indført fællesskabsidentifikationssystemet for sent, mens andre slet ikke havde det. Nogle medlemsstater havde allerede deres egne nationale systemer, hvoraf nogle imidlertid var fakultative, og, når de blev anvendt, anvendtes de ikke ensartet. I Spanien blev den nationale forordning først vedtaget i februar 1994, men de selvstyrende regioner har stadig ikke gennemført vigtige elementer i foranstaltningerne. I Frankrig blev fællesskabssystemet vedtaget i marts 1995. Her skal landbrugeren foretage en første mærkning, hvorefter der senest, når dyrene er 4 måneder gamle, foretages officiel mærkning. I Tyskland indførtes systemet i april 1995, men det gælder kun dyr født efter oktober 1995. Tidligere anvendtes der over 60 forskellige systemer. I Irland blev den nødvendige nationale lovgivning først gennemført i april 1996. I Italien blev direktivets bestemmelser først omsat til national lovgivning i august 1996. Da revisionen fandt sted, var kun dyr, der var ansøgt om støtte for, mærkede. Ansatte i producentorganisationerne foretog mærkningen på vegne af den udbetalende myndighed, men ikke inden for den fastsatte 30 dages frist.

4.49. I Irland anvendtes der indtil 1996 kun et foreløbigt bedriftsregister. I Spanien (Baskerlandet) fører producenterne ikke det obligatoriske register, men oplysningerne samles i en central database. Dermed bliver det vanskeligt at sikre, at registrene er ajourførte. I Portugal og Det Forenede Kongerige fører store producenter i mange tilfælde de obligatoriske bedriftsregistre, mens mindre producenter stadig har problemer med at føre fyldestgørende registre. I Italien indeholder bedriftsregistrene detaljerede oplysninger om hvert enkelt dyr, der er ansøgt om præmie for, og der er også angivet den samlede kvægbesætning på bedriften, men der er ikke registreret samtlige fysiske bevægelser inden for besætningen.

Det administrative dokument

4.50. Hvert dyr, der ansøges om den særlige oksekødspræmie for, skal følges af et administrativt dokument (190). Dette dokument skal være udstedt senest på tidspunktet for den første præmieansøgning og skal gøre det muligt at sikre, at der kun ansøges om én præmie pr. dyr pr. aldersgruppe. Fastsættelsen af det administrative dokuments form og indhold er overladt til medlemsstaterne.

4.51. Medlemsstaterne er nu ved at forbedre deres databaser over præmieansøgninger, på grundlag af hvilke de kan foretage krydskontrol, og derfor vil det administrative dokument i fremtiden få mindre betydning ved kontrollen af, om der er foretaget dobbeltudbetalinger af præmier. I nogle besøgte medlemsstater (Frankrig, Irland og Det Forenede Kongerige) opbevarer de administrative myndigheder imidlertid de administrative dokumenter i retentionsperioden, der også er vigtige i forbindelse med sundhedskontrollen. Disse procedurer skal sikre, at retentionsperioden overholdes, for de administrative dokumenter skal forelægges ved salg af dyrene. I disse lande registreres det i dokumentet, at der er betalt præmie for dyret, og den potentielle køber får dermed oplysning om dyrets status, for så vidt angår den særlige præmie. I Frankrig og Det Forenede Kongerige har dokumentet en stregkode, der er en nemmere og mere pålidelig metode til registrering af vigtige data.

4.52. Kommissionen bør under hensyntagen til den udvikling, der er beskrevet ovenfor, tage det administrative dokuments funktion op til fornyet overvejelse, for i nogle medlemsstater (Italien og Portugal) har det ikke fungeret særligt effektivt. Frem for alt bør medlemsstaternes administrative procedurer og kontrolprocedurer harmoniseres mere.

Kontrol

4.53. Sigtet med administrativ kontrol er at efterprøve, om et dyr er berettiget til præmie, og at sikre, at der ikke udbetales præmie to gange for ét og samme dyr. Under det integrerede system for forvaltning og kontrol skal alle oplysninger fra støtteansøgningerne registreres i en database (191). Ved krydskontrol af numrene på registrerede identifikationsmærker kan dobbeltansøgninger identificeres. Når først samtlige medlemsstater har oprettet sådanne databaser, og de er 100 % operationelle, vil de forhold, Retten tidligere har kritiseret (192), blive forbedret betydeligt.

4.54. Fyldestgørende kontrol af, at det pågældende dyr virkelig findes og er støtteberettiget, forudsætter imidlertid en database, hvori alle oplysninger om en bedrifts besætning er registreret. Ingen af de besøgte medlemsstater havde et sådant, fuldstændig operationelt system, og den gældende lovgivning om det integrerede system for forvaltning og kontrol forpligter dem ikke til at indføre det. Mange medlemsstater har erkendt behovet for en sådan database og er godt i gang med at få den oprettet. Desuden har Rådet for nylig vedtaget en forordning om oprettelse af netop en sådan database (193).

4.55. Kontrollen på stedet skal omfatte mindst 10 % af alle ansøgninger om husdyrstøtte, udvalgt på grundlag af en risikoanalyse, og denne kontrol bør omfatte samtlige dyr anført i præmieansøgningen (194). I nogle medlemsstater [Tyskland, Frankrig og Det Forenede Kongerige (195)] foretages der efter udvælgelse af ansøgninger om ammekopræmien imidlertid kun stikprøvekontrol af dyrene på bedriften på grundlag af enten besætningens størrelse eller det antal dyr, der er ansøgt om støtte for.

Belægningsgradsfaktoren

4.56. I beregningen af belægningsgraden skal blandt andet indgå følgende elementer:

a) enhver referencemængde (mælkekvote), producenten har fået tildelt (omregnet til et antal malkekøer på grundlag af bestemte mælkeydelser fastsat i forordningen)

b) det antal dyr (kvæg, får og geder), der er ansøgt om præmie for, og

c) det anmeldte grovfoderareal.

4.57. Oplysningerne i de respektive databaser er imdlertid undertiden upålidelige. I Spanien (Galicien) var for eksempel fire ud af 17 reviderede betalinger fejlbehæftede. I to af disse tilfælde var det anmeldte areal ikke blevet medregnet, og derfor var der kun betalt et præmiebeløb svarende til 15 storkreaturenheder (196). I et andet tilfælde var der medregnet en mælkekvote, skønt producenten ikke havde nogen. Det bevirkede, at belægningsgraden var blevet fastsat for højt, og at der ikke var udbetalt ekstensiveringstillæg. Der var udbetalt ekstensiveringstillæg til en anden producent, hvis belægningsgrad ikke kunne beregnes, fordi han ikke havde indsendt en arealanmeldelse.

4.58. Det var også et problem, at storkreaturenhederne i nogle tilfælde var beregnet forkert. I Portugal havde dyr over to år talt som 0,6 storkreaturenhed i stedet for 1 storkreaturenhed som fastsat i forordningen (197). I Italien får en producent, der er fritaget for at anvende den maksimale belægningsgrad på 2 storkreaturenheder pr. ha, udbetalt præmier for op til de 15 storkreaturenheder uden fradrag af får og geder, der betales præmie for, og af det antal malkekøer, der skal til for at opfylde mælkekvoten. Det er i strid med forordningen (198).

Konklusion om forvaltningen og kontrollen af præmierne

4.59. Det går meget langsomt med at få tilpasset de nationale procedurer for forvaltning og kontrol af præmierne og at få udviklet de nødvendige edbsystemer. Eftersom de forvaltnings- og kontrolsystemer, medlemsstaterne har oprettet, er af varierende effektivitet, bør Kommissionen definere kravene til kvægregisteret, det administrative dokument og databaserne mere præcist.

4.60. Kommissionen bør også sikre, at samtlige dyr på en bedrift registreres i medlemsstaternes databaser på grundlag af dyrenes identifikation. Dermed vil overflødig kontrol kunne undgås, præmieansøgningsprocessen kan forenkles, og det kan undgås, at samme oplysninger registreres flere gange.

FORANSTALTNINGER TRUFFET I FORBINDELSE MED BSE-KRISEN

4.61. I marts 1996 erkendte Det Forenede Kongeriges regering, at der muligvis var forbindelse mellem BSE og CJD (jf. punkt 4.8). Efterspørgselen efter oksekød faldt brat i hele EU, og priserne fulgte trop. Der måtte omgående gribes ind, og den 19. april udstedtes der tre kommissionsforordninger: én om foranstaltninger til forbrugsfremme og afsætning af kvalitetsoksekød (199), én om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet i Det Forenede Kongerige (200) (den såkaldte »Over Thirty Months Scheme« - OTMS) og én om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet i Belgien, Frankrig og Nederlandene (201) (slagtning af kalve importeret fra Det Forenede Kongerige). Samtidig blev kalveforarbejdningspræmien (202) indført i Det Forenede Kongerige og én måned senere i Portugal. I juli blev der godkendt planer om slagtning af udvalgte kreaturer i Det Forenede Kongerige og Portugal (203), og alle modtagere af EU's særlige præmie og ammekopræmie fik i kalenderåret 1996 ret til en tillægsbetaling(204).

4.62. I september besluttede Kommissionen, at der kunne udbetales et forskud på 1996-præmierne (205). Ved udgangen af 1996 indførte Rådet en række ændringer i den fælles markedsordning, som vil få virkning i 1997 og 1998 (206), og der blev stillet yderligere 500 mio. ECU til rådighed i betalingsbevillinger, der skulle finansieres over 1997-budgettet (207).

4.63. Bortset fra forskuddene på 1996-præmieudbetalingerne var langt de største udgiftsposter på 1996-budgettet OTMS, tillægsbetalingerne og kalveforarbejdningspræmien (jf. tabel 4.1). Retten har i 1996 foretaget en første undersøgelse af disse poster.

Forskud på 1996-præmierne

4.64. I henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 1871/96 blev 223,7 mio. ECU udgiftsført på 1996-budgettet som forskud på 1996-præmierne. Dersom disse forskud var blevet udbetalt efter den normale tidsplan (efter 1. november), ville de være blevet udgiftsført på 1997-budgettet. Kun Danmark, Tyskland og Frankrig kunne afholde betalingerne inden fristens udløb den 15. oktober 1996.

Den såkaldte »Over Thirty Months Scheme« - OTMS

4.65. Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 716/96 af 19. april 1996 indførtes der ekstraordinære foranstaltninger for oksekødsmarkedet i Det Forenede Kongerige. Dermed blev der i realiteten ydet et væsentligt bidrag til Det Forenede Kongeriges program til udryddelse af BSE. Specielt indebærer forbuddet mod salg til konsum af kød fra kvæg på over 30 måneder (BSE forekommer sjældent blandt yngre dyr), at det er nødvendigt at slagte, destruere og brænde sådanne dyr. Fællesskabet betaler Det Forenede Kongerige 392 ECU pr. dyr efter destruktion, dvs. forbrænding.

4.66. Ordningen omfatter et så stort antal kreaturer (over 1 million i 1996), at Det Forenede Kongerige har haft store problemer med at tilvejebringe tilstrækkelig forbrændingskapacitet. I oktober 1996 var kun 27 000 nedslagne dyr blevet brændt og i henhold til den oprindelige lovgivning kunne Det Forenede Kongerige kun indsende ansøgninger for disse 27 000. Kommissionen erkendte dette problem og gik med til, at Det Forenede Kongerige med virkning fra 26. september 1996 (208) kunne anmode om et forskud på 80 % af Fællesskabets bidrag efter slagtning af de opkøbte dyr. Den 27. november 1996 indsendte Det Forenede Kongerige en anmodning omfattende 428 928 dyr (134,5 mio. ECU), der ikke var opført på medlemsstatens udgiftsanmeldelse pr. 15. oktober (EUGFL-regnskabsårets afslutning). Denne udgift blev imidlertid debiteret 1996-budgettet. Endnu ikke destruerede kroppe er blevet indlagret på isolerede fryselagerfaciliteter, der er godkendt til dette formål.

Tillægsbetalinger

4.67. I henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1357/96 kunne der ydes dels tillægsbetalinger til producenter med ret til den særlige oksekødspræmie og ammekopræmien, dels særlige beløb til medlemsstaterne (i alt 261 mio. ECU) til udbetalinger til oksekødsproducenter, »som står over for akutte problemer som følge af markedssituationen...«. Medlemsstaterne kunne afholde en tillægsbetaling på 23 ECU pr. dyr til den særlige præmie og på 27 ECU pr. dyr til ammekopræmien og/eller fordele de særlige beløb på et andet grundlag.

4.68. For at være berettigede til fællesskabsfinansiering skulle alle betalinger være afholdt pr. 15. oktober 1996. Størstedelen af medlemsstaterne valgte at udbetale et tillægsbeløb pr. dyr. Af de 814,7 mio. ECU, der var stillet til rådighed over budgettet (jf. tabel 4.1), blev 192,9 mio. ECU anvendt til den særlige præmie og 250,5 mio. ECU til ammekopræmien.

4.69. Eftersom der sjældent kan konstateres smitte blandt dyr på under 30 måneder, var sigtet med Det Forenede Kongeriges udryddelsesprogram, som Rådet tilsluttede sig (209), at forhindre, at dyr over 30 måneder kom til at indgå i menneske- eller dyrefødekæden. Det Forenede Kongerige fik også tildelt 34 mio. ECU og anvendte dem til finansiering af en »Beef Marketing Payment Scheme« (BMPS), en støtteordning for de producenter, der solgte kreaturer til slagtning til konsum i perioden 20. marts-30. juni 1996. I denne ordnings bestemmelser var det oprindelig fastsat, at kreaturer på over 30 måneder solgt til slagtning efter den 28. marts 1996 ikke var støtteberettigede under ordningen. Imidlertid burde der ikke være ydet fællesskabsstøtte for 1 695 dyr (kun i England), som bevisligt var over 30 måneder gamle, da de blev godkendt til BMPS efter bedømmelse af deres tænder. Det Forenede Kongerige har endvidere udvidet BMPS til at omfatte kvæg solgt mellem 1. juli og 9. november 1996. Denne foranstaltning er finansieret med 29 mio. GBP over det nationale budget. Kreaturer på over 30 måneder, der er solgt i denne periode, er ikke nødvendigvis udelukket fra ordningen.

4.70. Det Forenede Kongerige har desuden indført en national »Beef Assurance Scheme« (BAS) (en national kvalitetskontrol af oksekød), som dækker dyr født i registrerede besætninger, der kan sælges til konsum, indtil de er 42 måneder gamle. Frem til juni 1997 er 59 dyr på over 30 måneder blevet slagtet til konsum under denne ordning. Ganske vist var et af ordningens støtteberettigelseskriterier, at ejeren skulle erklære, at besætningens dyr i de foregående syv år ikke havde fået foder, der indeholdt kød- og benmel, og at ejerens oplysninger skulle bekræftes ved kontrol hos foderleverandøren, men det er umiddelbart meget vanskeligt at efterprøve, om denne betingelse er opfyldt.

Geniværksættelse af kalveforarbejdningspræmien

4.71. Denne støtte (jf. punkt 4.15) skal ydes til en »producent«, defineret som »producenten eller en anden fysisk eller juridisk person, der handler med levende kvæg«. Det oprindelige budget for 1996 var på 1 mio. ECU, men iværksættelsen af præmien i Portugal og Det Forenede Kongerige medførte, at årets faktiske udgifter blev på 24,4 mio. ECU.

4.72. Det Forenede Kongerige har fortolket »producenter« som forarbejdere (slagterier). Støtten udbetales derfor til de slagterier, der er registreret under ordningen. Landbrugere og forarbejdere indgår selv aftaler. En af de største besøgte producenter fik gennemsnitligt 75 % af støtten, men i Portugal udbetales støtten til producenterne efter fradrag af transportomkostninger og andre udgifter til slagteriet, og de får 80-85 %.

4.73. I Det Forenede Kongerige har alt nyfødt kvæg siden 1. juli 1996 skullet have et pas med dyrets fødselsdato, men der blev forarbejdet 46 000 kalve før indførelsen af sådanne pas - altså før det var muligt at fastslå deres alder. I Portugal anvendtes der i ordningens første tre uger et system, hvor ca. 350 kalve blev mærket på bedriften af offentligt ansatte, og der blev udstedt en dyrlægeattest. Systemet blev imidlertid opgivet, så nu findes der ikke længere attesteret bevis for en kalvs alder.

4.74. Der blev aflagt revisionsbesøg på et slagteri i Det Forenede Kongerige, hvor det ikke blev kontrolleret, at de dyr, der forlod slagteriet, også ankom til destruktionsanstalten. I Portugal fungerede kontrollen i de to besøgte destruktionsanstalter ikke effektivt. Under sådanne omstændigheder er der ikke sikkerhed for, at de slagtede kalve blev bortskaffet på den korrekte måde.

Kontrolleres BSE-relaterede foranstaltninger tilstrækkeligt?

4.75. Ved revisionen af OTMS, kalveforarbejdningspræmien og BMPS konstateredes der væsentlige systemsvagheder i de kontrolforanstaltninger, de berørte medlemsstater har truffet. Mange af de foranstaltninger, der er indført under den fælles markedsordning, er innovative ad hoc-foranstaltninger, og der er tale om meget store beløb. Derfor er det tvingende nødvendigt, at Kommissionen styrker og udvider sin kontrol af anvendelsen af sådanne foranstaltninger. Indtil april 1997 var denne kontrol især rettet mod OTMS, som blev prioriteret højt på grund af de udgifter, den indebar i forhold til andre ordninger.

KONKLUSION

Præmier

4.76. Da de institutionelle priser faldt efter 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik, anså man det for nødvendigt at sikre producenterne en kompensation ved at hæve oksekødspræmieniveauet tilsvarende. En sådan justering af fællesskabsstøtten har indvirket væsentligt på fællesskabsbudgettets udgifter til præmier, der er blevet mere end tredoblet.

4.77. Kommissionens dokumentation for, at det var berettiget at fastlægge præmierne på dette niveau, var ikke detaljeret nok. Den kompensation, producenter modtog for nogle kategorier af dyr gennem højere præmieniveauer, var for stor. Ifølge Rettens beregninger har sådan overkompensation til modtagere af den særlige præmie medført øgede budgetudgifter på 387 mio. ECU i perioden 1993-1996. Det er mere kompliceret at beregne de finansielle virkninger af overkompensationen til modtagere af ammekopræmien, for beregningen afhænger af det valgte scenario og af, hvilken form for landbrug producenterne driver. Retten bemærker imidlertid, at den faktiske sats var 60 % højere end den oprindeligt foreslåede sats. Hertil kommer, at produktionscyklen var i den nedadgående fase i 1993 og 1994, og derfor holdt markedspriserne sig på et langt højere niveau end forventet, da reformen gennemførtes. Generelt steg producenternes indkomster med 10 % fra 1992 til 1994 - der foreligger ikke tal for senere år. Det skal også tages i betragtning, at der går nogen tid, før de positive virkninger slår igennem på producenternes indkomster. Reformer inden for oksekødssektoren har så vidtrækkende konsekvenser for fællesskabsbudgettet, at de kun bør gennemføres efter en detaljeret forudgående analyse af indvirkningen på landbrugernes indkomster (jf. punkt 4.19-4.26).

4.78. De indførte præmielofter blev fastlagt på et for højt niveau uden hensyntagen til det antal dyr, der var udbetalt præmier for før 1992, og de havde ikke den effekt, at overskudsproduktionskapaciteten kom under kontrol. Lofterne for de særlige præmier er senere blevet sænket, men ammekopæmierne er til dato ikke blevet justeret i nedadgående retning (jf. punkt 4.27-4.32).

4.79. Strukturen i nogle af de nye foranstaltninger (udbetalingen af den særlige præmie for den anden aldersgruppe af ikke-kastrerede dyr og sæsonpræmien) tilskynder desuden producenter til at holde dyrene på bedriften i længere tid, og virker dermed som incitament til produktionsstigninger, hvilket er i modstrid med et af de væsentligste formål med reformen. Forarbejdningspræmien tager til gengæld sigte på at begrænse produktionskapaciteten. Den samlede præmiepakke omfatter således en række selvmodsigende foranstaltninger, hvor forarbejdningspræmien først og fremmest er nødvendig, fordi effekten af andre fællesskabspræmier skal afbødes. Ifølge Rettens beregninger har disse ordninger, der har tilskyndet landbrugerne til unødigt at holde en bestemt kategori kvæg på bedriften i længere perioder, i perioden 1992-1996 påført Fællesskabet øgede budgetudgifter på i alt 350 mio. ECU (jf. punkt 4.33).

4.80. De omstændigheder, der blev anført som begrundelse for indførelsen af sæsonpræmien, navnlig behovet for interventionsopkøb, forelå ikke i perioden 1992-1995, fordi præmien blev indført i den periode, hvor produktionscyklen var i nedadgående fase. Budgetudgifterne til præmien, i alt 85,1 mio. ECU, var derfor ikke berettigede. Kommissionen burde have taget markedsforholdene på det tidspunkt i betragtning (jf. punkt 4.36-4.39).

4.81. Den mekanisme, der blev indført for at tilskynde til ekstensiv produktion, bør også tages op til revision, navnlig bør definitionen af belægningsgraden gøres mere relevant, så blandt andet samtlige dyr på bedriften indgår i beregningen og ikke kun de, der ansøges om præmie for (jf. punkt 4.40-4.44).

4.82. Ved kontrollen af præmierne vil det integrerede system for forvaltning og kontrol, når først det er fuldstændig operationelt, være et rimeligt grundlag for identifikation af dyrene og for kontrollen af, om de er præmieberettigede. Systemet har imidlertid ikke fungeret særlig effektivt, fordi det har trukket i langdrag med at få tilpasset de nationale ordninger og at få udviklet de nødvendige edb-systemer. Kvægregistret, det administrative dokument og databaserne skal forbedres yderligere, før de er effektive (jf. punkt 4.45-4.60).

BSE-relaterede foranstaltninger

4.83. De foranstaltninger, der er gennemført siden BSE-krisen i 1996 til støtte for producenterne, har belastet fællesskabsbudgettet meget og vil fortsat gøre det. Rettens revision i 1996 af de væsentligste foranstaltninger har vist, at der er svagheder i forvaltningen af ordningen på medlemsstatsniveau, og at Kommissionen ikke har fulgt budgetprincipperne. Endvidere er bestemmelserne om dyr på over 30 måneder i henholdsvis OTMS-ordningen og BMPS-ordningen i Det Forenede Kongerige indbyrdes modstridende. Kommissionen bør udvide den grundige evaluering af OTMS til også at omfatte andre foranstaltninger (jf. punkt 4.61-4.75).

KOMMISSIONENS SVAR

REFORMEN

Baggrund

4.11. Kornprisnedsættelsen har ligeledes betydning for intensiv kvægproduktion. Derfor var præmiestigningen bl.a. bestemt for ekstensivt husdyrhold, der ikke kunne få en tilsvarende gavn af kornprisnedsættelsen.

EFFEKTEN AF DE ÆNDREDE OKSEKØDSPRÆMIEORDNINGER

Indkomstudligning

4.19. Der bør gøres opmærksom på, at hver enkelt af de af Retten nævnte præmier har en specifik målsætning. Hvis formålet er at sammenligne indkomstudviklingen for producenterne, giver en sammenlægning af de forskellige præmier derfor et forkert billede af situationen.

4.20. For at sammenligningerne kan blive korrekte, skal det beløb på 90 ECU, der omhandles i de nævnte beregninger, multipliceres med den monetære koefficient, hvilket giver 108,7 ECU pr. dyr.

Tabellen i bilaget gør det muligt at sammenligne præmiestigningen med interventionsprisfaldet.

4.21. Stigningen i præmierne for handyr er på 60,4 ECU for hovedparten af de dyr, for hvilke der blot udbetales én præmie, og på 169,1 ECU for de dyr, for hvilke der udbetales to præmier. Et gennemsnit vejet med antallet af dyr i hver af disse kategorier (ca. 2/3 og 1/3 i 1995) giver 96,6 ECU, hvilket ligger under det teoretiske indkomsttab på de ovennævnte 108,7 ECU pr. dyr.

Efter beslutningen i 1996 om ikke mere at udbetale den anden præmie for ukastrerede dyr, er det kun for ca. 23 % af dyrene, der fortsat udbetales to præmier.

Alt i alt kan Kommissionen derfor ikke acceptere de af Retten nævnte ekstra omkostninger.

4.22. Se svaret under punkt 4.20.

4.23. På basis af de reelle tal har der ikke været nogen besparelse baseret på kvægfoder, da kornpriserne på producentniveau ikke er faldet i den betragtede periode.

Hvad de kumulerede virkninger angår, bør der mindes om, at de andre præmier, der er nævnt i Rettens beretning, har præcise formål såsom ekstensivering, sæsonspredning eller udvikling af tilbagestående regioner, og de kan derfor ikke anses for at være supplerende indkomststøtte.

4.24. Prisstøtteordningen i kvægsektoren indebærer en fast støtte (ikke som fåre/gedeordningen, der er baseret på udligning beregnet på grundlag af de årlige priser), hvilket betyder, at der for at kunne foretages sammenligninger af de reelle udligninger, må tages hensyn til en fuldstændig cyklus (6 år). Dvs. i produktionscyklens nedgangsfase (1992-1995) medfører det faldende udbud gode priser. I opgangsfasen (1995-1998) forventes det alt for store udbud at medføre markedsprisfald.

En sammenligning af de gældende markedspriser ved de pågældende produktionsårs begyndelse er mere korrekt end en sammenligning, der følger kalenderårene. Markedsprisfaldet mellem den 1. juli 1992 og den 1. juli 1995 er på 11,6 %, der skal sammenlignes med faldet på 15 % for den forventede pris.

4.25. Som vist i tabel 4.4 er udviklingen i oksekødsproducenternes situation forværret i forhold til landbrugsgennemsnittet (fra 90 % i 1992 til omkring 80 % i 1994).

4.26. På basis af svarene under punkt 4.21 og 4.25 finder Kommissionen, at producenterne ikke får en overkompensation for forventede indkomsttab som følge af det projekterede markedsprisfald. Det er i praksis vanskeligt at ekstrapolere resultater, som er baseret på arten af dyret, idet der normalt findes flere dyrearter på én og samme bedrift.

Selv om markedspriserne har ligget over de niveauer, der blev forventet ved reformens gennemførelse, faldt den indenlandske oksekødsproduktion i realiteten ca. 8,5 % mellem 1992 og 1995.

Produktionskontrol

4.28 - 4.30. Rimeligheden af at benytte 1992 som referenceår blev fastslået i en politisk aftale i forbindelse med gennemførelsen af 1992-reformen. I realiteten påtænktes det ved udarbejdelsen af Kommissionens forslag i 1991 at nedsætte produktionen gennem indførelse af faste lofter for belægningsgraden og anvendelsen af et loft på 90 dyr inden for rammerne af den særlige præmie samt ammekopræmien. Det er Rådet, der har indført begrebet individuelt loft for ammekopræmien og det regionale loft for den særlige præmie, og det har også givet medlemsstaterne mulighed for at vælge 1992 som referenceår.

Hvad ammekopræmien angår, har Kommission allerede i sin beretning om anvendelsen af de individuelle producentlofter (KOM(96) 430 endelig udg.) erkendt, at medlemsstaternes ret til at benytte 1992 som referenceår har forsinket stabiliseringen af ammekobestanden og dermed også forsinket opnåelsen af en bedre markedsstyring. Det bør imidlertid fremhæves, at allerede i 1996 var antallet af potentielle ammekopræmierettigheder (11 450 000) lavere end antallet af ammekøer i EU (11 518 000).

Hvad det regionale loft for den særlige præmie angår, konstaterede Kommissionen allerede i 1993, at fastsættelsen af alt for høje regionale lofter risikerede at skade produktionsstyringen. Denne konstatering førte til et ændringsforslag inden for rammerne af den prispakke for 1994-1995, som blev forelagt i begyndelsen af 1994 og vedtaget i juli 1994, hvilket medførte en reduktion på ca. 11 % i det samlede regionale loft. Inden for rammerne af prispakken for 1996/1997 foreslog Kommissionen endnu en reduktion af det regionale loft, hvilket medførte en ny reduktion, som blev vedtaget i november 1996, på omkring 19,4 % af det regionale loft med virkning fra 1997.

4.32. I 1990 fik mindre producenter med blandede besætninger (ved forordning (EØF) nr. 1187/90) mulighed for at opnå en ammekopræmie, for at disse producenter kunne få en tilstrækkelig indkomst. Der blev på dette tidspunkt fastsat et loft på 10 ammekøer og 60 000 kg mælk. I det politiske kompromis som led i 1992-reformen forpligtede Kommissionen sig til at tage disse lofter op til fornyet behandling. Kommissionens forslag omhandlede 700 000 rettigheder, som Rådet til slut ændrede til 821 160 ekstra præmierettigheder. Resten af de oprettede rettigheder er udtryk for et ønske om at løse problemerne med at bevare produktionen i ugunstigt stillede områder.

4.33. Kommissionen var allerede klar over problemet i 1993. I de foranstaltninger, der er knyttet til prispakken for 1994-1995, som blev fremlagt i begyndelsen af 1994, foreslog den en afskaffelse af anden tranche af den særlige præmie for ikke-kastrerede tyre. Rådet fulgte ikke dette forslag. Et nyt forslag i begyndelsen af 1996 medførte en endelig ophævelse af denne præmie fra og med 1997 (forordning (EF) nr. 2222/96). Endvidere skal det nævnes, at Kommissionen allerede i 1993 (forordning (EØF) nr. 685/93) begrænsede vægten af de slagtekroppe, der kan opkøbes til intervention.

4.34. Det bør med hensyn til mangelen på selektive kriterier for den særlige præmie erindres, at en af målsætningerne for denne præmie er at udligne producenternes indkomsttab som følge af de reducerede interventionspriser. Denne reduktion omfattede alle fuldvoksne dyr.

Det bør endvidere erindres, at det udkast til en reform af kvægsektoren, som Kommissionen foreslog i 1991, indeholdt følgende kriterier for en produktionsbegrænsning:

- den særlige præmie og ammekopræmien begrænses til kun at gælde for 90 dyr

- en reel belægningsgrad (antal storkreaturer, som findes på bedriften pr. ha foderareal), hvor producenten udelukkes fra præmieordningen, hvis belægningsgraden overstiger 1,4 eller 2 storkreatur/ha i henholdsvis ugunstigt stillede områder og andre områder, og

- en udelukkelse fra anvendelsen af denne belægningsgrad op til 6 storkreaturer, alene inden for rammerne af ammekopræmien.

Endelig bør det nævnes, at den af Rådet vedtagne ordning indeholder elementer af selektivitet til fordel for visse producenter (mindre producenter, for hvilke belægningsgraden ikke anvendes, mellemstore producenter, for hvilke loftet på 90 handyr opretholdes, og ekstensive bedrifter som følge af belægningsgradens indførelse).

4.35. Kommissionen erkender, at muligheden for at vælge 1992 som referenceår har ført til alt for høje produktionslofter (se punkt 4.27 til 4.34). Der blev imidlertid fremsat forslag om justeringer vedrørende det regionale loft, for så vidt angår den særlige præmie, straks efter, at problemet var blevet kvantificeret. Hvad ammekopræmien angår, giver eksistensen af individuelle rettigheder yderligere vanskeligheder, der besværliggør vedtagelsen af korrigerende foranstaltninger med henblik på en nedsættelse. Der er dog truffet foranstaltninger for at begrænse anvendelsen af denne præmie som led i de hasteforanstaltninger, Rådet vedtog i november 1996.

Spredning af slagtesæsonen

4.37. I praksis finder sæsonudsvingene i oksekødsproduktionen kun sted i de medlemsstater, hvor oksekødsproduktionen især er baseret på fodring, hvilket medfører, at der slagtes et stort antal dyr under indbindingsperioden, hvilket kan destabilisere markerne i hele EU.

En gennemgang af antallet af slagtninger i perioden fra september til november (se tabel 4.8) viser klart, at der i visse medlemsstater er et problem vedrørende produktionsmæssige sæsonudsving, som risikerer at skabe ubalance i sektoren som helhed på EU-plan. Præmien har til formål at ændre disse produktionssystemer. Dette kræver en vis tid og kan derfor aldrig blive effektivt, hvis det først sker, når interventionen indledes.

4.38. Præmiens effektivitet vises gennem nedgangen i antallet af slagtninger i alle de medlemsstater, der anvender den i indbindingsperioden (se tabel 4.8).

Ved en sammenligning i tabel 4.9 af situationen for Irland og Nordirland (der er områder, hvori sæsonreguleringens virkninger er store) i 1995 kan der konstateres en ændring i markedsprisudviklingen, som kunne afspejle en særlig anvendelse af præmien. Endvidere har en af følgerne af anvendelsen af præmien været en forskydning af produktionen, hvilket har gjort det muligt at regulere eksporten (som i øvrigt ikke stiger væsentligt i højsæsonen i efteråret).

4.39. Se punkt 4.37 og 4.38. Efter Kommissionens opfattelse bør man måske spørge sig selv, om det ikke er selve præmiens eksistens, der har bidraget til at undgå interventionsopkøb i de lande, der er berørt af sæsonpræmien. Kommissionen tager dog Rettens bemærkninger til efterretning og vil lade dem indgå i sine senere overvejelser vedrørende denne præmieordning.

Ekstensivering af produktionen

4.40. Det er producenten, som træffer beslutning om støttetypen for sine egne arealer, dvs. enten markafgrøder eller grovfoderproduktion til egne dyr. I det første tilfælde kan han nyde godt af støtten til markafgrøder, medens der i det andet tilfælde ydes kompensation for kornprisned-sættelsen gennem den særlige præmie. Det er aldrig muligt at drage fordel af begge støttetyper på én gang. Den producent, der driver intensivt landbrug, og som indkøber grovfoderet, kan nyde godt af kornprisfaldet, hvilket ikke gælder den, der anvender sit eget grovfoder.

4.41. Kvægsektorens produktionsstrukturer kan på grund af de lange produktionscykler ikke ændres på kort tid. Derfor kræver alle konsekvensundersøgelser, således som foreslået af Retten, en kritisk informationsmasse. Kommissionen er nu i stand til at indlede et sådant arbejde.

4.42. Allerede i Kommissionen reformforslag fra 1992 (EFT C 303 af 22.11.1991) vedrørende belægningsfaktoren fastsattes det, at dette kriterium skulle beregnes på basis af antallet af dyr på bedriften, samt at præmieudbetalingen gøres betinget af, at dette kriterium ikke overskrides. Rådet valgte til slut kriteriet med antallet af de dyr, der ansøges om præmier for, især af kontrolmæssige årsager (i mangel af et valabelt identifikationssystem).

4.43. De to ordninger (udligningsgodtgørelser og markedspræmier) har forskellige målsætninger. Der er derfor ingen forbindelse mellem støtten under henholdsvis den ene og den anden ordning. De dyr, der anmodes om udligningsstøtte for, medtages ved beregningen af belægningsgraden, så snart der indgives en parallel ansøgning om en oksekødspræmie.

Det synes logisk, at det antal dyr, der benyttes til beregning af belægningsfaktoren, svarer til de dyr, der er opført på præmieansøgningen, og fordi denne ansøgning er begrænset af antallet af rettigheder, anvendes dette antal som loft ved beregningen af belægningsfaktoren.

Det er rigtigt, at Rådets forordning kun tager hensyn til de dyr, for hvilke der er ansøgt om præmie, og ikke til bedriftens reelle belægningsgrad (Kommissionens oprindelige forslag). Rådet indførte dette kriterium ved reformen i 1992, fordi der var store kontrolvanskeligheder som følge af den mangelfulde identifikation og registrering af dyrene. Belægningsfaktorens udelukkelse i de tilfælde, hvor producenterne ikke ansøger for over 15 storkreaturenheder, skal endvidere bidrage til den ønskede forenkling af ordningen (det undgås, at der skal foretages en arealkontrol for de mindre bedrifter).

4.44. Kommissionen vil tage hensyn til Rettens bemærkninger i sit kommende arbejde vedrørende virkningerne af ekstensiveringsforanstaltningen.

FORVALTNING OG KONTROL AF PRÆMIER

4.45. Indførelsen af det integrerede system for forvaltning og kontrol krævede en stor teknisk og administrativ indsats fra medlemsstaternes side. Det var nødvendigt at gennemføre betydelige investeringer samt en administrativ reorganisering. Trods både Kommissionens og medlemsstaternes bestræbelser, og selv om der skete gode fremskridt på mange områder, er det korrekt, at nogle dele af systemet endnu ikke var fuldt operationelle inden for de fastsatte frister. Af denne grund foreslog Kommissionen i sin rapport KOM(96) 174 ændringer af forordning (EØF) nr. 3508/92 om en forlængelse af fristerne, hvilket blev gennemført ved forordning (EF) nr. 2466/96.

Inden for oksekødssektoren skyldes vanskelighederne ved at gennemføre systemet, at der fandtes forskellige regler for dyrenes identifikation og registrering, alt efter om der var tale om præmieberettigede kreaturer eller andre kreaturer.

Identifikation og registrering af dyr

4.46 - 4.47. Kommissionen har fremsat forslag til en ny forordning om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg (EFT C 349 af 20.11.1996, s.10), der styrker bestemmelserne i det nuværende direktiv, specielt gennem indførelsen i alle medlemsstater af øremærker til identifikation af de enkelte dyr, elektroniske databaser, dyrepas og individuelle lister på hver enkelt bedrift for at kunne spore dyr af hensyn til dyresundheden. Disse bestemmelser blev vedtaget af Rådet ved forordning (EF) nr. 820/97 af 21. april 1997 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter (EFT L 117 af 7.5.1997, s.1).

På baggrund af de problemer, der er opstået i forbindelse med identifikationen, indleder Kommissionen med teknisk bistand fra Det Fælles Forskningscenter et storstilet forsøgsprojekt, IDEA, for at konstatere, hvorvidt elektroniske identifikationssystemer kan benyttes til at øge pålideligheden af dyreidentifikationen for kvæg, får og geder. I artikel 4, stk.7, i den nyligt vedtagne forordning fastsættes det, at »senest den 31. december 2000 træffer Rådet på grundlag af en beretning fra Kommissionen, ledsaget af eventuelle forslag, afgørelse om muligheden for at indføre elektronisk identifikation på baggrund af de fremskridt, der er gjort på dette område«.

Administrativt dokument

4.50. Kommissionen har udarbejdet en model for et administrativt samhandelsdokument (bilag I til forordning nr. 3886/92) for at undgå, at den særlige præmie ydes to gange for dyr, der handles. For dyr, der forbliver i fødelandet, har Kommissionen foretrukket at benytte subsidiaritetsprincippet for at lette ordningens forvaltning (i visse tilfælde er det identifikationsdokumenterne eller de veterinære dokumenter, der anvendes som administrative dokumenter).

4.52. Kommissionen finder, at skønt det administrative dokument kan forbedres, er det ikke desto mindre et vigtigt middel til at følge flytning af dyr inden for og mellem medlemsstaterne i perioden op til indførelsen af databasen, dvs. år 2000 ifølge forordning (EF) nr. 820/97.

Kontrol

4.54. Forordning (EF) nr. 820/97 indførte pligt til at oprette databaser (se svaret under punkt 4.46-4.49).

4.55. Under hensyn til kravene i ordningen accepterer Kommissionen, at kontrollen af øremærker gennemføres stikprøvevis for ammekøers vedkommende.

For så vidt angår ordningen for ammekøer og ordningen for den særlige oksekødspræmie, har Kommissionen gjort det klart, at kontrollen på bedriften skal omfatte en fuldstændig optælling, en kontrol af, at alle dyr bærer øremærker, en fysisk kontrol af, at betingelserne for præmieberettigelsen er opfyldt, samt en gennemgang af kvægregistrene med et prøveudvalg af bilag. Det skal endelig nævnes, at Kommissionen finder det nødvendigt at udføre elektroniske krydskontroller af alle identifikationsnumre for at afsløre eventuelle overtrædelser af reglerne eller misbrug, for så vidt angår både ordningen for ammekøer og ordningen for den særlige oksekødspræmie.

Belægningsgradsfaktoren

4.57. Rettens bemærkninger er meget lig dem, Kommissionen fremsatte i forbindelse med sin afslutning af revisionen af regnskaberne i Andalusien (1995) og Castilla y Leon (1996). Spørgsmålet behandles inden for rammerne af EUGFL's regnskabsafslutning for regnskabsåret 1994 og derefter, og der vil naturligvis blive taget hensyn til Rettens bemærkninger vedrørende Galicia.

4.58. De punkter, der er rejst vedrørende Portugal og Italien, vil indgå i drøftelserne om EUGFL's regnskabsafslutning for regnskabsåret 1995.

Konklusion om forvaltningen og kontrollen af præmierne

4.59 - 4.60. Kommissionen tager Rettens konklusioner til efterretning. Forordning (EF) nr. 820/97 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter behandler disse spørgsmål og strammer bestemmelserne i direktiv 92/102/EØF. Det bør bemærkes, at den nye frist for indførelsen af nævnte database nu er år 2000 (se punkt 4.46-4.49).

FORANSTALTNINGER TRUFFET I FORBINDELSE MED BSE-KRISEN

Forskud på 1996-præmierne

4.64. Grundforordningen fastsætter, at præmierne skal udbetales, så snart kontrollen har fundet sted. Forordningen med gennemførelsesbestemmelserne gør det muligt at udbetale forskud på basis af allerede gennemførte kontroller, hvilket normalt finder sted ved afslutningen af retentionsperioden. Allerede i 1995 blev der fastsat ændringer i forskudsudbetalingen. På baggrund af markedsmæssige vanskeligheder fastslog Kommissionen på Rådets anmodning, at der for 1996, med forbehold af at kontrollen var blevet gennemført, burde ske en fremrykning af betalingsfristerne for de medlemsstater, hvor dette var muligt.

OTMS

4.65 - 4.66. Som følge af tidsskalaen og de yderligere betingelser havde Det Forenede Kongerige ikke kunnet medtage den relevante anmodning om tilbagebetaling i landets oprindelige udgiftsanmeldelse, der blev indgivet den 10. november 1996, for det regnskabsår, der afsluttedes den 15. oktober 1996. Den supplerende anmodning for regnskabsåret 1996 blev indgivet den 27. november 1996, og på baggrund af bevillingerne til dette formål blev disse udgifter korrekt konteret til 1996-budgettet.

Tillægsbetalinger

4.69. Det bør understreges, at forordning (EF) nr. 716/96, der regulerer ordningen for kvæg på over 30 måneder, kun forbyder, at kreaturer på over 30 måneder indgår i fødevare- eller foderkæden, idet de opkøbes i henhold til artikel 1 i nævnte forordning. Forbuddet mod, at kreaturer på over 30 måneder indgår i fødevare- eller foderkæden, er en national politik som nævnt i betragtningerne til denne forordning. På det daværende tidspunkt kontrollerede myndighederne i Det Forenede Kongerige kreaturernes alder på tandsættet, hvilket Kommissionen anser for at være en acceptabel metode.

Hvad angår »Beef Marketing Payment Scheme«, giver artikel 4, litra a), i forordning (EF) nr. 1357/96 medlemsstaterne mulighed for selv at bestemme, hvordan de vil anvende de beløb, der er fastsat i forordningens bilag. Kommissionen vil inden for rammerne af sit arbejde med regnskabsafslutningen søge at få Det Forenede Kongeriges myndigheder til at belyse de sager, hvor kreaturer på over 30 måneder er blevet solgt efter den 28. marts 1996.

Geniværksættelse af kalveforarbejdningspræmien

4.74. Hvad Det Forenede Kongerige angår, er der ved adskillige af Kommissionens revisionsbesøg konstateret de beskrevne mangler, og emnet behandles i forbindelse med regnskabsafslutningen for både 1996 og 1997.

Kommissionens revisionshold var på sit besøg i Portugal også kritisk over for visse aspekter af kontrollen i slagterier og destruktionsanstalter.

Kontrolleres BSE-relaterede foranstaltninger tilstrækkeligt?

4.75. Det er korrekt, at regnskabsafslutningen om ikke fuldstændigt så dog hovedsageligt har været koncentreret om OTMS i Det Forenede Kongerige. Resultaterne af disse kontroller er i god tid blevet fremsendt til myndighederne i Det Forenede Kongerige og har medført væsentlige forbedringer af de nationale kontrolprocedurer. Disse forbedringer omfatter bl.a. indførelsen af forsegling af alle transporter fra slagterier til MBM-lagre og oksetalglagre, tilstedeværelsen af inspektører ved enhver ind- og udlagring samt anvendelsen af standardformularer ved administrationen af OTMS-ordningen.

Der er blevet gennemført andre revisioner i forbindelse med regnskabsafslutningen, nemlig i Nederlandene af foranstaltningen vedrørende tidlig markedsføring af kalve og i Det Forenede Kongerige af den udvælgelse af udsætterdyr, der indledtes i februar 1997. På samme måde er tillægsbetalingsordningen under forordning (EF) nr. 1357/96 blevet gennemgået i de fleste medlemsstater i løbet af 1997 (A, D, EL, FIN, F, IRL, S, UK), og de resterende økonomiske tunge medlemsstater vil blive besøgt i løbet af 1998. Kalveforarbejdningsordningen (UK, F) vil også blive gjort til genstand for en revision i 1997.

KONKLUSION

Generelle bemærkninger

Kommissionen tager Rettens bemærkninger til efterretning, for så vidt angår visse aspekter af 1992-reformen inden for oksekødssektoren. Reformpakken var resultatet af lange drøftelser i Rådet. Kommissionen vil være særligt opmærksom på Rettens bemærkninger i forbindelse med forberedelsen af den planlagte reform af den fælles markedsordning for oksekød.

Præmier

4.77. Ifølge Kommissionens beregninger har oksekødsproducenterne ikke fået en overkompensation som følge af reformen (se punkt 19-26).

Kommissionen har følgende kommentarer til Rettens beregninger:

- de er pr. dyr og ikke pr. bedrift. En mere global beregning, pr. bedrift, viser ingen overkompensation

- oksekødsproduktionen er karakteriseret ved produktionscykler på mellem 5 og 6 år; dvs. enhver analyse skal ske under hensyntagen til stigninger og fald inden for denne produktionscykel og kan ikke begrænses til 3 år, der har været præget af faldende produktion og dermed prisstigninger, således som Retten har gjort

- hvad angår det af Retten antydede overkompensationsproblem vedrørende handyr, for hvilke der ydes to præmier, bør det nævnes, at siden 1996 er antallet af disse dyr faldet ca. en tredjedel (anden præmie er bortfaldet for ukastrerede handyr).

4.78. Kommissionen erkender, at Rettens bemærkninger har gyldighed, men konstaterer, at antallet af præmierettigheder er resultat af et politisk kompromis i Rådet. Hvad den særlige præmie angår, blev der først i 1994 foreslået og vedtaget foranstaltninger for at sænke lofterne Der blev på grundlag af Kommissionens forslag vedtaget endnu en justering af loftet i 1996. Der er også indført foranstaltninger med henblik på at inddrage uudnyttede ammekopræmierettigheder.

4.79. Se svaret under punkt 4.33. Kommissionen erkendte på et tidligt stadium, at den anden tranche af den anden præmie kunne udgøre et problem og tog fra og med 1993 skridt til at rette op på situationen. Trods denne indsats blev der først i 1996 opnået enighed om at afskaffe udbetalingen af anden tranche. Ydermere foreslog Kommissionen - og Rådet vedtog - artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1588/96, hvorved det er muligt at fremrykke den alder, der giver ret til en præmie.

4.80. Sæsonpræmien har opfyldt sit formål ved at udjævne slagtemønstrene gennem hele EF og således mindske risikoen for ubalancer på markedet. Kommissionen vil imidlertid tage Rettens bemærkninger i betragtning og lade dem indgå i de kommende overvejelser om denne præmie.

4.81. Kommissionen tager Rettens bemærkninger om ekstensiveringspræmien ad notam. Retten har ret i sin bedømmelse af, at en yderligere undersøgelse af ekstensiveringspræmien er påkrævet. Spørgsmålet er under overvejelse i forbindelse med den kommende reform af sektoren, og der vil naturligvis blive taget hensyn til Rettens bemærkninger, bl.a. vedrørende kontrol og styring.

4.82. Kommissionen henviser også til Rådets forordning (EF) nr. 820/97, der fremhæver betydningen af ordningen for identifikation og registrering af kvæg og bl.a. indfører en central database.

BSE-relaterede foranstaltninger

4.83. Som påpeget i detaljer i svaret under punkt 4.75 vil Kommissionen fortsat beskæftige sig aktivt med kontrol og evaluering af BSE-foranstaltningernes anvendelse.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Tabel 4.9 - Sæsonpræmiens indvirkning på markedspriserne

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Kilde: markedspriser: Kommissionen, GD VI/D.2.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 5(210*) Visse proceduremæssige aspekter ved eksportrestitutioner for oksekød

5.0. INDHOLD Punkt

Indledning 5.1

POSEICAN-programmet 5.2 - 3.13

Indledning 5.2 - 5.7

Den særlige forsyningsordning (SFO) 5.8

De kompetente myndigheders kontrol 5.9 - 5.12

Kontrol af produkter, hvortil der er ydet støtte 5.10

Kontrol af videreformidlingen af fordelene ved støtten 5.11 - 5.12

Konklusion 5.13

Udstedelse af attester i Belgien for kød af voksne handyr 5.14 - 5.19

Indledning 5.14 - 5.15

Slagteprocessen i Belgien 5.16 - 5.17

Konklusion 5.18 - 5.19

Procedurer anvendt i forbindelse med eksporteret frosset oksekød, der var blevet afvist af Egypten 5.20 - 5.38

Indledning 5.20 - 5.24

Forhold konstateret i Frankrig og Nederlandene 5.25 - 5.35

Frankrig 5.26 - 5.29

Toldkontrol 5.26

Veterinærkontrol 5.27 - 5.29

Nederlandene 5.30 - 5.34

Toldkontrol 5.30 - 5.32

Veterinærkontrol 5.33 - 5.34

Konsekvenserne af den mangelfulde kontrol 5.35

Konklusion 5.36 - 5.38

INDLEDNING

5.1. Foranlediget af manglerne ved POSEIMA-programmet, der er beskrevet i særberetning nr. 5/97(211), undersøgte Retten revisionsprocedurerne for den særlige støtte til import af oksekød under POSEICAN-programmet og udstedelsen af attester for oksekød af voksne handyr importeret fra Belgien, der er en af hovedleverandørerne af kød til De Kanariske Øer. Endelig undersøgte Retten også de procedurer, der anvendes i Frankrig og i Nederlandene i forbindelse med eksporteret oksekød, der er blevet afvist af Egypten.

POSEICAN-PROGRAMMET

Indledning

5.2. For at tage hensyn til De Kanariske Øers afsides beliggenhed og økarakter blev der ved Rådets afgørelse 91/314/EØF(212) indført et program med særlige foranstaltninger, det såkaldte POSEICAN-program, hvis sigte var at sikre forsyningerne til øerne og samtidig sænke forbrugerpriserne. I forlængelse af dette program er der i Rådets forordning (EØF) nr. 1601/92(213) og Kommissionens forordning (EØF) nr. 1695/92(214) og (EF) nr. 2790/94(215) indført foranstaltninger for visse landbrugsprodukter.

5.3. For oksekøds vedkommende indebærer disse foranstaltninger, at de nationale myndigheder kan vælge enten afgiftsfritagelse for import af kød, som har oprindelse i tredjelande, eller at der for at bevare disse produkters konkurrenceevne på øerne ydes et tilskud, der næsten svarer til eksportrestitutioner for produkter med oprindelse i Fællesskabet. Tabel 5.1 viser mængden af importeret kød (ca. 35 000 tons i de sidste tre produktionsår) efter oprindelse (oprindelse i tredjeland med fritagelseslicens og oprindelse i Fællesskabet med støttelicens). Det fremgår endvidere af tabellen, at fra produktionsåret 1993-1994 til 1995-1996 faldt mængden af importeret oksekød med oprindelse i Fællesskabet, hvorefter den steg igen i produktionsåret 1996-1997. Tabel 5.2 viser den støtte, der er udbetalt siden 1994 for oksekød med oprindelse i Fællesskabet (22,9 mio. ECU i 1995 og 15,1 mio. ECU for første halvår af regnskabsåret 1996).

5.4. I de supplerende bestemmelser, de spanske myndigheder har vedtaget, er der i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 2790/94 (216) fastsat følgende:

a) Der skal udarbejdes foreløbige forsyningsopgørelser, så det kan fastsættes, hvor store mængder der kan fritages for importafgifter eller få tilskud. Opgørelserne revideres regelmæssigt.

b) Alle erhvervsdrivende, der er etableret på De Kanariske Øers område og optaget i registret for den særlige forsyningsordning, kan blive omfattet af disse ordninger. Optagelsen i registret sker på bestemte betingelser, navnlig skal den erhvervsdrivende kunne sikre, at »de indrømmede fordele kommer sidste forbrugsled og forbrugerne til gode« (217).

5.5. I henhold til samme forordning (EF) nr. 2790/94 (218) skal de spanske myndigheder:

a) træffe de nødvendige foranstaltninger til at skaffe sig kendskab til den endelige anvendelse af produkterne og kontrollere, at fordelen ved fritagelsen for importafgifter eller ydelsen af fællesskabsstøtten faktisk videreformidles til forbrugerne, og

b) meddele Kommissionen de foranstaltninger, der er truffet, navnlig alle kontrolforanstaltninger.

5.6. I forordning (EF) nr. 2790/94 (219) er det endvidere fastsat, at Kommissionen senest i december 1995 skal evaluere gennemførelsesbestemmelserne til den særlige forsyningsordning. Den 1. april 1997 var denne evaluering endnu ikke foretaget.

5.7. Retten foretog stedlig revision af den særlige forsyningsordning og kontrollen af produkter, hvortil der er ydet støtte samt de kompetente myndigheders videreformidling af fordelene ved støtten til sidste forbrugsled.

Den særlige forsyningsordning (SFO)

5.8. SFO har følgende svagheder:

a) Der er ingen national lov, hvori det er fastsat, hvordan de sanktioner, der er defineret i artikel 10 i forordning (EF) nr. 2790/94 (220), skal iværksættes over for importøren, såfremt han misligholder sine forpligtelser. Ifølge de spanske myndigheder er man i færd med at udarbejde en intern vejledning i, hvilke sanktioner der kan pålægges, når betingelserne i artikel 10 i forordning nr. 2790/94 ikke overholdes. Udarbejdelsen af denne vejledning har imidlertid varet længere end planlagt.

b) Registret for SFO er ikke blevet forvaltet strengt, siden ordningen blev indført. Rettens revision af de seks største erhvervsdrivende og af registret viste, at en virksomhed, som var involveret i flere tilfælde af svig med eksportrestitutioner, blev stående i registret og blev ved med at få alle de fordele, der gives til godkendte erhvervsdrivende. En anden virksomhed, som havde indgivet konkursbegæring i begyndelsen af 1996, stod stadig opført i SFO-registret i november 1996.

De kompetente myndigheders kontrol

5.9. De kompetente myndigheders kontrol af produkter, hvortil der er ydet støtte, og med videreformidlingen af fordelene ved støtten er utilstrækkelig.

Kontrol af produkter, hvortil der er ydet støtte

5.10. Kontrollen af de produkter, hvortil der er ydet støtte, er mangelfuld på følgende områder:

a) I henhold til forordning (EØF) nr. 386/90(221) skal der, afhængigt af hvilken type produkter der skal kontrolleres, foretages en specifik risikoanalyse. Der er ikke foretaget nogen sådan analyse.

b) Toldvæsenet hverken identificerer eller vejer oksekød med oprindelse i Fællesskabet, selv om der ydes ca. 20 ECU mere i støtte pr. 100 kg for kød fra voksne dyr, end der ydes for kalvekød. Der foretages kun kontrol for at konstatere, om de attester, der er udstedt i henhold til forordning (EØF) nr. 32/82(222) eller nr. 1964/82(223) (jf. punkt 5.14 ff.) er i overensstemmelse med toldangivelsen.

c) Den efterfølgende kontrol [i henhold til forordning (EØF) nr. 4045/89(224)], der foretages af de centrale toldmyndigheders undersøgelsesafdeling i Las Palmas, omfatter aldrig støtte til produkter med oprindelse i Fællesskabet.

d) Toldvæsenets centrale laboratorium ligger i Madrid, og da toldmyndighederne ikke har noget lokalt laboratorium, må de anvende sundhedsvæsenets, som imidlertid ikke er officielt godkendt til toldtarifering.

Kontrol af videreformidlingen af fordelene ved støtten

5.11. Følgende eksempler viser, at bestemmelserne vedrørende kontrol af videreformidlingen af fordelene ved støtten (jf. punkt 5.4-5.5) ikke er blevet fulgt:

a) De spanske myndigheder har aldrig meddelt Kommissionen, hvordan kontrollen blev foretaget.

b) Der er ikke foretaget kontrol af den endelige anvendelse af produkter fritaget for importafgifter og heller ikke af, om fritagelsen fik indvirkning på forbrugerpriserne.

c) De Kanariske Øers udbetalende organ indledte en undersøgelse af de produkter med oprindelse i Fællesskabet, hvortil der var ydet støtte, men fordi der ikke kunne iværksættes tvangsmidler, blev der kun indsamlet meget få oplysninger.

5.12. En kontrol af de seks største erhvervsdrivende (af i alt 48), som i 1993 og 1994 i alt modtog henholdsvis 11,9 mio. ECU og 9,7 mio. ECU i støtte, viste følgende:

a) Ingen af de seks erhvervsdrivende var blevet orienteret om de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til fællesskabsbestemmelserne (jf. punkt 5.4).

b) Den endelige anvendelse af de produkter, hvortil der var ydet støtte, kunne ikke efterprøves på grundlag af de erhvervsdrivendes regnskabs- og lagerstyringssystemer (en af dem kunne endog ikke længere fremvise nogen regnskabsbilag).

() I et tilfælde var kød blevet angivet som fersk kød og videresolgt som frosset kød, men det var ikke muligt at fastslå, om kødet faktisk var importeret som fersk kød, fordi der ikke var foretaget nogen toldkontrol, da det blev indført. Støtten for import af fersk kød er på 178,5 ECU eller 107,5 ECU afhængigt af den angivne toldposition (pr. 100 kg) mod kun 93 ECU(225) for frosset kød.

Konklusion

5.13. I lyset af det foregående og i betragtning af, at de britiske og spanske myndigheder har afsløret en række tilfælde af svig, som undersøges for øjeblikket(226) bør Kommissionen:

a) sørge for, at de nationale myndigheder så snart som muligt indfører alle de kontroller, der er fastsat i Fællesskabets forordninger (jf. punkt 5.5 og 5.8-5.12)

b) på ny overveje, om det er berettiget, at der er så stor en forskel på støttesatserne for henholdsvis fersk og frosset kød (jf. punkt 5.12 (c) og tabel 5.3), hvilket øger risikoen for uregelmæssigheder

c) evaluere POSEI-programmerne (jf. punkt 5.6) og

d) beregne, hvor stort et beløb der uberettiget er udbetalt i støtte, og træffe foranstaltninger til at tilbagesøge det.

UDSTEDELSE AF ATTESTER I BELGIEN FOR KØD AF VOKSNE HANDYR

Indledning

5.14. Støttesatserne for oksekød varierer meget alt efter kødets tarifering (jf. tabel 5.3), og derfor undersøgte Retten, om svaghederne ved importkontrollen opvejedes af effektive eksportkontrolprocedurer (jf. punkt 5.10).

5.15. Revisionen på De Kanariske Øer viste, at de seks udvalgte erhvervsdrivende i vid udstrækning importerede kødet fra Belgien. Der blev derfor foretaget revision af de belgiske myndigheders kontrol af slagteprocessen. Det er på grundlag af denne kontrol, at det belgiske interventions- og eksportrestitutionskontor udsteder de i forordning (EØF) nr. 32/82(227) og nr. 1964/82(228) omhandlede attester med henblik på eksport af kød af voksne handyr til De Kanariske Øer.

Slagteprocessen i Belgien

5.16. Slagteprocessen, hvis sigte er at garantere, at de eksporterede produkter kommer fra voksne handyr, omfatter to stadier:

a) Identificering på slagtestedet af uudbenet kød beregnet til eksport (attest 32/82) med henblik på at garantere, at kødet kommer fra voksne handyr med en levende vægt på over 300 kg, eller hvor den tomme slagtekrop (uden organerne i bryst- og bughule og uden nyrer) vejer mere end 150 kg (hvis vægten ligger under 150 kg, tariferes dyret som en kalv).

b) Identificering og udbening på slagtestedet af kød beregnet til eksport (attest 1964/82).

5.17. I forbindelse med revisionen undersøgte Retten to af de seks belgiske slagtehaller. Disse undersøgelser viste, at fordi den anvendte forordning er ufuldstændig, bliver der ikke ført streng kontrol med identificeringen af handyr:

a) Kroppene vejes sammen med slagteaffaldet (nyrer, lever mv.), som kan veje mellem 5 og 7 kg. Denne vejningsmetode bevirker, at dyr, der vejer mindre end mindstevægten, kan blive betragtet som tilhørende kategorien af voksne handyr. Selv om det ikke udtrykkeligt nævnes i forordning (EØF) nr. 32/82(229) og i toldnomenklaturen, er det i alle andre forordninger, der definerer slagtekroppen af et voksent dyr, fastsat, at kroppen skal frembydes uden slagteaffald. Retten har modtaget et dokument dateret den 3. marts 1997, hvori Kommissionen giver udtryk for den opfattelse, at vægten på en slagtekrop, der frembydes med slagteaffald, skal nedsættes med mindst 5 kg.

b) I henhold til forordning (EØF) nr. 32/82 skal »hvert produkt« identificeres, men dyrlægen foretager i strid med disse bestemmelser kun stikprøvekontrol for at konstatere, om den vægt, der er angivet på slagtekroppene, er i overensstemmelse med vejelisten. Proceduren gående ud på, at enhver slagtekrop eller del af en slagtekrop, som der kan ansøges om restitutioner for, skal identificeres, blev fastslået i en instruks fra de belgiske veterinærmyndigheder(230).

Konklusion

5.18. Disse svagheder skyldes til dels, at forordningerne, der ligger til grund for de systemer, der anvendes til kontrol og identificering af handyr, ikke er tilstrækkeligt præcise (jf. punkt 5.16-5.17). Som følge heraf kan nogle erhvervsdrivende ved eksport til De Kanariske Øer eller til tredjelande have modtaget højere beløb, end de havde ret til på grund af den betydelige forskel - ca. 20 ECU pr. 100 kg (jf. tabel 5.3) - mellem støttesatserne for kød fra kalve og støttesatserne for kød fra voksne handyr. De kompetente belgiske myndigheder kunne imidlertid ikke oplyse Retten om, hvor store mængder og beløb der var tale om.

5.19. Kommissionen bør derfor:

a) meddele de belgiske myndigheder, at slagteaffald ikke må medregnes, når dyrene vejes [jf. punkt 5.17 (b)], fordi slagteaffald ikke berettiger til eksportrestitutioner, og de belgiske myndigheder bør så lade oplysningerne gå videre til de ansvarlige embedsmænd,

b) sørge for, at de belgiske myndigheder i tilfælde, hvor oksekød er eksporteret med attest 32/82 og 1964/82, fastsætter beløbet for eksportrestitutioner udbetalt for dyr, som med slagteaffald kun vejede en anelse mere end den godkendte mindstevægt [jf. punkt 5.17 (b)], og at dette beløb i givet fald tilbagesøges,

c) udarbejde en forordning, hvori de godkendte metoder til vejning af slagtekroppe er forklaret.

PROCEDURER ANVENDT I FORBINDELSE MED EKSPORTERET FROSSET OKSEKØD, DER VAR BLEVET AFVIST AF EGYPTEN

Indledning

5.20. I henhold til forordning (EØF) nr. 3665/87(231) udbetales der eksportrestitutioner mod fremvisning af de relevante udførselsdokumenter (regninger, udførselsangivelse, fragtbrev mv.), forudsat at der senest 12 måneder efter, at udførslen har fundet sted indgives bevis for varernes ankomst til bestemmelseslandet til det udbetalende organ.

5.21. I perioden 1992-1996 blev mange eksporterede partier frosset oksekød (de fleste fra Tyskland, Frankrig og Nederlandene, men også fra Irland og Italien), som der var udbetalt eksportrestitutioner for, afvist af de egyptiske veterinærmyndigheder, fordi kødet ikke var i overensstemmelse med de egyptiske sundhedsbestemmelser, eller på grund af fedtindholdet. Dette frosne kød blev i de fleste tilfælde genindført i Unionen, oplagret og på et senere tidspunkt genudført. Der findes fællesskabsstatistikker over de samlede mængder eksporteret oksekød (som for perioden 1993-1996 var på ca. 441 000 tons), men ikke over de mængder, der er blevet afvist. For 1993 kan det anslås, at ca. 3 % af den egyptiske import blev afvist (ca. 3 900 tons).

5.22. Da det forekom stadig hyppigere, at der blev afvist frosset oksekød, sendte Kommissionen en undersøgelsesgruppe til Egypten, og i 1993 gav den først Generaldirektoratet for Landbrug (GD VI) og senere enheden for koordinering af bedrageribekæmpelse (UCLAF) besked om at kontrollere, om fællesskabsreglerne var overholdt i disse sager, hvor varer var blevet afvist og eksportrestitutionerne ikke efterfølgende tilbagebetalt. Ved afslutningen af sin undersøgelse, som dækkede perioden 1992/1993, havde UCLAF fundet 48 tilfælde, der har medført sagsanlæg (heraf var der i 30 tilfælde tale om svig), og som i alt vedrørte 6 319 tons kød og ca. 10 mio. ECU i eksportrestitutioner.

5.23. Som svar på en henvendelse fra de tyske myndigheder forklarede Kommissionen i 1994, hvilke procedurer der skulle følges i tilfælde af midlertidig genindførsel af eksporterede varer. I henhold til dette svar kan de kompetente myndigheder i medlemsstaterne i undtagelsestilfælde give lov til, at disse varer undergives en toldprocedure, hvorved de fritages for told, uden at eksportrestutionerne kræves tilbebagebetalt på betingelse af:

a) at myndighederne har sikret sig, at den oprindelige transaktion var almindelig eksport af et produkt af sund og sædvanlig handelskvalitet,

b) at eksportøren inden for de fastsatte tidsfrister fremlægger bevis for, at varerne faktisk er indført i det endelige bestemmelsesland, og

c) at der ikke hersker nogen tvivl om det eksporterede, genindførte og genudførte produkts identitet.

5.24. Selv om fællesskabslovgivningen ikke indeholder præcise bestemmelser vedrørende sådanne tilfælde, sendte Kommissionen ikke kopi af dette brev til de øvrige medlemsstater, og den forklarede dem heller ikke, hvilken procedure de skulle følge. Det har resulteret i, at medlemsstaterne ikke anvender samme procedurer og kontrolforanstaltninger. Derfor har Retten undersøgt de regler, der var gældende i de medlemsstater, der tegnede sig for den største eksport af frosset oksekød (Frankrig, Tyskland, Irland og Nederlandene), da varepartierne blev afvist af sundhedsmæssige grunde i 1994 og 1995.

Forhold konstateret i Frankrig og Nederlandene

5.25. Det var tilsyneladende kun Frankrig, der i 1994 og 1995 regelmæssigt fik afvist varer. Hovedparten af de afviste partier frosset oksekød blev genindført i Frankrig via havnene i Le Havre og Caen (ca. 1 100 tons, som der var udbetalt 1,6 mio. ECU i eksportrestitutioner for) og i Nederlandene via havnen i Rotterdam (ca. 991 tons, som der var udbetalt 1,5 mio. ECU i eksportrestitutioner for). Retten koncentrerede derfor sin revision om 16 genindførsler i Frankrig og 6 i Nederlandene.

Frankrig

Toldkontrol

5.26. De afviste varer blev stort set behandlet korrekt. Varerne blev uden afgifter systematisk anbragt på toldoplag, så der kunne foretages den fornødne kontrol ved genindførsel og genudførsel (specielt kunne toldmyndighederne kontrollere lagerbevægelser). Men som det fremgår af følgende eksempler, var der ikke tale om nogen streng kontrol:

a) Varerne blev fortoldet ved genindførsel og genudførsel, men hverken de erhvervsdrivende eller det udbetalende organ, OFIVAL (Office interprofessionnel de la viande, de l'élevage et de l'aviculture), afkrævedes nogen oplysninger om den oprindelige eksportforretning. De franske myndigheder kunne derfor ikke forvisse sig om, at den oprindelige transaktion havde været normal eksport af et produkt af sund og sædvanlig handelskvalitet.

b) Toldmyndighederne oplyste ikke OFIVAL om, hvor mange eksportvarer der var blevet afvist, og dette organ kunne derfor ikke informere Kommissionen herom.

Veterinærkontrol

5.27. De franske veterinærmyndigheder har indført en procedure, som på korrekt vis definerer, hvilken kontrol, der skal foretages.

5.28. I perioden 1994-1995 var havnen i Caen imidlertid ikke godkendt som grænsekontrolsted. Hovedparten af de afviste varer skulle derfor først losses i havnen i Le Havre og kontrolleres af veterinærkontrollen. I to tilfælde blev denne procedure ikke fulgt, og kødet blev losset direkte i Caen, hvor der blev foretaget visuel kontrol af varerne. For at afhjælpe denne mangel gav de nationale myndigheder (Landbrugsministeriet) efterfølgende tilladelse til, at varerne blev losset, og at der blev udført veterinærkontrol i Caen. Toldmyndighederne meddelte ikke veterinærkontrollen i Caen, hvorfor varerne var blevet afvist af de egyptiske veterinærmyndigheder, og der blev derfor ikke udført bakteriologiske tests.

5.29. I havnen i Caen kunne reemballeringforud for genudførsel foretages under veterinærkontrol. Men partiernes oprindelse blev ikke kontrolleret.

Nederlandene

Toldkontrol

5.30. De nederlandske myndigheder besluttede at anbringe de afviste varer under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse, fordi Kommissionen ikke havde udstedt retningslinjer for, hvordan de skulle behandles. Under denne procedure stilles der ikke krav om kontrol af varernes oprindelse eller af, om der er udbetalt eksportrestitutioner.

5.31. I havnen i Vlissingen blev der anvendt følgende procedure:

a) Det frosne kød blev oplagret sammen med varer, der afventede toldbehandling, hvorved der kunne opstå risiko for ombytning,

b) tilsynet med de oplagrede varer og kontrollen af lagerbøgerne blev foretaget udelukkende på grundlag af de erhvervsdrivendes data og ikke på grundlag af toldkontrol,

c) det reemballerede kød blev genudført uden speciel fysisk kontrol (for partierne blev ikke betragtet som varer eksporteret med EUGFL-støtte), selv om der var udbetalt eksportrestitutioner for samtlige varer, da de i første omgang blev eksporteret til Egypten.

5.32. Eftersom der ikke blev foretaget identitetskontrol af kødet, var der ikke sikkerhed for, at de genudførte varer faktisk var dem, der oprindelig blev eksporteret til Egypten eller, at de partier kød, der var blevet afvist og genindført i EU's område, var blevet genudført. I de fleste tilfælde svarede antallet af kolli faktisk ikke til de afviste og genindførte mængder.

Veterinærkontrol

5.33. I de tilfælde, hvor kødet blev afvist af sundhedsmæssige grunde, var det derfor nødvendigt at kontrollere på tidspunktet for varernes genudførsel, at kødet stadig var af sund og sædvanlig handelskvalitet - det var nemlig det grundlag, eksportrestitutionerne var udbetalt på. Da der ikke findes specifikke fællesskabsregler på dette område, udstedte den nederlandske veterinærkontrol certifikatet på grundlag af det oprindelige veterinære certifikat, fordi de mente, at dette kød med oprindelse i Fællesskabet var blevet underkastet fuldstændig kontrol, da det blev udført første gang. Uanset årsagerne til, at kødet var blevet afvist af de egyptiske veterinærmyndigheder (for højt fedtindhold eller en bakteriologisk defekt), blev der ikke foretaget nogen kontrol.

5.34. På trods af bestemmelserne i Kommissionens beslutning(232) om procedurerne for EF-grænsekontrolstedernes veterinærkontrol, meddelte de nederlandske veterinærmyndigheder ikke veterinærmyndighederne i de medlemsstater, der udstedte de oprindelige certifikater, at varerne var blevet afvist.

Konsekvenserne af den mangelfulde kontrol

5.35. Den mangelfulde kontrol har medført, at der uberettiget er udbetalt eksportrestitutioner. Det fremgår af følgende eksempler:

a) I forbindelse med en genudførselsforretning fra Frankrig (som der var udbetalt ca 0,7 mio. ECU i eksportrestitutioner for) var en del (3,8 tons) af de afviste varer af så dårlig bakteriologisk kvalitet, at de til slut blev lavet til dyrefoder, men eksportrestitutionerne (ca. 6 000 ECU) er ikke blevet tilbagebetalt. De genudførte varer kan imidlertid have været af lige så dårlig kvalitet, men de blev ikke underkastet veterinærkontrol i medfør af Rådets direktiv 90/675/EØF.

b) En fransk virksomhed genindførte via havnen i Korint (Grækenland) 61 tons afvist frosset oksekød med oprindelse i Irland. Dette parti blev oplagret i Caen og så genudført til Congo. Der er følgende uregelmæssigheder ved denne forretning:

- I havnen i Korint, som ikke er et godkendt grænsekontrolsted, foretog de ansvarlige myndigheder hverken identitets- eller sundhedskontrol af varepartiet.

- Varepartiet blev sendt til Caen i henhold til et transitdokument, men uden godkendelse af veterinærmyndighederne, derefter blev det geneksporteret (hvis kødet var blevet destrueret eller omforarbejdet, skulle ca. 0,1 mio. ECU i eksportrestitutioner have været tilbagebetalt), men der blev ikke udstedt noget veterinært certifikat ved udførslen.

- Dette parti var i oktober 1994 først blevet sendt fra havnen i Greenore, Irland, til havnen i Alexandria, Egypten, som en del af en skibsladning på netto 455 574 kg. Resultaterne af Rettens undersøgelser viste imidlertid, at det fremgik af oprindelsescertifikatet, at der var tale om varer med oprindelse i Irland. Det var den franske afskiber, der havde udstedt oprindelsescertifikatet, som var attesteret af et ikke godkendt handelskammer, angiveligt handelskammeret i West County Dublin, Irland. Endvidere havde en anden afskiber, som intet havde med forsendelsen at gøre, allerede fået tildelt oprindelsescertifikatets nummer. Denne alvorlige uregelmæssighed i forbindelse med oprindelsescertifikatet er blevet indberettet til Kommissionen og de irske myndigheder.

c) På Rettens anmodning undersøgte en afdeling i det nederlandske landbrugsministerium en nederlandsk virksomheds eksport til Egypten af frosset belgisk oksekød (ca. 0,1 mio. ECU i eksportrestitutioner). En del af dette parti var blevet afvist af de egyptiske sundhedsmyndigheder på grund af den dårlige bakteriologiske kvalitet og det høje fedtindhold, hvorpå det igen blev indført i Unionens område, losset i Antwerpen og oplagret i Vlissingen og siden geneksporteret til Irak. Veterinærmyndighedernes genudførselscertifikat blev udarbejdet i Belgien på grundlag af det originale certifikat. De nederlandske myndigheder sammenlignede imidlertid veterinærmyndighedernes certifikat med de øvrige told- og handelsdokumenter, der var udstedt, da partiet blev genudført, og fandt følgende:

- På veterinærmyndighedernes certifikat var der anført et andet transportskib, en anden kunde og andre produktions- og frysedatoer end dem, der fremgår af de sedler, der var påklæbet de reemballerede kolli.

- Desuden var certifikatet udstedt for oksekød, der skulle geneksporteres til Jordan og ikke til Irak.

d) Også på Rettens anmodning inspicerede det nederlandske landbrugsministerium den 23. februar 1995 i havnen i Vlissingen en genudførselsforretning, der omfattede 687 tons frosset oksekød, som tilhørte flere franske virksomheder (som havde modtaget næsten 1 mio. ECU i restitutioner), og som var blevet afvist af de egyptiske sundhedsmyndigheder:

- De mængder, som blev losset og anmeldt til de nederlandske toldmyndigheder (687 tons), stemmer ikke overens med de mængder, der blev oplagret (675 tons). Desuden blev en del af de oplagrede varer (6 tons) destrueret efter krav fra veterinærkontrollen på grund af dårlig bakteriologisk kvalitet.

- De nederlandske myndigheder meddelte hverken OFIVAL, at der var konstateret uoverensstemmelser i forbindelse med de angivne mængder, eller at en del af varepartiet var blevet destrueret.

e) Endelig eksporterede en fransk virksomhed i marts 1996 200 tons varer. Dette parti blev afvist af de egyptiske veterinærmyndigheder [fordi Egypten havde indført importforbud mod europæisk kød på grund af bovin spongiform encephalopati (BSE)] og sendt tilbage til Rotterdam, hvor det blev anbragt under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse. For ikke at skulle tilbagebetale de oprindeligt udbetalte eksportrestitutioner (ca. 0,3 mio. ECU) solgte den franske virksomhed uden at underrette OFIVAL dette parti til en virksomhed i Det Forenede Kongerige, som afskibede partiet til Sydafrika, hvor kontrollen afslørede følgende:

- En del af lasten bestod af kød med oprindelse i Tyskland og Det Forenede Kongerige og kom fra slagtehaller, som ikke var godkendt af de sydafrikanske myndigheder. Lasten stemte ikke overens med det oprindelige franske sundhedscertifikat, i henhold til hvilket hele lasten kom fra en fransk slagtehal.

- De 12 containere, der var eksporteret via Rotterdam, var i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne blevet forseglet, men da de ankom til Sydafrika var 6 segl brudt.

Konklusion

5.36. Kommissionen informerede kun de tyske myndigheder om, hvilke kontrolprocedurer der skulle følges i forbindelse med genindførsel af frosset oksekød, der var blevet afvist af de egyptiske sundhedsmyndigheder. Som følge heraf blev kontrolprocedurerne i de forskellige medlemsstater ikke harmoniseret (jf. punkt 5.24), og det blev hermed nemmere at omdirigere varer til havne, hvor kontrollen var mindre streng.

5.37. Det er en kendsgerning, at der stadig ikke er fastsat præcise fællesskabsregler for, hvilke procedurer der skal følges, når varer genindføres, uden at eksportrestitutionerne tilbagebetales. Det er en væsentlig mangel, fordi store mængder af eksporteret frosset oksekød, som der var udbetalt eksportrestitutioner for, blev afvist i kølvandet på de importforbudsforanstaltninger, der blev indført i marts 1996 som følge af BSE (780 tons svarende til 1,5 mio. ECU i restitutioner alene for Det Forenede Kongerige). Kommissionen bør:

a) afhjælpe denne mangel f.eks. ved at foreslå en ændring af forordningerne, så der gives større sikkerhed for, at sådanne varer - som der er udbetalt eksportrestitutioner for - virkelig er overgået til frit forbrug i et tredjeland, og at de opfylder alle de almindelige betingelser for at være berettiget til eksportrestitutioner,

b) sørge for, at alle kompetente myndigheder automatisk får tilsendt statistikker over disse afvisninger, og

c) stramme op på den veterinærkontrol, der foretages, når oksekød genindføres, så det sikes, at varerne virkelig er af sund og sædvanlig handelskvalitet.

5.38. Endelig bør Kommissionen fastlægge, hvor stort et beløb der uberettiget er udbetalt i eksportrestitutioner (jf. punkt 5.35) og tage skridt til at tilbagesøge det.

KOMMISSIONENS SVAR

POSEICAN-PROGRAMMET

Indledning

5.3. I de seneste produktionsår har efterspørgslen efter oksekød på De Kanariske Øer været rettet mod fersk og kølet kød på bekostning af frosset kød.

5.6. Den 21.6.95 afholdtes der mellem Kommissionen og de kompetente nationale myndigheder et arbejdsmøde om gennemførelsen af denne forordning. Analysen og de forudsete ændringer vil indgå i den almindelige beretning, der er under udarbejdelse.

Evalueringen af POSEICAN henhører under artikel 30 i forordning (EØF) 1601/92. Beretningen om POSEICAN-ordningen er nu under udarbejdelse.

Den særlige forsyningsordning (SFO)

5.8 - 5.12. Et af målene i forordning 2790/94 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning 1601/92 var at forenkle forvaltningen af SFO, styrke kontrollen og overvågningen og give de pågældende myndigheder de nødvendige midler til at sikre, at formålene med ordningen blev opfyldt.

Revisionsretten har påpeget en række specifikke problemer, der skyldes forsinkelser i gennemførelsen af den pågældende forordnings foranstaltninger. Kommissionen har rejst spørgsmålet over for de spanske myndigheder ved flere lejligheder og vil på ny rette henvendelse til de relevante myndigheder for at sikre, at alle foranstaltningerne gennemføres fuldt ud.

Hvad specielt angår kontrollen af, hvorledes støtten kommer den endelige forbruger til gode, har Kommissionen for at konstatere, om betingelserne for fastsættelse med tilbagevirkende kraft af en støtte for perioden 1.7.96-31.12.96 var til stede, samarbejdet med de spanske myndigheder om det indførte system for tilsyn og kontrol med videreformidlingen af støtten. I månederne februar-juni 1997 afholdtes der flere møder mellem Kommissionen og de spanske myndigheder inden for partnerskabets rammer. På grundlag af dette arbejde vedtog Kommissionen i juli en beslutning om fastsættelse af støtten, da oplysningerne fra de spanske myndigheder skønnedes tilfredsstillende. De spanske myndigheder er blevet opfordret til at fortsætte dette arbejde i partnerskab med Kommissionen.

Konklusion

5.13. a) Kommissionen har rejst spørgsmålet om forsinkelser i gennemførelsen af de pågældende forordninger over for de spanske myndigheder ved flere lejligheder. Der vil på ny blive rettet henvendelse til de relevante myndigheder for at sikre, at alle foranstaltningerne gennemføres hurtigt. Specielt vedrørende kontrol med videreformidlingen af fordelen til den endelige forbruger blev der afholdt en række tekniske møder i første halvdel af 1997, og resultatet heraf skønnedes tilfredsstillende.

c) Der arbejdes i øjeblikket på beretningen til Rådet og Parlamentet om POSEICAN-ordningen som foreskrevet i artikel 30 i forordning (EØF) 1601/92.

d) Kommissionen vil undersøge, om der eventuelt skal foretages tilbagesøgning i de af Retten nævnte tilfælde.

UDSTEDELSE AF ATTESTER I BELGIEN FOR KØD AF VOKSNE HANDYR

Slagteprocessen i Belgien

5.16 a) + 5.17. a) I beskrivelsen af grundlaget for konstateringen af slagtevægten og ligeledes de betingelser, produktet skal opfylde, for at der kan ydes eksportrestitutioner, henviser Revisionsretten til den definition af slagtekroppe, der er fastsat i bilag V til forordning (EØF) 2456/93 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) 805/68 for så vidt angår de generelle og de særlige interventionsforanstaltninger for oksekød.

Når det drejer sig om eksportrestitutioner, skal den definition, der skal følges, findes i bestemmelserne i toldtariffen (bilag til forordning (EØF) 2658/87). Slagtekroppe med bestemte organer kan således frembydes med henblik på eksportrestitutioner, uden at toldtariffens bestemmelser dermed overtrædes.

Kommissionen er enig med Retten i, at der for fremtiden ikke bør betales restitutioner for vægten af de organer, som slagtekroppen frembydes med. Dette punkt vil derfor blive præciseret i de pågældende forordninger.

5.17. b) Med hensyn til identificering og vægt vil Kommissionen som led i regnskabsafslutningsrevisionerne efterprøve, om det system, der i Belgien anvendes til at kontrollere, at slagtekroppe stammer fra voksne handyr, er fyldestgørende.

Konklusion

5.18 - 5.19. Som Kommissionen har påpeget, kan slagtekroppe med bestemte organer efter de gældende fællesskabsregler frembydes med henblik på eksportrestitutioner, uden at toldtariffens bestemmelser dermed overtrædes. Kommissionen er imidlertid enig med Retten i, at der for fremtiden ikke bør betales restitutioner for vægten af de organer, som slagtekroppen frembydes med. Der forberedes nu et forslag om ændring af den pågældende forordning. Det er Kommissionens opfattelse, at de gældende regler ikke giver grundlag for at foretage den type tilbagesøgning, som Retten foreslår.

PROCEDURER ANVENDT I FORBINDELSE MED EKSPORTERET FROSSET OKSEKØD, DER VAR BLEVET AFVIST I EGYPTEN

Indledning

5.20 - 5.21. Når produkter, der er udført fra Fællesskabet med restitutioner, er blevet afvist i bestemmelseslandet (i dette tilfælde Egypten), kan de enten genindføres under »proceduren for returvarer«, hvilket indebærer tilbagebetaling af restitutionen, eller de kan henføres under en toldprocedure (f.eks. toldoplagsproceduren eller undergå simple behandlinger som genemballering eller genindpakning) med henblik på videreforsendelse til et (andet) tredjeland, hvilket indebærer et særligt toldtilsyn. Beviset for indførsel i det endelige bestemmelsesland, som er påkrævet, når det drejer sig om en differentieret restitution, er et gyldigt bevis ved afslutningen af betalingssagen. Når betalingskontoret på grundlag af dette dokument er i tvivl om varernes identitet, kan det imidlertid kræve supplerende beviser. Det er ikke udelukket, at det afviste produkt ikke vender tilbage til Fællesskabet, men at sådanne behandlinger finder sted i et mellemliggende tredjeland. Kommissionen påpeger, at der er fastsat særlige betingelser for tilfælde, hvor oksekød er blevet afvist af dyresundhedsgrunde (forordning (EØF) 773/96 og forordning (EØF) 793/97).

5.22. UCLAF's undersøgelse har bekræftet, at de egyptiske myndigheders afvisning af hovedparten af kødet, selv om det svarede til normerne for fællesskabsrestitutionen, skyldtes, at fedtprocenten ikke var i overensstemmelse med den egyptiske lovgivning, og derfor ikke skete af hygiejnemæssige grunde.

I 30 sager konstateredes det faktisk, at der for det i Egypten afviste kød ikke var ret til restitution, i nogle tilfælde på grund af kødets sundhedsmæssige kvalitet og i de øvrige tilfælde, fordi der ikke blev forelagt bevis for ankomst til bestemmelsesstedet i et andet tredjeland. Der er iværksat tilbagesøgning af de uberettiget modtagne beløb.

5.23. Efter denne undersøgelse advarede Kommissionen medlemsstaterne om, hvilke vanskeligheder der kunne være med beviset for indførsel i Egypten, da eventuelle senere afvisninger ikke fremgik af dette dokument. Der var et nært samarbejde med de berørte medlemsstater i den undersøgelse, Revisionsretten nævner i punkt 5.22, og vilkårene for udførelsen af den var blevet drøftet nøje. Den tyske henvendelse sås som en anmodning om skriftlig bekræftelse af ovenstående.

Forhold konstateret i Frankrig og Nederlandene

Frankrig

Toldkontrol

Veterinærkontrol

Generelle bemærkninger til punkt 5.27-5.29 og 5.33-5.34.

Under drøftelserne mellem Kommissionen og medlemsstaterne om gennemførelsen af Rådets direktiv 90/675/EØF af 10.12.90 om fastsættelse af principperne for tilrettelæggelse af veterinærkontrollen for tredjelandsprodukter, der føres ind i Fællesskabet, viste det sig, at veterinærkontrollen af fællesskabsprodukter, der skal genindføres i Fællesskabet efter afvisning i et tredjeland, ikke specifikt var reguleret ved nævnte direktivs bestemmelser.

Derefter har Kommissionen i forbindelse med ændringen af direktiv 90/675/EØF foreslået særlige regler, der skal gælde i et sådant tilfælde. Disse regler findes i artikel 14 i Kommissionens forslag, der i øjeblikket drøftes i Rådet.

Nederlandene

Toldkontrol

5.31. a) Produkter, der er toldbehandlet til udførsel, er ikke i fri omsætning, men henført under proceduren for ekstern forsendelse. Til kontrolformål kan det være mere hensigtsmæssigt, at de oplagres separat.

5.35. Tilfældet nævnt i litra e) har allerede i flere måneder været undersøgt af UCLAF sammen med de kompetente myndigheder i medlemsstaterne. UCLAF vil foretage den nødvendige opfølgning af de andre tilfælde, Retten nævner.

Konklusion

5.36. Som nævnt i svaret under punkt 5.23, var der et nært samarbejde med de berørte medlemsstater i den af Revisionsretten nævnte undersøgelse, og vilkårene for udførelsen af den var blevet drøftet nøje. Den tyske henvendelse sås som en anmodning om skriftlig bekræftelse af ovenstående.

5.37. a)-b) Kommissionen er rede til at informere medlemsstaterne bedre for at muliggøre en ensartet behandling i Fællesskabet af de tilfælde, hvor varer afvist i tredjelande vender tilbage til Fællesskabet.

Der er vedtaget særlige bestemmelser (forordning (EØF) 773/96 og forordning (EØF) 793/97) om tilfælde, hvor oksekød er blevet afvist af dyresundhedsgrunde.

5.37. c) Kommissionens forslag til ændring af direktiv 90/675/EØF drøftes for tiden i Rådet.

5.38. Kommissionen vil undersøge de af Revisionsretten påpegede tilfælde og træffe de fornødne foranstaltninger.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

DEL III Strukturforanstaltninger

INDLEDNING

III.1. Denne del af årsberetningen omhandler strukturforanstaltninger. Den omfatter fire kapitler, som - ud over Samhørighedsfonden - vedrører henholdsvis Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen, (EUGFL, Udviklingssektionen), samt det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (FIUF).

III.2. Disse kapitler omhandler revisionen af flere aspekter af fondenes forvaltning, navnlig tilsynet med og kontrollen af iværksættelsen af de operationelle programmer i medlemsstaterne. De omhandler partnerskabet og afslutningen af foranstaltningerne, EF-initiativet ADAPT og landbrugsstrukturstøtten og støtten til produktion og afsætning af landbrugsprodukter. I den del, der omhandler fiskerisektoren, analyseres EF-initiativet PESCA samt støtten til omstrukturering, modernisering og tilpasning af EF-fiskerflådernes kapaciteter. Desuden indeholder denne del bemærkninger om udgifterne i henhold til de internationale fiskeriaftaler. I adskillige punkter understreges det også, at foranstaltningerne til fordel for små og mellemstore virksomheder bør gøres mere effektive og kohærente, ved at der indføres mere hensigtsmæssige procedurer, dels for godkendelse af projekter og valg af støtteformer, dels for tilsyn, koordinering og kontrol. Bemærkningerne om de forskellige fonde bygger naturligvis på revisionen af de udvalgte aktivitetsområder; at der fremsættes bestemte bemærkninger om én fond betyder derfor ikke, at de konstaterede svagheder udelukkende vedrører den.

III.3. Tabel III.1 er en oversigt over budgetgennemførelsen i regnskabsåret 1996 af de samlede forpligtelses- og betalingsbevillinger vedrørende strukturforanstaltningerne (undersektion B2 i det almindelige budget). Den samlede udnyttelsesgrad for de endelige bevillinger var på 98 % for forpligtelserne og 95 % for betalingerne. Den største stigning konstateredes i udnyttelsesgraden for forpligtelsesbevillingerne til ESF samt for betalingsbevillingerne til ESF, EFRU og EF-initiativerne. Mere detaljerede oplysninger om budgetgennemførelsen bringes i kapitlerne om hver enkelt fond.

III.4. Kommissionen har siden 1994 forvaltet de såkaldte andengenerationsreformprogrammer, som dækker perioden 1994-1999. Denne forvaltning varetages sideløbende med afslutningen af programmerne fra den forudgående periode (1989-1993). I den foreliggende dokumentation kan man ikke altid umiddelbart se, hvordan tallene fordeler sig på de to generationer.

III.5. På grundlag af arbejdsdokumenter udarbejdet af Kommissionen kunne den samlede tildeling til strukturfondene i perioden 1989-1993 anslås til knap 66 000 mio. ECU i 1989-priser, heraf ca. 50 % til EFRU, 30 % til ESF og 20 % til EUGFL, Udviklingssektionen. Ved udgangen af regnskabsåret 1996 henstod der i alt 4 727 mio. ECU i uindfriede forpligtelser vedrørende denne periode, heraf 2 518 mio. ECU under EFRU, 1 783 under ESF og 426 under EUGFL, Udviklingssektionen.

III.6. Tabel III.2 viser, fordelt på medlemsstater og på fonde, gennemførelsen pr. 31. december 1996 af strukturforanstaltningerne omfattende perioden 1994-1999. Udnyttelsesgraden pr. samme dato for den samlede tildeling til denne periode er på 45,7 % for forpligtelserne og 32 % for betalingerne.

III.7. I henhold til artikel 20 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88(233) skal forpligtelserne vedrørende aktioner med en varighed på to år eller derover normalt opføres i budgetregnskaberne i årlige trancher. Budgetforpligtelserne dækker altså ikke de samlede EF-finansieringer, der er fastsat for hele de godkendte programmers varighed. Bind IV til forvaltningsregnskabet indeholder som bilag til balancen pr. regnskabsårets udgang en oversigt over potentielle forpligtelser, udgifter og fordringer pr. 31. december 1996. Det fremgår heraf, at der for perioden 1994-1999 var afsat 88 500 mio. ECU (i 1996-priser) til strukturfondsstøtten, som der endnu ikke var indgået forpligtelser for, heraf 8 500 mio. ECU til EF-initiativerne. Retten tager i forbindelse med DAS-revisionen forbehold med hensyn til pålideligheden af disse tal, jf. punkt 19.20 i denne årsberetning.

III.8. I overensstemmelse med artikel 21 i nævnte forordning nr. 4253/88 er den overvejende del af Kommissionens betalinger til alle strukturfondene forskudsbetalinger. De regnskabsførte betalinger giver således ikke et retvisende billede af det faktiske gennemførelsesniveau for aktionerne. I øvrigt kan omprogrammeringsforanstaltninger også indvirke på forskudsbeløbet og være med til at holde det på et højt niveau, selv når gennemførelsen af aktionerne er forsinket, fordi tidsplanerne ændres og også beløbsrammerne for forpligtelser og betalinger ændres, fordi det er nødvendigt at frigøre nye trancher.

III.9. Den finansielle EF-støtte udbetales til den nationale, regionale eller lokale myndighed eller det nationale, regionale eller lokale organ, der på anmodning af den pågældende medlemsstat er udpeget hertil. Denne myndighed eller dette organ skal følge retningslinjerne for programmerne og for partnerskabet inden for rammerne af tilsynsudvalgene, og den/det vedtager alle beslutninger om ydelse af tilskud fra fonden til de forskellige projekter. De enkelte beslutninger meddeles sædvanligvis ikke Kommissionen, end ikke efterfølgende, og som forholdene er i dag, bliver EF-instanserne kun delvis eller lejlighedsvis orienteret herom.

III.10. I regnskabsåret 1996 gik Kommissionen som et led i arbejdet med initiativet SEM 2000 videre med udarbejdelsen af en række bestemmelser, hvori kriterierne for støtteberettigelse under strukturfondene præciseres nærmere. Disse bestemmelser trådte i kraft med virkning fra 1. maj 1997. I overensstemmelse med artikel 23 i forordning nr. 4253/88 har Kommissionen også taget initiativ til et udkast til forordning, der p.t. er under behandling, og hvori der fastsættes gennemførelsesbestemmelser vedrørende medlemsstaternes finansielle kontrol af de foranstaltninger, strukturfondene medfinansierer.

KOMMISSIONENS SVAR

Kommissionen fremsætter i svarene på kapitlerne om de enkelte berørte strukturfonde detaljerede bemærkninger til Rettens synspunkt om, at mere hensigtsmæssige procedurer er nødvendige for at gøre foranstaltningerne til fordel for små og mellemstore virksomheder mere effektive og kohærente.

III.4. Overlapning mellem finansielle transaktioner for successive programmeringsperioder er uundgåelig, fordi betalingerne for en given programmeringsperiode legitimt fortsætter et godt stykke tid efter den næste programmeringsperiodes begyndelse. Kommissionen mener, at dens regnskabs- og ledelsesinformationssystemer giver tilstrækkelig mulighed for at foretage de nødvendige sondringer mellem de to programmeringsperioder.

III.5. Der er tre hovedgrunde til, at visse foranstaltninger fra den første programmeringsperiode henstår åbne. Den første er den utilstrækkelige kvalitet af mange af medlemsstaternes endelige rapporter; den anden er den kendsgerning, at afslutningsdatoen for en række programmer er blevet udsat af berettigede grunde; den tredje er, at de nationale myndigheder i en række tilfælde ikke har fået afklaret særlige problemer vedrørende f.eks. resultatet af retslige undersøgelser eller tilfredsstillende løsninger for kontrolbemærkninger. Under alle omstændigheder er restbeløbet af sidste tranche alt, hvad der står tilbage at betale i hovedparten af disse tilfælde.

III.7. Budgetregnskaberne afspejler retmæssigt forpligtelserne for årlige trancher af de flerårige programmer og ikke den samlede forudsete EF-finansiering for hele programmeringsperioden. Kommissionen giver imidlertid hvert år oplysninger om sidstnævnte i et bilag (»forvaltningsregnskab«) til balancen.

III.8. Det er klart, at Kommissionens forskud til medfinansiering af foranstaltninger til variable satser ikke nøjagtigt kan afspejle den faktiske gennemførelse af de pågældende foranstaltninger. For at der kan ydes forskud efter det første forskud, skal medlemsstaterne imidlertid anføre udgifter ud over visse forud fastsatte niveauer. Dermed giver Kommissionens forskudsbetalinger også et fingerpeg om det faktiske forløb.

Finansiel omprogrammering er ofte uundgåelig i betragtning af programmernes kompleksitet og den kendsgerning, at de årlige trancher kun er vejledende overslag over de årlige gennemførelsestakter. Enhver ændring af finansieringsplanen kræver imidlertid en særlig beslutning fra Kommissionen, og for at sikre, at medlemsstaten ikke modtager et ubehørigt stort forskud, undersøger Kommissionen, om det er rimeligt, at de ubrugte beløb tildeles til de følgende år.

III.9. Medlemsstaterne skal stille disse oplysninger til rådighed, såfremt Fællesskabet ønsker at gennemgå dem. Kommissionen anmoder om og modtager disse oplysninger, når de er nødvendige, f.eks. til planlægning af et kontrolbesøg. Med det store antal projekter det drejer sig om, er det fysisk umuligt at kræve, at alle disse oplysninger automatisk fremsendes til Kommissionen, der ikke behøver at få dem systematisk i betragtning af den ansvarsfordeling, der er mellem Kommissionen og medlemsstaten.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 6(234*) Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

6.0. INDHOLD Punkt

Indledning 6.1

Budgetmæssige og finansielle oplysninger 6.2 - 6.8

Budgetgennemførelse 6.2 - 6.3

Det nye mål nr. 6 6.4 - 6.8

Afslutning af interventionerne 6.9 - 6.42

Rammerne for afslutningsproceduren 6.9 - 6.16

Data om afslutningen af interventioner 6.9 - 6.13

Retsgrundlaget og det administrative grundlag efter reformen for interventioner inden for rammerne af EFSR og EFI 6.14 - 6.15

Rettens revision 6.16

Generelle bemærkninger 6.17 - 6.20

Administrative forsinkelser i forbindelse med afslutningen 6.17 - 6.18

Kontrolordning 6.19 - 6.20

Bemærkninger om afsluttede programmer og aktiviteter 6.21 - 6.37

Pålideligheden af anmodningerne om udbetaling af restbeløb 6.21 - 6.30

Hensyntagen til forhold, der kan indvirke på afslutningen 6.31 - 6.33

Kvaliteten af de endelige rapporter 6.34 - 6.37

Konklusion 6.38 - 6.42

Iværksættelse af foranstaltninger inden for rammerne af EFRU til fordel for virksomheder og navnlig SMV 6.43 - 6.104

Rammerne for SMV-foranstaltningerne 6.43 - 6.52

Rettens revision 6.43

SMV's rolle og betydning 6.44

Definition af SMV 6.45 - 6.47

Foranstaltninger til fordel for SMV på det regionale område 6.48 - 6.52

Støtte til virksomhedernes drift 6.53 - 6.71

Tilskud til støtteordninger 6.53 - 6.59

Kumulation og overlapning 6.60 - 6.63

Overholdelse af konkurrencereglerne 6.64 - 6.66

Industriområder og teknologiparker 6.67 - 6.68

Tjenesteydelser til SMV 6.69 - 6.71

Støtte til virksomhedernes finansiering 6.72 - 6.80

Adgang til kapital 6.73 - 6.76

Låntagning 6.77 - 6.80

Foranstaltningernes iværksættelse 6.81 - 6.85

Initiativ for SMV 6.86 - 6.91

Evaluering af de virksomhedsfremmende foranstaltningers effekt på regionaludviklingen 6.92 - 6.95

Konklusion 6.96 - 6.104

INDLEDNING

6.1. Dette kapitel om det regionale område omhandler:

a) budgetgennemførelsen i regnskabsåret 1996 med en separat gennemgang af den finansielle gennemførelse af det nye mål nr. 6,

b) procedurer og foranstaltninger i forbindelse med afslutningen af interventionerne og

c) iværksættelsen af foranstaltninger til fordel for virksomheder - navnlig små og mellemstore virksomheder (SMV) - inden for rammerne af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU).

BUDGETMÆSSIGE OG FINANSIELLE OPLYSNINGER

Budgetgennemførelse

6.2. Tabel III.1 viser udnyttelsen af bevillingerne til EFRU i 1996. 99,8 % af forpligtelsesbevillingerne og 99,5 % af betalingsbevillingerne til EFRU er blevet udnyttet (mod henholdsvis 99 % og 87 % i 1995). Forpligtelser vedrørende aktioner på strukturfondsområdet med en varighed på mindst to år indgås som regel i årlige trancher (235).

6.3. Tabel 6.1 viser for perioden 1991-1996 den månedlige fordeling af forpligtelser og betalinger ved-rørende bevillinger, der hører under det regionale område. Kommissionen begrundede koncentrationen af budgettransaktioner ved udgangen af regnskabsåret 1995 med den forsinkede iværksættelse af den nye programmeringsperiode (236). Det fremgår imidlertid af tallene for 1996, at denne situation fortsat gør sig gældende, eftersom 60 % af regnskabsårets forpligtelser og 49 % af betalingerne blev henholdsvis indgået og afholdt i løbet af sidste kvartal i 1996, heraf mere end to tredjedele i december. Under disse omstændigheder er der risiko for, at der ved behandlingen og kontrollen af de sager, der vedrører betalinger afholdt og forpligtelser indgået i løbet af sidste kvartal, ikke tages tilstrækkeligt hensyn til principperne om, at transaktionerne skal være lovlige og formelt rigtige samt principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning. For året som helhed lå de endelige betalinger for samtlige trancher på 14,5 % og for sidste kvartal på 20 %. Disse procentsatser er normale, når det tages i betragtning, at de udbetalte forskud almindeligvis når det loft på 80 % af hver forpligtelse, der er fastsat i artikel 21 i forordning nr. 4253/88.

Det nye mål nr. 6

6.4. Ved protokol nr. 6 til akten vedrørende nye medlemsstaters tiltrædelse (237) blev der oprettet et nyt mål nr. 6 (M6), hvis sigte er at fremme udviklingen og strukturtilpasningen i regioner med en befolkningstæthed på indtil 8 personer pr. km2. I denne protokol er der en liste over de regioner, der er omfattet af mål nr. 6, og en vejledende fordeling af forpligtelsesbevillingerne fra strukturfondene (SF) og det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (FIUF). For perioden 1995-1999 andrager disse bevillinger 511 mio. ECU til Finland og 230 mio. ECU til Sverige.

6.5. For hver af de berørte medlemsstater har Kommissionen vedtaget et samlet programmeringsdokument (SPD), der omfatter samtlige regioner, der er helt eller delvist støtteberettigede under mål nr. 6. For Finlands vedkommende (otte regioner) skete dette den 11. juli 1995 og for Sveriges (seks regioner) den 6. november 1995. I henhold til SPD skal der over SF og FIUF ydes 459,9 mio. ECU i støtte til Finland og 252 mio. ECU til Sverige (heraf henholdsvis 172,5 og 122,64 fra EFRU). Forskellen mellem disse beløb og de vejledende beløb i protokol nr. 6 skyldes, at der er indeholdt 9 % til EF-initiativerne og 1 % til »artikel 10-projekter« i henhold til EFRU-forordningen, samt en overførsel på 50 mio. ECU fra mål nr. 2 (M2) og 5 b (M5b) til mål nr. 6-regioner i Sverige. Endvidere blev der i maj 1995 overført 15,8 mio. ECU i supplerende bevillinger fra de andre mål til EF-initiativer i mål nr. 6-regioner i Finland.

6.6. I henhold til artikel 4 i protokol nr. 6 finder bestemmelserne vedrørende mål nr. 1 (M1) anvendelse på mål nr. 6, selv om de berørte regioners karakteristika og behov er forskellige. I mål nr. 6-regionerne er der for eksempel ikke afsat midler til finansiering af infrastrukturudgifter, mens 31,2 % af SF-støtten i mål nr. 1-regionerne er bestemt til dette formål.

6.7. Revisionen af forvaltningen af den EFRU-støtte, der er udbetalt i henhold til SPD for Finland, viser, at der ud over det første automatiske forskud på 11,2 mio. ECU blev udbetalt endnu et forskud på 6,72 mio. ECU i august 1996 på grundlag af dokumenterede udgifter på ca. 9,3 mio. ECU. Inden for 1995- og 1996-trancherne er der afsat henholdsvis 44,8 og 61 mio. ECU til dækning af støtteberettigede udgifter. Pr. 31. december 1996 var der afholdt udgifter for 28 mio. ECU. Med hensyn til SPD for Sverige var kun det første automatiske forskud på 10,93 mio. ECU blevet udbetalt i december 1995. Pr. 31. december 1996 var der ikke indsendt nogen betalingsanmodning, og de afholdte udgifter androg 1,8 mio. ECU, mens der til dækning af støtteberettigede udgifter i 1995 og 1996 var afsat henholdsvis 42,22 og 44,21 mio. ECU.

6.8. Forsinkelserne i disse to medlemsstater kan henføres dels til godkendelsesdatoerne og størrelsen af de afsatte beløb, dels til, at programmeringen af gennemførelsen ikke var realistisk i betragtning af, at der var tale om en ny type foranstaltninger. I Sverige skyldes disse forsinkelser også, at der er indført en ny ordning med regionale overvågningsudvalg og organer, der skal modtage og fordele fællesskabsmidlerne, og at det endnu ikke er klart, hvilke procedurer denne ordning skal fungere efter, samt at beløbene udbetales på grundlag af dokumenterede udgifter og ikke i form af forskud. Medlemsstatens første udbetaling til en endelig støttemodtager fandt først sted i juli 1996.

AFSLUTNING AF INTERVENTIONERNE

Rammerne for afslutningsproceduren

Data om afslutningen af interventioner

6.9. Afslutningen af interventioner medfinansieret af EFRU vedrører på nuværende tidspunkt interventionsformer vedtaget som led i EF-støtterammerne (EFSR) og FF-initiativer (EFI) vedrørende programmeringsperioden 1989-1993, samt aktioner vedtaget før strukturfondsreformen i 1988, såfremt der er tale om særlige EF-foranstaltninger, tidligere benævnt kvotafrie aktioner, integrerede udviklingsaktioner (IUA), nationale programmer af interesse for Fællesskabet (NPIF), integrerede Middelhavsprogrammer (IMP) og EF-initiativprogrammer (EFIP) og projekter underlagt bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 1787/84 (238).

6.10. De uafviklede forpligtelser vedrørende alle disse interventioner androg pr. 31. december 1995 4 658,9 mio. ECU og pr. 31. december 1996 3 286,1 mio. ECU.

6.11. Den væsentligste gruppe aktioner vedrører interventionsformer vedtaget efter reformen i 1988 som led i EFSR og EFI vedrørende perioden 1989-1993 (239). Det uafviklede restbeløb androg 3 259,4 mio. ECU pr. 31. december 1995 og 2 524,3 mio. ECU pr. 31. december 1996, hvilket svarer til henholdsvis 11,4 % og 8,8 % af de 28 597,5 mio. ECU, der blev indgået forpligtelser for i perioden 1989-1995 (240)(241). Af dette beløb var der inden den 31. december 1995 frigjort 362,8 mio. ECU og afholdt betalinger for 24 975,4 mio. ECU. I 1996 blev der frigjort og afholdt betalinger for henholdsvis 42,5 mio. ECU og 689,9 mio. ECU. I aktioner svarer det pr. 31. december 1995 og 31. december 1996 uafviklede restbeløb til henholdsvis 753 og 613 aktioner, der skal afsluttes - der blev i alt igangsat omkring 800 aktioner. 41 af de 78 mål nr. 2-aktioner, der blev iværksat i perioden 1989-1991, var ikke afsluttet pr. 31. december 1996. Den endnu ikke afviklede rest er først og fremmest restbeløbet fra den sidste årlige tranche til aktionerne (stort set 20 % af denne sidste tranche) (242).

6.12. For de interventioner, som er medfinansieret af EFRU, og for hvilke de oprindelige medfinansieringsafgørelser blev vedtaget inden reformen i 1988, vedrører det uafviklede restbeløb (1 399,5 mio. ECU pr. 31. december 1995 og 761,8 mio. ECU pr. 31. december 1996) følgende foranstaltninger og projekter:

a) De særlige EF-foranstaltninger, IVA, IMP, PNIE, EFIP (496,9 mio. ECU pr. 31. december 1995 og 384,5 mio. ECU pr. 31. december 1996). Det uafviklede restbeløb vedrører:

- forpligtelser indgået over EFSR-budgetposterne B2 1200-1201-1202 (287,8 mio. ECU pr. 31. december 1995 og 240,6 mio. ECU pr. 31. december 1996),

- forpligtelser indgået over budgetposter bestemt til disse aktioner (209,1 mio. ECU pr. 31. december 1995 og 143,9 mio. ECU pr. 31. december 1996).

b) EFRU-projekter, som er vedtaget af Kommissionen før den 1. januar 1989 og underlagt bestemmelserne om automatisk frigørelse i artikel 12 i den ændrede EFRU-forordning (842,4 mio. ECU pr. 31. december 1995 og 325,5 mio. ECU pr. 31. december 1996).

c) Projekter vedtaget af Kommissionen i 1989, men underlagt den tidligere forordning (EØF) nr. 1787/84 og ikke omfattet af bestemmelserne om automatisk frigørelse (60,2 mio. ECU pr. 31. december 1995 og 51,8 mio. ECU pr. 31. december 1996).

6.13. Tabel 6.2 viser udviklingen i regnskabsåret 1996 i de uafviklede forpligtelser på de enkelte budgetposter (6.2.A) og i de enkelte medlemsstater (6.2.B). Udviklingen i 1996 i individuelle projekter, som er vedtaget på grundlag af den tidligere forordning, vises i tabel 6.3 (243).

Retsgrundlaget og det administrative grundlag efter reformen for interventioner inden for rammerne af EFSR og EFI

6.14. I medlemsstaterne skulle de fleste retlige og finansielle forpligtelser vedrørende disse foranstaltninger have være indgået senest den 31. december 1993 (244), medmindre de blev forlænget. Medlemsstaterne har normalt en frist på to år fra denne dato til at udbetale beløbene til de endelige støttemodtagere. Inden for de følgende seks måneder skal de indsende de dokumenter, der er nødvendige for at kunne afslutte foranstaltningerne, navnlig anmodningen om udbetaling af restbeløb og den endelige rapport om aktionens forløb (245). Dernæst skal Kommissionen udbetale resten af den finansielle støtte inden for en frist, der normalt ikke må overstige to måneder regnet fra modtagelsen af en gyldig anmodning (246). For samtlige aktioner er afslutningsdatoen i henhold til disse bestemmelser fastsat til 31. august 1996, bortset fra aktionerne under mål nr. 2 (M2), som er omfattet af to programmeringsperioder (1989-1991 og 1992-1993), og hvor afslutningen i forbindelse med den første periode er fastsat til 31. august 1994.

6.15. Kommissionen kan dog på anmodning af en medlemsstat forlænge forpligtelses- og betalingsfristerne, såfremt en sådan anmodning fremsættes inden udløbet af de gældende frister, og den er behørigt begrundet. I 1995 fastlagde GD XVI en række principper for en ensartet politik på dette område. For forpligtelserne kan fristen højst forlænges 12 måneder ud over den oprindelige frist. For betalingerne kan fristen også højst forlænges 12 måneder ud over den oprindelige frist. På dette grundlag har Kommissionen efter mange anmodninger om forlængelse af forpligtelses- og/eller betalingsfristerne bevilget forlængelser, således at de endelige støttemodtageres betalinger og Kommissionens betalinger til medlemsstaterne kan foretages indtil 1996 og 1997. For Italiens vedkommende er der indgået en særlig aftale om mål nr. 1-programmerne i perioden 1989-1993, hvorved betalingsdatoerne for visse interventioner forlænges frem til 1997 og 1998 (247).

Rettens revision

6.16. Sigtet med revisionen af afslutningen af programmerne for perioden 1989-1993 var at undersøge, om procedurerne var lovlige og formelt rigtige og i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning. Der blev foretaget revision i Kommissionen og i fem medlemsstater (Spanien, Frankrig, Irland, Portugal og Det Forenede Kongerige). Som følge af forsinkelser i gennemførelsen af afslutningsforanstaltningerne har Retten udvalgt en række transaktioner for at danne sig et billede af, hvordan de procedurer, der allerede er iværksat, fungerer. Bemærkningerne i dette kapitel er derfor ikke en endelig vurdering af disse procedurer.

Generelle bemærkninger

Administrative forsinkelser i forbindelse med afslutningen

6.17. Bortset fra eventuelle problemer forbundet med programmeringen af nye foranstaltninger har programmerne for perioden 1989-1993 ikke kunnet afsluttes inden for de oprindeligt fastsatte frister på grund af administrative forsinkelser, som til dels skyldes, at nogle medlemsstater ikke overholder den i forordningen fastsatte frist for fremsendelse af den fornødne dokumentation, nemlig seks måneder efter foranstaltningens gennemførelse. Forordningerne giver ikke Kommissionen hjemmel til at iværksætte sanktioner i sådanne tilfælde, og den har derfor ingen midler til at tvinge medlemsstaterne til at overholde disse frister.

6.18. Endvidere gør medlemsstaterne ikke nok for at få afviklet forpligtelserne, bl.a. fordi de forskellige programmeringsperioder overlapper hinanden, hvilket bevirker, at forvaltningen bliver meget besværlig.

Kontrolordning

6.19. I henhold til artikel 23 i forordning nr. 4253/88 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til regelmæssigt at konstatere, om de af Fællesskabet finansierede aktioner er gennemført korrekt. Kommissionen kan også foretage stedlig kontrol, f.eks. stikprøvekontrol, af de medfinansierede foranstaltninger og anmode medlemsstaterne om at foretage kontrol på stedet til konstatering af betalingsanmodningernes formelle rigtighed. Hidtil har Kommissionen og medlemsstaterne kun foretaget specifik kontrol i forbindelse med afslutningen eller krævet en sådan kontrol gennemført i ganske særlige tilfælde, og den har ikke indført procedurer, der sikrer, at Kommissionen eller medlemsstaten systematisk kan foretage eller lade foretage sådan kontrol og efterprøvelse af, om dokumentationen for afslutningen er pålidelig.

6.20. Det er uomgængeligt nødvendigt, at der foretages en effektiv kontrol i forbindelse med afslutningen, så det sikres, at Kommissionens betalinger er lovlige og formelt rigtige (248). Denne kontrol skal i princippet foretages som et led i medlemsstaternes og Kommissionens mere generelle forvaltnings- og kontrolsystemer. I udkast til gennemførelsesbestemmelser til artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 foreslås det således med rette, at der indføres pålidelige forvaltnings- og kontrolsystemer i medlemsstaterne, og at Kommissionens og medlemsstaternes kontrolordninger samordnes, så de ressourcer, der sættes ind på denne kontrol i medlemsstaterne og i Fællesskabet, udnyttes optimalt. Kommissionen vil således først og fremmest kunne sætte sine ressourcer ind på at efterprøve, om de nationale systemer er pålidelige. Det bør imidlertid sikres, at der i samarbejde med medlemsstaterne foretages indgående kontrol af de endnu ikke afsluttede aktioner og programmer, der er vedtaget på grundlag af den tidligere lovgivning, og som vedrører programmeringsperioden 1989-1993, for de forudsætninger for forvaltning og kontrol, der er opstillet i udkastet til gennemførelsesforordning, er endnu ikke til stede.

Bemærkninger om afsluttede programmer og aktiviteter

Pålideligheden af anmodningerne om udbetaling af restbeløb

6.21. Medlemsstaternes betalingsanmodninger skal udarbejdes på grundlag af de endelige modtageres faktisk afholdte støtteberettigede udgifter, som er dokumenteret med bilag. Denne betingelse overholdes ikke altid. Der blev konstateret problemer på følgende områder:

a) Dokumentation for udgifter anmeldt af de udpegede myndigheder og forvalterne (samt problemet at de anmeldte udgifter ikke kunne dække hele det beløb, der var anmodet om).

b) Dokumentation for de udgifter, der var afholdt af den endelige støttemodtager.

c) Udgifternes støtteberettigelse.

Dokumentation for udgifter anmeldt af de udpegede myndigheder og forvalterne

6.22. I Irland har resultaterne af såvel Rettens som Kommissionens tjenestegrenes revision i mange år vist, at hverken de organer, der gennemfører aktionerne, eller de udpegede myndigheder foretager nogen form for finansiel kontrol af udgiftsanmeldelserne, hvilket de mange tilfælde af uregelmæssigheder, der blev konstateret i betalingsanmodningerne, vidner om. Det vigtigste af de organer, der gennemfører det operationelle program med flerfondsfinansiering (MOP) 1989-93 for industri og tjenesteydelser, hvorigennem størsteparten af EFRU-midlerne til industriel udvikling i Irland blev kanaliseret (589,2 mio. ECU i EFRU-midler), kunne ikke fremlægge fyldestgørende dokumentation for de udgifter, der var anmeldt til Kommissionen. Nogle af de officielle dokumenter, organet opbevarede som dokumentation for beløbene i den endelige anmeldelse, var skrevet i hånden, ændret med korrekturlak eller blot annulleret uden begrundelse.

6.23. Ved undersøgelsen af EF-initiativet Telematique (1991-93) i Irland viste det sig, at det ikke var muligt at lave en oversigt på grundlag af den endelige anmeldelse (21,1 mio. ECU) over fordelingen af udgifterne frem til projektniveau, fordi der ikke var foretaget en præcis analyse af de støtteberettigede udgifters fordeling på foranstaltninger og projekter. Samme problem konstateredes i forbindelse med EF-initiativet Stride (1991-93) (anmeldte udgifter: 18,2 mio. ECU). Hertil kommer, at halvdelen af udgifterne vedrørende et medfinansieret projekt under EF-initiativet Telematique (1991-1993) til etablering af et netværk, der skulle forbinde seks universitetsbiblioteker, ikke kunne revideres, fordi der ikke forefandtes nogen dokumentation. Der var udbetalt et tilskud på 379 104 ECU.

6.24. I forbindelse med OP-M2 i Baskerlandet (E) (1989-1991) var det umuligt at rekonstruere alle enkeltheder i forbindelse med de beløb, der var anmeldt til foranstaltning 1.4., »Støtte til SMV« (26,76 mio. ECU).

Dokumentation for udgifter afholdt af den endelige støttemodtager

6.25. I den endelige anmodning vedrørende OP-M2 (1990-91) i East Midlands (UK) var der medregnet godkendte udgifter på 6,76 mio. ECU til bygning af en tilkørselsvej. I henhold til den endelige støttemodtagers anmodning om udbetaling af restbeløbet androg de støtteberettigede udgifter 6,3 mio. ECU. Hertil kommer, at der i disse udgifter var medregnet 0,21 mio. ECU i faste lønomkostninger, som ikke var dokumenteret, og der var ingen bilag for de enkelte beløb.

6.26. Det projekt til etablering af en industripark under samme OP, der i første omgang blev godkendt, skulle gennemføres i to faser, men projektet blev senere ændret og gennemført i én fase. Derfor blev det oprindelige beløb til godkendte udgifter på 0,98 mio. ECU ændret og sat ned til 0,67 mio. ECU. I den endelige udgiftsanmeldelse til Kommissionen var der ikke taget hensyn til denne ændring. Udgiftsanmeldelsen vedrørende anlæggelse af en turiststi (»Turist Trail«) finansieret under samme OP var udarbejdet på grundlag af de samlede godkendte udgifter på 0,7 mio. ECU. I henhold til den endelige anmodning om udbetaling af støtte androg sponsorens støtteberettigede betalinger kun 0,62 mio. ECU (en difference på 13,5 %). Det fremgik af revisionen af en stikprøve af projekter under samme OP, at de støtteberettigede udgifter, der er attesteret over for Kommissionen, bør nedsættes med i alt 1,32 mio. ECU. Dette svarer til 12,45 % af de samlede anmeldte udgifter for de pågældende syv projekter eller 2,4 % af de endelige anmeldte udgifter.

Udgifternes støtteberettigelse

6.27. I en række tilfælde medfører de juridiske formaliteter, der skal opfyldes, inden et projekt kan gennemføres, at støtteberettigelsesfristerne overskrides. Et sådant tilfælde blev konstateret i Irland i forbindelse med etableringen af en »Business Innovation Fund«, der blev forvaltet af et halvoffentligt selskab, og som skulle finansieres over MOP. De ikke-støtteberettigede udgifter androg her 0,9 mio. ECU. Et andet tilfælde vedrører et byplanlægningsprogram i en ny industrizone under EF-initiativet RESIDER i Baskerlandet (1990-1991), som de lokale myndigheder havde ansvaret for, og hvor de ikke-støtteberettigede udgifter androg 0,6 mio. ECU.

6.28. Der var påløbet udgifter (ca. 1 mio. ECU) under OP-M2 i Baskerlandet (1989-1991) efter udløbet af fristen for programmets afslutning.

6.29. I den endelige anmodning vedrørende EFI Envireg i Nordirland (UK) (1991-93) var udgifterne til to faser af et kloakeringsprojekt medregnet. Da den anden fase blev forsinket ud over den sidste betalingsfrist, var disse udgifter (144 946 ECU) ikke berettiget til støtte over ENVIREG-programmet. De udgifter, der var påløbet i forbindelse med den anden fase, var desuden medregnet i det samlede programmeringsdokument (SPD) for mål nr. 1 i Nordirland 1994-99, hvorved projektet blev finansieret to gange. 215 825 ECU af de endelige anmeldte udgifter til et andet kloakeringsprojekt var ikke støtteberettigede, igen fordi sidste betalingsfrist ikke var overholdt. I forbindelse med et miljøprojekt konstateredes det, at de anmeldte udgifter var lig med de oprindeligt godkendte og ikke de faktisk påløbne udgifter (difference: 46 916 ECU). Rettens revision viste, at de attesterede støtteberettigede udgifter samlet bør nedsættes med 407 687 ECU eller 1,6 % af de attesterede udgifter.

6.30. Et andet projekt vedrørende et håndværkscenter i Spanien (ca. 4 mio. ECU) er ikke blevet gennemført, men der er i stedet blevet opført et edb-center til den forvaltning, der var beføjet til at gennemføre projektet. Denne ændring af projektet blev hverken meddelt overvågningsudvalget eller Kommissionen, og udgifterne til edb-centret blev anmeldt som udgifter til håndværkscentret. Det er bekymrende, ikke mindst fordi der i forbindelse med en senere udvidelse af edb-centret (ikke medregnet i OP) er indgivet anmeldelser om formodet svig (urigtige regninger), som har medført, at der er indledt retssag.

Hensyntagen til forhold, der kan indvirke på afslutningen

6.31. Ved afslutningen skal medlemsstaten og Kommissionen tage alle nødvendige elementer i betragtning (Hvordan vurderes resultaterne i kontrolrapporterne? Er der konstateret ikke-støtteberettigede udgifter? Findes der bilag for de påløbne udgifter? Er de registreringssystemer, de af medlemsstaterne udpegede myndigheder og de endelige støttemodtagere anvender, pålidelige?), så de i givet fald kan foretage de nødvendige korrektioner og garantere, at den endelige betaling er lovlig og formelt rigtig. Eksemplerne i det følgende viser de problemer, der konstateredes på dette område.

6.32. I Irland blev OP »Industri« (1989-1993) afsluttet ved udgangen af 1994, selv om finansinspektøren havde taget forbehold over for forvaltningstjenesterne med hensyn til, om det system til fremskaffelse af finansielle oplysninger, der blev anvendt af to specialiserede organer, var pålideligt. Betalingen blev godkendt, men finansinspektøren forbeholdt sig ret til om nødvendigt at anmode om tilbagesøgning i henhold til artikel 23 og 24 i forordning nr. 4253/88. Finansinspektøren fremsendte først sine bemærkninger om det operationelle program i december 1995 og erklærede da, at såfremt der ikke blev fremsendt fyldestgørende svar på de udestående spørgsmål inden to måneder, ville der ikke blive godkendt flere betalinger til OP »Industri« 1994-99. Følgelig bad de nationale myndigheder en uafhængig revisor om at afstemme de to organers offentliggjorte regnskaber med de årlige udgiftsopgørelser. Revisor afgav en revisionserklæring, hvori det hed, at systemet forekom at have en sådan struktur, at der kunne foretages fyldestgørende afstemning. Kommissionen accepterede dette, men Retten kunne ikke inden for et rimeligt tidsrum spore udgifterne fra organets støttebetalingssystem til de årlige udgiftsanmeldelser, fordi der ikke blev foretaget systematisk afstemning.

6.33. Government Office (GO) for East Midlands bad Kommissionen om at beregne, hvor stort et beløb der skulle tilbagesøges fra et projekt, der havde modtaget støtte fra EFRU, og som senere var blevet solgt. Støttemodtageren betalte så dette beløb tilbage til GO. Kommissionen tilbagesøgte imidlertid et mindre beløb, end den burde have gjort. Endvidere medregnede GO ikke salget af projektet i sin endelige udgiftsanmeldelse og den tilsvarende betalingsanmodning. 0,2 mio. ECU af de anmeldte udgifter var således ikke støtteberettigede. Dertil kommer, at Kommissionen ikke modregnede beløbet i den endelige betaling til programmet, selv om den havde meddelt GO, at den agtede at gøre det.

Kvaliteten af de endelige rapporter

6.34. Det fremgår ikke præcist af artikel 25, stk. 4, i forordning nr. 4253/88, hvad den endelige rapport skal indeholde, og derfor har Kommissionen knyttet bestemmelser om tilsyn og evaluering som bilag til beslutningerne om tildeling af støtte fra EFRU. I henhold til disse bestemmelser skal den endelige rapport indeholde et kort resume af programgennemførelsen og en udtømmende redegørelse for målopfyldelsesgraden for de oprindeligt fastsatte fysiske og kvalitative mål. Desuden skal der foretages en første evaluering af den umiddelbare økonomiske effekt på grundlag af indikatorer, der fastlægges på forhånd.

6.35. I juni 1995 udarbejdede Kommissionen et proformadokument, som medlemsstaterne forventes at følge i programmeringsperioden 1994-99. Der var ikke udarbejdet et sådant dokument for perioden 1989-93. I stedet skulle hvert enkelt overvågningsudvalg træffe afgørelse om, hvordan den endelige rapport skulle struktureres, og hvad den skulle indeholde. Dette har medført, at de endelige rapporter, der forelægges Kommissionen, er af yderst varierende kvalitet.

6.36. Mange af de indsendte endelige rapporter opfyldte ikke ovennævnte krav til indholdet, og der kunne derfor ikke drages nogen konklusioner med hensyn til resultaterne af programmerne. Der er ofte blot tale om en beskrivelse af de finansierede foranstaltninger. Hertil kommer, at de finansielle oplysninger i rapporterne i nogle tilfælde ikke underbygger beløbene i de endelige betalingsanmodninger. Det har forsinket afslutningen, fordi Kommissionen har været nødt til at anmode medlemsstaterne om supplerende redegørelser.

6.37. Som eksempel kan nævnes, at den endelige udgiftsanmeldelse vedrørende OP-M2 East Midlands (1990-91) blev sendt til Kommissionen den 29. juni 1995 inden for seksmånedersfristen. Fordi tallene for den finansielle gennemførelse i den endelige rapport afveg fra dem i den reviderede finansieringsplan for det operationelle program, sendte Kommissionen den 23. august 1995 en skrivelse til de britiske myndigheder og bad om en forklaring. Den 14. november 1995 sendte Government Office et detaljeret svar og spurgte to gange, om oplysningerne var fyldestgørende. I slutningen af april 1996 meddelte Kommissionen endelig medlemsstaten, at den havde godkendt dokumentationen, og i juni 1996, et år efter, at den endelige anmeldelse var fremsendt, blev programmet afsluttet. Noget lignende skete i forbindelse med afslutningen af RECHAR-programmet East Midlands (1990-93), hvor den endelige udgiftsanmeldelse blev forelagt i juni 1996. Den 31. december 1996 var den endnu ikke godkendt af Kommisionen.

Konklusion

6.38. Programmeringen af hovedparten af de medfinansierede foranstaltninger er blevet ændret, hvilket ofte medfører, at fristen for indgåelse af forpligtelser og afholdelse af betalinger i medlemsstaterne forlænges. Aktionerne er således blevet afsluttet med væsentlige forsinkelser, hvilket har resulteret i, at de forskellige programmeringsperioder overlapper hinanden i længere tidsrum, og at forvaltningen nu er blevet meget besværlig, og det gør det også mere kompliceret at iværksætte nye aktioner. Kommissionen bør gøre en større indsats for at få afviklet forpligtelser og indtage en strengere holdning til forlængelser af forpligtelses- og betalingsfrister på nationalt niveau (jf. punkt 6.11-6.15 og 6.17-6.18).

6.39. Kommissionen og medlemsstaterne foretager ikke specifik kontrol i forbindelse med afslutningen, og kvaliteten af de bilag, der underbygger anmodningerne om udbetaling af restbeløb, er ikke god nok. Det forklarer, hvorfor der blev konstateret så mange forhold i forbindelse med afsluttede aktioner, som ikke var lovlige og formelt rigtige. Kommissionen og medlemsstaterne bør inden for rammerne af partnerskabet indføre egentlige kontrolsystemer, så det sikres, at de fremsendte udgiftsanmeldelser er pålidelige. Gennem de informationssystemer, der ligger til grund for disse anmeldelser, bør såvel de nationale kontrolinstanser som Fællesskabets kontrolinstanser også kunne følge revisionssporet fra fællesskabsbetalingen til de endelige støttemodtageres påløbne udgifter gennem de forskellige niveauer for indsamling og attestering af data.

6.40. Det er et særkende ved forvaltningen af strukturfondene, at der udbetales betydelige beløb i form af forskud, når en meget lille del af de planlagte aktioner er gennemført. Når restbeløbet skal udbetales, er der derfor risiko for, at eventuelle ikke-støtteberettigede udgifter i medlemsstaternes anmeldelser finansieres endeligt over fællesskabsbudgettet. Under revisionen med henblik på revisionserklæringerne konstaterede Retten, at der i nogle tilfælde er blevet finansieret ikke-støtteberettigede udgifter. Derfor er det uomgængeligt nødvendigt, at der anvendes effektive kontrolsystemer i forbindelse med afslutningen af interventionerne. Udgifternes støtteberettigelse bør imidlertid kontrolleres løbende, og navnlig når restbeløbene for de årlige trancher udbetales.

6.41. For så vidt angår de usædvanlige forhold, Retten har konstateret og meddelt Kommissionen (jf. punkt 6.22-6.33), bør denne i medfør af artikel 24 i den ændrede forordning nr. 4253/88 foretage den fornødne undersøgelse og tilbagesøge eventuelle uretmæssigt udbetalte beløb.

6.42. De fleste af de endelige rapporter, der hidtil er blevet fremsendt, er i alt væsentligt blot en beskrivelse af de medfinansierede aktioner. En forudsætning for at kunne vurdere resultaterne af samhørighedspolitikken eller endog at udbygge den er imidlertid, at aktionerne evalueres indgående. Derfor bør Kommissionen sørge for, at de endelige rapporter indeholder et resumé af programgennemførelsen og en udtømmende analyse af målopfyldelsesgraden for de oprindeligt fastlagte fysiske mål samt en første evaluering af den umiddelbare økonomiske effekt målt på grundlag af indikatorer, der er fastlagt på forhånd (jf. punkt 6.34-6.37).

IVÆRKSÆTTELSE AF FORANSTALTNINGER INDEN FOR RAMMERNE AF EFRU TIL FORDEL FOR VIRKSOMHEDER OG NAVNLIG SMV

Rammerne for SMV-foranstaltningerne

Rettens revision

6.43. Retten fortsatte i 1996 sin analyse af Fællesskabets foranstaltninger til fordel for SMV. Årsberetningen for regnskabsåret 1994 omhandlede bl.a. støtten til SMV over Den Europæiske Socialfond (ESF), samt virksomhedspolitikken, der forvaltes af GD XXIII (249). Revisionen tog sigte på foranstaltningerne iværksat på det regionalpolitiske område, og resultaterne heraf fremlægges i dette kapitel. Den blev gennemført på grundlag af stikprøver udtaget specielt med henblik på at vurdere den økonomiske forvaltning af disse foranstaltninger i 13 medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Nederlandene, Østrig, Portugal, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige) og i Kommissionen. Denne beretning behandler også SMV inden for områderne forskning og teknologisk udvikling (kapitel 10) samt Den Europæiske Socialfond, navnlig i forbindelse med EF-initiativet ADAPT (kapitel 7) og aktionsprogrammerne MEDIA (kapitel 11).

SMV's rolle og betydning

6.44. I EF-traktatens artikel 130, som ændret ved traktaten om Den Europæiske Union, er det fastsat, at »Fællesskabets og medlemsstaternes indsats tager sigte på at fremme et klima, der er gunstigt for initiativer og udvikling af virksomheder overalt i Fællesskabet, navnlig små og mellemstore virksomheder«. Man har nu erkendt, at SMV har et jobskabelsespotentiale, og at de mere generelt er en faktor, der skaber social stabilitet og en dynamisk økonomi, og dette har været et tilbagevendende tema på de seneste samlinger i Det Europæiske Råd (250). SMV's betydning for den europæiske økonomi fremgår klart af følgende tal: 99,8 % af virksomhederne i Den Europæiske Union har mindre end 250 ansatte, og de tegner sig for 66,5 % af samtlige arbejdspladser. Disse virksomheders omsætning udgør 64,7 % af den samlede omsætning (251).

Definition af SMV

6.45. I EFRU-forordningen er der ingen formel definition af SMV, og derfor burde det for hver enkelt foranstaltning have været fastsat, hvilke virksomheder der kunne modtage støtte under de forskellige mål, og man burde inden for partnerskabet have etableret økonomiske strukturer i de berørte regioner, hvilket ville have gjort det muligt at gøre fællesskabsforanstaltningerne mere effektive. Faktisk mangler der ofte en definition af de SMV, der kan modtage støtte, og i de tilfælde, hvor en sådan findes, er den ikke altid selektiv. Det gælder f.eks., når kun antallet af ansatte, der er sat til 500, tages i betragtning, og når økonomisk uafhængighed af store virksomheder ikke anvendes som kriterium. Endvidere mister enhver definition af SMV sin relevans, når man i teksterne indsætter ordet »navnlig« foran SMV, hvorved interventionsområdet udvides til at kunne omfatte samtlige virksomheder.

6.46. I 1992 vedtog Kommissionen »Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder« (252), hvori de kriterier, der anvendes til definition af SMV på det konkurrencepolitiske område, er fastsat. Tidligere støtteordninger er imidlertid ikke altid blevet tilpasset disse kriterier, og som det blev konstateret i Vallonien (B), hvor store virksomheder har fået fordele, der ellers var forbeholdt SMV, har Kommissionen godkendt nye ordninger uden at tage hensyn til denne definition af SMV.

6.47. I april 1996 vedtog Kommissionen en henstilling (253) rettet til medlemsstaterne, Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og Den Europæiske Investeringsfond (EIF) vedrørende den definition af SMV, der skal anvendes i Fællesskabets politikker. SMV defineres således som virksomheder, der har under 250 ansatte og enten en årlig omsætning på ikke over 40 mio. ECU eller en årlig samlet balance på ikke over 27 mio. ECU, og hvor en stor virksomhed ikke besidder 25 % eller derover af kapitalen (jf. punkt 10.6 og 10.7 og tabel 10.3 i kapitlet Forskning og punkt 11.13 i kapitlet Industripolitikker - MEDIA). Det skal bemærkes, at der i henstillingen åbnes mulighed for »ved gennemførelsen af visse politikker... udelukkende at anvende kriteriet antal ansatte«. De fleste foranstaltninger i perioden 1994-1999, navnlig under mål nr. 1, var allerede blevet godkendt, og denne henstilling vil derfor kun kunne få ringe effekt på kort sigt. Hertil kommer, at da de fastlagte tærskler skal betragtes som lofter, vil der skulle fastsættes lavere tærskler, når foranstaltningerne retter sig mod en bestemt kategori af SMV.

Foranstaltninger til fordel for SMV på det regionale område

6.48. Foranstaltningerne til fordel for SMV inden for rammerne af regionalpolitikkerne iværksættes stadig i altovervejende grad i form af traditionelle interventioner. Disse interventionsformer kan inddeles i to kategorier: finansiering af udbud af materielle tjenesteydelser (industrizoner, væksthuse for nye virksomheder mv.) eller immaterielle tjenesteydelser (faglig bistand, finansieringsteknik mv.) og støtte til tilskudsordninger med regionalt sigte. Globaltilskud er også en særlig interventionsform, i den forstand at det er formidlerorganer, der fordeler dem mellem de endelige støttemodtagere i form af individuelle tilskud. SMV kan endvidere nyde godt af nyskabende interventionsformer som f.eks. oprettelse af erhvervsfremme- og innovationscentre og oprettelse af fonde til tilvejebringelse af startkapital. I juni 1994 iværksatte Kommissionen desuden et nyt EF-initiativ for tilpasning af små og mellemstore virksomheder til enhedsmarkedet (254) med et samlet bidrag fra strukturfondene på 1 000 mio. ECU for perioden 1994-1999.

6.49. Eftersom forstaltningerne til fordel for SMV ikke optræder samlet i SPD eller EFSR, findes der hverken en opgørelse over foranstaltninger til fordel for SMV eller en oversigt over de beløb, der er planlagt eller bevilget til finansiering heraf, bortset fra EF-initiativet SMV. Kommissionen ved derfor ikke engang tilnærmelsesvist, hvor mange midler der anvendes til SMV. I årsberetningerne har Kommissionen kun kunnet fremlægge overslag. I den syvende årsberetning om strukturfondene(255) anføres det f.eks., at »der anvendes i gennemsnit 10 % af EFRU's ressourcer specifikt til foranstaltninger til fordel for SMV«, hvilket i 1996 skulle svare til ca. 1 200 mio. ECU. En del af støtten til fordel for SMV, som er umulig af fastslå, er den del, der indgår i det rammebeløb, der i EFSR og SPD for mål nr. 1 er afsat til foranstaltninger til udvikling af det produktive miljø inden for industri og tjenesteydelser. For perioden 1994-1999 andrager dette rammebeløb 16 088 mio. ECU eller 17,1 % af det samlede beløb til samtlige strukturfonde. Først i 1996 besluttede Kommissionen at iværksætte en udbudsprocedure for at få udarbejdet en fortegnelse over samtlige EFRU-foranstaltninger til fordel for SMV i de støttede regioner.

6.50. I flere regioner er der - i nogle tilfælde med støtte fra EFRU - taget skridt til at registrere samtlige aktioner, forvaltere, betingelser for at opnå støtte og gennemførelsesbestemmelser. Der er i forbindelse med dette arbejde udgivet vejledninger, som ikke nødvendigvis er dækkende, navnlig ikke for så vidt angår fællesskabsstøtten.

6.51. Det store antal EFRU-interventioner i de støtteberettigede regioner - der kan være tale om mere end hundrede foranstaltninger under en snes programmer, som overlapper hinanden i tid og indhold - har resulteret i SMV-aktioner, der dækker et meget bredt spektrum, samt en lang række direkte og indirekte fællesskabsfinansieringer og nationale, regionale og lokale finansieringer.

6.52. SMV må derfor ofte henvende sig til konsulenter for at blive informeret om støttemulighederne og de meget varierende betingelser og formaliteter, der skal opfyldes for at opnå støtte, og også for at få udarbejdet de dossierer, der skal forelægges forvalterne. Omkostningerne i forbindelse med disse tjenesteydelser formindsker den faktisk modtagne støtte tilsvarende og begrænser de mindste virksomheders muligheder for at opnå støtte.

Støtte til virksomhedernes drift

Tilskud til støtteordninger

6.53. Inden for rammerne af EFRU er der to muligheder for at give tilskud til medlemsstaternes støtteordninger til fordel for allerede eksisterende eller nyligt oprettede virksomheder. Den første består i at anvende den specifikke interventionsform medfinansiering af støtteordninger fastsat i artikel 5 i forordning (EØF) nr. 2052/88, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2081/93. Den anden mulighed er, at støtten ydes gennem operationelle programmer og i form af globaltilskud.

6.54. Kun den anden af disse muligheder er blevet anvendt. Det resulterer i, at forvalterne i henhold til procedurerne kan udvælge de projekter, som vil blive omfattet af de forskellige OP eller globaltilskud, blandt samtlige projekter, der er finansieret inden for rammerne af den nationale støtteordning. Det er så kun de udvalgte projekter, som vil blive underkastet tilsyn, kontrol og evaluering. Hvis nogle af projekterne ikke opfylder betingelserne for at opnå støtte, kan situationen bringes i orden ved blot at udskifte projekterne med nogle andre.

6.55. Der kan enten være tale om støtteordninger med regionalt sigte, eller som tager specielt sigte på SMV. I første tilfælde kan alle virksomheder i det støtteberettigede område modtage støtte. Selv om SMV normalt har højeste prioritet i de operationelle programmer, tages der ikke altid hensyn til dette ved projektudvælgelsen, fordi medlemsstaterne anvender det retsgrundlag, der gælder for støtteordningerne, og hvori det ikke nødvendigvis er fastsat, at virksomhederne behandles forskelligt afhængigt af deres størrelse. I det andet tilfælde kan der i henhold til retsgrundlaget, selv når det drejer sig om støtteordninger specifikt til fordel for SMV, gøres visse undtagelser eller gives visse dispensationer, der gør det muligt at finansiere virksomheder af enhver størrelse.

6.56. Der opstår en speciel situation, når der i et OP under en foranstaltning beregnet specifikt på SMV er afsat tilskud til en virksomhedsstøtteordning med regionalt sigte. Inden for rammerne af en støtteordning med regionalt sigte i Italien har store virksomheder for eksempel opnået EFRU-medfinansiering i forbindelse med et OP for industri og tjenesteydelser under foranstaltningen »støtte til investeringer og til fornyelse af små og mellemstore industrivirksomheder«.

6.57. En national støtteordning kan i samme region modtage finansiel støtte under forskellige programmer og endog fra forskellige fonde. I sådanne tilfælde opføres projekterne kun under de enkelte programmer i henhold til støtteberettigelsesdatoer, respektive rammebeløb, specifikke emner og støtteberettigede områder. Endvidere overføres der projekter fra én intervention til en anden, hvorved konsekvensen i programmeringen går tabt.

6.58. I maj 1994 blev 1993-projekterne i en spansk støtteordning, der fik tilskud fra EFRU, f.eks. overført til Samhørighedsfonden. Under revisionen gav Retten udtryk for, at det ikke var korrekt at finansiere denne ordning med midler fra Samhørighedsfonden. Selv om Kommissionen mente, at støtteordningen var berettiget til at modtage midler fra Samhørighedsfonden, vedtog den efterfølgende, at Fonden ikke var det mest hensigtsmæssige instrument til finansiering af de pågældende projekter. I henhold til en beslutning fra december 1996 ydes der med tilbagevirkende kraft fra 1995 støtte fra EFRU til denne ordning.

6.59. På grund af ovennævnte fremgangsmåder har støttemodtageren ikke altid kendskab til disse medfinansieringer, eller den pågældende bliver først informeret herom, når midlerne bliver udbetalt. Det er også tilfældet, når de nationale budgetbestemmelser indebærer, at samtlige betalinger til visse projekter finansieres med EF-midler, og andre projekter finansieres fuldt ud med nationale midler (alternerende finansiering). Bestemmelserne om information og offentlighed (256) overholdes i almindelighed kun i begrænset udstrækning, og i flere tilfælde fik støttemodtagerne først kendskab til Fællesskabets intervention, da Rettens revision fandt sted.

Kumulation og overlapning

6.60. Det forekommer ofte, at der ydes støtte til et projekt fra flere finansieringskilder, og derfor bør koordineringen mellem de forskellige forvaltningstjenester styrkes, så det sikres, at reglerne om kumulation og overlapning overholdes. De koordineringsprocedurer, der indføres, tager ofte kun sigte på at koordinere de forskellige tjenester inden for samme forvaltning eller samme erhvervssektor og har ikke til hovedsigte at kontrollere, om reglerne overholdes i forbindelse med de enkelte projekter. Denne kontrol udføres hovedsageligt på grundlag af anmeldelser og finansieringsplaner, der indsendes af støttemodtagerne, og det kontrolleres ikke altid, om disse dokumenter er i overensstemmelse med de faktiske forhold.

6.61. En virksomhed i Spanien modtog f.eks. i alt 2 mio. ECU i støtte fra syv forskellige kilder, såvel nationale kilder som fællesskabskilder, herunder EFRU, til finansiering af et investeringsprojekt til i alt 2 mio. ECU. En del af disse midler, nemlig 1,2 mio. ECU, kom fra det finansielle instrument LIFE, hvorfra der ikke kan ydes støtte, såfremt der allerede er ydet støtte over strukturfondene (257). Det er de kompetente nationale myndigheders opfattelse, at Kommissionen burde have orienteret dem herom, eftersom der er tale om direkte støtte fra Kommissionen. Denne sag er stadig ikke bragt i orden.

6.62. Afgrænsningen af de forskellige strukturfondes interventionsområder skaber desuden praktiske problemer. Investeringer i forbindelse med afsætning og første forarbejdning af landbrugs- og skovbrugsprodukter hører under EUGFL, Udviklingssektionen, mens senere forarbejdninger af disse produkter hører under EFRU (258). Betingelserne for at opnå støtte og medfinansieringssatserne for de to fonde er forskellige, og det er derfor ikke ligegyldigt, om investeringsmidlerne kommer fra den ene eller den anden fond. Desuden hænder det, at opførelsen af en bygning finansieres over EFRU, mens anvendelsen af den finansieres over ESF - det var tilfældet i regionen Flevoland (NL).

6.63. I forbindelse med en række støtteordninger anvendes der procedurer, der åbner mulighed for, at projekter, der henhører under EUGFL, men som gennemføres i henhold til EFRU-bestemmelserne, finansieres over EFRU. Sådanne tilfælde blev konstateret i regionerne Murcia (E), Calabria (I) og Kreta (EL). Interventionsområderne bør afgrænses mere præcist, og samtlige parter skal være orienteret herom, navnlig bør begrebet første forarbejdning defineres mere præcist, for det er ikke altid nemt at håndtere.

Overholdelse af konkurrencereglerne

6.64. Foranstaltninger, hvortil der ydes EFRU-støtte, skal være i overensstemmelse med konkurrencepolitikken (259). Det er Kommissionens opgave at sørge for, at alle forslag om støtte er i overensstemmelse med artikel 92 og 93 i EF-traktaten. Når et støttebeløb endnu ikke er godkendt af Kommissionen, kan medlemsstaten ikke foretage udbetaling. I disse tilfælde indeholder godkendelsen af fællesskabsstøtten en suspensiv klausul, og forpligtelserne og betalingerne skal nedsættes tilsvarende. Retten konstaterede imidlertid et tilfælde, hvor Kommissionens tjenestegrene besluttede ikke at anvende klausulen om nedsættelse af forpligtelserne.

6.65. Konkurrencereglerne skal også overholdes, når fællesskabsinterventionerne iværksættes. Det skal således kontrolleres, at reglerne om intensitetslofterne for den godkendte støtte er overholdt, at individuel støtte til følsomme sektorer (260) er anmeldt, at de bestemmelser, der er fastsat i forbindelse med godkendelsen af de forskellige støtteordninger, er overholdt, og at støtteordningen faktisk er gennemført som anmeldt. De personer, der forvalter fællesskabsinterventionerne på regionalt eller lokalt niveau, har imidlertid ikke altid et tilstrækkeligt godt kendskab til de komplekse konkurrenceregler og -procedurer.

6.66. Blandt de tilfælde, Retten konstaterede under den stedlige revision, er følgende et godt eksempel på, at procedurerne, der skal sikre, at konkurrencereglerne overholdes, er utilstrækkelige. En virksomhed i Lorraine (F) fik bevilget det samme beløb i national støtte og i støtte fra EFRU og modtog i alt 24 mio. ECU. Som følge af Domstolens dom (261) besluttede Kommissionen i januar 1995, at en del af støtten (4 mio. ECU) var ulovlig og uforenelig med det fælles marked. I betragtning af de beløb, der allerede var udbetalt til virksomheden, måtte den tilbagebetale ca. 100 000 ECU i januar 1996. Men i udgiftsanmeldelsen for marts 1996 figurerede dette beløb på 100 000 ECU stadig på listen over afholdte støtteberettigede udgifter. Virksomheden havde endvidere modtaget anden national støtte svarende til 6 mio. ECU, som ikke blev medregnet, da det blev beregnet, hvor stort et beløb den skulle tilbagebetale.

Industriområder og teknologiparker

6.67. Når omkostningerne forbundet med udvikling af industriområder og oprettelse af teknologiparker medfinansieres af EFRU, opstår der konflikt mellem reglerne for konkurrencepolitikken og målene for regionalpolitikkken. Industriområderne skal nemlig stilles til rådig-hed for virksomhederne til markedspris, medmindre der dispenseres for denne regel. Derved bliver den virksomhed, der foretager byggemodningen, den faktiske støttemodtager. Når støtten slår fuldt eller delvis igennem på salgsprisen, betragtes dette nedslag som statsstøtte, som ydes i henhold til regler, der skal godkendes af Kommissionen.

6.68. De virksomheder, der etablerer sig i disse områder, kan så modtage støtte fra EFRU til dækning af deres etableringsomkostninger. Derfor figurerer omkostninger til erhvervelse af erhvervsgrunde og til byggemodning af dem blandt de udgifter, der er anmeldt under forskellige foranstaltninger. Man bør allerede i programmeringsfasen sørge for, at sådanne situationer ikke opstår, så det sikres, at fællesskabsforanstaltningerne bliver mere sammenhængende og effektive.

Tjenesteydelser til SMV

6.69. EFRU bidrager til finansiering af foranstaltninger til fremme af og støtte for SMV's virksomhed som instrument for regionernes eget udviklingspotentiel. Som Retten allerede ved flere lejligheder har anført i tidligere årsberetninger (262), bør EFRU først og fremmest anvendes til at finansiere anmodninger, der svarer til de faktiske behov hos arbejdsmarkedets parter på lokalt niveau og hos SMV. Tjenesteydelser til SMV finansieres imidlertid stadig med væsentlige beløb, og for en stor del af disse foranstaltningers vedkommende er de anmeldte udgifter finansiering af allerede eksisterende eller nyligt oprettede strukturer eller netværk og deres driftsudgifter. Ved en nyligt oprettet struktur i Lorraine er der i realiteten tale om, at nogle offentlige regionale tjenester er blevet flyttet til andre lokaler, og de anmeldte udgifter vedrører erhvervelse af nye bygninger og kontormøbler. Offentlige forvaltningers driftsudgifter er kun støtteberettigede under visse betingelser. Anvendelsen af disse støtteberettigelsesregler kan få forskellige følger i medlemsstaterne, afhængigt af hvor involverede de offentlige myndigheder er i forvaltningen af den økonomiske udvikling, og kan således i visse medlemsstater medføre, at nogle af de offentlige forvaltningers aktiviteter overføres til eksterne strukturer.

6.70. Nogle af disse strukturers virksomhed er ikke tilstrækkelig omfattende til, at de kan finansiere sig selv, og de kan derfor kun overleve, hvis denne form for støtte gøres permanent. Det er f.eks. tilfældet med de europæiske erhvervsfremme- og innovationscentre (EIC) (263), som modtager støtte i igangsætningsfasen, og som senere skal søge supplerende finansiering. Ofte er det centrenes væsentligste virksomhed. Fællesskabsprogrammerne er dog stadig EIC's vigtigste finansieringskilde, uden at dette skyldes en sammenhængende politik. Derfor står deres aktivitetsniveau i direkte relation til den støtte, de modtager, og som ofte kun er berettiget, fordi der ofte ydes et fast beløb til EIC's driftsomkostninger. Kontrollen bør styrkes, og koordineringen forbedres, så interventionerne til fordel for EIC kan holdes under kontrol. I forbindelse med ydelsen af et globaltilskud anvendte et formidlingsorgan f.eks. EFRU-støtte til at bygge en servicebygning for virksomheder. Formidlingsorganet modtog også EF-støtte til at oprette et EIC. Bygningen blev derefter lejet ud til det nyoprettede EIC, som så har anmeldt lejen som støtteberettiget udgift.

6.71. Hertil kommer, at Kommissionen har overdraget evalueringen af EIC's resultater til den samme virksomhed, som koordinerer EIC-netværket og yder dets medlemmer og Kommissionen faglig bistand. Denne virksomhed gennemfører alle sine aktiviteter på grundlag af aftaler med Kommissionen, herunder aftaler om støtte til dækning af underskud. Der er således ikke foretaget en uafhængig evaluering af EIC's virksomhed, siden disse blev oprettet i 1984.

Støtte til virksomhedernes finansiering

6.72. De igangværende foranstaltninger til forbedring af virksomhedernes finansieringsmuligheder blev planlagt ud fra særlige mål, hvilket forklarer det meget store antal instrumenter, der er indført uafhængigt af hinanden. Alligevel har SMV stadig problemer med at skaffe kapital og opnå lån. Fordi de traditionelle tjenesteydelser, der leveres af pengeinstitutterne, ikke på tilfredsstillende vis kan opfylde en bestemt type virksomheders eller en specifik virksomheds særlige behov, fandt Kommissionen, at der burde indføres en ny finansieringsteknik (264) i forbindelse med regionalpolitikkerne.

Adgang til kapital

6.73. Kommissionen har støttet mange foranstaltninger, hvis mål var at styrke SMV's egenkapital og lette deres adgang til langsigtet finansiering. Der er blevet anvendt forskellige instrumenter med relativt komplicerede tekniske karakteristika (oprettelse af venturekapitalselskaber, andelsgarantifonde, andels- eller ledsagefonde, lånekapital, og tilvejebringelse af startkapital) (265). Normalt gennemføres fællesskabsinterventionen i form af et tilskud, der bevilges modtageren med henblik på deltagelse i oprettelse eller udvidelse af venturekapitalfonde. Der ydes også tilskud til driftsudgifter. Støtten ydes ikke til fondene, og Kommissionen har derfor indtil videre hverken deltaget i forvaltningen eller bidraget til definitionen af bestemmelser om driften af dem.

6.74. Da der blev ydet fællesskabsstøtte til denne finansieringsteknik, burde der have været fastlagt præcise mål og gennemførelsesbestemmelser. Men vigtige aspekter er ikke altid blevet defineret tilstrækkeligt. Det gælder navnlig aktionærgruppens sammensætning, procedurer for udvælgelse af støttemodtagende virksomheder, deres geografiske placering, bestemmelser for fondenes intervention, betingelser for anvendelse af overskud, administrationsomkostninger, fondenes levetid og procedurerne for deres afvikling.

6.75. Der er konstateret svagheder i forbindelse med gennemførelsen af finansieringstekniske foranstaltninger. Eksempelvis modtog aktionærerne i et grænseoverskridende venturekapitalselskab i forbindelse med flere foranstaltninger støtte fra Fællesskabet til dækning af 50 % af omkostningerne, selv om støtten i henhold til forordningen (266) højst kunne udgøre 30 %. Denne støtte havde til formål at gøre det nemmere for SMV at fremskaffe kapital i et område, der var støtteberettiget under mål nr. 2. I henhold til vedtægterne er sigtet med et venturekapitalselskab imidlertid at overtage kapital-andele i ethvert selskab, der udøver industrivirksomhed eller erhvervsmæssig virksomhed, og hvis hjemsted befinder sig inden for en radius af 200 km fra dette område. Hertil kommer, at betingelser, som Kommissionen af konkurrencehensyn ikke har gjort indsigelse imod, navnlig betingelser med hensyn til private aktionærers dominerende stilling og indsendelse af årsberetninger, ikke er blevet overholdt.

6.76. Der er ydet bidrag til en europæisk forening, som påtog sig at koordinere et netværk af startkapitalfonde i perioden 1990-1995. I stedet for at indgå en kontrakt om levering af tjenesteydelser ydede Kommissionen hvert år et tilskud på 80 % af foreningens udgifter. Tilskuddene kommer fra to budgetposter, der forvaltes af to forskellige anvisningsberettigede tjenester. Beløbene fastsættes efter, hvor store beløb der er til rådighed under hver af de to budgetposter og på grundlag af interne aftaler. Tilskuddene er blevet bevilget i henhold til en aftale eller en tildelingsskrivelse, der dækker en given periode, og er ofte først blevet ydet ved eller endog efter udgangen af denne periode. Disse sager er ikke blevet afregnet særskilt, men samlet, som om det drejede sig om en løbende konto.

Låntagning

6.77. SMV's egenkapital er lav, hvilket ofte fører til voksende gældsætning (267), og det er også årsagen til, at de dels har problemer med at opnå lån, dels må betale højere rentesatser og stille større garantier for at opnå lån. EFRU's støtte på dette område ydes hovedsagelig i form af rentegodtgørelser i forbindelse med foranstaltninger, der er omfattet af OP eller globaltilskuddene.

6.78. Globaltilskud, som Retten allerede fremsatte bemærkninger om i årsberetningen for regnskabsåret 1994 (268), forvaltes af en formidler, som sørger for at fordele dem som individuelle tilskud, der kan gives i form af rentegodtgørelser. Globaltilskud kan ikke anvendes til medfinansiering af lån og heller ikke til dækning af formidlerens tab ved misligholdelse af et lån. Retten konstaterede imidlertid endnu engang, at globaltilskuddene er blevet anvendt netop til disse formål.

6.79. En aftale om overdragelse af forvaltningen af rentegodtgørelser til en formidler bør indeholde klare og detaljerede regler for beregning og iværksættelse af støtten, for tildeling af midlerne til modtagervirksomheden, og for tilsynet med, at denne overholder sine forpligtelser.

6.80. Som det fremgår af følgende eksempel, er det ikke altid tilfældet. Aftalen vedrørende et globaltilskud i Spanien på 210,6 mio. ECU, som blev bevilget i november 1994 for perioden 1. januar 1994 til 31. december 1999, blev først underskrevet den 31. juli 1995, selv om den ikke indeholdt nye elementer i forhold til beslutningen. Endvidere er bestemmelserne om, hvordan formidlerorganet kan anvende rentegodtgørelsen, ikke i overensstemmelse med aftalens bestemmelser, og der er under de anmeldte udgifter medtaget beløb, som ikke vedrører udbetalinger til de støttemodtagende SMV. Og tilbagebetaler SMV ikke de ydede lån, opføres det tilsvarende beløb tillagt tre måneders rente under visse betingelser, som ikke er tilstrækkeligt klart defineret, under de støtteberettigede udgifter.

Foranstaltningernes iværksættelse

6.81. I forbindelse med Rettens revision i Kommissionen og i medlemsstaterne af gennemførelsen af virksomhedsfremmende foranstaltninger blev der konstateret usædvanlige forhold svarende til dem, Retten gentagne gange har beskrevet i årsberetninger (269), i særberetninger til underbygning af revisionserklæringen (270) og i den del af dette kapitel, hvori det bemærkes, at anmodningerne om udbetaling af restbeløb ikke er pålidelige (punkt 6.21-6.30). I årsberetningen for regnskabsåret 1995 (271) gjorde Retten opmærksom på, at der ved fastsættelsen af medfinansieringssatserne ikke tages tilstrækkeligt hensyn til de indtægtsskabende projekters lønsomhed, og dette gælder også for foranstaltningerne til fordel for SMV.

6.82. Resultaterne af denne revision er sendt til Kommissionen, som i medfør af artikel 24 i den ændrede forordning nr. 4253/88 skal foretage en passende undersøgelse inden for rammerne af partnerskabet og om nødvendigt nedsætte eller suspendere fællesskabsstøtten. For eksempel konstaterede Retten i forbindelse med revisionen af 14 specifikke projekter i Italien, at de administrative myndigheder og domstolene allerede havde indledt undersøgelser af to virksomheder. Ved revisionen af to andre virksomheder blev der afsløret uregelmæssigheder, som har foranlediget de nationale myndigheder til efterfølgende at iværksætte yderligere undersøgelser.

6.83. Når en virksomhed, som allerede har modtaget en del af den støtte, der er afsat til gennemførelsen af et projekt, ikke gennemfører det i sin helhed eller ikke overholder betingelserne for at modtage støtten, skal hele det udbetalte beløb eller en del af det tilbagesøges, og udgiftsanmeldelserne fratrækkes et tilsvarende beløb. Ofte bliver der ikke indledt tilbagesøgningsprocedurer, eller beløbene kan ikke tilbagesøges, navnlig fordi de krævede garantier er utilstrækkelige. Når et beløb er tilbagesøgt, reguleres de anmeldte udgifter ikke altid tilsvarende. I Spanien blev ca. 9 mio. ECU, som de spanske myndigheder havde tilbagesøgt hos støttemodtagerne, først fratrukket de anmeldte udgifter efter Rettens revision. Hertil kommer, at visse betingelser, som f.eks. bevarelse af arbejdspladser, først kan kontrolleres flere år efter, at programmet er afsluttet, og der er ikke nogen fastlagt procedure med henblik på eventuel tilbagebetaling af disse tilskud til EFRU.

6.84. Det sker, at et enkeltprojekt finansieres fuldt ud over EFRU, enten fordi der af likviditetshensyn anvendes alternerende finansieringer, eller fordi medlemsstaten ikke har bidraget til finansieringen, eller fordi EFRU-støtten gives sideløbende med et nationalt tilskud. Konsekvensen af disse praksis kan være, at hverken de nationale regler eller fællesskabsreglerne, navnlig for statsstøtte, anvendes. Når foranstaltningerne finansieres 100 % med fællesskabsmidler, bør Kommissionen og medlemsstaterne sikre sig, at der ikke slækkes på procedurerne eller på gennemførelsen af dem, og at de nationale kontrolbeføjelser afgrænses klart, så det undgås, at kontrollen bliver mindre streng, eller at der slet ikke foretages nogen kontrol.

6.85. Rettens revision viste igen, at nogle formidlerorganer systematisk beregner sig en procentdel af støttebeløbet i administrationsomkostninger. Denne praksis er i strid med bestemmelserne i artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 4253/88, hvori det hedder, at »betalingerne skal ske til de endelige støttemodtagere uden nogen form for fradrag eller tilbageholdelse, der kan nedsætte den finansielle støtte, de har krav på«. Administrationsomkostninger skal finansieres under overholdelse af princippet om, at fællesskabsstøtten i sin helhed skal anvendes til finansiering af støttemodtagernes udgifter. Hvis det er nødvendigt at finansiere administrationsudgifter, skal finansieringen fastsættes særskilt, og beløbet og arten af de støtteberettigede udgifter skal kunne efterprøves.

Initiativ for SMV

6.86. I juni 1994 iværksatte Kommissionen et EF-initiativ for små og mellemstore virksomheders tilpasning til det indre marked med en tildeling fra strukturfondene på 1 000 mio. ECU for perioden 1994-1999. Medlemsstaterne fik kun fire måneder til at forelægge støtteansøgninger. Denne frist var for kort til, at der kunne indgås et aktivt partnerskab mellem de regionale eller lokale aktører og arbejdsmarkedets parter om formuleringen af de vigtigste behov.

6.87. Konsekvensen af denne korte frist har været, at der dels blev indsendt forslag om foranstaltninger, der enten er identiske med, eller som ligner dem, der gennemføres under EFSR eller SPD, dels forslag om nye foranstaltninger, som har samme mål som de allerede eksisterende foranstaltninger. Forholdene blev ikke klargjort eller forenklet, og strategien for støtte til SMV er ikke blevet mere sammenhængende.

6.88. Tabel 6.4 viser for hvert program datoen for medlemsstatens forelæggelse af forslaget, datoen for Kommissionens godkendelse, den fastsatte EFRU-støtte og stillingen pr. 31. december 1996, for så vidt angår forpligtelser, betalinger og anmeldte udgifter. I de fleste tilfælde er der tale om de enkelte medlemsstaters samlede forslag.

6.89. Den frist på seks måneder, som Kommissionen i henhold til forordningen har til at godkende beslutningerne om tildeling af støtte, er kun yderst sjældent blevet overholdt. I forbindelse med to af de vigtigste programmer for Spanien og Italien gik der f.eks. henholdsvis 20 og 19 måneder, før godkendelsesbeslutningerne blev vedtaget.

6.90. De midler, der blev bevilget til dette EF-initiativ, er blevet fordelt mellem samtlige medlemsstater på grundlag af tilgængelige statistikker. Hovedkriteriet for fordelingen af støtten var antallet af ansatte, men det var ikke muligt på grundlag af disse statistikker at fastsætte antallet af ansatte i SMV i de berørte regioner nøjagtigt.

6.91. Der var i alt bevilget 910,5 mio. ECU i EFRU-støtte, og heraf var der pr. 31. december 1996 indgået forpligtelser for 357 mio. ECU og udbetalt 144,1 mio. ECU til medlemsstaterne. Tyskland havde kun indgivet en enkelt udgiftsanmeldelse på 3 mio. ECU. Så godt som samtlige indgåede forpligtelser og afholdte betalinger svarer til beløbet for den første tranche og det første automatiske forskud. Disse finansielle data viser, hvor langsomt dette initiativ gennemføres, hvilket ikke stemmer overens med det oprindelige princip om, at det skulle gennemføres hurtigt.

Evaluering af de virksomhedsfremmende foranstaltningers effekt på regionaludviklingen

6.92. Hvis virkningen af foranstaltningerne til fordel for SMV skal kunne måles under de bedst mulige vilkår, skulle man, allerede da de blev vedtaget, have defineret målene klart, have fastsat kvantitative og relevante indikatorer og på grundlag heraf have foretaget forhåndsvurderinger. Som Retten allerede har konstateret (272), er disse vurderinger ikke blevet gennemført tilfredsstillende, og det rejser tvivl om værdien af den efterfølgende evaluering. Var foranstaltningerne til fordel for SMV blevet udvalgt på grundlag af omkostningseffektivitetskriterier - hvilket ikke var tilfældet - havde man blandt de forskellige alternative forslag kunnet vælge dem, der har størst effekt på regionaludviklingen.

6.93. Kommissionen og medlemsstaterne har kun udarbejdet få analyser af den socioøkonomiske effekt af konkrete foranstaltninger til fordel for virksomheder. De analyser, der foreligger, omfatter kun elementære kvantitative data såsom antallet af støttede virksomheder, de tilsvarende finansielle oplysninger eller antallet af oprettede eller bevarede arbejdspladser i de støttede virksomheder. Sidstnævnte tal er faktisk de eneste, der anvendes til at måle foranstaltningernes effekt på udviklingen i de berørte regioner.

6.94. På grundlag af sådanne analyser, som kun dækker en del af de aspekter, der skal tages hensyn til, kan man ikke sammenligne det nettoantal arbejdspladser, der er oprettet, med det antal, der kunne være oprettet gennem alternative foranstaltninger. Den valgte indikator - oprettede eller bevarede arbejdspladser i de støttede virksomheder - bør desuden anvendes med forsigtighed ved en evaluering af den strukturelle effekt på udviklingen i de berørte regioner og områder. Eftersom støtten kun er et af flere incitamenter for en virksomhed til at investere, er det forholdet mellem nettoantal nyoprettede arbejdspladser og udbetalt støtte, der bør måles. I mange tilfælde konstaterede Retten, at beslutningen om at investere var taget før beslutningen om at yde støtte, og det bliver derfor vanskeligt at påvise, at støtten var nødvendig for at fremme den ønskede udvikling. På den anden side bør foranstaltningens effekt på kort sigt, nemlig antallet af oprettede arbejdspladser ved programmets afslutning, sammenholdes med det store antal SMV, der ikke overlever.

6.95. Følgende eksempler viser problemerne med at evaluere foranstaltningernes effekt:

a) De tal, der blev anvendt i Flevoland (NL) under programmeringen, stemmer ikke overens med antallet af SMV. Det samme gjaldt oplysningerne om antallet af støttede virksomheder i regionen Merseyside (UK).

b) I en kommune i regionen Nord Pas-de-Calais (F) viste analyserne af de specifikke foranstaltninger, at 65 % af de oprettede arbejdspladser gik tabt på et år. Alligevel blev foranstaltningerne til fordel for SMV-SMI næsten ikke ændret.

c) I Irland omfatter OP »Industriel udvikling« for perioden 1994-1999 projekter, hvor nogle af finansieringsafgørelserne går tilbage til 1983. I Grækenland kan der gå helt op til tre år, efter at investeringerne er foretaget, før beløbene udbetales til de endelige støttemodtagere. Det rejser også tvivl om værdien af evalueringen af OP's effekt i den berørte periode.

d) I flere medlemsstater og navnlig i Grækenland måtte nyskabende foranstaltninger til fordel for SMV opgives og erstattes med andre mere traditionelle foranstaltninger på grund af lidet realistiske forhåndsvurderinger.

e) Resultaterne af pilotforanstaltningen »startkapitalfonde« og af EIC evalueres på grundlag af antallet af oprettede eller bevarede arbejdspladser. Eftersom 15 af de 23 fonde er oprettet gennem EIC, figurerer de samme arbejdspladser både i resultaterne af pilotforanstaltningen og af EIC.

Konklusion

6.96. Kommissionen bør fortsætte bestræbelserne på at få udarbejdet en fuldstændig fortegnelse over foranstaltningerne til fordel for SMV og de ressourcer, der er afsat hertil. Kendskab til de eksisterende instrumenter er en forudsætning for at udforme og styre en samlet politik over for SMV (jf. punkt 6.48-6.50).

6.97. Undersøgelser i medlemsstaterne har vist, at 80 % af SMV intet kendskab havde til Fællesskabets støtteprogrammer til fordel for SMV (273) og derfor ikke i tilstrækkelig grad kunne trække på disse midler. Retten kan tilslutte sig Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse (274), hvori det hedder, at de finansieringsmuligheder, der tilbydes SMV, bør forenkles, og informationsformidlingen bør forbedres. Kommissionen bør sørge for, at foranstaltningerne til fordel for SMV bliver mere gennemsigtige og synlige (jf. punkt 6.51-6.52).

6.98. I betragtning af det store antal fællesskabsforanstaltninger og nationale foranstaltninger til fordel for SMV og deres voksende finansielle omfang er det af afgørende betydning, at koordineringen mellem disse foranstaltninger styrkes, så ressourcerne anvendes mere produktivt, og der undgås overflødig indsats og dobbeltfinansiering. I Rådets resolution om samordning af fællesskabsaktiviteterne til fordel for små og mellemstore virksomheder og håndværksfagene (275) konstateres samme behov for koordinering (jf. punkt 6.51).

6.99. I 1996 udsendte Kommissionen en meddelelse om et nyt integreret program (276), der skulle fungere som en overordnet ramme for fællesskabsaktionerne til fordel for SMV og håndværksfagene, og som tog sigte på at udvide og ajourføre programmet fra 1994. Dette integrerede program træder ikke i stedet for de foranstaltninger, der er iværksat på nationalt plan eller fællesskabsplan, og medfører ingen ændring i beslutningsprocessen. De bemærkninger, Retten har fremsat om det foregående program (277), har stadig gyldighed, navnlig for så vidt angår det forhold, at der endnu ikke er indført procedurer, der skal sikre effektiv koordinering af og kohærens ved gennemførelsen af de foranstaltninger, der er omfattet af det integrerede program.

6.100. Fordi der hersker usikkerhed om, hvordan SMV skal defineres, kan medlemsstaterne anvende kriterier, der gør det nemmere at anvende fællesskabsmidler beregnet til SMV til fordel for store virksomheder. Det er en omgåelse af de mål, der blev fastsat med fordelingen af støtten (jf. punkt 6.45-6.47 og 6.55-6.56).

6.101. Retten konstaterer i dette kapitel, at den specifikke interventionsform medfinansiering af støtteordninger til fordel for virksomhederne ikke anvendes i forbindelse med EFRU. Medfinansiering ydes gennem operationelle programmer og i form af globalt tilskud (jf. punkt 6.53-6.54).

6.102. De igangværende foranstaltninger til forbedring af SMV's finansieringsmuligheder indebærer ofte komplicerede finansieringsteknikker, og de bør defineres præcist, så det sikres, at samtlige tildelte midler stilles til rådighed for de pågældende virksomheder (jf. punkt 6.73-6.76).

6.103. Der bør gøres en indsats for at sikre, at SMV-foranstaltningerne iværksættes mere effektivt. Navnlig bør kvaliteten af udgiftsbilagene forbedres, kriterierne for støtteberettigelse bør anvendes, de fastsatte medfinansieringssatser bør overholdes, der bør tages hensyn til lønsomheden, når medfinansieringssatserne fastsættes, og midlerne til de endelige støttemodtagere bør udbetales straks (jf. punkt 6.81).

6.104. For EFRU gør det sig specielt gældende, at der ikke findes en brugbar evaluering af SMV-foranstaltningernes effekt på SMV og på regionaludviklingen. Det er derfor umuligt at vurdere, i hvor høj grad disse foranstaltninger virkelig har gavnet SMV, og om de f.eks. har ført til en nettostigning i antallet af arbejdspladser, om de har stimuleret regionens egne udviklingsmuligheder, eller om de har været et effektivt regionaludviklingsinstrument. Kommissionen bør derfor skaffe sig værktøjer til evaluering og måling af de gennemførte foranstaltningers effekt. Dertil kræves en nøjagtig afgrænsning af den berørte population, et udtømmende kendskab til tilsvarende foranstaltninger og midler, klart definerede mål, en ensartet metode, så der kan anvendes sammenhængende aggregater, samt de seneste statistikker tilpasset området. Alle disse faktorer er ikke til stede, og derfor er det, som allerede påvist i undersøgelser gennemført i 1992 i de 12 medlemsstater (278), vanskeligt at evaluere SMV's absorbering af strukturfondsmidler og dermed disse midlers effekt på SMV og på målene for regionalpolitikken (jf. punkt 6.92-6.95).

KOMMISSIONENS SVAR

BUDGETMÆSSIGE OG FINANSIELLE OPLYSNINGER

Budgetgennemførelse

6.3. Kommissionens forpligtelses- og betalingstransaktioner i 1996 er i princippet foregået efter modtagelsen af en acceptabel anmodning fra en medlemsstat sammen med en udgiftsanmeldelse på et beløb, der overstiger et forud fastsat niveau, der udløser en betaling. Det, at de fleste af medlemsstaternes anmodninger er blevet indgivet i de sidste måneder af 1996, afspejler programarbejdets fremadskriden på stedet, idet den nye programmeringsperiode kun er indledt langsomt. Ydermere fandt mange af forpligtelserne og betalingerne vedrørende mål nr. 2-regioner først sted sent i året, fordi der skulle være tid til at forhandle om de nye programmer for 1997-99.

Kommissionen finder, at koncentrationen for EFRU's vedkommende af de finansielle transaktioner ved årets afslutning ikke bevirker, at dens finansielle tjenestegrene slækker på iagttagelsen af principperne om en lovmæssig og effektiv finansforvaltning. Den kan f.eks. anføre, at Retten ikke i sin revisionserklæring har kunnet påvise, at Kommissionen har lavet betalingsmæssige fejl på EFRU-området. I forbindelse med handlingsplanen SEM 2000, III. stadium, for en forbedring af budgetoverslagene og-gennemførelsen er der indført et budgetnetværk for medlemsstaternes finansministerier, der gennem et samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen bl.a. skal sikre, at koncentrationen af forpligtelser og betalinger i den sidste del af året reduceres.

Det nye mål nr. 6

6.6. Der findes specielle bestemmelser for mål nr. 6 i protokollens artikel 1-3. Det er hensigtsmæssigt, at infrastruktur behandles forskelligt, alt efter om der er tale om mål nr. 1 eller mål nr. 6.

6.7 - 6.8. Strukturfondenes anvendelse i de nye medlemsstater gjorde det nødvendigt at indføre nye administrative systemer og at indrette de nationale systemer, således at disse kan foretage udbetalinger og bogføring i EU-valutaer. Der har været visse begyndervanskeligheder, men disse er nu i stor udstrækning blevet løst. F.eks. kan forsinkelserne i Sverige forklares ved det indførte systems decentrale karakter, idet det indebærer, at regionale og lokale myndigheder medvirker, således at der straks opnås en færdig løsning. De centrale svenske myndigheder har også forlangt, at der findes en streng finansiel kontrol i overensstemmelse med de nationale svenske kriterier. Kommissionen er i nær kontakt med de svenske myndigheder for at sikre, at de resterende administrative hindringer for en smidig finansiel gennemførelse fjernes. Den finder ikke, at der skulle være nogen basale problemer med at anvende mål nr. 6-bevillinger i hverken Finland eller Sverige.

AFSLUTNING AF INTERVENTIONERNE

Rammerne for afslutningsproceduren

Data om afslutningen af interventioner

6.9 - 6.13. Der er to hovedårsager til, at et betydeligt antal transaktioner fra før 1994 stadig er åbne. Den første er den manglende kvalitet af mange medlemsstaters endelige rapporter; den anden er det forhold, at en række programmers afslutningsdato af velbegrundede årsager er blevet udskudt (se punkt 6.38. nedenfor). Under alle omstændigheder mangler der i de fleste tilfælde kun restbeløbet af sidste tranche.

Generelle bemærkninger

Administrative forsinkelser i forbindelse med afslutningen

6.17. Selv om der ikke findes nogen sanktionsbestemmelser i tilfælde af medlemsstaternes forsinkede fremsendelse af de oplysninger, der er nødvendige, for at programmerne kan afsluttes, udskyder Kommissionen de endelige betalinger vedrørende programmerne, så længe medlemsstaterne ikke har fremsendt de nødvendige oplysninger.

6.18. Der kan ikke undgås overlapninger af finansielle transaktioner i på hinanden følgende programmeringsperioder, fordi betalinger vedrørende en given programmeringsperiode legitimt kan fortsætte langt ind i den efterfølgende programmeringsperiode. Medlemsstaterne må selv sørge for at klare denne situation.

Kontrolordning

6.19 - 6.20. Som anført af Retten, pålægges medlemsstaterne i medfør af artikel 23 i forordning (EØF) nr. 4253/88 hovedansvaret for at sikre en korrekt finansiel kontrol af de foranstaltninger, som strukturfondene medfinansierer. Den kommissionsforordning, som Retten henviser til, fastsætter minimumsstandarder for medlemsstaternes finansielle kontrolforanstaltninger. Dette omfatter bl.a. en pligt for medlemsstaterne til ved programafslutningen at fremlægge en erklæring fra et uafhængigt organ om, hvorvidt anmodningen om den endelige betaling er gyldig. Detaljerne i forbindelse med anvendelsen af denne kommissionsforordning kan reguleres gennem administrative arrangementer om kontrolsamarbejdet, som Kommissionens finansinspektør har indgået med otte medlemsstater og yderligere påregner at indgå med de øvrige medlemsstater i de kommende måneder. Disse administrative arrangementer og kommissionsforordningen bevirker, at medlemsstaterne må tage deres finansielle kontrolsystemer og -procedurer op til fornyet overvejelse og om nødvendigt forbedre dem, bl.a. hvad programafslutningen angår.

Kommissionen udfører allerede nu kontrol i programgennemførelsesperioden og sikrer, at de problemer, som nationale eller EF-kontroller har rapporteret, bliver løst tilfredsstillende inden programafslutningen, og den gennemfører endvidere en efterfølgende stikprøvekontrol. Alt dette hjælper med til at sikre, at EF's betalinger er lovmæssige og korrekte, dvs. også den endelige betaling.

Det er afgørende at sikre, at programmer afsluttes på et korrekt finansielt grundlag. Kommissionen har den holdning, at dette mest effektivt kan opnås ved at sørge for, at programmerne kontrolleres løbende gennem hele deres løbetid i stedet for at indføre en ekstraordinær kommissionskontrol på afslutningstidspunktet, hvilket sandsynligvis ikke kan gennemføres rent konkret eller i det mindste vil give en dårlig ressourceudnyttelse.

Bemærkninger om afsluttede programmer og aktiviteter

Pålideligheden af anmodningerne om udbetaling af restbeløb

6.21. Kommissionen er enig i, at medlemsstaternes udgiftsanmeldelser, herunder dem der indgives ved programafslutningen, ikke sjældent omfatter udgifter, der ikke er støtteberettigede, eller som ikke er tilstrækkeligt dokumenteret. Den under punkt 6.19.-6.20. nævnte kommissionsforordning tager bl.a. sigte på at mindske dette problem. Da EFRU imidlertid medfinansierer udgifter inden for fondens godkendte budgetrammer, vil anmeldte, ikke-støtteberettigede beløb ikke nødvendigvis have en indvirkning på EF-budgettet og vil til slut kun kunne finansieres over det nationale budget. Den anmeldte udgift overstiger nemlig i betydelig grad ofte de godkendte budgetrammer for EFRU-medfinansiering, og i disse tilfælde medfinansierer fonden ikke denne yderligere udgift. Det følger heraf, at bemærkningerne under punkt 6.22-6.33. i Revisionsrettens beretning, i det omfang de refererer til ikke-støtteberettigede beløb i udgiftsanmeldelserne, ikke nødvendigvis er udtryk for, at Kommissionen har foretaget uretmæssige betalinger.

Dokumentation for udgifter anmeldt af de udpegede myndigheder og forvalterne

6.22 - 6.23. Kommissionen er bekendt med bogføringsvanskelighederne i Irland og de deraf følgende vanskeligheder med at afstemme de anmeldte totalbeløb med de individuelle udgiftsopgørelser og bilagene. Imidlertid har de irske myndigheder foretaget forbedringer, specielt ved udarbejdelsen af EF-støtterammerne for 1994-99. Det drejer sig bl.a. om forbedringer af den interne og eksterne kontrol, indførelse af en edb-kobling mellem godkendte data og betalingsdata og en klar adskillelse af godkendelsesprocessen og betalingsprocessen. De irske myndigheder har også redegjort for den yderligere indsats, der nu gøres for at råde bod på de resterende mangler, som Kommissionen mener, det er nødvendigt at afhjælpe.

6.24. De nationale udgifter til den pågældende foranstaltning har været betydelig højere end det totalbeløb, der kunne medfinansieres under programmet. De nationale myndigheder begrænsede deres anmodning til det beløb, der kunne medfinansieres. Dette er forklaringen på det af Retten nævnte problem.

Dokumentation for udgifter afholdt af den endelige støttemodtager

6.25 - 6.26. For at kunne danne sig et indtryk og eventuelt tage stilling til, hvilken justering der skal foretages, må Kommissionen nødvendigvis gennemgå de nationale myndigheders svar på disse bemærkninger. Dem har den endnu ikke modtaget.

Udgifternes støtteberettigelse

6.27. Irland: Se punkt 6.25.-6.26.

Spanien: Kommissionen vil tage de nødvendige skridt til at korrigere denne medlemsstats fejl.

6.28. Kommissionen vil tage de nødvendige skridt til at korrigere denne medlemsstats fejl.

6.29. De nationale myndigheder har accepteret gyldigheden af disse bemærkninger og har lovet at fremsende en korrigeret udgiftsanmeldelse til Kommissionen.

6.30. Kommissionen tager de nødvendige skridt til at sikre, at denne medlemsstats fejl korrigeres. Det mulige tilfælde af svig ser ikke ud til at berøre det projekt, der nyder godt af EFRU-støtte.

Hensyntagen til forhold, der kan indvirke på afslutningen

6.31. De elementer, som Retten henviser til, har Kommissionen taget hensyn til igennem hele programperioden og ikke kun ved afslutningen, hvor det kontrolleres, at alle kendte problemer er blevet tilfredsstillende løst. Ifølge kommissionsforordningen, der har hjemmel i artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88, skal medlemsstaten ved programafslutningen redegøre for, hvorledes programmet er blevet kontrolleret, og konkludere, om anmodningen om den endelige betaling er berettiget.

6.32. Kommissionen har accepteret, at den finansielle ordning for det irske operationelle program, OP Industri, giver mulighed for en afstemning, selv om den påkrævede undersøgelse ser ud til at blive besværlig. Hvad angår forbedringerne i programmeringsperioden 1994-99, henvises der til kommentarerne under punkt 6.22.-6.23.

6.33. Dette problem skyldes en misforståelse mellem myndighederne i Det Forenede Kongerige og Kommissionen. Kommissionen er nu i kontakt med disse myndigheder for at tage stilling til, hvordan situationen bedst kan løses.

Kvaliteten af de endelige rapporter

6.34 - 6.36. De endelige rapporter for perioden 1989-1993 var ganske rigtigt af varierende kvalitet. For at løse dette problem er det i den model til den årlige rapport (som også ligger til grund for de endelige rapporter), som Kommissionen har udarbejdet for perioden 1994-99 og rundsendt til medlemsstaterne, fastsat, at der skal foretages en undersøgelse af både den finansielle og den fysiske gennemførelse af programmerne. Dette er imidlertid ikke et ufravigeligt krav til medlemsstaterne: I betragtning af det meget forskelligartede indhold af de enkelte programmer skal de nationale myndigheder fremlægge de oplysninger, modellen anviser, men de må selv bestemme præsentationsformen.

6.37. Mange af de endelige rapporter, som myndighederne i Det Forenede Kongerige indsendte vedrørende programmerne for 1989-93, havde ikke den forventede kvalitet. Kommissionens behandling af disse rapporter og de ændringer, der blev forlangt af myndighederne i Det Forenede Kongerige, tog ofte en betydelig tid. Imidlertid er der nu sket en væsentlig forbedring af situationen, idet regionerne i stigende grad følger den rapportmodel, der er udarbejdet for dem.

Rechar-programmet for East Midlands er nu afsluttet.

Konklusion

6.38. Kommissionen fører en ret stram politik, hvad angår forlængelse af fristerne for indgåelse af forpligtelser og afholdelse af betalinger. Som Retten anførte under punkt 6.13, har Kommissionens tjenestegrene udarbejdet regler, som gør det muligt at begrænse disse forlængelser til de frister, som kan anses for acceptable under hensyn til de reelle forhold, gennemførelsen på stedet foregår under.

For betalingernes vedkommende er fristerne forlænget som følge af vanskeligheder, som har ramt identificerede projekter, og den derved fremkaldte overlapning har følgelig ikke medført større administrative problemer for gennemførelsen eller iværksættelsen af nye aktioner. Der er under alle omstændigheder overlapninger i på hinanden følgende programmeringsperioder, selv når der ikke er sket nogen forlængelse af fristerne.

Kommissionen er helt klar over, at det er nødvendigt at sørge for, at forlængelserne underlægges bestemte begrænsninger. Når det viser sig at være nødvendigt med en større forlængelse af fristerne, bestræber Kommissionen sig på at sikre, at medlemsstaten gennemfører passende korrigerende foranstaltninger. Således blev en supplerende forlængelse i Italiens tilfælde kun gennemført under forudsætning af, at der blev taget passende skridt til at øge de nationale strukturers effektivitet.

Kommissionen erkender ikke desto mindre, at forlængelserne af tidsfristerne kan skabe komplikationer. Disse forlængelser indrømmes først, efter at medlemsstaterne og de berørte regioner har fremsat begrundede anmodninger herom. I betragtning af disse eventuelle komplikationer har Kommissionen ikke forlænget denne ordnings anvendelse for enhedsprogrammeringsdokumentet for mål nr. 2 for perioden 1994-1996.

6.39 - 6.40. Kommissionen er enig i, at programmets afslutningstidspunkt er af speciel betydning set ud fra et finansforvaltningmæssigt synspunkt, og at medlemsstaternes anmeldelser af de endelige betalinger ikke sjældent er upålidelige. Derfor har Kommissionen i en kommissionsforordning, vedtaget med hjemmel i artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88, indført et krav om, at disse anmeldelser skal ledsages af en redegørelse med en uafhængig konklusion om berettigelsen af kravet om endelig betaling. Samme forordning vil også indføre specifikke krav, der skal sikre et passende revisionsspor. Kommissionen kan endvidere foretage en kontrol på stedet, også efter afslutningen, og foretage alle nødvendige finansielle justeringer.

Det er naturligvis især på det tidspunkt, hvor restbeløbet udbetales, at der er en risiko for, at Fællesskabet medfinansierer udgifter, som eventuelt ikke er støtteberettigede. Omvendt har medlemsstaternes anmeldelse af ikke-støtteberettigede udgifter i programmets løbetid ikke nødvendigvis nogen indvirkning på EF-budgettet, hvilket Kommissionen også har anført i sine svar på Rettens revisionserklæring.

6.41. Kommissionen tager passende skridt til at sikre, at alle konstaterede problemer, herunder dem Retten nævner, løses på tilfredsstillende vis, og at der i givet fald foretages de nødvendige finansielle justeringer. Hvor det er hensigtsmæssigt, vil den gennemføre den undersøgelse, der er hjemlet i artikel 24 i forordning (EØF) nr. 4253/88, og træffe alle de formelle afgørelser, der er nødvendige for at reducere den finansielle støtte.

6.42. Kommissionen har udarbejdet en egnet model for medlemsstaternes rapporter om programgennemførelsen. Imidlertid er de endelige rapporter langt fra den eneste kilde til at fremskaffe oplysninger til brug ved programevalueringen. Og på baggrund af vanskelighederne i forbindelse med forsøget på at vurdere de individuelle foranstaltningers økonomiske sluteffekt på det tidspunkt, hvor den endelige rapport foreligger, kan den endelige vurdering af denne effekt endvidere nødvendigvis først finde sted, efter at der er foretaget en efterfølgende evaluering af det pågældende program. Kommissionen har allerede foretaget en sådan evaluering af begge de hidtil afsluttede mål nr. 1- og mål nr. 2-programmer for 1989-1993.

IVÆRKSÆTTELSE AF FORANSTALTNINGER INDEN FOR RAMMERNE AF EFRU TIL FORDEL FOR VIRKSOMHEDER OG NAVNLIG SMV

Rammerne for SMV-foranstaltningerne

SMV's rolle og betydning

6.45. EFRU's opgave (jf. traktatens artikel 130 C) er at bidrage til at udligne de største regionale skævheder i Fællesskabet. Der er tale om en global territorial målsætning og ikke en sektoral målsætning, som alene er til fordel for små og mellemstore virksomheder.

I henhold til forordning (EØF) nr. 4254/88 kan EFRU deltage i finansieringen af støtte til alle erhvervsinvesteringer uanset virksomhedens størrelse. Der kan ligeledes ydes støtte til gennemførelsen af udviklingsinitiativer og aktiviteter i små og mellemstore virksomheder for at fremme udviklingen af regionernes interne potentiale.

Det er inden for rammerne af de regionale programmer, som medlemsstaterne forelægger, at foranstaltninger og støtte kan målrettes mod visse typer af virksomheder. Denne målretning er imidlertid afhængig af udviklingsmålsætningerne og af den regionale udviklingsstrategi, som indgår i programmeringen. Det er noget, der skal fastsættes inden for rammerne af partnerskabet mellem Kommissionen og de nationale myndigheder. Dette partnerskab gælder for udarbejdelsen af programmerne og for fastlæggelsen af foranstaltningerne og udvælgelseskriterierne for projekterne. Elementerne i en sådan målretning skal indgå i en proces med analyse og evaluering af støtten til virksomhederne i en given regional kontekst.

6.46. I henhold til traktatens artikel 93 foretager Kommissionen en løbende undersøgelse af støtteordningerne i medlemsstaterne, og den foreslår dem i givet fald de foranstaltninger, som måtte blive nødvendige. I den forbindelse behandles spørgsmålet vedrørende SMV-definitionen i Belgien for tiden i Kommissionens tjenestegrene.

6.47. Muligheden af »ved gennemførelsen af vissepolitikker.... udelukkende at anvende kriteriet antal ansatte« gives kun til medlemsstaterne, EIB og EIF og gælder ikke på de områder, hvor de forskellige former for statsstøtteregler finder anvendelse. Kommissionen skal som helhed overholde alle definitionens kriterier. Det er korrekt, at de fleste af de interventioner, der allerede er godkendt for perioden 1994-1999, bl.a. for mål nr. 1, ikke falder under den nye definition. Ikke desto mindre har de retningslinjer, der er blevet udstukket med henblik på midtvejsrevisionen af de operationelle programmer for 1994/5-99 vedrørende mål nr. 1 og 6, prioriteret emnet »udviklingen af regionernes og de små og mellemstore virksomheders interne potentiale«. De henviser dermed til den nye SMV-definition. I retningslinjerne for mål nr. 2 for perioden 1997-1999 benyttes denne nye definition, og det henstilles til medlemsstaterne, at de henholder sig til den, for at støtten bedre kan målrettes mod små og mellemstore virksomheder.

Foranstaltninger til fordel for SMV på det regionale område

6.49. Kommissionen erkender, at det store antal foranstaltninger inden for EF-støtterammerne har gjort det vanskeligt at overvåge de støttetyper, der er til rådighed for SMV, og at foretage en nøjagtig beregning af de midler, som disse virksomheder kan opnå fra de forskellige strukturfondsprogrammer. Kommissionen har derfor anmodet medlemsstaterne om at udarbejde en oversigt over, hvilke foranstaltninger SMV'erne kan nyde godt af under de forskellige strukturfondsprogrammer. Endvidere agter Kommissionen at indlede en tematisk evaluering allerede i år af strukturfondenes indvirkning på SMV for at bedømme størrelsen af denne virkning og analysere resultaterne af fondsstøtten.

6.50. De regionale programmer kan omfatte informationsforanstaltninger samt foranstaltninger vedrørende faglig bistand og uddannelse for det personale i offentlige regionale instanser, der varetager iværksættelsen af visse foranstaltninger. Der kan i den forbindelse finansieres vejledninger og informationsbrochurer samt afholdes seminarer. Det er i praksis næppe muligt at sikre, at alt dette materiale er dækkende.

6.51. Der findes stadig ikke i medlemsstaterne nogen samordning af de forskellige politikker og aktioner vedrørende SMV. Denne situation afspejles naturligvis i EFRU's interventioner. SMV er én af de kategorier, der er berettiget til støtte fra fonden, og de udgør ofte blot ét af elementerne i en mere global regional udviklingsstrategi.

Hvad angår forenklingen og forbedringen af erhvervsklimaet for virksomheder i startfasen, har Kommissionen som følge af sin samordnede aktion med medlemsstaterne på dette område den 22. april 1997 rettet en henstilling til disse, hvori der redegøres for den bedste praksis og foreslås foranstaltninger, hvormed medlemsstaterne kan mindske bureaukratiet i forbindelse med igangsætningen af nye virksomheder, f.eks. gennem etablering af ét enkelt kontaktpunkt for opfyldelsen af formaliteter ved registreringen af nye virksomheder. Den foreslår ligeledes at reducere de skattemæssige, sociale, miljømæssige og statistiske byrder.

6.52. De af strukturfondene medfinansierede foranstaltninger administreres af medlemsstaterne; det er dem, som skal informere om mulighederne for at opnå de forskellige typer af støtte, som SMV'erne kan gøre krav på. Ledsageforanstaltninger og rådgivningsvirksomhed iværksættes på regionalt plan ofte med hjælp fra EFRU; derved kan støttemodtagerne få et bedre overblik over alle de former for støtte, de eventuelt vil kunne opnå.

Kommissionen hjælper med til at forsyne SMV med oplysninger om de forskellige typer af EF-støtte gennem EF-rådgivningskontorer. Dette net med over 220 kontorer, som er oprettet inden for rammerne af virksomhedspolitikken, udgør en vigtig informationskilde for SMV'erne, bl.a. vedrørende deres adgang til EF-programmerne. Inden for nettet findes der en undergruppe, som er specialiseret i strukturfondene, og som er særlig aktiv på informationsområdet, men også ved overvågningen af de programmer, de ofte er knyttet til (bl.a. for EF-initiativet for SMV). Endvidere præsenteres der i nyhedsbrevet EURO-INFO, der har et oplag på 60 000, f.eks. systematisk alle programmer til fordel for SMV, såsom EF-initiativet for SMV.

Der kan ligeledes nævnes rapporten om koordinering af aktiviteterne til fordel for SMV og håndværksfagene, som Kommissionen offentliggjorde i 1995 i over 20 000 eksemplarer. Selv om den ikke er en praktisk vejledning beregnet for SMV, har den gjort SMV's formidlere bekendte med alle de EF-aktioner, der berører SMV'erne, og således synliggjort dem. Kommissionen vil sidst i 1997 forelægge den fjerde rapport om koordinering af aktiviteterne til fordel for SMV og håndværksfagene, og den vil sidst i 1997 eller først i 1998 forelægge medlemsstaterne en henstilling om metoderne til at forbedre SMV'ernes adgang til EF-programmerne.

Støtte til virksomhedernes drift

Tilskud til støtteordninger

6.53 - 6.54. I støtteordningernes tilfælde omfatter EF-medfinansieringen oftest hele ordningen og aldrig et eller andet individuelt projekt. Dette giver medlemsstaten en administrativ fleksibilitet, som gør det muligt at substituere projekter.

De operationelle programmer gør det muligt at kombinere en række foranstaltninger, herunder medfinansieringen af støtteordninger sammen med andre ledsageforanstaltninger. Disse programmer gør det muligt at målrette foranstaltningerne mod visse kategorier af modtagere, som man specielt ønsker skal omfattes af regionalpolitikken, især når støtteordningerne er for generelle i forhold til de målsætninger, der er fastsat i programmerne.

6.55. Kommissionen prioriterer SMV, specielt når det drejer sig om at fremme udviklingen af regionernes eget potentiale. Dog kan de større virksomheder også bidrage væsentligt til at skabe og bevare beskæftigelsen i en region og må derfor ikke nødvendigvis på forhånd udelukkes fra EFRU-støtte.

6.56. Kommissionen havde tidligere medfinansieret foranstaltningerne i medfør af italiensk lov nr. 64/86, hvorefter støtten til virksomhederne baseres på investeringens størrelse i stedet for på virksomhedens egne karakteristika. Kommissionen har i den nuværende programmeringsperiode opnået, at støtten til virksomhederne herefter fastsættes under hensyn til EF-definitionen af SMV, og at disse virksomheder får fortrinsret til finansiering.

6.57 - 6.58. Kommissionen anerkender, at samme støtteordning kan finansieres gennem forskellige programmer. Dette kan være nødvendigt, for at sikre kontinuiteten i EF-støtten over tid, eller skyldes, at støtteordningerne ofte har et meget bredt anvendelsesområde, som ikke altid svarer til interventionsområdet og prioriteterne - også de geografiske - for hvert enkelt af disse programmer.

6.59. Ifølge Kommissionens beslutning af 31. maj 1994 (94/342/EF) om informationsforanstaltninger ligger ansvaret for information og offentlighed i forbindelse med iværksættelsen af EFSR og andre former for intervention hos de kompetente nationale, regionale og lokale myndigheder. Overvågningsudvalgene følger gennnemførelsen af disse foranstaltninger. Kommissionens repræsentanter i disse udvalg minder regelmæssigt programadministratorerne om deres informationsforpligtelser.

Kommissionen finder, at anvendelsen af alternerende finansieringsteknik er betinget af, at der er offentlighed omkring EF-støtten uanset oprindelsen af de midler, der anvendes til finansiering af hvert enkelt af de pågældende projekter. Dette princip blev aftalt med medlemsstaterne og præciseret i de faktablade vedrørende støtteberettigelsen, som Kommissionen godkendte den 16. april 1997.

Kumulation og overlapning

6.60. Kommissionen deler Rettens syn på støttekumulation og overlapning. Den vil fortsat over for medlemsstaterne insistere på, at det er nødvendigt at indføre et edb-system, der automatisk registrerer alle EF-støttebeløb, som foranstaltningerne og projekterne nyder godt af.

6.61. Kommissionen har anmodet de spanske myndigheder om at indføre en ordning, der gør det muligt at kontrollere, om betalingen er opdelt efter interventionsform, (national og EF-) kilde, EF-fond og art (operationelt program eller EF-initiativ) på hvert administrationsniveau. Denne mekanisme skal først anvendes på globaltilskuddet til Castilla y León, og medlemsstaten vil i nær fremtid blive foreslået en udvidelse af denne praksis, således at den også kommer til at omfatte den økonomiske forvaltning af andre relevante EFRU-finansierede interventioner. Disse ændringer skal foretages inden for partnerskabets rammer, og det skal undersøges, om de ønskede justeringer er teknisk gennemførlige.

Hvad angår det af Retten nævnte specifikke eksempel, har Kommissionen nu afsluttet den fornødne gennemgang og vil træffe beslutning om, hvilke korrigerende foranstaltninger, der skal gennemføres.

6.62 - 6.63. Kommissionen erkender, at det ikke altid er nemt at afgøre, om nogle investeringer vedrører den første forarbejdning eller senere forarbejdninger. Dog har Kommissionen i de horisontale bestemmelser, der følger beslutningerne vedrørende EF-støtterammerne og enhedsprogrammeringsdokumenterne for den nye programmeringsperiode, udtrykkeligt anført, hvilke bestemmelser der gælder for EUGFL, og at udvælgelseskriterierne skal overholdes også for EFRU-interventioner til fordel for disse investeringer. Det er på grund af manglen på yderligere oplysninger ikke klart, om der er tale om en uregelmæssighed i tilfældet vedrørende regionen Flevoland (NL).

Overholdelse af konkurrencereglerne

6.64. Den af Retten identificerede støtteordning, som suspensionsklausulen ikke var blevet anvendt for, vedrører udviklingsfonden for SMV/SMI (Enhedsprogrammeringsdokument 01 Nord-Pas de Calais 1994-1999) (FDPMI), som blev anmeldt til Kommissionen i 1994. Drøftelserne mellem Kommissionen og de franske myndigheder medførte, at støtteordningen blev godkendt den 1. februar 1995. FDPMI var én af de støtteordninger, der blev iværksat, når erhvervsinvesteringernes størrelse det første år ikke på forhånd var fastsat; det var derfor ikke muligt at trække beløbet fra de oprindelige forpligtelser. Dog har anvendelsen af tilsvarende beløb til FDPMI været betinget af støtteordningens godkendelse.

6.65. Kravet om, at konkurrencereglerne skal overholdes ved EF-interventionernes gennemførelse, herunder de særlige anmeldelsesforpligtelser, der gælder for støtten i visse sektorer, præciseres i de horisontale bestemmelser, der er en integrerende del af EF-støtterammerne og enhedsprogrammeringsdokumenterne. Kommissionen finder, at det i første række hører under medlemsstaternes kompetente myndigheder at sikre, at konkurrencereglerne overholdes for de godkendte støtteordninger. Kommissionen minder ikke desto mindre om disse regler i overvågningsudvalgene, hvis den finder, at nogle foreslåede aktioner eller foranstaltninger kan være i strid hermed.

6.66. Kommissionen vil behandle denne sag sammen med de franske myndighederne og om nødvendigt træffe korrigerende foranstaltninger.

Industriområder og teknologiparker

6.67 - 6.68. Infrastrukturerne til modtagelsen af virksomheder bidrager til at forbedre det generelle erhvervsfremmende klima. Kommissionen mener ikke, at støtten til infrastrukturer og støtten til erhvervsinvesteringer a priori overlapper hinanden. Det drejer sig om to forskellige foranstaltninger, nemlig dels oprettelse af modtagelsesinfrastruktur, dels støtte til virksomhedsetablering. Dog skal programadministratorerne sørge for at undgå, at lofterne for medlemsstatens støtte til én og samme virksomhed ikke overskrides. Kommissionen henleder ved forhandlingerne om programmerne og i overvågningsudvalgene medlemsstaternes opmærksomhed på, at sådanne overskridelser skal undgås.

Tjenesteydelser til SMV

6.69. Som Kommissionen forklarede det i sit svar på Revisionsrettens beretning for 1994 (punkt 4.60), tager hovedparten af støtten via EFRU form af regionale støtteordninger, der pr. definition opfylder erhvervssektorens efterspørgsel efter tjenesteydelser eller finansiering. Denne bistand bør imidlertid bakkes op af et udbud af tjenesteydelser af høj kvalitet især i regioner, hvor et sådant udbud mangler (de fleste er mål nr. 1-områder). Rådgivnings- og hjælpetjenesteydelser til erhvervslivet er af fundamental betydning, for at den direkte støtte, der modtages andetsteds fra, kan anvendes effektivt og opfylde sit formål.

Kommissionen understreger ligeledes, at i henhold til artikel 1, litra c), første led, i forordning (EØF) nr. 4254/88 kan udgifter i forbindelse med etablering og opretholdelse i en bestemt periode af en virksomhed, der tilbyder små og mellemstore virksomheder tjenesteydelser, anses for at være støtteberettigede.

Dog har Kommissionen ved programforhandlingerne vedrørende mål nr. 2 for perioden 1997-99 haft lejlighed til at minde om, at det er nødvendigt fortrinsvis at finansiere de tjenesteydelser, som arbejdsmarkedets parter og de små og mellemstore virksomheder ønsker.

Den af Retten nævnte struktur i Lorraine svarer til oprettelsen af et knudepunkt for små og mellemstore (industri)virksomheder, idet der på ét og samme sted skal koncentreres forskellige regionale organer, der arbejder med økonomisk udvikling, således at de små og mellemstore virksomheder får et sted, hvor de forskellige forhandlingspartnere kan samles, og organerne kan arbejde sammen.

6.70. De europæiske erhvervsfremme- og innovationscentre er ikke udformet således, at de skal være selvfinansierende alene på det private marked, dvs. gennem salg af deres tjenesteydelser til potentielle kunder (virksomheder og iværksættere). Da det drejer sig om organer, der har en offentlig opgave, bruger de ligeledes offentlige midler. Det er derfor helt legitimt og i overensstemmelse med EIC'ernes art og opgave, at de offentlige myndigheder også efter igangsætningsfasen tilfører dem - samt andre organer - offentlige midler som modydelse for risikobehæftede tjenesteydelser, som disse centre kan tilbyde i forbindelse med støtten til SMV.

I det specifikke tilfælde, som Retten nævner, er der ikke tale om nogen uregelmæssighed vedrørende EIC'en, men derimod eventuelt manglende støtteberettigelse for de udgifter, der er afholdt i forbindelse med opførelsen af bygningen, som blev medfinansieret af EFRU under globaltilskuddet. Kommissionen vil træffe de nødvendige forholdsregler.

6.71. Ud over den evaluering, som EIC-netværket gennemfører, har Kommissionen iværksat et større arbejde med evaluering af EIC'erne, som skal gennemføres af eksterne eksperter, der udvælges til formålet gennem udbud offentliggjort i et EFT af 7.5.1997.

Støtte til virksomhedernes finansiering

Adgang til kapital

6.73 - 6.74. Kommissionen erkender, at de første EF-interventioner på det finansieringstekniske område burde have været ledsaget af mere præcise bestemmelser om betingelserne og reglerne for deres gennemførelse. Kommissionen finder, at den rådede bod på denne mangel, da den i juli 1995 vedtog detaljerede, præcise bestemmelser om strukturfondenes deltagelse i venturekapitalfonde og garantifonde. Disse bestemmelser blev herefter indarbejdet i de faktablade vedrørende støtteberettigelsen, som Kommissionen vedtog den 16. april 1997.

6.75. Kommissionen vil undersøge denne sag og om nødvendigt træffe korrigerende foranstaltninger.

6.76. Fra og med 1994 er denne aktions finansiering blevet konteret til én enkelt budgetpost. Aktionen blev afsluttet i 1996 og er blevet evalueret eksternt.

LÅNTAGNING

6.77. For at råde bod på SMV'ernes mangel på egenkapital intervenerer EFRU, som anført af Retten under punkt 6.73, ligeledes i form af støtte til forskellige finansieringteknikker, herunder venturekapitalfonde, startkapitalfonde, garantifonde og leasing.

6.78. Som fremhævet af Retten kan EFRU's interventioner, hvad enten de er knyttet til et globaltilskud eller ej, ikke medfinansiere lån, men de kan derimod stille sikkerhed for en del af de lån, som virksomhederne får fra finansieringsinstitutter; det gælder for de fonde, der stiller sikkerhed for klassiske banklån, og for selskaber for gensidig kautionering.

6.79. Kommissionen vil tage hensyn til Rettens anbefaling.

6.80. Kommissionen vil ændre aftalen om det pågældende globaltilskud for at belyse alle tekniske aspekter af iværksættelsen af lån med rentegodtgørelse, herunder det aspekt, der vedrører kriterierne for udvælgelsen af de kreditformidlende organer.

Under alle omstændigheder har Kommissionen allerede truffet de nødvendige forholdsregler for at sikre, at dens finansielle overførsler under globaltilskuddet først fortsætter efter en ændringsbeslutning.

Foranstaltningernes iværksættelse

6.81. Kommissionen henviser til sine bemærkninger under punkt 6.19.-6.20. og 6.39.-6.40. vedrørende sin forordning om fastsættelse af mindstestandarderne for medlemsstaternes finanskontrol, jf. specielt programafslutningen.

Som Kommissionen har understreget i sine svar til den foregående årsberetning, er det finansielle udbytte af erhvervsinvesteringerne ikke det eneste element, der skal tages hensyn til ved udvælgelsen af de projekter, der skal nyde godt af EFRU-støtte. Kommissionen studerer i forbindelse med den kommende reform af strukturfondene muligheden af at opnå en bedre kombination af lån og tilskud, bl.a. når der er tale om finansiering af større indtægtsskabende projekter.

Medlemsstaternes støttesatser skal under alle omstændigheder respektere de lofter, der gælder inden for konkurrencepolitikken. Imidlertid falder EFRU-støtten i mange tilfælde under »de minimis«-reglen og vedrører virksomheder, for hvilke støttebeløbet ikke er et konkurrenceforvridende element.

6.82. Under programgennemførelsen tager Kommissionen passende skridt til at sikre, at alle de konstaterede problemer løses tilfredsstillende; så inden programmerne afsluttes, foretager den en sidste kontrol af, at der ikke findes uafsluttede sager. Om nødvendigt gennemfører Kommissionen den undersøgelse, der har hjemmel i artikel 24 i forordning (EØF) nr. 4253/88, og foretager alle de nødvendige finansielle korrektioner.

De italienske myndigheder har accepteret at holde Kommissionen løbende underrettet om de sager, der undersøges.

6.83. Når der påvises ikke-støtteberettigede udgifter (f.eks. manglende gennemførelse af et projekt, manglende overholdelse af støttebetingelserne osv.), skal medlemsstatens myndigheder træffe de nødvendige korrigerende foranstaltninger, herunder tilbagesøgning af den støtte, der er ydet til den endelige modtager. De EF-midler, der så ikke længere anvendes til medfinansiering af et udgiftselement, kan imidlertid, hvis programmet stadig løber, normalt anvendes til medfinansiering af støtteberettigede udgifter, som opstår andre steder under programmet. Dette gælder specielt for støtteordninger, hvor den endelige modtager er den organisation, der har ansvaret for ordningens gennemførelse.

Når anvendelsesbetingelserne strækker sig længere end programmets afslutning, kan de naturligvis ikke kontrolleres, inden programmet er afsluttet. Hvis betingelserne for tilskuddets ydelse ikke er overholdt, er proceduren den, at medlemsstaten skal tilbagebetale EF-støtten til Kommissionen.

6.84. Kommissionen deler Rettens opfattelse af, at der i tilfælde af anvendelsen af alternerende finansieringsteknik skal gælde samme bestemmelser for støtteberettigelsen, programmeringen, offentlighed og kontrol, som gælder for aktioner, der helt finansieres gennem fællesskabsmidler, og for dem, der helt finansieres gennem nationale lån. Dette krav er præciseret i forbindelse med faktabladene vedrørende støtteberettigelsen.

6.85. Kommissionen deler Rettens opfattelse. Den har fulgt alle de sager op, hvor de formidlende myndigheder har nedsat det støttebeløb, der nåede frem til de endelige modtagere; den har insisteret på, at medlemsstaterne skal træffe alle korrigerende foranstaltninger, der måtte vise sig nødvendige.

Initiativ for SMV

6.86. Medlemsstaterne har inden for Forvaltningskomitéen for EF-initiativer haft lejlighed til at drøfte og foreslå ændringer af retningslinjerne for EF-initiativet for små og mellemstore virksomheder, inden disse retningslinjer formelt blev offentliggjort den 1. juli 1994. Kommissionen havde foreslået en frist på fire måneder til fremlæggelsen af programmer, således at det i givet fald blev muligt at indgå forpligtelser for de midler, der var til rådighed for 1994. Medlemsstaterne accepterede dette. I visse ekstraordinære tilfælde var Kommissionen rede til at indrømme en tomåneders forlængelse af fristen. Det bør imidlertid understreges, at fristen på fire måneder gjaldt for forelæggelsen af det første programudkast, således at der hurtigst muligt kunne foreligge et dokument, som Rådet og Kommissionen kunne forhandle ud fra.

6.87. De operationelle programmer under EF-initiativet for små og mellemstore virksomheder omfatter aktioner, der skal bidrage til at integrere virksomhedernes sociale og økonomiske miljø i det indre marked. De aktioner, der gennemføres inden for rammerne af EF-støtterammerne til fordel for SMV, og som hovedsagelig er baseret på de små og mellemstore virksomheders infrastrukturer og faciliteter, er ret forskelligartede. Det er imidlertid rigtigt, at visse programmer, der er udviklet på basis af EF-støtterammerne, vedrører aktioner, der hører under SMV-initiativet, men dette initiativ har gjort det muligt at systematisere disse aktioner, gennemføre dem inden for partnerskabets rammer og give dem en international dimension.

6.89. Kommissionen indrømmer, at den ikke har været i stand til at godkende de fleste af programmerne under dette EF-initiativ inden for seks måneder. Imidlertid er nævnte periode kun en generel regel, under forudsætning af at betingelserne i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 4253/88 er opfyldt. Det er bedre, at bestræbelserne på at forbedre programmet medfører en forsinkelse, end at fristen på seks måneder overholdes, samtidig med at der vedtages et ringe program.

Hvad angår det italienske EF-initiativprogram for SMV, skyldtes den tid, der gik, inden programmet blev vedtaget, især at det var nødvendigt flere gange på ny at gennemgå dossiererne sammen med medlemsstaten, bl.a. beskrivelsen af aktionerne og betingelserne for støtteberettigelsen.

Hvad Spanien angår, svarede den oprindelige version af EF-initiativprogrammet for SMV ikke til de kriterier, der var anført i Kommissionens meddelelse. Efter flere møder mellem Kommissionens berørte tjenestegrene og de myndigheder, der er ansvarlige for gennemførelsen af denne intervention samt for udarbejdelsen af de forskellige tekster til dette program, kunne interventionen endelig godkendes i juli 1996, hvor de spanske myndigheder havde fremlagt den første tekst i november 1994.

6.90. Kommissionen erkender, at der ikke fandtes detaljerede regionale tal for antallet af ansatte i SMV på det tidspunkt, hvor beløbet blev tildelt. Kommissionen anerkender nytten af sådanne regionale statistikker, men understreger, at det er vanskeligt at opnå præcise oplysninger. Kommissionen vil fortsat gøre en indsats for, at der bliver udarbejdet mere detaljerede regionale statistikker. F.eks. blev der i »Enterprises in Europe« fjerde beretning, som Eurostat og GD XXIII offentliggjorde i 1996, for første gang foretaget en regional analyse med en opdeling på størrelse og sektor af virksomheder på NUTS 2-niveau.

6.91. Mange EF-initiativprogrammer for SMV er først blevet godkendt i 1996 og er derfor endnu ikke fuldt operationelle. Når først dette er sket, forventer Kommissionen, at betalingerne vil accelerere. Kommissionen mener, at forsinkelserne i programgennemførelsen hovedsagelig skyldes den svingende kvalitet af de første forslag fra medlemsstaterne.

Evaluering af de virksomhedsfremmende foranstaltningers effekt på regionaludviklingen

6.92. Kommissionen deler Rettens interesse for, at de relevante indikatorer målrettes bedre i forhold til resultaterne og virkningerne, og den lægger løbende pres på medlemsstaterne i så henseende. Det må imidlertid fremhæves, at der er sket fremskridt med hensyn til den nye programmeringsperiode 1994-99 i forhold til den foregående periode 1989-93. Endvidere har de foreløbige evalueringer forstærket kvantificeringen af målsætningerne og programmernes »evaluerbarhed«, hvilket giver anledning til en større optimisme med hensyn til kvaliteten af det fremtidige, efterfølgende evalueringsarbejde.

6.93. Kommissionen finder, at det hovedsagelig er medlemsstaternes opgave at analysere effekten af foranstaltningerne til fordel for virksomheder. Kommissionen gør for sit eget vedkommende opmærksom på, at den fortsætter sit mere generelle arbejde med at analysere foranstaltningernes socioøkonomiske effekt efter det af Retten nævnte arbejde. Der er nemlig for tiden ved at blive gennemført en mere detaljeret analyse af udviklingen for SMV i de støtteberettigede områder under mål nr. 2. Denne analyse på lokalt plan - som De Europæiske Fællesskabers statistiske kontor har ansvaret for - omfatter en række mikroøkonomiske indikatorer.

Der er ligeledes blevet indledt en tematisk evaluering, hvis formål er at sammenligne de forskellige medfinansierede foranstaltningers effekt og relevans på SMV-niveau. Denne tematiske evaluering skal foretages af eksterne, uafhængige eksperter efter en udbudsprocedure. Disse foranstaltningers effektivitet for virksomhederne er et centralt punkt i de foreløbige evalueringer.

6.94. Det er af tvivlsom værdi at sammenligne de konkrete virkninger af en bestemt foranstaltning med de mulige virkninger af andre foranstaltninger, der kunne have været valgt, men som ikke blev det.

Kommissionen finder, at inden for rammerne af politikken for økonomisk og social samhørighed udgør antallet af nye og bevarede arbejdspladser en vigtig indikator, når der skal foretages skøn over strukturfondenes virkninger. Den er også klar over, at det, for at virkningen på beskæftigelsen kan vurderes, er nødvendigt med mere detaljerede skøn, der ud over de allerede nævnte antal oprettede og/eller bevarede arbejdspladser også tager hensyn til ekstrafortjenester og flytninger samt antallet af nyoprettede og nedlagte små og mellemstore virksomheder. I den forbindelse har Kommissionen udarbejdet et metodologisk dokument med en udtømmende liste over de forskellige metoder til at måle virkningerne og beskæftigelsesbidraget; dokumentet er blevet sendt til medlemsstaterne.

Da det er nødvendigt med en betydelig informationsmængde, skal Kommissionen gøre opmærksom på de vanskeligheder, der er forbundet med at evaluere nettojobskabelsen. For at anspore medlemsstaterne til at foretage en bedre indkredsning af de forskellige etaper under vurderingen af projekternes betydning for jobskabelsen - især projekter vedrørende små og mellemstore virksomheder - gennemfører Kommissionen for tiden med hjælp fra et ekspertpanel en projektkonkurrence med henblik på udvælgelsen af foranstaltninger, som kan gøre det muligt at finde frem til den optimale beskæftigelsesmæssige virkning. De foreløbige evalueringer skal ligeledes omfatte mere detaljerede analyser og give en større viden om interventionernes beskæftigelsesfremmende virkninger.

Inden for rammerne af vedtagelsen af enhedsprogrammeringsdokumentet for mål nr. 2 for den nye programmeringsperiode 1997-1999 har spørgsmålet vedrørende skønnet over den beskæftigelsesfremmende virkning været et centralt emne i forhandlingerne med medlemsstaterne.

6.95. a) Der er sket en styrkelse af overvågningen af støtten til SMV gennem indførelsen af relevante data i det overvågningssystem, der er indført i Flevoland. Ligesom for regionen Merseyside er der opstået en misforståelse, fordi der findes to forskellige indikatorer: »antal støttede SMV« og »tilfælde af erhvervsstøtte«. Den endelige rapport om MIDO I-programmet, som Kommissionen godkendte den 16. maj 1996, indeholder det tal, der henviser til »antal støttede SMV«.

b) Aktionen i kommunen Onnaing drejer sig om rekvalificering af industrielt brakland, der er udlagt til at modtage virksomheder inden for markedet for brugte genstande. Skrøbeligheden af et sådant marked er til dels forklaringen på, at de pågældende virksomheder ikke har kunnet føre deres projekt til ende, hvilket har betydet, at de oprettede arbejdspladser er gået tabt.

Hvad angår politikken for industrielt brakland, er den blevet ændret, således at den dels skal genskabe anlægsområdernes vegetation for at forbedre miljøet, dels behandle de anlægsområder, som skal anvendes til et særligt formål uden for markedsøkonomien (fritidsområder, offentlige faciliteter osv.).

Endvidere er der gennemført mange forskellige aktioner til fordel for SMV-SMI (investeringsstøtte, støtte til rådgivningsvirksomhed, kollektive foranstaltninger, udviklingsstøtte, støtte til udvikling af nye funktioner, erhvervsejendomme osv.), og deres evaluering kan ikke begrænses til blot at omfatte dette enkelttilfælde.

c) Kommissionen accepterer, at der i disse situationer kan opstå evalueringsvanskeligheder. Sådanne problemer er imidlertid ret begrænsede, og de pågældende transaktioner kan ikke anses for ikke at være støtteberettigede.

d) Kommissionen erkender, at foranstaltningerne til fordel for SMV ikke altid har givet de forventede resultater. De strenge regler, som Kommissionen har fastsat (f.eks. bliver undersøgelser og teknisk bistand, som er en integreret del af erhvervsplanen for SMV, kun finansieret, hvis erhvervsplanen gennemføres; de formidlende organer bør på lang sigt være selvfinansierende osv.), har undertiden medført forsinkelser eller endog manglende gennemførelse af de pågældende foranstaltninger, og den berørte støtte er derpå blevet overført til operationelle foranstaltninger. Dette var tilfældet i Grækenland.

e) Kommissionen vil gennemgå denne sag og tage de fornødne skridt til at sikre kvaliteten og præcisionen af de indikatorer, der er grundlaget for evalueringen af erhvervsfremme- og innovationscentrene (EIC) og pilotprojektet vedrørende venturekapitalfonde.

Konklusion

6.96. Kommissionen har allerede taget de fornødne skridt til at afslutte identifikationen af foranstaltningerne til fordel for SMV.

6.97. Kommissionen erkender, at det er nødvendigt at forstærke informationsformidlingen i forbindelse med programmerne for fællesskabsstøtte til SMV, samt at der er behov for en forenkling; men den har den opfattelse, at disse opgaver i første række påhviler de nationale myndigheder, som har kompetencen til at udarbejde og gennemføre programmerne. Den er rede til at yde medlemsstaterne enhver teknisk bistand, som måtte være nødvendig i så henseende. Kommissionen ser ligeledes gerne, at medlemsstaterne fremmer god praksis med hensyn til projekternes udbydelse i licitation.

Kommissionen har udviklet en række instrumenter, der skal formidle oplysninger til SMV om fællesskabsprogrammer. Denne formidling vil blive yderligere udbygget ved gennemførelsen af 1997-2000-programmet for SMV i Den Europæiske Union og specielt målsætningen med at udvikle EIC'erne til at blive de steder, hvor virksomhederne først kan opnå informationer om alle fællesskabsprogrammer.

6.98. Programadministratorerne i medlemsstaterne og Kommissionen er i lige høj grad optaget af aktionernes koordinering og interventionernes effektivitet. Der foretages en overvågning og evaluering af hvert enkelt program. Den tematiske og horisontale evaluering af strukturfondenes virkninger for SMV indebærer også, at Kommissionen identificerer de mest hensigtsmæssige interventionsformer på grundlag af en opgørelse over god praksis.

Da Kommissionen erkender, at det er afgørende, at koordineringen af dens aktiviteter til fordel for SMV udbygges, omstrukturerede den i april 1996 sine tjenestegrene, idet den bl.a. oprettede en ny enhed inden for GD XXIII, der skal varetage de samordnede foranstaltninger og koordineringen af EU-programmerne til fordel for SMV samt forbedre disse virksomheders adgang til EU-programmerne. Koordineringen sker på såvel eksternt plan sammen med medlemsstaterne gennem samordnede foranstaltninger, der tager sigte på at skabe konvergens i de nationale politikker til fordel for SMV gennem udvekslingen af bedre praksis, som på internt plan gennem samarbejde mellem forskellige tjenestegrene.

6.99. Det integrerede program, der blev vedtaget i december 1996, skal tjene som en overordnet ramme for fællesskabsforanstaltningerne til fordel for SMV, de særlige virksomhedspolitiske foranstaltninger (inden for rammerne af det tredje flerårige program) og de foranstaltninger, der gennemføres under de andre EF-politikker til fordel for SMV. Derved sikres det, at EU's foranstaltninger til fordel for SMV bliver mere synlige og kohærente. Hvad koordinationen angår, omfatter programmet de samordnede aktioner med medlemsstaterne, der udmønter traktatens artikel 130, hvis målsætning er at fremme medlemsstaternes rådføring med hinanden og med Kommissionen og derved sikre, at der udveksles og overføres god praksis. Der er endvidere indført interne procedurer, der skal sikre en bedre koordination mellem Kommissionens tjenestegrene.

6.100. Denne usikkerhed er i vidt omfang fjernet som følge af Kommissionens henstilling vedrørende definitionen af SMV. Medlemsstaterne skal overholde denne definition hver gang, Kommissionen reviderer ordningerne vedrørende støtte til SMV. I øvrigt skal medlemsstaterne, EIB og EIF senest den 31. december 1997 underrette Kommissionen om de forholdsregler, de har truffet for at overholde den SMV-definition, der er fastsat i henstillingen fra april 1996. Ligeledes udløber den overgangsordning, som de nugældende EF-programmer nyder godt af med hensyn til SMV-definitionen, senest den 31. december 1997.

6.101. Kommissionen har den opfattelse, at støtteordningernes integrering i de operationelle programmer har gjort det muligt at iværksætte en række mere omfattende og kohærente foranstaltninger til fordel for SMV i en given regional sammenhæng.

6.102. De faktablade vedrørende venturekapitalfonde og garantifonde, som Kommissionen vedtog den 16. april 1997, indeholder bestemmelser, der gør det muligt at sikre, at fondskapitalen reelt anvendes 100 % til interventioner i virksomhederne.

6.103. Kommissionen erkender, at der stadig skal gøres en betydelig indsats. Den har den opfattelse, at denne indsats især skal gøres inden for rammerne af en mere rigoristisk forvaltning og en strengere kontrol fra medlemsstaternes side; den har vedtaget en forordning med hjemmel i artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88 med det formål at fastsætte detaljerede bestemmelser for den finansielle kontrol, som disse medlemsstater skal gennemføre.

6.104. Kommissionen accepterer, at der er behov for at forbedre evalueringen af indvirkningen på SMV af de foranstaltninger, der er udformet til støtte for dem og medfinansieret af strukturfondene. Der er allerede indledt eller ved at være gennemført forskellige undersøgelser med henblik på løsning af de pågældende problemer.

Tabel 6.1 - Fordelingen af forpligtelser og betalinger i perioden 1991-1996

>START GRAFIK>

Forpligtelsesvolumen (1991-1996)

ECU

år/måned

Antal forpligtelser (1991-1996)

Antal

år/måned

Betalingsvolumen (1991-1996)

ECU

år/måned

Antal betalinger (1991-1996)

Antal

år/måned

Poster i budgettet for 1996: B2-12; B2-14. B2-182; B2-19; B2-2; B2-3; B2-6; B2-7 og B5 - 325.

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 7(279*) Den Europæiske Socialfond

7.0 INDHOLD Punkt

Indledning 7.1 - 7.5

Budgetgennemførelse 7.6 - 7.14

Revision af særlige aspekter 7.15 - 7.34

Partnerskabet 7.15 - 7.19

Den private sektor, mål nr. 4 og ADAPT 7.20 - 7.29

Additionalitetsprincippet 7.30 - 7.34

Undersøgelse af systemerne 7.35 - 7.57

Konklusion 7.58 - 7.68

INDLEDNING

7.1 Den Europæiske Socialfond (ESF) er et centralt instrument til fremme af Den Europæiske Unions mål for så vidt angår beskæftigelse og erhvervsuddannelse.

7.2 I dette kapitel undersøges gennemførelsen af de vigtigste ændringer i bestemmelserne om EF-støtterammen under ESF 1994 1999, herefter kaldet EFSR2. Dette kapitel er således en fortsættelse af revisionen omhandlet i Rettens årsberetning for regnskabsåret 1995(280). Der gives en vurdering af, hvorvidt ændringerne har været effektive, og de nationale kontrolsystemers pålidelighed undersøges.

7.3 De vigtigste ændringer i forordningerne(281) styrker partnerskabet (mellem Kommissionen, de nationale myndigheder og arbejdsmarkedets parter) og har til formål at sikre overholdelse af additionalitetsprincippet og at forbedre overvågningen og evalueringen af gennemførelsen af ESF på alle forvaltningsniveauer.

7.4 Der blev indført et nyt mål nr. 4(282) om tilpasning af arbejdstagerne (m/k) til de industrielle ændringer og udviklingen i produktionssystemerne. Foranstaltningerne med henblik på erhvervsuddannelse af arbejdstagere i arbejde blev udvidet, og der blev fastsat regler om privat medfinansiering af uddannelsesforanstaltninger. Målet vedrører specielt små og mellemstore virksomheder (SMV). Rettens revision af dette mål omfattede en første vurdering af implementeringen af såvel mål nr. 4 som af det tværnationale EF-initiativ ADAPT, der er knyttet dertil.

7.5 Retten gennemførte revision i Kommissionen og i ti medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Portugal, Sverige og Det Forenede Kongerige) for at undersøge, om EFSR2 var gennemført effektivt overalt. Resultaterne af denne revision skal ses i sammenhæng med resultaterne af Rettens revision med henblik på revisionserklæringen DAS.

BUDGETGENNEMFØRELSE

7.6 I 1996, der var det tredje gennemførelsesår for EFSR2, fortsatte Kommissionen med at indgå forpligtelser og afholde betalinger under EFSR1 (1990 1993). Retten gjorde allerede i årsberetningerne for 1994 og 1995 opmærksom på, at medlemsstaterne ikke havde udnyttet de disponible forpligtelser, og det har de heller ikke i 1996, selv om fristen for udbetalinger under EFSR1 var blevet forlænget. Der er frigjort i alt 444 mio. ECU efter afslutningen af de operationelle programmer (OP) under EFSR1. 17 % af OP svarende til i alt 1 204,3 mio. ECU er imidlertid endnu ikke afsluttede (jf. punkt 7.10).

7.7 I 1996 blev der udnyttet en større procentsats af de disponible bevillinger end i de to foregående år. For ESF i dens helhed blev både forpligtelsesbevillingerne (7 150 mio. ECU) og betalingsbevillingerne (6 036 mio. ECU) udnyttet 100 %. Gennemførelsesgraden varierede imidlertid meget fra mål til mål. Udnyttelsen af de oprindelige forpligtelsesbevillinger var 126 % for mål nr. 3, mens den fortsat var lav for mål nr. 4, 5b og 6 med henholdsvis 69 %, 51 % og 41 %. Det viser, hvor vanskeligt det er at gennemføre programmer, hvor der ikke altid tages tilstrækkeligt hensyn til medlemsstaternes forvaltningskapacitet og det komplekse retsgrundlag. Den samlede udnyttelsesgrad for forpligtelsesbevillingerne til fællesskabsinitiativerne vedrørende beskæftigelse og menneskelige ressourcer var efter overførsler 96 %, men for ADAPT-initiativet blev kun 65 % af de oprindelige bevillinger udnyttet på grund af de problemer med gennemførelsen, der beskrives i punkt 7.29. I forbindelse med EF-initiativet NOW, der vedrører integrering af kvinder på arbejdsmarkedet, blev kun 10 % af de oprindelige forpligtelsesbevillinger udnyttet.

7.8 Tallene viser udnyttelsen af bevillingerne på kommissionsniveau. I disse tal er ikke medregnet, at kanaliseringen af midlerne til projektforvalteren eller dennes udnyttelse af dem kan medføre yderligere forsinkelser, så de viser ikke den faktiske anvendelse til operationelle formål.

7.9 Tabel 7.1 viser medlemsstaternes udnyttelse af de afsatte beløb i 1994, 1995 og 1996. Udnyttelsesgraden for budgettet var højere end de to foregående år, men det fremgår af beløbene, at udnyttelsen var lav i nogle medlemsstater, navnlig Grækenland og Italien, hvor OP blev iværksat med forsinkelser.

7.10. Kommissionen tillod, at 12 italienske OP under EFSR1 (1989-93)(283), der tegnede sig for i alt 523,4 mio. ECU, blev udsat til midten af 1997. Ved en revision konstaterede Kommissionen, at Italien havde indgået forpligtelser for 78 mio. ECU efter udløbet af den i de operationelle programmer fastsatte frist, og at disse udgifter derfor ikke var berettigede til støtte under ESF(284). Alligevel efterkom Kommissionen en anmodning fra de italienske myndigheder om at få udsat fristen for de operationelle programmer og derved om »legalisering« af disse forpligtelser. Denne anmodning var indgivet efter udløbet af den i de operationelle programmer fastsatte frist, og de berørte overvågningsudvalg var ikke blevet hørt som fastsat i artikel 25, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 4253/88. Da OP i Det Forenede Kongerige derimod blev forlænget i 1995, blev de reallokerede beløb til gengæld finansieret med bevillinger tildelt for perioden 1994-99(285).

7.11. Overvågningsudvalgene kan omprogrammere beløb, der har henstået uudnyttede i et år, til de følgende år. Sammenholder man de oprindeligt afsatte beløb med de indgåede forpligtelser, jf. tabel 7.1, vil man se, at der i nogle medlemsstater blev gjort brug af denne mulighed. Ved omprogrammering af udgifter til det efterfølgende eller senere år kan en medlemsstat få et forskud til det efterfølgende år, selv om den ikke har kunnet bruge den foreskrevne andel af det oprindeligt udbetalte forskud(286). En sådan fremgangsmåde er ganske vist ikke i strid med de gældende strukturfondsforordninger, men den er ikke i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

7.12. I henhold til forordningen kan der udbetales forskud på under 50 %(287). Kommissionen har imidlertid igen udbetalt forskud, hvor det ikke var nødvendigt - til det italienske OP under mål nr. 4, trods den lave gennemførelsesgrad, og til det franske OP under mål nr. 3, selv om de nationale myndigheder havde forsinket udbetalingen af finansielle midler. Der blev udbetalt 84 mio. ECU i forbindelse med disse to operationelle programmer. Kommissionen bør fortsætte bestræbelserne i den retning, den omtalte i svaret til Rettens årsberetning for 1995(288).

7.13. De fleste medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, har ikke altid betalt modtagerne inden for den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 21, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 2082/93(289). Det kan muligvis føre til, at der bliver problemer med projektforvaltningen, eller at der udbetales forskud over Den Europæiske Unions budget, som ikke bliver udnyttet.

7.14. Misforholdet mellem behov og forskudsudbetalinger er særlig tydeligt, når Kommissionen indgår en enkelt forpligtelse for flerårige programmer i henhold til artikel 20, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2082/93. Disse forpligtelser kan være på op til 40 mio. ECU og dækker normalt hele EFSR2-perioden, dvs. seks år. Samtidig med indgåelsen af denne forpligtelse modtager medlemsstaten et forskud på op til 50 %. I virkeligheden er medlemsstaterne ikke i stand til at opfylde kravet om, at forskuddet skal udbetales inden for en frist på tre måneder. Sådanne forskud andrager i alt ca. 250 mio. ECU.

REVISION AF SÆRLIGE ASPEKTER

Partnerskabet

7.15. Det styrkede partnerskab (jf. punkt 7.3) er bl.a. fastsat i artikel 4 i forordning (EØF) nr. 2081/93, i henhold til hvilken hver medlemsstat udpeger repræsentanter for arbejdsmarkedets parter og de økonomiske interesseorganisationer (herefter kaldet partnerne). Partnerskabet omfatter forberedelse og finansiering, forudgående vurdering, overvågning og efterfølgende vurdering.

7.16. Partnerne samarbejder oftest i overvågningsudvalgene. I hver enkelt medlemsstat er der overvågningsudvalg for EF-støtterammen, OP eller de samlede programmeringsdokumenter (SPD), for hvert enkelt mål og for EF-initiativerne ADAPT og EMPLOI. Afhængigt af medlemsstaten kan overvågningsudvalgene for de forskellige mål og EF-initiativer være nationale, regionale og undertiden multiregionale.

7.17. I Portugal er overvågningsudvalgene fortrinsvis sammensat af offentligt ansatte, men de nationale repræsentanter har over for Kommissionen erklæret sig parate til fremover at involvere andre deltagere mere. I Det Forenede Kongerige er overvågningsudvalgene sammensat af repræsentanter for de forskellige økonomiske sektorer som f.eks. kommuner, »Training and Enterprise Councils« (erhvervsuddannelses- og virksomhedsråd) og organisationer med velgørende formål. Men selv om nogle overvågningsudvalg har repræsentanter for industri- og servicesektorerne, er der ingen egentlige arbejdsgiver- eller lønmodtagerrepræsentanter. I de øvrige medlemsstater er partnerskabet bredere, og begge industriens parter deltager, både repræsentanter for arbejdsgivere og fagforeninger, men i nogle tilfælde har de kun observatørstatus og deltager ikke i møderne som fuldgyldige medlemmer.

7.18. Almindeligvis er det sådan, at når arbejdsgivere, arbejdstagere og ugunstigt stillede deltager, bliver planlægning, vurdering, overvågning og evaluering mere effektiv, og de trufne beslutninger accepteres oftere uden videre. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at involvere repræsentanter for disse grupper mere i arbejdet. I Spanien, Frankrig og Italien er der dog nogle overvågningsudvalg med 50 eller flere medlemmer, og et fransk udvalg har over 70 medlemmer.

7.19. Trods det positive indtryk, som Retten fik af Kommissionens foranstaltninger inden for partnerskabet, fremgik det af revisionen, at Kommissionen burde have opfordret de øvrige partnere og de nationale myndigheder til at indføre forbedringer på følgende områder:

a) Det var meningen, at partnerskabet skulle fungere i den centrale programmeringsfase, herunder ved fastlæggelsen af de forskellige nødvendige foranstaltninger. Imidlertid har høringsproceduren inden for partnerskabet fortrinsvis bestået i, at partnerne har udtalt sig om programudkast i stedet for at deltage mere aktivt, når der skulle defineres behov og findes løsninger. Man har således ikke udnyttet mulighederne for at inddrage partnere fuldt ud i planlægningsprocessen.

b) Mange sekretariater har ikke overholdt de frister for distribution af dokumenter, der er fastsat i udvalgenes egne forretningsordener.

c) Der skal også tilsendes medlemmerne statusrapporter over iværksatte aktioner og strategiske handlingsplaner. Ved revisionen fandt Retten kun et enkelt tilfælde, hvor et udvalg fulgte denne procedure (mål nr. 5 b »Rural Wales and the Borders« - landdistrikter i Wales og tilgrænsende områder - i Det Forenede Kongerige), men det syntes snarere at være undtagelsen end reglen.

d) Normalt skal de overvågningsudvalg, der er ansvarlige for ESF, mødes mindst to gange om året. I nogle medlemsstater er denne regel ikke blevet overholdt, enten af vanvare(290), eller fordi der ikke var sket fremskridt(291).

e) Overvågningsudvalgene for de OP, Retten reviderede i medlemsstaterne, er ikke blevet anmodet om at udtale sig om punkter i uafhængige revisionsrapporter, så ingen af medlemsstaterne har udnyttet en oplagt mulighed for at undersøge problemer og finde løsninger, der kunne bidrage til en forsvarlig økonomisk forvaltning.

f) Selv om det er de samme overvågningsudvalg i medlemsstaterne eller regionerne, der undersøger både ESF's, EFRU's og EUGFL, Udviklingssektionens finansiering inden for rammerne af mål nr. 1, 2 og 5b, fremgik det af mødereferaterne, at samordningen af fondenes indsats bør forbedres. Kun i Irland koordinerede man undersøgelserne af foranstaltningerne under de forskellige strukturfonde.

g) Det er tre år siden, EF-støtterammen blev indført, men kun få overvågningsudvalg har undersøgt indikatorerne for foranstaltningernes effekt og udviklet dem. Ud fra disse indikatorer kan man måle effektiviteten af de ESF-foranstaltninger, der er fastsat i de operationelle programmer eller de samlede programmeringsdokumenter. Endelig gælder det generelt, at der ikke findes talmateriale om effektiviteten af videreuddannelsesaktionerne målt i antal personer, der har fået arbejde efter videreuddannelsen.

Den private sektor, mål nr. 4 og ADAPT

7.20. Som anført i punkt 7.4 var et af elementerne i strukturfondsreformen, at den private sektor i højere grad blev inddraget. I henhold til det nye mål nr. 4 skal virksomheder i den private sektor medfinansiere en rimelig del af omkostningerne ved de projekter, som kommer deres ansatte til gode(292).

7.21. Sigtet med foranstaltningerne under mål nr. 4 er at tilpasse arbejdstagerne (m/k) i virksomheder til industrielle ændringer og ændringer i produktionssystemerne. De iværksættes i alle medlemsstater bortset fra Det Forenede Kongerige, der besluttede at lade de andre mål være retningsgivende for erhvervsuddannelsesforanstaltninger. I medlemsstater, der modtager midler under mål nr. 1, er de medtaget under foranstaltningerne under dette mål. De har meget tilfælles med det tværnationale EF-initiativ ADAPT, der kan betragtes som det tværnationale sidestykke til mål nr. 4. Ved begge er der lagt vægt på små og mellemstore virksomheder, og en af betingelserne for finansiering under ADAPT er, at projekterne skal være innovative.

7.22. Der var i alt afsat 2 350 mio. ECU til mål nr. 4 og 1 354 mio. ECU til ADAPT under EFSR2. Gennemførelsen er imidlertid forsinket, og finansieringen skal omprogrammeres.

7.23. Som beskrevet i de følgende punkter har Kommissionen ikke udstedt tilstrækkelige retningslinjer for, hvordan konkurrencereglerne, der er fastsat i EØF-traktatens artikel 92(293) og udbygget i Kommissionens dokument »Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder«(294), skal anvendes. Medlemsstaterne anvender reglerne forskelligt. Kommissionen har meddelt Retten(295), at ESF-støtte ikke falder ind under konkurrencepolitikken som omhandlet i EØF-traktatens artikel 92, da denne støtte ydes til en virksomheds medarbejdere og ikke til virksomheden som sådan. Imidlertid indeholder alle samlede programmeringsdokumenter og OP under mål nr. 4 en bestemmelse om, at Kommissionen først foretager udbetalinger, når den har forvisset sig om, at konkurrencereglerne er fulgt. I henhold til »Fællesskabets rammebestemmelser« kan der endvidere ydes offentlig støtte på højst 50 % til uddannelsesforanstaltninger til fordel for arbejdstagere i hver enkelt virksomhed (dette omfatter både national medfinansiering og medfinansiering fra Fællesskabet). Når den samlede støtte til en virksomhed overstiger 100 000 ECU over tre år, kan Kommissionen på grundlag af en meddelelse fra medlemsstaten vedrørende hvert enkelt tilfælde tillade, at denne regel fraviges under særlige omstændigheder. Dette gælder navnlig mål nr. 1-områder. Den faktiske offentlige støtte var på mellem 55 % og 94 %.

7.24. Retten havde allerede gjort Kommissionen opmærksom på, at dens fortolkning af reglerne var inkonsekvent. Efter en revision i Tyskland gjorde Retten Kommissionen opmærksom på problemet i april 1995(296) og omtalte det i årsberetningen for regnskabsåret 1994(297). Kommissionen svarede aldrig på disse bemærkninger, og Rettens revision i 1996 og 1997 bekræftede denne inkonsekvens. I Tyskland anvendes meddelelsesproceduren normalt for mål nr. 4-projekter. Det er ikke tilfældet i Frankrig, hvor der i adskillige tilfælde ikke var fremsendt meddelelse om projekter på over 100 000 ECU, og hvor overvågningsudvalget ikke mente, at de ansvarlige var forpligtede hertil. Ved revisionen i Grækenland blev der påvist et lignende tilfælde. Til gengæld udelukkede de belgiske overvågningsudvalg vedrørende mål nr. 4, hvori Kommissionen er repræsenteret, projekter, der kun ville komme en enkelt virksomhed til gode, fordi der herskede usikkerhed med hensyn til disse projekter. Det er en af grundene til den lave gennemførelsesgrad for mål nr. 4 i Belgien. Der kan således konstateres ulige behandling af virksomhederne i de forskellige medlemsstater.

7.25. I henhold til præamblen til Rådets forordning (EØF) nr. 2084/93 skal foranstaltningerne under mål nr. 4 omfatte økonomien som helhed uden prioritering af industrier eller særlige sektorer. Ifølge en rapport fra Kommissionen(298) har de fleste medlemsstater ikke fulgt reglen om, at foranstaltningerne skal gå på tværs af sektorerne, hvilket Retten også har bemærket.

7.26. Ved en række af de reviderede projekter faldt de personer, der deltog i erhvervsuddannelseskurser under mål nr. 4-foranstaltninger, ikke ind under den støtteberettigede kategori (ansatte i virksomheder), men var i virkeligheden arbejdsløse, der søgte arbejde. I Sverige deltog ansatte i sektoren for offentlige tjenesteydelser (hospitaler) i videreuddannelse under mål nr. 4. I Italien (Emilia Romagna) var 141 af de 1 105 projekter under mål nr. 4, der var blevet godkendt til ESF-finansiering, kurser om øget sikkerhed på arbejdspladsen, som virksomhederne organiserede for deres ansatte. Disse kurser havde således tilsyneladende ikke direkte noget at gøre med tilpasning af arbejdstagere, der er truet af arbejdsløshed, til de industrielle ændringer og udviklingen i produktionssystemerne, og de faldt derfor ikke ind under mål nr. 4 (artikel 1, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 2084/93). Kommissionen bør tydeligt angive, om sådanne udgifter er støtteberettigede, og underrette alle medlemsstater herom.

7.27. Som anført i punkt 7.21 skal der lægges vægt på små og mellemstore virksomheder, men i Spanien, Frankrig og Portugal blev der ydet væsentlige ESF-midler til store virksomheder, og princippet om, at der skulle lægges vægt på SMV, blev dermed ikke fulgt. Dertil kommer, at i henhold til artikel 5, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2084/93 »finansierer virksomheder, hvis arbejdstagere (m/k) er omfattet af erhvervsuddannelsesforanstaltninger, en rimelig del af omkostningerne i forbindelse med disse«. Ifølge de nationale myndigheder i Belgien, Italien og Portugal kunne mindre SMV ikke opfylde dette krav om medfinansiering af projekter. Retten konstaterede det selv i forbindelse med to projekter i Belgien, hvor virksomheden ikke havde deltaget i finansieringen, og i Kommissionens rapport omtales det samme problem i forbindelse med Spanien. Dette princip er problematisk, for hyppigt har SMV, netop på grund af deres størrelse, ikke ressourcer til at søge finansieringsmuligheder, udfærdige ansøgninger, eller medfinansiere projekter. Ofte kan de heller ikke frigøre ansatte til videreuddannelsesforanstaltninger. De portugisiske repræsentanter skønner, at 80 % af SMV i Portugal er enkeltmandsvirksomheder. Navnlig på grund af disse strukturelle vanskeligheder understregede Rådet i afgørelse 97/15/EF(299), hvor vigtigt det var, at SMV kunne få adgang til erhvervsuddannelseskurser.

7.28. I sit svar til Rettens årsberetning for regnskabsåret 1994(300) erkendte Kommissionen, »at de, der forvalter OP under mål nr. 4, skulle træffe foranstaltninger for at gøre det lettere for SMV at få del i støtten fra ESF«. Endvidere udtalte Kommissionen, at den havde til hensigt at evaluere effekten af de berørte OP, men det var ikke sket i begyndelsen af 1997. SMV omtales også i denne beretnings kapitel 10 (Forskning) og kapitel 6 (Den Europæiske Fond for Regionaludvikling).

7.29. Der var særlige koordineringsproblemer i forbindelse med gennemførelsen af ADAPT-foranstaltningerne. Medlemsstaterne fik til opgave at godkende deltagerne, og der var ingen fælles tidsplan for gennemførelsen af projekterne. Undertiden godkender en medlemsstat projektdeltageren på sit område, mens den anden medlemsstat ikke giver sin godkendelse eller giver den flere måneder senere, og det medfører, at nye partnere involveres i allerede godkendte projekter, og at indholdet af dem ændres. Betalingerne til deltagerne i de forskellige medlemsstater blev ikke koordineret, hvilket også førte til forsinkelser. Det indvirkede i forskellig grad på de fleste ADAPT-projekter, men allermest i de tilfælde, hvor en af deltagerne var italiensk, for ADAPT-midlerne for 1995 blev først udbetalt til de nationale projektdeltagere ved udgangen af 1996.

Additionalitetsprincippet

7.30. Additionalitet er en af søjlerne i strukturfondsreformen. Dette princip skal sikre, at hver medlemsstat fastholder sine udgifter under hvert enkelt mål på mindst samme niveau i EFSR2 som i den foregående programperiode (EFSR1). Retten har revideret de tal, medlemsstaterne har forelagt for Kommissionen som bevis for deres overholdelse af additionalitetsprincippet, og har undersøgt de metoder, medlemsstaterne anvender, for at efterprøve, om de var kohærente, relevante og pålidelige. I Kommissionen er forskellige GD, afhængigt af hvilke mål det drejer sig om, ansvarlige for at undersøge oplysningerne.

7.31. Der er intet krav om, at Kommissionen skal undersøge additionaliteten under hver enkelt strukturfond for mål nr. 1-lande. GD V har imidlertid undersøgt additionaliteten for mål nr. 3 og 4 under EFSR1 (1990-1993) i mål nr. 1-regioner (Irland, Grækenland, Portugal og Spanien). GD V konkluderede i en rapport fra februar 1995 om mål nr. 3 og 4 under EFSR1, at additionalitetsprincippet blev overholdt i Tyskland, Frankrig, Luxembourg og Portugal, og muligvis i Danmark, Nederlandene og Italien, men at der ikke forelå bevis for, at Belgien, Grækenland, Spanien, Irland og Det Forenede Kongerige havde overholdt dette princip. Selv om det ifølge rapporten var nødvendigt at fortsætte undersøgelsen af additionalitetsaspektet for de fem sidstnævnte medlemsstaters vedkommende, blev der ikke fulgt op på denne sag, så den samlede undersøgelse kunne afsluttes. Hertil kommer, at selv tre år efter afslutningen af EFSR1-perioden er resultaterne af Kommissionens undersøgelser af, om additionalitetsprincippet er opfyldt i forbindelse med mål nr. 1, 2 og 5b under EFSR1, endnu ikke blevet offentliggjort, og der er derfor ikke draget endelige konklusioner.

7.32. Retten er bekymret over, at Kommissionen ikke har afsluttet sin undersøgelse af overholdelsen af additionalitetsprincippet under EFSR1. I henhold til artikel 9 i forordning (EØF) nr. 2082/93 skal der for hvert mål være bevis for additionalitet i forhold til den foregående programmeringsperiode (EFSR1 1990-1993). Eftersom Kommissionen ikke har kontrolleret oplysningerne fra otte af de tolv medlemsstater fuldt ud, er dens grundlag for at vurdere additionalitetsaspektet i forbindelse med EFSR2 meget dårligt.

7.33. Den metode, GD II anvender, kræver, at samtlige udgifter under strukturfondene undersøges for hvert enkelt mål. GD V undersøger derimod udvalgte områder af ESF-udgifterne for at sikre, at det nationale udgiftsniveau ikke falder. Sidstnævnte metode er mindre præcis til kontrol af additionalitetsprincippet, da foranstaltninger og støttemodtagere under EFSR1 ikke er de samme som under EFSR2. De kan ændres i løbet af EFSR2 (der kan iværksættes nye foranstaltninger, eller foranstaltninger kan opgives, og modtagere kan være støtteberettigede på et bestemt tidspunkt, men ikke på et andet).

7.34. Det fremgår af Rettens revision af de data, der ligger til grund for medlemsstaternes samlede udgiftsopgørelser, og af de metoder, de anvender, at der bør ske forbedringer navnlig i Grækenland, så det sikres, at additionalitetsaspektet vurderes på et pålideligt grundlag. Med den nuværende ansvarsfordeling mellem fire af Kommissionens generaldirektorater er der heller ikke sikret en effektiv forvaltning og præcise oplysninger. Denne opsplitning af beføjelserne mellem GD V, der udelukkende har ansvaret for mål under ESF, og GD XVI og GD VI bistået af GD II øger risikoen for, at data medregnes to gange, og at tallene ikke stemmer overens i de tilfælde, hvor der afholdes udgifter under mål nr. 3 og 4 i mål nr. 2- og 5b-områder.

UNDERSØGELSE AF SYSTEMERNE

7.35. I årsberetningen for regnskabsåret 1995(301) understregede Retten, at der var behov for, at medlemsstaterne vedtog fælles kriterier for støtteberettigelse. Foranlediget af drøftelser og forhandlinger med medlemsstaterne vedtog Kommissionen en beslutning med virkning fra 1. maj 1997(302). I de følgende punkter beskrives områder, hvor medlemsstaterne har behov for yderligere retningslinjer for, hvornår de kan attestere, at udgifter er støtteberettigede.

7.36. Et alvorligt problem er de tilfælde, hvor udgifter, der ved revision eller anden kontrol findes at være ikkestøtteberettigede, erstattes af andre udgifter, som den berørte medlemsstat finder støtteberettigede.

7.37. Udgifter, der erstatter ikke-støtteberettigede udgifter, må ikke vedrøre allerede påbegyndte eller afsluttede projekter eller projekter, hvor kravet om offentlighed med hensyn til ESF-støtten ikke er overholdt. Det bør endvidere være en betingelse for at opnå ESF-støtte til en videreuddannelsesforanstaltning, at et sådant kursus er godkendt på forhånd af de ansvarlige myndigheder, ligesom både medlemsstaternes og Den Europæiske Unions revisorer bør have mulighed for at gennemføre revision i gennemførelsesperioden. Alle udgifter under ESF, der ligger til grund for en udgiftsanmeldelse, skal altså kunne revideres. I dag anvender medlemsstaterne ikke disse kriterier systematisk.

7.38. Det er også nødvendigt med retningslinjer for, hvornår ESF-finansieringsandelen kan forhøjes for at erstatte ikke-støtteberettigede udgifter til et projekt. Kommissionen har meddelt Retten, at ESF's deltagelse kun bør være et beløb svarende til enten den procentsats eller til det beløb, der var anført, da projektet godkendtes, men altid det laveste beløb. Retten er enig i denne fortolkning, men ikke alle medlemsstater anvender den.

7.39. Inden for rammerne af EFSR2 kan der finansieres uddannelse på sekundærtrinnet med ESF-midler, hvis uddannelsen har tydelig forbindelse til arbejdsmarkedet(303). I nogle medlemsstater ydes der generelt midler under ESF til skolebørn under obligatorisk uddannelse på sekundærtrinnet. I nogle tilfælde tager den medfinansierede uddannelsesaktion på sekundærtrinnet(304) direkte sigte på specifikke målgrupper eller målaktiviteter, mens den i andre tilfælde vedrører en del af det obligatoriske undervisningsprogram på sekundærtrinnet, som medlemsstaten anser for at have tilknytning til ny teknologi. Det er tilfældet i Spanien, der brugte 17,1 mio. ECU fra ESF til disse aktioner i 1995 og 23,9 mio. ECU i 1996. Retten spurgte Kommissionen og de nationale myndigheder, om sådan uddannelse på sekundærtrinnet falder inden for forordningens rammer(305). I sit svar overlader Kommissionen fortolkningen af denne regel til medlemsstaterne. Men derved sikrer man ikke, at forordningen anvendes korrekt, eller at den fortolkes ensartet af medlemsstaterne.

7.40. Andre erhvervsuddannelseskurser omfatter både en teoretisk del i klasseværelset og en praktisk del på arbejdspladsen. Kommissionen har bekræftet, at selv om der inden for rammerne af EFSR1 blev fastsat retningslinjer for, hvilke udgifter der kunne godkendes til den praktiske del af et kursus, er der ikke fastlagt retningslinjer for de nuværende foranstaltninger, men det bør der.

7.41. I Spanien fastsætter Real Decreto 631/93(306) bl.a. regler for, hvilke udgifter der er støtteberettigede under ESF. I henhold til dette dekret kan der ud over de udgifter, som der foreligger underliggende dokumentation for, dækkes op til 10 % af udgifterne til forvaltning og lønninger uden nogen form for bilag. Det er ikke i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne.

7.42. Medlemsstaterne attesterer udgifterne i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 2082/93(307). Under revisionen blev det endnu en gang bekræftet, at nogle anmodninger om udbetaling af restbeløb ikke er baseret på uddannelsesinstitutionernes faktisk afholdte udgifter i en bestemt periode, selv om det foreskrives i forordningen og i standardbestemmelserne vedføjet de operationelle programmer. I stedet anmelder nogle medlemsstater, navnlig Spanien, Frankrig og Italien, beløb til Kommissionen, som myndighederne har overført til de forvaltende organer, uden at sikre sig, at de udgifter, som anmeldelserne er baseret på, også er blevet afholdt og er underbygget af fakturaer eller andre regnskabsoplysninger. I nogle tilfælde er der endog anmeldt udgifter uden nogen form for underliggende dokumentation (jf. punkt 7.52 og 7.54 samt tabel 7.2).

7.43. I Portugal blev en række projekter under PEDIP-programmet(308) forvaltet af Industriministeriet og Energiministeriet. Energiministeriet havde sendt DAFSE(309), det ansvarlige direktorat i Arbejdsministeriet, en liste med otte projekter, som var godkendt på bestemte betingelser, og som der ikke var ydet støtte til. DAFSE havde dernæst medregnet beløbene, i alt 4,5 mio. ECU, i sin anmodning om udbetaling af restbeløb for 1995. Foranlediget af Rettens revision har de portugisiske myndigheder besluttet at foretage en grundig undersøgelse af PEDIP.

7.44. For at reducere risikoen for sådanne ukorrekte anmeldelser bør Kommissionen sørge for, at medlemsstaterne udarbejder anmeldelserne på grundlag af pålidelig dokumentation. Anmeldelserne fra det attesterende kontor i medlemsstaten bør altid bygge på en fuldstændig og detaljeret liste over projekterne og de dermed forbundne udgifter, der ligger til grund for anmeldelsen. Det ville få medlemsstaterne til at sikre, at der anvendes egnede regnskabssystemer, og at de forskellige forvaltningsniveauer opfylder deres forpligtelser i henhold til de finansielle gennemførelsesbestemmelser til OP og andre bestemmelser. Dertil kommer, at den løbende og endelige kontrol af uddannelsesinstitutionernes og støttemodtagernes udgifter ikke er tilstrækkelig. Er kontrollen af anmeldelserne behæftet med svagheder, kan man ikke have megen tillid til de beløb, medlemsstaterne anmelder (jf. punkt 7.46-7.49).

7.45. I henhold til forordning (EF) nr. 1681/94(310) skal medlemsstaterne fremsende oplysninger om uregelmæssigheder, der vedrører beløb på 4 000 ECU eller derover, til Kommissionen. I tabel 7.3 vises det antal uregelmæssigheder i forbindelse med ESF, medlemsstaterne har indberettet til Kommissionen fra 1994 til 1996. Der er sket en stadig stigning i deres finansielle omfang. Det drejer sig om i alt 309 tilfælde. Kommissionen har meddelt Retten, at det på nuværende tidspunkt er umuligt at beregne, hvor stort et beløb der skal betales i morarenter(311).

7.46. Ud over sådanne uregelmæssigheder forekommer der andre betalingsproblemer i medlemsstaterne. I særberetningen til underbygning af revisionserklæringen for regnskabsåret 1995(312) anførte Retten, at fejlprocenten for substansfejl er betydeligt højere end den gennemsnitlige fejlprocent for det almindelige budget som helhed (punkt 4.18), og at der var en meget høj forekomst af formelle fejl (punkt 4.20). I 1996 reviderede Retten en stikprøve på 69 ESF-projeter. Ved revisionen påvistes der fejl ved 31 projekter med potentiel finansiel virkning. Endvidere var der formelle fejl ved yderligere 19 projekter, f.eks. var støttemodtagerne, erhvervsorganisationerne og offentligheden ikke blevet gjort opmærksom på ESF's deltagelse, eller der førtes ikke særskilte regnskaber over ESF-finansieringen. Disse bemærkninger bekræftes i vidt omfang af Kommissionens egen revision.

7.47. Det er symptomatisk for et system, hvor der ikke altid er fastlagt og anvendes bestemte støtteberettigelseskriterier, at initiativtagere og endelige modtagere ofte anmelder for høje ESF-beløb. Den, der anmeldte udgifter, vil således fristes til at benytte sig af usikkerheden og så regne med, at myndighederne godkender eller drager de anmeldte beløb i tvivl ved bilagsrevisionen. Kommissionen har nu inden for rammerne af SEM 2000 taget skridt til at få sat en stopper for denne praksis.

7.48. Kommissionens kontrol bør suppleres med et program for revision og efterprøvelse af modtagerne, som de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne skal gennemføre, så der er sikkerhed for, at anmeldelserne er korrekte. I over halvdelen af medlemsstaterne er der ikke oprettet en separat kontrol- og revisionsafdeling under den ansvarlige nationale myndighed.

7.49. Der er behov for at forbedre kontrol- og revisionsprocedurerne, hvilket fremgår af følgende svagheder, der blev konstateret i medlemsstaterne:

a) Der er ikke fastlagt almindeligt gældende retningslinjer for støtteberettigelse og revision, som alle har adgang til.

b) Der findes ingen klare regler om, at der omgående skal følges op på revisionsresultater, så der kan foretages korrektioner og tilbagesøgninger i det nødvendige omfang, og så sådanne forhold fremgår af beretninger og anmodninger til Kommissionen.

c) Den mangelfulde koordinering mellem inspektionstjenesterne i de forskellige ministerier og regioner medfører risiko for, at dobbeltfinansiering ikke opdages.

d) Der anvendes ikke kontrolprogrammer baseret på risikoanalyse, og der er ikke afsat ressourcer til at gennemføre et sådant program.

e) Ledelsen undersøger ikke fejl konstateret ved bilagsrevision for at afgøre, om revisionen bør udvides.

7.50. Resultaterne af Rettens og Kommissionens revision viser, at alle medlemsstater bør indføre et revisionsprogram, der bygger på risikoanalyse. I henhold til artikel 23 i forordning (EØF) nr. 2082/93 skal Kommissionen fastsætte, hvor stor en procentdel af igangsatte projekter de nationale myndigheder mindst skal revidere. Medlemsstaterne bør opbygge en database vedrørende erhvervsuddannelse med detaljerede oplysninger om endelige modtagere og projekter (herunder alle underkontrahenter). Dermed ville der være et klart revisionsspor, og risikoen for dobbeltfinansieringer ville blive mindsket.

7.51. Kommissionen (GD XX) har indgået protokoller om finansiel revision med de ansvarlige revisionstjenester i otte medlemsstater. Kommissionen bør imidlertid fremskynde vedtagelsen og gennemførelsen af protokollerne for ESF og sørge for, at revisionsrapporterne fremsendes hurtigt. Dertil kommer, at i Frankrig vedrører en væsentlig del af udgifterne anmeldt som støtteberettigede til Kommissionen nationale foranstaltninger, der modtager ESF-støtte. I 1996 var nogle af de nationale programmer imidlertid ikke gennemskuelige, og derfor var det ikke muligt at identificere hvert enkelt projekt, der blev støttet under ESF. Retten har gjort de nationale myndigheder og Kommissionen opmærksom herpå.

7.52. Retten gjorde i årsberetningen for regn- skabsåret 1995(313) opmærksom på, at det var et generelt problem, at ESF-udgiftsanmeldelserne fra seks medlemsstater ikke var korrekte. Den bemærkede også, at for en af medlemsstaterne (Frankrig) var beløbene anmeldt af de franske myndigheder i 1994 langt højere end de faktisk afholdte udgifter, og at der for en anden medlemsstat (Italien) var attesteret 114,9 mio. ECU i national medfinansiering uden tilstrækkelig dokumentation. Foranlediget af Rettens og Kommissionens revision blokerede Kommissionen ESF-midlerne i de to medlemsstater. Det fremgik af revisionen i 1996 i Emilia Romagna (EFSR2, mål nr. 4) og på Sicilien (EFSR1, mål nr. 1), at de italienske myndigheder stadig anvendte samme fremgangsmåde, og at de det år ikke ydede nogen national medfinansiering, selv om der var blevet stillet ESF-midler til rådighed. Den 17. oktober 1996 indgav medlemsstaten anmodning om udbetaling af restbeløb vedrørende regionen Emilia Romagna baseret på en anmeldelse fra regionen fra august 1996. Kommissionen godtog de attesterede udgifter som værende afholdt i 1995, selv om de ikke var blevet betalt i kalenderåret 1995.

7.53. De italienske myndigheder har meddelt Retten, at den del af anmeldelsen, der vedrørte medfinansiering over det nationale budget (»fondo di rotazione«), var udfærdiget på grundlag af faktisk indgåede forpligtelser beregnet »pro rata temporis«. I ESF-forordningerne kræves det imidlertid, at samtlige udgiftsattester fra endelige modtagere og medlemsstater skal bygge på de faktisk afholdte udgifter og ikke på forpligtelserne. Definitionen af begrebet endelig modtager har bidraget til denne situation.

7.54. I Italien blev afgørelserne(314) om bemyndigelse til national medfinansiering i 1994, 1995 og 1996 først godkendt henholdsvis den 26. september 1995, den 30. oktober 1995 og den 25. juli 1996. De supplerende afgørelser for 1994-1996 blev offentliggjort i 1997(315). Godkendelse af et beløb betyder ikke, at Finansministeriet øjeblikkeligt stiller dette beløb til rådighed for en region. I tabel 7.2 vises regnskaberne over mål nr. 4-udgifter i Emilia Romagna i 1995, de tilsvarende gennemførelsesattester og anmodninger om udbetaling af restbeløb. Den nationale medfinansiering blev anmeldt korrekt i gennemførelsesattesten fra februar 1996. Med denne attest ansøges der om forskud for det følgende år. Imidlertid var medfinansieringen over det nationale budget ikke blevet udbetalt til regionen, da anmodningen om udbetaling af restbeløb blev indgivet i august 1996. Denne praksis indebærer, at regionen selv må forudfinansiere den nationale andel. Det gjorde regionen imidlertid ikke i 1995, for medfinansieringen over det nationale budget var kun på 1 %. Dertil kommer dog medfinansiering over det regionale budget på 11,7 %.

7.55. Kommissionen var bekendt med disse forhold. Det fremgik af de sagsakter, Retten reviderede, at Ministero del Bilancio e del Tesoro (Budget- og Finansministeriet) og Kommissionen havde fået tilsendt kopi af regionens korrespondance om kendsgerningerne bag disse regelstridige anmeldelser. Der blev ikke indledt nogen undersøgelse, og der blev ikke foretaget finansielle korrektioner.

7.56. Retten har nu revideret medfinansieringen i tre italienske regioner (Lombardiet, Sicilien og Emilia Romagna). I ingen af de tre regioner havde staten medfinansieret udgifter over det nationale budget på grundlag af afholdte udgifter. Kun regioner, der har forudfinansieret den nationale medfinansiering med egne midler, opfylder betingelserne for medfinansiering. De reviderede regioner havde imidlertid ikke sørget for rettidig forudfinansiering. I mindst en region blev der i adskillige år slet ikke foretaget forudfinansiering (jf. punkt 7.52-7.54).

7.57. Disse forhold kan have indvirkning på gennemførelsen og således på effektiviteten af de relevante ESF-foranstaltninger under både EFSR1 og EFSR2. Retten har anmodet Kommissionen om at undersøge medfinansieringen i Italien og finder det derfor positivt, at Kommissionen den 13. marts 1997 anmodede de italienske myndigheder om at indsende fuldstændige oplysninger om alle beløb, der er udbetalt til de enkelte mål i national og regional medfinansiering inden for rammerne af EFSR1 og EFSR2, med angivelse af overførselsdatoer. Kommissionen og de nationale myndigheder har allerede afholdt de første møder om denne sag.

KONKLUSION

7.58. Der har været forsinkelser i budgetgennemførelsen, afslutningen af EFSR1 var meget forsinket, der er udbetalt for store forskud til medlemsstaterne, og medlemsstaterne har ikke viderebetalt midlerne til de endelige modtagere inden for den fastsatte frist (jf. punkt 7.6-7.14).

7.59. Partnerskabet var længe om at komme i gang. I nogle medlemsstater deltager arbejdsmarkedets parter i begrænset omfang, og de er kun overfladisk involveret i programmeringen. Arbejdsmetoderne og -procedurerne bør forbedres og udvikles, så overvågningsudvalgene kan spille en aktiv rolle ved gennemførelsen af EFSR2. Sker det ikke, risikerer disse udvalg at blive et overflødigt forvaltningsorgan, hvis vigtigste mål blot er at sikre så omfattende finansiering som muligt af Den Europæiske Union og ikke effektivitet (jf. punkt 7.15-7.19).

7.60. Mål nr. 4 er ikke gennemført tilfredsstillende. Finansieringen af foranstaltningerne er blevet forsinket, privat medfinansiering har ikke fundet sted, nogle kursusdeltagere var ikke støtteberettigede, og det var emnerne for kurserne heller ikke. I forbindelse med offentlig finansiering tages konkurrencereglerne endvidere ikke altid i betragtning. Desuden blev SMV ikke prioriteret så højt som forudset i de gældende forordninger. Kommissionen bør hurtigst muligt undersøge gennemførelsen af disse mål indgående (jf. punkt 7.20-7.28).

7.61. Gennemførelsen af ADAPT-foranstaltningerne var forsinket, de blev ikke koordineret, og forvaltningen var generelt mangelfuld, navnlig på grund af problemer med godkendelses- og finansieringsprocedurerne. Kommissionen bør i langt højere grad koordinere mål nr. 4 og ADAPT, og overvågningsudvalgene bør lægge mere vægt på dette aspekt (jf. punkt 7.29).

7.62. Kommissionen bør hurtigst muligt afslutte sin undersøgelse af additionalitetsaspektet i forbindelse med EFSR1 og udarbejde en rapport om de første år under EFSR2, når den har givet medlemsstaterne yderligere vejledning om, hvilke metoder der skal anvendes. Et enkelt GD i Kommissionen bør varetage overvågningen og opfølgningen, så der sikres produktivitet og effektivitet (jf. punkt 7.30-7.34).

7.63. Kommissionen bør udstede mere præcise retningslinjer for, hvilke kriterier der skal opfyldes ved erstatning af udgifter med andre udgifter (jf. punkt 7.35-7.38).

7.64. Kommissionen bør tage fat på de problemer vedrørende støtteberettigelse, der er omtalt i punkt 7.39-7.41.

7.65. Attesteringen er stadig en væsentlig svaghed ved nogle medlemsstaters forvaltning af ESF-midler, fordi de attesterer udgifterne på grundlag af overførte midler, og ikke afholdte udgifter (jf. punkt 7.42-7.43).

7.66. Fejlene i anmodningerne fra de endelige modtagere har så omfattende finansielle følger, at Kommissionen hurtigst muligt bør træffe foranstaltninger i tråd med dem, der er planlagt for tredje fase af SEM 2000-initiativet, og inden for rammerne af artikel 23 i forordning (EØF) nr. 2082/93 stille højere kvalitetskrav til regnskabsføring, forvaltning og kontrol af strukturfondsudgifter. Dermed skulle det være muligt at begrænse effekten af fejl i udgiftsanmeldelserne væsentligt, ligesom der så ville være grundlag for effektive korrigerende foranstaltninger, når der fortsat forekommer fejl. I den næste programmeringsperiode bør Kommissionen kunne pålægge myndigheder, der ikke gennemfører udgiftsprogrammet under strukturfondene i overensstemmelse med forordningerne, finansielle nettokorrektioner baseret på de ekstrapolerede resultater af stikprøverevision. Der bør hurtigst muligt træffes de nødvendige forberedelser til at få ændret artikel 23 og 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 (jf. punkt 7.44-7.49).

7.67. Medlemsstaterne bør indføre et revisionsprogram, der omfatter de endelige modtagere, og som er baseret på risikoanalyse, så det sikres, at udgiftsanmeldelserne bygger på et solidt grundlag. Kommissionen bør sikre, at revisionen dækker en passende procentdel af de endelige modtagere og projekter, jf. artikel 23 i forordning (EØF) nr. 2082/93 (jf. punkt 7.50-7.51).

7.68. Kommissionen bør undersøge medlemsstaternes samlede udgiftsopgørelser, navnlig de årlige anmodninger om udbetaling af restbeløb, inklusive de anmeldte medfinansieringsbeløb, således at det sikres, at betingelserne for ydelse af støtte under ESF, herunder kravet om national medfinansiering, er opfyldt (jf. punkt 7.52 7.57).

KOMMISSIONENS SVAR

GENEREL BEMÆRKNING

De spørgsmål, som ligger til grund for bemærkningerne til partnerskabet (7.15 - 7.19), additionalitetsprincippet (7.33 - 7.37) og protokollerne (7.56) samt visse bemærkninger om uregelmæssigheder og små og mellemstore virksomheder, vedrører ikke specielt Socialfonden, men snarere strukturfondene generelt.

BUDGETGENNEMFØRELSE

7.6. De programmer, som endnu ikke er afsluttet, er enten OP med aktioner, som er genstand for retslige undersøgelser eller finansielle korrektioner, eller forlængede programmer, som endnu ikke er helt gennemført.

7.7. Det er lykkedes Kommissionen at nå op på en økonomisk gennemførelsesgrad svarende til 100 % for regnskabsåret 1996 som følge af en energisk indsats i samarbejde med medlemsstaterne (jf. svar til punkt 6.9 i årsrapporten for regnskabsåret 1995).

De procentsatser for økonomisk gennemførelse pr. mål, som Retten anfører, henviser til de bevillinger, der blev opført for hver budgetpost i begyndelsen af året. Beløbene blev fastsat i februar 1995 i forbindelse med drøftelserne vedrørende udkastet til budgetforslag og derfor uden forhåndskendskab til gennemførelsen i 1995. Det forekommer således at være normalt, at der er foretaget overførsler mellem budgetposter inden for et og samme kapitel for at fremskaffe bevillinger til de poster, hvorover der netop skulle foretages udbetalinger til forskellige sager.

Det samme gælder for fællesskabsinitiativerne, hvor situationen var endnu vanskeligere, fordi der ikke fandtes indikationer om den faktiske gennemførelse af programmerne i 1995.

Udvælgelsesprocedurerne for ADAPT-projekter startede i det sidste kvartal i 1995 i samtlige medlemsstater, eftersom afgørelserne blev truffet i foråret 1995. Der blev godkendt projekter i slutningen af 1995/den første halvdel af 1996, og derefter blev de første forskud udbetalt. Det forklarer, hvorfor udnyttelsesgraden var lav i 1996.

7.10. Gennemførelsen af de italienske programmer er blevet forsinket betydeligt. Forsinkelserne skyldes til dels den specielle situation, som medlemsstaten har befundet sig i de sidste 5 år, hvor omfattende retslige undersøgelser har haft en ikke uvæsentlig indvirkning på gennemførelsen af ESF-foranstaltninger. Efter anmodning fra medlemsstaten mente Kommissionen, at Italien under disse forhold undtagelsesvis kunne få fristen for afslutning af forpligtelser og betalinger i forbindelse med de 12 OP forlænget. Aftalen tog form af afgørelse C(95) 2999 def., hvorved fristen for indgåelse af finansielle forpligtelser på nationalt plan blev forlænget til den 30. juni 1996 og fristen for betalinger til den 30. juni 1997.

7.11. Omprogrammering sker i overensstemmelse med forskrifterne og er enten bestemt af, hvor langt den faktiske gennemførelse af aktionerne er nået, eller af andre forhold, som kan forårsage, at de programmerede bevillinger underudnyttes. ESF afslutter trancherne på årsbasis, hvilket gør det muligt at skaffe sig et bedre kendskab til, hvilke udgifter der afholdes de enkelte år, og dermed at vurdere, om de anmodninger om omprogrammering, som overvågningsudvalgene fremsætter, er formålstjenlige.

Kommissionen skal gøre opmærksom på, at omprogrammeringsproceduren er langvarig, hvilket medfører, at det første forskud for det efterfølgende år tidligst når frem til de endelige støttemodtagere ved udgangen af det pågældende år, eller i løbet af det følgende år.

I mange tilfælde har medlemsstaterne således ingen økonomiske fordele ved ordningen.

7.12. Kommissionen har allerede ændret visse forskud i 1996 og forpligter sig til at videreføre sine bestræbelser i den retning. Kommissionen skal dog minde om, at ESF-trancherne afsluttes på årsbasis, og derfor sker der systematisk en udligning, når omprogrammeringerne har fundet sted, for at sikre, at man har overblik over de faktiske udgifter.

I Frankrigs tilfælde blev der således allerede truffet afhjælpende foranstaltninger i forbindelse med det første forskud i 1997.

I Italiens tilfælde udbetalte Kommissionen det maksimalt tilladte beløb i forbindelse med det første forskud i 1995 på grund af de forhold, der gjorde sig gældende dengang. Hvis niveauet for de endelige støttemodtageres faktiske udgifter ikke udvikler sig i overensstemmelse med programmeringen, har Kommissionen til hensigt at foretage en justering i forbindelse med den første finansielle operation i 1997 for at tage hensyn til det beløb, der er udbetalt for meget (standardbestemmelse i det samlede programmeringsdokument 8.2§16).

7.13. Kommissionen har til hensigt at videreføre sine bestræbelser for at sikre, at de betalinger, der afholdes over ESF-bevillinger, når frem til de endelige støttemodtagere inden for de frister, der er fastsat i forskrifterne (3 måneder), under forudsætning af, at støttemodtagernes anmodninger opfylder de betingelser, der er nødvendige for at foretage udbetaling (jf. artikel 21, stk. 5, i samordningsforordningen).

7.14. I forbindelse med aktioner af under 2 års varighed eller fællesskabsstøtte på under 40 mio. ECU (en enkelt tranche) anvender Kommissionen følgende ordning for ændring af forskud:

Hvis 50 % eller mere af de forventede støtteberettigede udgifter skal afholdes i løbet af de 2 første gennemførelsesår, kan det første forskud andrage 50 %.

Hvis det ikke er tilfældet, beløber det første forskud sig maksimalt til 30 %.

REVISION AF SÆRLIGE ASPEKTER

Partnerskabet

7.15. I henhold til forskrifterne om strukturfondenes opgaver påhviler det medlemsstaterne at udpege de arbejdsmarkedsparter, som deltager i overvågningsudvalgene.

Kommissionen er enig med Retten i, at det er nødvendigt, at arbejdsmarkedsparterne rent faktisk deltager i overvågningsudvalgene. Kommissionen har i høj grad tilskyndet medlemsstaterne hertil, og der er sket fremskridt i den retning.

Kommissionen skal dog gøre opmærksom på, at arbejdsmarkedsparterne ofte selv har vanskeligt ved at lade sig repræsentere i samtlige overvågningsudvalg. Det er faktisk nødvendigt at tage hensyn til det store antal programmer (EFSR og PIC) og mødehyppigheden (2 gange årligt).

7.18 - 7.19. Kommissionen er enig med Retten i, at overvågningssystemet skal gøres mere effektivt.

g) Indikatorerne for foranstaltningernes virkninger er til dels defineret i programmeringsdokumenterne og suppleres af det arbejde, der foregår i pilotevalueringsudvalgene, og som bl.a. omfatter resultaterne af rapporterne om midtvejsevalueringen. Rapporterne, hvoraf de fleste blev modtaget i løbet af det første halvår af 97, indeholder stort set alle en beskrivelse af overvågningssystemerne og forslag til metoder til evaluering af foranstaltningernes virkninger, herunder indikatorer, som skal anvendes til sin tid.

Den private sektor, mål nr. 4 og ADAPT

7.22. Forsinkelserne i forbindelse med gennemførelsen af mål nr. 4 skyldes, at målet indebærer noget helt nyt, og derfor har det været nødvendigt med bevidstgørelses- og informationsforanstaltninger. Siden begyndelsen af 1996 er der sket en kraftig stigning i antallet af forelagte projekter.

I forbindelse med ADAPT bevirker projekternes særlige kendetegn, og specielt det forhold, at projekterne er tværnationale, og at de vedtages senere, at iværksættelsen er mere langsommelig.

7.23. Da mål nr. 4 blev iværksat, var der faktisk problemer med konkurrenceaspekterne, men man har efterfølgende drøftet EU-retningslinjer for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder med medlemsstaterne på multilaterale møder, og retningslinjerne er offentliggjort i EFT. Medlemsstaterne vil blive mindet herom.

Med hensyn til satserne for offentlig/privat medfinansiering sendes de samlede programmeringsdokumenter til intern høring i samtlige berørte afdelinger, inden de vedtages af Kommissionen, hvilket har gjort det muligt at tage hensyn til de spørgsmål, der er relateret til konkurrence.

7.24. I henhold til Kommissionen er de aktioner, som ESF medfinansierer, i sagens natur underlagt forpligtelsen til at anmelde de enkelte uddannelsesaktioner. Holdningen er den samme i alle medlemsstaterne, hvilket sikrer ligebehandling. Afgørelsen om godkendelse af det samlede programmeringsdokument gør det ud for en anmeldelse af aktioner inden for rammerne af konkurrencepolitikken.

Inden Kommissionens første afgørelser i forbindelse med mål nr. 4 i 1994 forpligtede visse medlemsstater sig til at begrænse ESF-støtten til aktioner, som overholder »de minimis«-reglen. Efter høring af Kommissionen blev gennemførelsesbestemmelserne for de samlede programmeringsdokumenter præciseret. Der var ikke tale om at overtræde konkurrenceregler, for de kvalifikationer, der blev erhvervet ved uddannelse, var ikke specifikke for en enkelt virksomhed.

7.25. I betragtning af loftet over de midler, som står til rådighed for mål nr. 4, er det af afgørende betydning at sikre, at aktionerne koncentreres om de personer, som er mest truet af arbejdsløshed. Kommissionen forpligter sig til at følge denne retningslinje.

7.26. Rettens første bemærkning vedrører jobsøgendes deltagelse i kurser under mål nr. 4. Ikke-støtteberettigede personer kan følge et kursus, forudsat at de udgifter, de afstedkommer, ikke afholdes over Fællesskabets medfinansiering. Kommissionen efterprøver dog, om de personer, som deltager i den pågældende uddannelsesforanstaltning, er støtteberettigede.

I Sverige har man i henhold til det samlede programmeringsdokument, mål nr. 4, til hensigt at afsætte 15 % af midlerne til uddannelse af ansatte i små og mellemstore virksomheder i den offentlige »sundheds«-sektor på regionalt og lokalt niveau. Langt de fleste af de beskæftigede i den offentlige sundhedssektor er kvinder. I betragtning af de væsentlige budgetnedskæringer i den offentlige sektor er mange støtteforanstaltninger overført til den private sektor, hvilket medfører forskelsbehandling af kvinder, som arbejder i den offentlige sektor. Det drejer sig om en undtagelsesforanstaltning.

I Italien, Emilia-Romagna, volder gennemførelsen af de seneste fællesskabsdirektiver vedrørende sikkerhed på arbejdspladsen alvorlige problemer, særlig for små og mellemstore virksomheder. Uddannelsesaktionerne på dette område tager sigte på at hjælpe virksomhedernes arbejdstagere med at tilpasse sig til de ændringer inden for organisationen og produktionen, som følger af de pågældende direktivers gennemførelse, og de er derfor støtteberettigede. Kommissionen informerer på ny medlemsstaterne om dette forhold.

7.27. Satsen for den private sektors deltagelse i OP fastsættes i forbindelse med de enkelte foranstaltninger. Den kan derfor være forskellig fra én virksomhed til en anden afhængig af virksomhedernes finansielle situation. De virksomheder, som modtager støtte, er dog i henhold til forskrifterne forpligtet til at sikre en minimal deltagelse (artikel 5, stk. 3, i ESF-forordning nr. 2084/93).

I de belgiske tilfælde, som Retten anfører, er den private medfinansieringssats på 10 %, et begrænset bidrag, som kan sænkes yderligere, afhængig af virksomhederne.

I begyndelsen af programperioden er mellemstore og store virksomheders projekter normalt længst fremme. Selvom små og mellemstore virksomheder har sværere ved at opfylde kravene under mål nr. 4 end store virksomheder, gennemføres der dog adskillige støtteaktioner til fordel for små og mellemstore virksomheder i medlemsstaterne: Melleminstanser, som f.eks. handelskamre, hjælper små og mellemstore virksomheder med at udarbejde og strukturere et dossier og finde de nødvendige offentlige midler. I forbindelse med det seneste FORCEM-udbud i Spanien insisterede Kommissionen på, at der skulle udfoldes særlige bestræbelser til fordel for små og mellemstore virksomheder.

Kommissionen skal fortsat bestræbe sig på at fremme små og mellemstore virksomheders adgang til ESF-medfinansiering under mål nr. 4.

7.28. I forbindelse med den løbende evaluering af mål nr. 4 fokuseres der hovedsagelig på de midler, som koncentreres omkring små og mellemstore virksomheder som helhed, og på sidstnævntes adgang til projekter og aktioner, som ESF medfinansierer.

I november 96(316) offentliggjorde Kommissionen et arbejdsdokument med en første vurdering af gennemførelsen af programmer under mål nr. 4. Her kommer man bl.a. ind på målretning og koncentration af aktioner omkring små og mellemstore virksomheder.

Endvidere omhandler rapporterne om midtvejsevalueringen de kriterier, der lægges til grund for udvælgelse af projekter, og dermed det omfang, hvori små og mellemstore virksomheder deltager. De metoder, der skal anvendes til evaluering af OP'ernes virkninger, er under udarbejdelse både i de pilotudvalg, som er pålagt evaluering i de forskellige medlemsstater, og i Kommissionen. I betragtning af programmernes dynamik og de frister, der er nødvendige for, at programmerne kan få effekt, kan de første evalueringsresultater tidligst foreligge i 1998.

7.29. Et af fællesskabsinitiativernes grundlæggende kendetegn er tværnationalitet sammen med nyskabelse og bottom-up approach. Det påhviler medlemsstaterne at kontrollere de tværnationale partnere som led i den bredere kontrol af projekternes kriterier for støtteberettigelse.

På mødet den 24. januar 1995 i ESF-udvalget for fællesskabsinitiativer blev der vedtaget en fælles tidsplan sammen med medlemsstaterne. Nogle medlemsstater har ikke fulgt tidsplanen. Det påhviler den enkelte medlemsstat at foretage udbetalinger til den endelige støttemodtager, og det sker normalt på det tidspunkt, projekterne godkendes, eller herefter.

Additionalitetsprincippet

7.30. Sammenlignet med mål nr. 1, 2 og 5b har mål nr. 3 og 4 to særlige kendetegn:

- de dækker hele Unionens geografiske område, og

- kun én af strukturfondene intervenerer, nemlig ESF.

Bortset herfra deltager ESF sammen med de øvrige strukturfonde i medfinansiering af aktioner under mål nr. 1, 2 og 5b, som er begrænset til bestemte geografiske områder.

I de bestemmelser om kontrol af additionalitetsprincippet, som indgår i EFSR, hedder det, i overensstemmelse med artikel 9 i samordningsforordning nr. 4253/88, ændret ved forordning nr. 2082/93, at additionaliteten skal måles pr. mål og i forbindelse med EFSR (eller samlede programmeringsdokumenter). EFSR for områderne under mål nr. 1 omfatter også foranstaltningerne under mål nr. 3 og 4, mens EFSR for områderne under mål nr. 2 og 5b udelukker dem.

7.31 - 7.32. I betragtning af de særlige kendetegn for mål nr. 3 og 4, som er beskrevet i punkt 7.30, har Kommissionen pålagt »revisions«-afdelingen i GD V at definere en ad hoc-metode, som kan anvendes til at måle de pågældende to måls additionalitet i programperioden 1990-93, at indsamle de tilsvarende oplysninger på stedet i medlemsstaterne og at foretage en analyse heraf. Med hensyn til områderne under mål nr. 1 (Irland, Grækenland og en del af Spanien) kræver retsforskrifterne og de kontraktmæssige bestemmelser kun kontrol i forbindelse med den EFSR, der er oprettet for det pågældende mål, og som omfatter foranstaltningerne under mål nr. 3 og 4 samt mål nr. 2 og 5b.

I Belgiens og Det Forenede Kongeriges tilfælde skal Kommissionen anmode de pågældende to medlemsstater om supplerende oplysninger.

Spørgsmålet om additionalitet vedrører i øvrigt ikke blot ESF. Det fortjener at blive behandlet generelt i forbindelse med samtlige strukturfonde (jf. også svaret til punkt 7.37).

Tidligere var der ganske rigtigt problemer med at vurdere additionaliteten i forbindelse med mål nr. 3 og 4, men med den nye generation af EFSR stilles der større krav til medlemsstaterne om at opfylde deres forpligtelser for perioden 1994/1999.

7.33. Den metode, der er anvendt til at kontrollere additionaliteten for mål nr. 3 og 4, er baseret på bilagskontrol af erhvervsuddannelsesorganernes budgetposter med henblik på at identificere de udgifter, der berettiger til ESF-støtte. Stikprøven er repræsentativ, for den svarer til 70 % af de udgifter, som ESF har medfinansieret.

7.34. Som følge af problemerne i den foregående programperiode har Kommissionen indføjet mere præcise bestemmelser i programmerne og de samlede programmeringsdokumenter for EFSRII for at sikre, at additionaliteten måles på en så troværdig måde som muligt. Oplysningerne skal indsamles og analyseres af de instanser, som er ansvarlige for det pågældende mål.

UNDERSØGELSE AF SYSTEMERNE

7.36 - 7.37. Kommissionen skal bekræfte kvaliteten af de oplysninger, den har fremsendt til Retten om reglerne for substitution af ikke-støtteberettigede udgifter. Når man opdager tilfælde, hvor de pågældende principper ikke er blevet overholdt, træffes der korrigerende foranstaltninger. Kommissionen bestræber sig i øvrigt konstant på at minde medlemsstaterne om reglerne om forsvarlig forvaltning og står netop for at vedtage en vejledning i finansielle korrektioner. I forbindelse med ESF er det lettere at efterprøve, om aktionerne er støtteberettigede i tilfælde af substitution, for trancherne afsluttes på årsbasis.

7.38. Kommissionen bekræfter, at det i tilfælde af enkeltprojekter er støtteafgørelsen på nationalt plan, som er afgørende for, hvor stor en procentdel Fællesskabets støtte og den nationale støtte udgør i forhold til de samlede støtteberettigede udgifter.

Det skal være muligt at identificere ESF's medfinansiering i de enkelte aftaler, som indgås med modtagerorganerne.

7.39. I artikel 1, stk. 4, litra a), i ESF-forordning nr. 2084/93 angives grænserne for medfinansiering af uddannelsesaktioner på sekundærtrinnet. Uddannelserne skal have en tydelig forbindelse til arbejdsmarkedet, ny teknologi eller den økonomiske udvikling.

De pågældende tre kriterier lægges til grund, når man skal afgøre, om foranstaltninger er støtteberettigede, og det påhviler medlemsstaterne at sikre, at de opfyldes i forbindelse med de enkelte projekter. I praksis har medlemsstaterne selv koncentreret deres interventioner omkring to former for aktioner:

- aktioner, som tager sigte på at reducere antallet af unge, som forlader skolen for tidligt, for de pågældende har et alvorligt handicap, når de skal integreres på arbejdsmarkedet (hovedsagelig støtte til skoler),

- aktioner, som gør det muligt at indføre nyskabende teknisk undervisning på sekundærtrinnet for at skabe en bedre sammenhæng mellem skolesystem og erhvervsuddannelse.

Kommissionen forpligter sig til at minde medlemsstaterne om disse regler.

7.40. Strukturfondenes nye regler (1994-99) om praktisk undervisning er mere fleksible end tidligere, fordi der er sket en forværring af langtidsledigheden og fænomenet udstødelse. Denne udvikling har faktisk fået ESF til at finansiere flere uddannelser, som omfatter en lang praktikperiode, end tidligere, fordi erhvervserfaring anses for at være et af de bedste midler til at forbedre mulighederne for at integrere ugunstigt stillede og unge på arbejdsmarkedet.

Kommissionen erkender dog, at der skal skelnes helt klart mellem uddannelse på arbejdspladsen og almindeligt arbejde. Kommissionen insisterer på, og vil også fremover insistere på, at medlemstaterne kun forelægger Kommissionen de udgifter, der vedrører uddannelsesaktioner.

7.41. Medlemsstaten er allerede blevet anmodet om at godtgøre, at de pågældende 10 % udgifter er berettigede, og om at anvende objektive kriterier, der kan efterprøves. Sidstnævnte fjerner de pågældende udgifter fra anmodningen om udbetaling af restbeløbet fra og med tranchen for 1997.

7.42 Kommissionen har gjort en kraftig indsats i Spanien, og det førte den 11. marts 1997 til en aftale om en ny metode til beregning af udgifterne, således at problemet ikke længere skulle gøre sig gældende. I Frankrig følger Kommissionen sagen sammen med medlemsstaten.

Som følge af overvågningsudvalgenes beslutninger og med hjemmel i den definition af den endelige støttemodtager, som er anført i punkt 6 i de finansielle gennemførelsesbestemmelser, er regionerne i Italien og/eller de italienske provinser nu de endelige modtagere i forbindelse med ESF's interventioner. De udbetalinger, de foretager, tjener således til at udforme anmodningerne om udbetaling af restbeløb. Det fritager dem dog ikke for at godtgøre, at de er berettigede.

7.43. I forbindelse med PEDIP (Integreret program, som medfinansieres af flere strukturfonde) har de nationale myndigheder besluttet, at de ikke kan godkende den uddannelsesdel, som ESF medfinansierer, medmindre hele det industrielle omlægningsprogram medfinansieres. I henhold til gennemførelsesbestemmelserne for PEDIP kan iværksætterne dog påbegynde projekter, inden kontrakten undertegnes, forudsat at forvaltningsinstansen er informeret herom.

Støttemodtagerne er derefter underlagt samtlige retlige forpligtelser (bl.a. kontrol), som om projektet var godkendt formelt.

Hvis myndighederne nægter at give en endelig godkendelse, risikerer anmodningen om restbeløbet at omfatte udgifter til projekter, som ikke er godkendt. Det indebærer nødvendigvis, at restbeløbet skal korrigeres. Kommissionen anmoder derfor medlemsstaten om ikke længere at anvende systemet med foreløbig godkendelse af PEDIP-projekter.

7.44. Kommissionen er enig med Revisionsretten, for efterprøvelse af anmodningerne om restbeløb er et af de vigtigste aspekter ved fællesskabskontrollen. Listerne over de projekter, som ESF medfinansierer, skal være disponible i medlemsstaterne. Nogle medlemsstater offentliggør endog disse lister over projekter. Når forvaltningen sker på regionalt plan, er listerne disponible på det pågældende niveau. Kommissionen viderefører dette arbejde med henblik på at identificere de finansielle bevægelser bedre.

Kommissionen indrømmer, at de nationale kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, selvom der er sket reelle fremskridt. Således er der eksempelvis oprettet en kontrolenhed i Grækenland og Det Forenede Kongerige, og der oprettes snart én i Irland. »Revisions«-afdelingen for DAFSE i Portugal er udvidet, og i Frankrig er der indført et program for kontrol af aktioner, som ESF medfinansierer, og resultaterne heraf er fremsendt til Kommissionen.

7.45. Den forordning, som Retten anfører i forbindelse med medlemsstaternes indberetning af uregelmæssigheder til Kommissionen, vedrører samtlige strukturfonde. Den trådte i kraft i juli 1994. Det er derfor helt naturligt, at der sker en stigning i antallet af indberettede tilfælde, efterhånden som forordningen finder anvendelse, og det skal ses som en forbedring af mulighederne for at gennemskue EFS-forvaltningen.

De tilfælde, der er indberettet for de seneste tre år, beløber sig til 34,5 mio. ECU, dvs. i gennemsnit til 0,15 % af ESF's samlede budget. Det skal fremhæves, at de fleste af de anmeldte tilfælde udelukkende drejer sig om formodede uregelmæssigheder.

7.46. Kommissionen bekræfter, at den selv har afsløret uregelmæssige betalinger. Ud over korrigerende foranstaltninger i forbindelse med den årlige afslutning af trancherne sørger Kommissionen også for en nøje opfølgning af bemærkningerne i Rettens årsberetning og beretning til underbygning af revisionserklæringen samt af sine egne og medlemsstaternes kontroller. Den medvirker fortsat til at udbygge medlemsstaternes forvaltnings- og revisionsordninger.

De fejl, der blev identificeret i revisionserklæringen for 1995 (10 af de 31, som Retten omtalte), blev allerede fremført af Retten i dens seneste beretning til underbygning af revisionserklæringen. De er alle siden blevet korrigeret, med undtagelse af en, som er ved at blive korrigeret. De øvrige fejl, som kan få finansiel betydning, vedrører beretningen til underbygning af revisionserklæringen for 1996 (6) og kapitel 7 (15). De 6 fejl i beretningen til underbygning af revisionserklæringen for 1996 vil blive korrigeret omgående. De 15 fejl, der er opregnet i forbindelse med årsberetningen fordeler sig dels på tilfælde, som Kommissionen har korrigeret, dels på tilfælde, hvor Kommissionens svar viser, at der ikke skal foretages finansielle korrektioner.

7.47. Eftersom trancherne afsluttes på årsbasis, er det altid muligt at foretage korrektioner, mens programmet gennemføres, hvis medlemsstater skulle anmelde for høje eller for lave beløb, og således undgå at belaste fællesskabsbudgettet.

7.48 - 7.49. Kommissionen erkender, at systemerne og kontrollerne kan gøres langt bedre, bl.a. i medlemsstaterne. Under drøftelserne med medlemsstaterne om SEM 2000 er omfanget af de forbedringer, der skal gøres på dette område, et af de vigtigste emner. Initiativet skal sikre klarere regler for støtteberettigelse - og her har man allerede gjort fremskridt (jf. punkt 7.38) - garanti for minimumsstandarder i kontrolsystemerne samt forbedring af revisionsproceduren, hvilket snart bliver realiseret med en ny gennemførelsesforordning (jf. svar til punkt 7.55).

Kommissionen har præciseret reglerne om støtteberettigelse for samtlige fonde og fortsætter i samme retning.

7.50. Kommissionen er enig med Retten. Den har iværksat en høring om et forslag til en gennemførelsesforordning for artikel 23, stk. 1, i samordningsforordningen, som har til formål at præcisere medlemsstaternes revisionsansvar (måder, hyppighed, system). Denne gennemførelsesforordning forventes at blive vedtaget inden for den nærmeste fremtid.

I mellemtiden er der gjort væsentlige bestræbelser for at klarlægge »revisionssporene« i medlemsstaterne (beskrivelse af de finansielle bevægelser, forvaltningssystemerne). De første resultater foreligger i Nederlandene og Portugal.

7.51. Kommissionen gør allerede så stor en indsats som muligt for at bevidstgøre medlemsstaterne i den retning, som Retten anbefaler, bl.a. ved at organisere mange koordineringsmøder og seminarer med de nationale kontrol- og forvaltningsinstanser, som er berørt af protokollerne. Kommissionen fortsætter sine bestræbelser på dette område og regner med at undertegne flere protokoller inden årets udgang.

Kommissionen har mindet Frankrig om, at de operationer, som ESF medfinansierer, skal kunne identificeres. Den har foretaget korrektioner i anmodningen om restbeløbet for 1996 i de tilfælde, hvor den ikke har fundet begrundelse for, at de udgifter, den fik forelagt, var berettigede.

Siden 1997 har medlemsstaten fjernet de foranstaltninger, hvor der har vist sig at være problemer med identificering, fra det samlede programmeringsdokument for mål nr. 3. Der føres nu forhandlinger for at indføre nye foranstaltninger, hvor ESF er klart identificeret.

7.52 Med hensyn til bemærkningerne i årsberetningen for 1995 (punkt 6.53 og 6.54) nævner Retten Frankrig og hentyder til to italienske regioner, Sicilien og Lombardiet.

1. Sagen vedrørende Frankrig er afsluttet. Det berørte organ korrigerede faktisk sin anmodning om udbetaling af restbeløbet for 1994 på grundlag af faktiske udgifter, efter at der var indført en ordning med særskilt regnskabsføring i hvert af de regionale centre, og fremsatte anmodningen på ny.

2. I Lombardiets tilfælde er Kommissionen enig med Retten om udgiftsanmeldelsen. Kommissionen var nået til de samme konklusioner ved kontrol på stedet. Efter Kommissionens kontrol blev de følgende betalinger således blokeret, og der blev anlagt sag ved de nationale domstole. Anmodningerne om restbeløb blev derefter omregnet efter fradrag af de beløb, som var genstand for nærmere undersøgelse, og betalt af Kommissionen. Under alle omstændigheder betalte Lombardiet selv hele den nationale medfinansiering af de erhvervsuddannelsesaktioner, som ESF medfinansierer, i de tilfælde, hvor de centrale myndigheders andel var utilstrækkelig eller forsinket.

3. Problemet på Sicilien skyldtes, at der ikke var afsat tilstrækkelige bevillinger på det regionale budget til at sikre medfinansiering af en større omlægning af den finansielle plan for 1992 og 1993. Det var en af grundene til at blokere betalingerne. De centrale myndigheder har hidtil betalt 13,5 mio. ECU til regionen. I betragtning af omlægningernes omfang har det pågældende beløb vist sig at være utilstrækkeligt til at sikre de centrale myndigheders samlede medfinansiering. Kommissionen har fået forelagt restbeløbet for tranchen 1992 (ændret) og 1993. En nærmere gennemgang heraf bekræfter, at der mangler en del af de centrale myndigheders medfinansiering i de pågældende to år, og at regionen ikke har været i stand til at forudfinansiere den. Under disse omstændigheder informerede Kommissionen allerede den 19. juni 1997 og den 25. juni 1997 i forbindelse med mødet i overvågningsudvalget for mål nr. 4 medlemsstaten om, at de to restbeløb først vil blive udbetalt, når der foreligger bevis for, at mindst 80 % af dens andel blev udbetalt til Sicilien i hele programperioden, og at andelen blev udbetalt til iværksætterne.

4. I forbindelse med Emilia Romagna og EFSRII sikrer regionen forudfinansiering af de centrale myndigheders andel snarest muligt (jf. punkt 7.58). Kommissionen har godkendt anmodningen om restbeløbet i forbindelse med de aktiviteter, som blev gennemført i 1995, for da anmodningen blev modtaget den 17. oktober 1996, var den nationale andel faktisk udbetalt til iværksætterne (jf. punkt 7.45 og 7.58). Denne situation kan ikke fortsætte, og Kommissionen skal sikre, at anmeldelserne forelægges på grundlag af reelle udgifter i det pågældende år.

7.53. Man bør præcisere definitionen af den endelige modtager. I henhold til overvågningsudvalgenes beslutninger (jf. punkt 7.45) er de italienske regioner og/eller provinser faktisk de endelige modtagere for ESF's interventioner i forbindelse med EFSRII. De udbetalinger, som regionerne foretager, er således lig med de faktiske udgifter, uanset hvem de pågældende endelige modtagere er (offentlige eller private). Selvom denne praksis er i overensstemmelse med forordningen om samordning af strukturfondene, har den ikke haft den forventede virkning, for betalingerne har været forsinket i forhold til det tidspunkt, hvor aktionerne blev gennemført. Denne praksis bør derfor ændres.

På grund af Kommissionens beslutning om »støtteberettigede udgifter«, hvor begrebet endelig modtager præciseres for ESF, er der faktisk gjort et skridt i den retning. Beslutningen gør det fremover muligt ikke blot at have en enkelt endelig modtager, dvs. regionen, men flere (provins, kommune, private aktører). Fra og med tranchen for 1997 udarbejdes anmodningerne om restbeløb således ikke udelukkende på grundlag af regionens betalinger, men på grundlag af de forskellige endelige modtageres faktiske udgifter.

7.54. Det er korrekt, at de centrale myndigheders medfinansiering for regnskabsårene 1994 og 1995 er ankommet til de italienske regioner med stor forsinkelse. Den 30. april 1995 og den 19. maj 1997 udbetalte de centrale myndigheder således et forskud på 50 % til regionerne for programmeringen i henholdsvis 1994 og 1995. Situationen synes imidlertid at blive bedre, for beløbet for programmeringen i 1996 blev udbetalt den 1. oktober 1996.

Kommissionen mener dog, at forsinkelserne i de centrale myndigheders udbetalinger til regionerne skaber alvorlige problemer med hensyn til budgetbalancen i de italienske regioner, for regionerne er forpligtet til at forudfinansiere de beløb, som de centrale myndigheder skylder. Emilia Romagna besluttede således at indgå forpligtelser på regionalt plan for forudfinansieringen for 1994 og 1995 den 7. marts, den 6. juli, den 9. november 1995 og den 17. januar 1996. Regionen Emilia Romagna iværksatte de tilsvarende udbetalinger, så snart de nationale beslutninger, som Retten omtalte, var offentliggjort (for programmeringen for 1995 den 30. oktober 1995). Under disse omstændigheder udbetalte regionen Emilia Romagna kun en beskeden del af forudfinansieringen af de centrale myndigheders bidrag for regnskabsåret 1995 i 1995. Resten af forudfinansieringen blev udbetalt i 1996, men inden anmodningen om restbeløbet for 1995 blev forelagt Kommissionen.

Kommissionen skal præcisere tabel 7.3 som følger:

1. Bidraget fra den private sektor og bidraget fra »altri pubblici« bør optræde ud for de pågældende poster.

2. Den nationale medfinansiering omfatter de beløb, som regionen forudfinansierede i 1996 (2,4 mio. ECU).

7.55. Kommissionen skal sørge for, at anmeldelserne er baseret på faktiske udgifter.

7.56. Kommissionen har kendskab til denne situation og har fremsat kraftige henstillinger til de centrale myndigheder om, at de skal være hurtigere til overføre deres del af finansieringen til regionerne.

I forbindelse med Sicilien besluttede Kommissionen at blokere udbetalingen af de sidste restbeløb, eftersom anmodningen om restbeløbet blev fremsat, uden at den nationale medfinansiering var dækket fuldt ud. De øvrige to tilfælde er forklaret i punkt 7.57.

7.57. Kommissionen erkender, at der fortsat er tale om et grundlæggende problem, selvom regionerne forudfinansierede de centrale myndigheders andel. Regionerne skulle i virkeligheden finansiere større beløb over budgettet, og med de nuværende budgetbegrænsninger var der en reel risiko for, at de ikke ville være i stand til at fortsætte meget længere på den måde. For at undgå, at en sådan situation skulle opstå, anmodede Kommissionen som omtalt af Retten pr. brev de nationale myndigheder om alle de informationer, der var nødvendige for at fastlægge, hvordan det egentlig forholdt sig med de finansielle bevægelser mellem de centrale myndigheder og regionerne.

Da de centrale myndigheders forskud til regionerne for regnskabsåret 1996 blev udbetalt den 1. oktober 1996, da den nationale beslutning om indgåelse af forpligtelser for 1997 og 1998 allerede er truffet (21. marts 1997), og da udbetalingerne for 1997 skal finde sted snarest, er problemerne ved at blive løst, men det endelige mål er selvfølgelig fortsat at sikre, at regionen modtager Kommissionens og de centrale myndigheders støtte samtidig, således at regionen kan betale aktørerne.

KONKLUSIONER

7.58. ESF's budgetgennemførelse nåede op på 100 % for regnskabsåret 1996.

De programmer, som ikke er afsluttet, er enten OP med aktioner, som er genstand for retslige undersøgelser eller finansielle korrektioner, eller forlængede programmer, som stadig er under gennemførelse.

Den ordning for omprogrammering og betaling, som fremgår af ESF's forskrifter, bør ikke føre til udbetaling af uberettigede forskud, især ikke når man tager i betragtning, hvor længe det varer at gennemføre omprogrammeringerne.

7.59. Kommissionen er enig med Retten om, at det er nødvendigt, at arbejdsmarkedsparterne rent faktisk deltager i overvågningsudvalgene. Kommissionen har opfordret medlemsstaterne kraftigt til at sørge for, at det sker.

Rettens bemærkninger om overvågningsudvalgenes sammensætning og den måde, de fungerer på, når langt ud over ESF's rammer, og selvom fonden deltager i medfinansiering af aktioner under samtlige mål, er den kun ansvarlig for mål nr. 3 og 4.

7.60. Mål nr. 4 er af nyskabende karakter, og det bevirker sammen med datoen for vedtagelse af Kommissionens afgørelser (ultimo 1994) og det behov, der er for at skabe gennemførelsesstrukturer og bevidstgøre aktørerne på medlemsstatsplan, at det er for tidligt at drage endelige konklusioner på grundlag af de konkrete resultater af de aktioner, der er gennemført under det pågældende mål. Der vil under alle omstændigheder blive taget hensyn til resultaterne af EFSR II-midtvejsevalueringen, for så vidt angår mål nr. 4, i forbindelse med den fremtidige programmering Selvom der var visse fortolkningsproblemer i begyndelsen af programperioden, mener Kommissionen, at den overholder konkurrencereglerne, for ESF medfinansierer aktioner af særlig karakter.

7.61. Kravet om, at ADAPT-projekter skal være tværnationale og nyskabende, har med sikkerhed givet anledning til forsinkelser i begyndelsen af programperioden. Men Kommissionen fortsætter sine bestræbelser for at forbedre samordningen af ADAPT og mål nr. 4. Noget af det vigtigste i den forbindelse er at få oprettet en database med en oversigt over ADAPT-projekterne.

7.62. For så vidt angår mål nr. 3 og 4, har Kommissionen gennemført et stort arbejde i forbindelse med EFSR I, og det er sket på grundlag af en nøje revision af de større uddannelsesorganers budgetter med henblik på at fastlægge de nationale medfinansieringer.

I de to tilfælde (Belgien og Det Forenede Kongerige), hvor additionalitetsmålingen for mål nr. 3 og 4 i programperioden 1990-93 ikke har gjort det muligt at drage endelige konklusioner, anmoder Kommissionen medlemsstaterne om de informationer, der er nødvendige for at afslutte det pågældende regnskabsår.

Tidligere var der ganske rigtigt problemer med at vurdere additionaliteten i forbindelse med mål nr. 3 og 4, men med den nye generation af EFSR stilles der større krav til medlemsstaterne om at opfylde deres forpligtelser for perioden 1994/1999.

Kommissionen undersøger de interne organisatoriske spørgsmål for at sikre en korrekt afslutning.

7.63. Reglerne om beløb, som erstatter ikke-støtteberettigede udgifter, suppleres i den nærmeste fremtid, når der vedtages en forordning om nye retningslinjer (jf. punkt 7.66). Kommissionen forpligter sig til at videreføre sine bestræbelser for at informere medlemsstaterne, for at de kan anvende dem systematisk.

7.64. Der findes allerede retningslinjer for støtteberettiget undervisning på sekundærtrinnet og forholdet mellem praktisk og teoretisk erhvervsuddannelse. Kommissionen forpligter sig til at videreføre sine bestræbelser på at formidle dem i et større omfang. Rettens bemærkninger og Kommissionens svar er et første skridt i den retning.

7.65. ESF afslutter trancherne på årsbasis, og anmeldes der for høje eller for lave beløb, er det derfor muligt at foretage korrektioner, mens programmet gennemføres, og ikke blot når det afsluttes. Med de »støtteberettigede udgifter« præciseres definitionen af den endelige støttemodtager, hvilket også har en positiv indvirkning på dette område.

7.66. Kommissionen vedtager i den nærmeste fremtid et forslag til forordning på grundlag af artikel 23, stk. 1, i samordningsforordning nr. 4253/88, som ændret ved forordning nr. 2082/93. Hermed bliver det muligt at skærpe kravene til kontrol på medlemsstatsniveau, hvilket vil gøre de beløb, som forelægges Kommissionen, mere troværdige.

Kommissionen noterer sig Rettens henstilling om at indføre en ordning for finansielle korrektioner i den nye programperiode.

7.67. Kommissionen er enig med Retten, men skal fremføre, at forslaget til forordning, som omtales i punkt 7.66, løser det omtalte problem.

7.68. Anmeldelserne skal være baseret på faktiske udgifter i det pågældende år. Restbeløbene i forbindelse med ESF's årlige trancher analyseres, når anmodningen om restbeløb modtages, og ved stikprøve, når der foretages kontrol på stedet. Kommissionen skal sikre, at medlemsstaterne efterprøver, om de pågældende anmeldelser er begrundede. Med denne ordning er det muligt at foretage korrektioner, mens programmet gennemføres, og ikke blot, når det afsluttes.

Aktionerne skal finansieres på årsbasis ved hjælp af de to finansieringskilder og ikke udelukkende ved hjælp af fællesskabsfinansiering. Kommissionen forpligter sig til at fremme Rettens henstillinger i forbindelse med ændringen af reglerne for strukturfondene.

Figur 7.1 - Udnyttelsen af ESF-midlerne pr. medlemsstat

>START GRAFIK>

\raster(37.9truecc,p)="rg2"

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

Tabel 7.1 - Udnyttelsen af ESF-midlerne pr. medlemsstat og tranche

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Kilde: Kommissionen GD V (august 1997).

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 8(317*) Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen (EUGFL, Udviklingssektionen)

8.0. INDHOLD Punkt

Budgetgennemførelse af EUGFL, Udviklingssektionen, i 1996 8.1 - 8.5

Forpligtelsesbevillinger 8.1 - 8.2

Betalingsbevillinger 8.3 - 8.5

Revision af forvaltnings- og kontrolsystemer i udvalgte medlemsstater 8.6 - 8.67

Indledning 8.6 - 8.8

Revision af udgifter påløbet i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 866/90 8.9 - 8.30

Revisionsresultater 8.12 - 8.30

Generelle bemærkninger 8.12

De støtteberettigede virksomheders levedygtighed 8.13 - 8.15

Vurdering af potentielle afsætningsmuligheder 8.16

Kapacitet 8.17

Overvågnings- og kontrolforanstaltninger 8.18 - 8.21

Fradrag af ikke-støtteberettigede udgifter 8.22 - 8.28

Overholdelse af betalingsfrister 8.29 - 8.30

Revision af udgifter i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91 8.31 - 8.46

Støtte til investeringer i landbrugsbedrifter 8.32 - 8.40

Revisionsresultater 8.34 - 8.40

Revision af udligningsgodtgørelser 8.41 - 8.46

Revisionsresultater 8.42 - 8.46

Revision af operationelle programmer 8.47 - 8.67

Indledning 8.47 - 8.48

Revisionsresultater 8.49 - 8.67

Konklusion 8.68 - 8.74

BUDGETGENNEMFØRELSEN AF EUGFL, UDVIKLINGSSEKTIONEN, I 1996

Forpligtelsesbevillinger

8.1. I 1996 androg de udnyttede forpligtelsesbevillinger (jf. tabel 8.1) i alt 3 934 mio. ECU mod 3 609 mio. ECU i 1995. Denne stigning kom især de regioner til gode, der er omfattet af mål nr. 5b, og som fik tildelt 508 mio. ECU mod 249 mio. ECU i 1995. Kun bevillingerne til LEADER II-programmet faldt væsentligt, nemlig fra 235 mio. ECU i 1995 til 83 mio. ECU i 1996.

8.2. Udnyttelsesgraden for de disponible bevillinger blev lidt højere i 1996 (i gennemsnit 98 %) end i 1995 (i gennemsnit 97 %). For eksempel var udnyttelsesgraden for alle budgetartiklerne vedrørende EF-støtterammer 100 %.

Betalingsbevillinger

8.3. De udnyttede betalingsbevillinger (jf. tabel 8.2) androg 3 511 mio. ECU mod 2 696 mio. ECU i 1995. Denne stigning tegnede især regionerne omfattet af mål nr. 1 sig for, hvor betalingerne steg fra 1 695 mio. ECU i 1995 til 2 158 mio. ECU i 1996. Udgifterne til EF-initiativ-programmerne øgedes også, nemlig fra 94 mio. ECU i 1995 til 103 mio. ECU i 1996.

8.4. Denne stigning i udgifterne var mindre end ventet, eftersom udnyttelsesgraderne kun steg fra 83 % i 1995 til 86 % i 1996. De højeste udnyttelsesgrader vedrører udgifterne i regioner omfattet af mål nr. 1 og 6, hvor der nåedes en udnyttelsesgrad på 100 %. De lavere udnyttelsesgrader kan konstateres for udgifter til horisontale foranstaltninger - mål nr. 5a - nemlig 66 %, samt for udgifter vedrørende overgangsforanstaltninger og fornyende aktioner, der stadig ligger på et meget lavt niveau (32 %).

8.5. Tabel 8.3 viser udviklingen i EUGFL, Udviklingssektionens udgifter siden 1993 fordelt på medlemsstaterne. Udgifternes fordeling på OP og de horisontale foranstaltninger fremgår af tabel 8.4.

REVISION AF FORVALTNINGS- OG KONTROLSYSTEMER I UDVALGTE MEDLEMSSTATER

Indledning

8.6. Retten har undersøgt, om de forvaltnings- og kontrolsystemer, der er indført i de medlemsstater, som modtager flest midler fra EUGFL, Udviklingssektionen, er pålidelige, og i den forbindelse aflagt revisionsbesøg i Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien og Det Forenede Kongerige. Revisionen dækkede udgifter i perioden 1993-1996. De udvalgte medlemsstater tegnede sig for ca. 87 % af Fællesskabets udgifter til EUGFL, Udviklingssektionen, i den undersøgte periode (jf. tabel 8.3). Sigtet var, at revisionen skulle dække de mest repræsentative aspekter af landbrugsaktiviteterne samtidig med, at allerede reviderede regioner blev taget i betragtning, og derfor blev der udvalgt mindst to regioner pr. medlemsstat og en lang række foranstaltninger (827), både individuelle betalinger og hele projekter.

8.7. Revisionen omfattede udgifter inden for følgende områder:

a) Operationelle programmer vedtaget i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 866/90 (318) om forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter.

b) Konkrete foranstaltninger i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91 (319) om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet, nemlig:

- ordningen for støtte til investering i landbrugsbedrifter (artikel 7, 10 og 11) (320) og

- udligningsgodtgørelse til landbrugere i ugunstigt stillede områder (artikel 19).

c) Udvalgte operationelle programmer godkendt i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 (321).

8.8. I strukturfondsreformens anden programmeringsperiode (1994-1999) er udgifter, der er påløbet på de tre ovennævnte områder, i nogle tilfælde medregnet i de samme operationelle programmer. Eftersom der på grund af reformen ikke foreligger oplysninger, var det ikke muligt at foretage en præcis analyse omfattende hele perioden 1994-1996 af de udgifter, der er påløbet i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91. Derfor vises i tabel 8.4 Rettens skøn over fordelingen af disse udgifter.

Revision af udgifter påløbet i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 866/90

8.9. I henhold til nævnte forordning kan der ydes fællesskabsstøtte i form af enten kapitaltilskud eller rentegodtgørelser til industrivirksomheder inden for sektoren for forarbejdning eller afsætning af landbrugsprodukter fra Fællesskabet. Tilskuddene ydes for refusionsberettigede omkostninger og kan højst dække 50 % af omkostningerne i regionerne under mål nr. 1 og højst 30 % i de andre regioner.

8.10. Højt prioriterede er investeringer i miljøbeskyttelsesforanstaltninger eller foranstaltninger til forbedring af de hygiejniske vilkår, samt til foranstaltninger med et væsentligt islæt af teknologi. Investeringerne skal bidrage til at forbedre landbrugsproduktionen og garantere producenterne rimelige og vedvarende økonomiske fordele. Investeringerne skal give tilstrækkelig garanti med hensyn til rentabilitet.

8.11. Nogle konkrete investeringer er udelukket, blandt andet udgifter til erhvervelse af jord, anskaffelse af brugt udstyr, landskabsforbedringer, immaterielle aktiver, forberedende arbejder uden direkte tilknytning til projektet, samt - vedrørende den første programmeringsperiode - arbejder, der er påbegyndt over seks måneder, før projektet blev godkendt. Udelukket er endvidere følsomme sektorer, hvor den eksisterende kapacitet anses for tilstrækkelig.

Revisionsresultater

Generelle bemærkninger

8.12. For så vidt angår både de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed og aspektet forsvarlig økonomisk forvaltning, konstateredes der i de gældende evaluerings- og kontrolprocedurer følgende specifikke svagheder:

a) Ikke i alle tilfælde blev det undersøgt omhyggeligt nok før godkendelse af støtten, om virksomheder, der modtog støtte, var levedygtige (jf. punkt 8.13-8.15).

b) Skønt det i den gældende forordning er fastsat, at virksomheder, der modtager støtte, skal kunne fremlægge realistiske analyser over afsætningsmulighederne, var heller ikke dette element altid blevet undersøgt tilstrækkeligt (jf. punkt 8.16).

c) Der tages heller ikke altid tilstrækkeligt hensyn til, at der i nogle følsomme sektorer er indført kapacitetslofter (jf. punkt 8.17).

d) Overvågningen og kontrollen bør også effektiviseres, navnlig kontrollen af, om anmeldte udgifter, der anmeldes, er støtteberettigede (jf. punkt 8.18-8.28).

e) De i forordningen fastsatte tidsfrister for udbetaling af støtte overholdes ikke i alle tilfælde (jf. punkt 8.29-0.30).

De støtteberettigede virksomheders levedygtighed

8.13. Det er fastsat i forordningen, at »investeringerne skal give tilstrækkelig garanti med hensyn til rentabilitet«, men i den forbindelse bør det også undersøges, om støttede virksomheder generelt er levedygtige. Det er vigtigt, at ansøgernes forhold undersøges grundigt, før støtten godkendes, så det sikres, at virksomhedernes planer er velfunderede, og at mulighederne for at få afsat den planlagte produktion er realistiske. En række nationale myndigheder i Tyskland, Spanien og Italien havde imidlertid ikke udarbejdet sådanne rapporter, mens der i Grækenland og i visse tilfælde i Frankrig og i Det Forenede Kongerige var udarbejdet rapporter, som imidlertid ikke var så detaljerede, at man kunne se, om de væsentligste aspekter var blevet taget i betragtning.

8.14. Vurderingerne af de støtteberettigede virksomheders levedygtighed var generelt først og fremmest behæftet med den svaghed, at de nationale myndigheder uden videre havde godkendt følgende forhold:

a) Forventede driftsresultater beregnet på grundlag af urealistiske bruttoavancereguleringer eller efter kreditering af omfattende ekstraordinære indtægter.

b) I en række tilfælde havde virksomhederne ikke gjort et alvorligt forsøg på at anføre forventede fremtidige driftsresultater i ansøgningerne.

c) Ansøgninger fra virksomheder, der modtog støtte, og som ikke kunne forelægge dokumentation for, at der var realistiske muligheder for at få rettet op på et dårligt driftsresultat.

d) Ureviderede regnskaber med urealistiske rentabilitetsopgørelser, som der ikke var belæg for.

8.15. Generelt konstateredes det, at en række af de virksomheder, der modtog støtte, måtte registrere betydelige tab på det tidspunkt, hvor støtten blev godkendt, og i mange tilfælde fremgik det ikke af virksomhedernes prognoser, om der var realistiske udsigter til, at virksomheden hurtigt ville blive rentabel. En central betingelse i fællesskabsforordningen, nemlig bestemmelsen om, at kun levedygtige virksomheder er berettigede til støtte, var dermed ikke opfyldt. I interventionsperioden er en række virksomheder, der modtog tilskud, blevet ramt af alvorlige økonomiske vanskeligheder, nogle af dem så alvorlige, at det er tvivlsomt, om de overhovedet kan overleve. Mindst syv virksomheder, der på nationalt plan var godkendt til fællesskabsstøtte på i alt ca. 4,4 mio. ECU, er allerede krakket eller har indstillet driften.

Vurdering af potentielle afsætningsmuligheder

8.16. En sådan vurdering er væsentlig ikke kun, når den støtteberettigede virksomheds levedygtighed generelt skal bedømmes, men også når man skal undersøge, om der er risiko for, at produktionen fra de virksomheder, der modtager støtte med urette, ender på fællesskabsinterventionslagre. Vurderingen af de potentielle afsætningsmuligheder for produktionen fra virksomheder, der havde modtaget støtte, var imidlertid utilstrækkelig. Når der blev foretaget en sådan vurdering, blev der især lagt vægt på produktionskapaciteten og ikke på de støtteberettigede virksomheders evne til at oparbejde markeder. Selv når der var tale om nye produkter, der endnu ikke var afprøvet, krævedes det kun sjældent af støtteansøgerne, at de fremlagde en detaljeret afsætningsplan.

Kapacitet

8.17. I mange sektorer er der allerede tilstrækkelig kapacitet eller overkapacitet, og derfor er der indført strenge regler om kapacitetslofter, hvor der kun gives tilladelse til ny kapacitet, hvis den eksisterende kapacitet nedlægges i tilsvarende omfang. I forordningen er der fastsat særlig strenge restriktioner for kød- og kornmarkedet. Retten har imidlertid fundet bevis for, at de nationale myndigheder ikke altid fører tilstrækkelig kontrol med, at disse restriktioner overholdes. I det følgende beskrives nogle af revisionsresultaterne:

a) I et tilfælde i Italien kunne der ikke fremlægges bevis for et angiveligt behov for nye lagerfaciliteter til korn, og der kunne heller ikke fremlægges bevis for, at de samlede kapacitetslofter var overholdt. Det konstateredes, at modtageren derefter kun udnyttede ca. 30 % af faciliteterne og udlejede resten.

b) I Frankrig omfattede revisionen et tilfælde, hvor der var ydet støtte til kapacitetsudvidelse af et offentligt slagteri. Det udvidede slagteris kapacitet var fastsat til 5 000 tons, men kapaciteten efter investeringen var beregnet til 2 400 tons, dvs. under 50 % af den eksisterende kapacitet. Myndighederne havde insisteret på, at regionens samlede slagtekapacitet skulle rationaliseres, før de kunne godkende støtten, men det havde været hensigtsmæssigt at rationalisere yderligere, for størstedelen af de øvrige offentlige slagterier i den pågældende region havde en lignende kapacitetsunderudnyttelse.

Overvågnings- og kontrolforanstaltninger

8.18. Når det skal sikres, at gældende forordninger overholdes, er det af væsentlig betydning, at de udpegede nationale myndigheder foretager bilagskontrol og fysisk kontrol i nødvendigt omfang. Det er vigtigt, at det kontrolleres, at støtteansøgningerne ikke omfatter ikke-støtteberettigede udgifter, og at støttede projekter faktisk gennemføres. I de følgende punkter beskrives en række svagheder konstateret på dette område.

8.19. Mange nationale myndigheder forlader sig i vidt omfang på de støttemodtagende virksomheders eksterne revisorers attesteringer af, at betalingsanmodningerne er korrekte, og begrænser den kontrol, de skal foretage i henhold til gældende forordning, eller foretager slet ingen kontrol. Selv om sådanne supplerende attesteringsprocedurer er nyttige, kan de ikke fritage de nationale myndigheder helt for at udføre kontrol.

8.20. I Spanien, Grækenland, Frankrig, Italien og Tyskland oplyste myndighederne, at de foretog inspektioner, men der blev ikke udarbejdet inspektionsrapporter. Man sørgede tilsyneladende ikke for at fratrække ikke-støtteberettigede udgifter i betalingsanmodningerne, selv om Rettens revision viste, at man i en række tilfælde burde have gjort det. Under sådanne forhold er det umuligt at finde ud af, om overvågnings- og kontrolprocedurerne generelt set er tilstrækkeligt effektive.

8.21. Kun i Det Forenede Kongerige og i Irland forelå der tilstrækkelig dokumentation for inspektionsbesøg. I Det Forenede Kongerige foretager de ansvarlige myndigheder imidlertid kun én fysisk kontrol pr. projekt, selv i tilfælde, hvor projekterne gennemføres over en lang periode. Det er ikke nok til, at det sikres, at ikke-støtteberettigede udgifter bliver påvist, især fordi det er begrænset, hvor meget tid der anvendes på sådanne inspektioner, som også omfatter kontrol af udgiftsbilag. På grund af personalemangel blev der ikke foretaget fysisk kontrol af et bestemt projekt. I forbindelse med et andet projekt forelå der, da revisionen fandt sted, ingen fakturaer til underbygning af de anmeldte udgifter, hvorfor de ikke blev efterprøvet.

Fradrag af ikke-støtteberettigede udgifter

8.22. I Frankrig var der medtaget en række ikke-støtteberettigede udgifter på støtteanmodninger, lokale kontorer havde godkendt. Myndighederne har oplyst, at alle ikke-støtteberettigede udgifter bliver - eller vil blive - strøget ved den sidste kontrol på centralt niveau, før betalingerne anvises, men også på det niveau, hvor støtteanmodninger godkendes, bør der gøres en større indsats for at få afsløret ikke-støtteberettigede udgifter.

8.23. I Tyskland accepteres udgiftsoverslag som grundlag for udbetaling af national støtte. Det konstateredes i forbindelse med én af de reviderede betalinger, at anmodningen om fællesskabsstøtten også var baseret på udgifter, hvoraf en væsentlig del (72 %) var udgiftsoverslag. Det var i strid med forordningerne.

8.24. Ved næsten alle reviderede sager i Grækenland var størstedelen af de beløb, der var anmeldt som støtteberettigede udgifter, kontante udbetalinger af endog betragtelige beløb. Der blev fremlagt kopier af fakturaer og kvitteringer, men i de fleste tilfælde forelå der ikke dokumentation fra uafhængig tredjemand for de anmeldte beløb.

8.25. I Grækenland er de offentlige udbudsprocedurer, der følges i forbindelse med projekter forvaltet af offentlige organer, ikke et pålideligt grundlag for kontrollen af udgifterne, fordi de anførte standardomkostninger ikke kan betragtes som standardomkostninger. Den faste praksis med, at der tilbydes klækkelig rabat for at få en kontrakt, hvorpå der gives bemyndigelser, som indebærer betragtelige forhøjelser af kontraktbeløbene (jf. eksemplet i punkt 8.57), gør ordningen endnu mindre gennemsigtig. Desuden gør den udstrakte anvendelse af kontante udbetalinger, jf. ovenfor, det vanskeligt at fastslå, om alle anmeldte betalinger faktisk er blevet afholdt.

8.26. I Irland omfattede en ansøgning om støtte til et projekt, der omfattede faciliteter til produktion af færdige kødretter, en 10 år gammel ekstruderingsmaskine til 56 000 ECU, og ansøgningen var også godkendt, selv om den ikke var i overensstemmelse med forordningens bestemmelser.

8.27. I Italien konstateredes det i forbindelse med to reviderede projekter, at omkostningerne ved køb af jord i alt 117 000 ECU, ikke burde have været godkendt som støtteberettigede.

8.28. I Det Forenede Kongerige var der under ét revideret projekt godkendt ikke-støtteberettigede udgifter på 80 000 ECU til maskinreservedele, mens man under et andet projekt havde godkendt lønnen til projektets ingeniør som støtteberettiget, skønt han var ansat i virksomheden. De ansvarlige myndigheder har meddelt Retten, at der nu er indført procedurer, der skal sikre, at ikke-støtteberettigede udgifter ikke kan komme i betragtning.

Overholdelse af betalingsfrister

8.29. Fordi der ved størstedelen af investeringerne var tale om store beløb, blev det oprindelig fastsat i forordningen, at udbetaling til de endelige modtagere skulle ske senest seks uger efter ansøgningens indgivelse til den udpegede myndighed, såfremt ansøgningen indeholdt alle de bilag, der var nødvendige for at fastslå, at udgifterne var begrundede. I 1993 blev den maksimale frist forlænget til tre måneder. Der er en direkte sammenhæng mellem denne bestemmelse i forordningen og ordningen med forskudsudbetalinger over fællesskabsbudgettet til de nationale myndigheder.

8.30. Betalingsfristerne var imidlertid i nogle tilfælde, navnlig i Frankrig og Italien, overskredet med over ét år, selv efter at de ansvarlige lokale kontorer havde modtaget alle nødvendige bilag og godkendt betalingerne.

Revision af udgifter i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91

8.31. De forskellige bestemmelser i denne forordning tager sigte på den enkelte landbruger, og det overordnede mål er at forbedre landbrugsbedrifternes levedygtighed. Foranstaltningerne tager sigte på både etablerede landbrugere og unge landbrugere, der etablerer sig for første gang. I henhold til forordningen kan der også efter særlige kriterier ydes en form for indkomststøtte eller udligningsgodtgørelse til landbrugere i ugunstigt stillede områder.

Støtte til investeringer i landbrugsbedrifter

8.32. Landbrugere skal for at opnå investeringsstøtte i henhold til denne forordning opstille en plan for forbedring af bedriften. Planen skal godkendes, og dens væsentligste betydning er, at den skal sikre en struktureret udvikling af landbrugsbedriften. Denne plan skal indeholde en oversigt over de investeringer, der påtænkes gennemført for at forbedre eller opretholde arbejdsindkomsten pr. mandsarbejdsenhed (MAE) på bedriften inden for lofter fastsat under hensyntagen til de grænser, der er gældende inden for den fælles landbrugspolitik generelt. De enkelte støttebeløb, der udbetales som et led i disse foranstaltninger, er relativt beskedne, men de samlede beløb udbetalt i hver af de besøgte medlemsstater var ganske betydelige på grund af det store antal modtagere. I alt udgør de ca. 15-20 % af de samlede udgifter i den reviderede periode.

8.33. Støtteberettigelse opnås bl.a. på følgende betingelser:

a) Landbrugeren skal have landbrug som hovederhverv.

b) Han skal have en indkomst, der før investeringen er lavere end en fastsat referenceindkomst.

c) Han skal være i besiddelse af tilstrækkelige faglige kvalifikationer eller tilsvarende praktisk erfaring.

d) Unge landbrugere skal være under 40 år gamle.

Revisionsresultater

Generelle bemærkninger

8.34. Under revisionen af investeringsstøtten og støtten til unge landbrugere blev der konstateret en række forhold, som var i strid med forordningens bestemmelser, bl.a. følgende:

a) Der foretages ikke uafhængig kontrol af, om betingelsen, om at ansøgere skal have landbrug som hovederhverv, er opfyldt. Godkendelse sker på grundlag af ansøgernes erklæringer.

b) Der foretages generelt ikke opfølgning til efterprøvelse af, om de godkendte landbrugsforbedringsplaner gennemføres fuldt ud.

c) I mange tilfælde gennemførte landbrugerne selv investeringsprojekterne. Resultatet var, at det ofte var vanskeligt for myndighederne at foretage realistiske beregninger af projektomkostningerne og at sikre, at det udførte arbejde opfyldte acceptable kvalitetsnormer.

d) Det fremgik af revisionen, at der i en række tilfælde var indrømmet støtteberettigelse på grundlag af ukorrekte beregninger af for eksempel den nødvendige MAE på bedriften, og indkomsten pr. MAE. Resultatet var, at der var udbetalt støtte til ikke-berettigede ansøgere. Desuden havde man i mange tilfælde accepteret den landbrugsindkomst, ansøgerne havde angivet, uden dokumentation fra uafhængig tredjemand.

e) Under revisionen af etableringsstøtten til unge landbrugere konstateredes det i en række tilfælde, at de praktiske foranstaltninger gjorde det umuligt at efterprøve, om alle kriterierne for opnåelse af støtte var opfyldt.

f) I en række tilfælde var støtten blevet udbetalt til de endelige modtagere med betydelig forsinkelse.

g) Bestemmelsen om, at bedrifterne skal føre et forenklet regnskab, blev stort set ikke kontrolleret.

h) I en række medlemsstater omfatter de udgifter, der anmeldes med henblik på fællesskabsstøtte, beløb, som er administrationsomkostninger. I nogle tilfælde modregnes modtagernes andre finansielle forpligtelser i støtten.

Særlige bemærkninger

8.35. I Grækenland er det eneste bevis på, at støtten er udbetalt, modtagerens underskrift, som tredjemand ikke kan kontrollere. Hvis der blev oprettet et betalingssystem med direkte overførsel til den bankkonto, modtageren anfører, ville systemet generelt blive meget mere gennemsigtigt. Det konstateredes også i forbindelse med en række projekter vedrørende landboturisme, der navnlig gik ud på opførelse af små hoteller og kroer i landdistrikter, at det ikke i alle tilfælde var undersøgt tilstrækkeligt indgående før godkendelsen af projekterne, om de var levedygtige, og at der derefter heller ikke var opbygget en hensigtsmæssig afsætnings- og støttestruktur, så det sikredes, at projekterne blev vellykkede.

8.36. Under revisionen i Spanien konstateredes en række fejl ved beregningen af nøgletal, der anvendes ved beregningen af støtten, herunder MAE. Endvidere manglede der underliggende dokumentation for anmeldte udgifter, støtten var i en række tilfælde blevet udbetalt meget forsinket, og der var fejl i de opgørelser over støtteberettigede udgifter, som indsendes til Kommissionen. De oftest anmeldte udgifter under etableringsstøtten til unge landbrugere var udgifter til opførelse/renovering af stuehuse, og det var ikke altid gennemskueligt, hvilke praktiske foranstaltninger der var truffet i forbindelse med sådanne etableringer, for de var blot gennemført i henhold til samarbejdsaftaler mellem enkelte familiemedlemmer. Under de givne omstændigheder var det vanskeligt at få klarlagt, om de, der havde fået etableringsstøtte, virkelig havde etableret sig som landbrugere.

8.37. I Frankrig ydes støtten normalt i form af rentegodtgørelse. Sådanne foranstaltninger administreres hovedsageligt af de långivende banker, som først og fremmest lægger vægt på at kontrollere, at afdragene betales til tiden. De regionale forvaltningers fysiske kontrol er imidlertid behæftet med svagheder, for den er baseret på en lille stikprøve af godkendte ansøgninger. Det konstateredes i nogle tilfælde, at modtagere havde lagt deres landbrugsvirksomhed om uden at meddele de udpegede myndigheder det og uden at få deres godkendelse af sådanne omlægninger. Det er i strid med bestemmelserne i de gældende forordninger.

8.38. I Irland konstateredes det i en lang række tilfælde, at de journaler, som de lokale myndigheder med ansvar for landbrugsudvikling førte, var mangelfulde, og at landbrugsforbedringsplanerne derfor kun var blevet gennemført delvis, eller der var godkendt planer, før allerede iværksatte planer var gennemført fuldt ud, og det er i strid med forskrifterne i den gældende forordning.

8.39. I Italien er ordningen med støtte til investeringer i landbrugsbedrifter kun iværksat i nogle regioner, hvilket i vidt omfang skyldes dels, at det er vanskeligt for landbrugerne at opfylde alle betingelser, dels nationale budgetstramninger. De reviderede tilfælde viste, at der gik alt for lang tid, undertiden helt op til fem år, før den godkendte støtte blev udbetalt til modtagerne.

8.40. I Det Forenede Kongerige kontrollerede tredjemand ikke i hvert enkelt tilfælde den nødvendige arbejdsindsats i henhold til de anmeldte MAE, men foretog kun rimelighedskontrol på grundlag af det anmeldte antal dyr. Systemet ville blive mere pålideligt, hvis man sammenholdt med antallet af dyr omfattet af andre former for støtte, såsom udligningsgodtgørelser. I en række tilfælde var støtten udbetalt til modtagerne med store forsinkelser.

Revision af udligningsgodtgørelser

8.41. Hovedformålet med denne foranstaltning er at bevare et levedygtigt landbrugssamfund og bidrage til udvikling af befolkningsstrukturen i landdistrikterne og sikre landbrugerne en rimelig levestandard, herunder ved hjælp af godtgørelse for følgerne af naturbetingede ulemper i bjergområder og i ugunstigt stillede områder« (322). Inden for bestemte brede retningslinjer og grænser fastsat i forordningen har hver medlemsstat vidtrækkende selvstændige beføjelser til at gennemføre denne foranstaltning. Støtten kan udbetales enten på grundlag af besætningens størrelse på ansøgerens bedrift eller på grundlag af det landbrugsareal, der kan udnyttes. Støtten gradueres efter arten af dyr og deres alder og efter afgrøder, således at bestemte dyr, der giver højt indkomstniveau, såsom malkekøer, ikke giver ret til støtte eller kun begrænset støtte. De enkelte støtteudbetalinger er, med nogle få bemærkelsesværdige undtagelser, på relativt små beløb. Men der er så mange støttemodtagere i hver medlemsstat, at det samlede udbetalte støttebeløb er betragteligt, idet det udgør ca. 30 % af alle EUGFL, Udviklingssektionens betalinger hvert år.

Revisionsresultater

8.42. I størstedelen af medlemsstaterne ligger den fysiske kontrol på stedet på et for lavt niveau i betragtning af frekvensen af allerede afslørede fejl, og i nogle tilfælde, særlig i Grækenland, Italien og Spanien, når den ikke op på de minimumsprocentsatser, der er fastsat i de gældende forordninger. Kontrolniveauet i Frankrig ligger generelt på det fastsatte minimum på 5 %, men med de resultater, kontrollen gav i departmentet Drôme, hvor 18 % af inspektionerne resulterede i ændringer af de udbetalte beløb, havde det været berettiget at øge revisionsfrekvensen. I en række tyske delstater er ansøgninger af nyere dato baseret på det af Fællesskaberne foreskrevne integrerede system for forvaltning og kontrol, men tidligere forlod man sig i vid udstrækning uden videre på oplysningerne i ansøgningerne om det antal dyr, der berettigede til fællesskabsstøtte.

8.43. I Grækenland er det i dag lokale konsulentudvalg, der står for administration, kontrol og betalingsforanstaltninger. Desuden udbetaler medlemmerne af disse udvalg i mange tilfælde samtlige udligningsgodtgørelser kontant, og det eneste bevis på betalingerne er lister med underskrifter, som angiveligt er støttemodtagernes underskrifter, men som ikke kan kontrolleres. I en række tilfælde konstaterede Rettens revisorer, at underskrifterne var de samme for store grupper af modtagere. Ordningen åbner mulighed for misbrug, ikke kun fordi det er de samme personer, der er ansvarlige for støttegodkendelse og -udbetaling, og funktionerne dermed ikke er tilstrækkeligt adskilt, men også fordi det med sådanne kontante udbetalinger er vanskeligt at fastlægge revisionssporet til de endelige modtagere.

8.44. Indtil 1994, hvor Fællesskabet indførte ordningen med udbetaling af forskud på udligningsgodtgørelser, kunne nogle regioner i Italien ikke udbetale støtten, fordi de havde problemer med at finansiere ordningen. Derfor blev der enten ikke udbetalt udligningsgodtgørelser for et bestemt år, eller - hvilket oftere var tilfældet - de blev udbetalt med betydelige forsinkelser på tre år eller derover. Da støtten oftest udbetales på grundlag af besætningens størrelse, bevirkede sådanne forsinkelser, at der, fordi der var gået så lang tid, ikke længere var nogen rimelig mulighed for at efterprøve, om ansøgningerne var korrekte. Det gør ordningen endnu mere upålidelig, at der kun blev foretaget fysisk kontrol i meget begrænset omfang. I regionen Calabria blev støttemodtagernes udgiftsopgørelser - og ikke, som fastsat i forordningen, de årlige udgiftsopgørelser - betragtet som gyldige og var dermed grundlaget for støtteudbetalingerne i de følgende fem år.

8.45. I Spanien forelå der ikke uafhængigt bevis på, at modtagerne opfyldte de vigtigste betingelser for at modtage fællesskabsstøtte, som for eksempel, at landbrugeren skal have landbrug som hovederhverv. Man forlod sig på de ansvarlige administrative tjenesters kendskab til forholdene på stedet. Desuden opfyldte myndighederne ikke et af de væsentligste krav i forordningerne, nemlig kravet om, at der skal foretages et mindste antal kontrolbesøg på stedet hvert år. Der blev faktisk ikke foretaget sådan kontrol af 1994-ansøgningerne. Endvidere var ansøgere fra andre år blevet udvalgt til kontrol på grundlag af stikprøver og ikke hele populationen.

8.46. Endelig har udligningsgodtgørelserne kombineret med lignende foranstaltninger under EUGFL, Udviklingssektionen, blandt andet den effekt i bjergegne, at de tilskynder landbrugerne til at have for store fårehold, som påfører mange sårbare områder alvorlige miljøskader.

Revision af operationelle programmer

Indledning

8.47. Det overordnede mål for de operationelle programmer (OP) vedtaget i henhold til bestemmelserne i strukturfondsreformen er at afhjælpe de væsentligste strukturelle svagheder, der konstateres i de forskellige regioner. Størstedelen af disse OP kan støttes af flere fonde, mens de finansielle midler fra EUGFL, Udviklingssektionen først og fremmest kan anvendes til foranstaltninger som vanding, jordfordeling og beskyttelse af skove såvel som miljøbeskyttelsesforanstaltninger samt udvikling af skove og landdistrikter. Også landboturisme er et væsentligt overordnet mål, og i de nye tyske delstater, prioriteres landsbyfornyelsesforanstaltninger højt. Nogle programmer har et nationalt sigte, men størstedelen er vedtaget med bestemte regioner for øje, så særlige lokale behov tilgodeses. Generelt blev der i perioden 1989-1993, den første programmeringsperiode, godkendt i alt 376 OP, hvoraf 319 modtog tilskud fra EUGFL, Udviklingssektionen.

8.48. I hver af de besøgte medlemsstater og regioner dækkede revisionen de vigtigste OP, der var godkendt med henblik på opfyldelse af ovennævnte mål.

Revisionsresultater

8.49. I Tyskland var de vigtigste foranstaltninger, Retten undersøgte i de nye delstater, landsbyfornyelsesplaner og landboturisme, mens Retten i andre delstater reviderede miljøbeskyttelsesforanstaltninger og foranstaltninger til fremme af mere ekstensivt landbrug.

8.50. Under revisionen af landsbyfornyelsesforanstaltningerne konstateredes det i en række tilfælde, at der var godkendt støtte på grundlag af afrundede overslag, som mange kommuner senere ikke kunne fremlægge dokumentation for. Ved programmets start var der meget store afvigelser mellem omkostningerne forbundet med udarbejdelsen af de forskellige landsbyudviklingsplaner, selv når planerne var i samme målestok.

8.51. I forbindelse med landboturismeforanstaltningerne blev de ansvarlige turistmyndigheder ikke anmodet om at udtale sig om, hvorvidt der var behov for de finansierede faciliteter. Den gennemsnitlige belægningsgrad for sådanne faciliteter ligger ofte på under 25 %, og derfor bør der nu foretages en mere indgående behovsanalyse.

8.52. Igennem årene har den fysiske kontrol på stedet af landbrugsekstensiveringsforanstaltningerne været så sporadisk, at det ikke er sikkert, at ordningen er levedygtig. Der findes så mange fleksible jordforpagtningsarrangementer, at ordningen bliver endnu mindre pålidelig.

8.53. I Grækenland reviderede Retten især udvalgte skovprojekter og vandingsforanstaltninger inklusive opførelse af dæmninger og opbygning af overfladevandsreservoirer samt vandlokalisering (dybe brøndboringer) og vandfordeling.

8.54. Resultaterne af vandingsforanstaltningerne kan opsummeres således:

a) Det er ikke kun særlige afgrøder, der kunstvandes. Oliven og druer kunstvandes i vid udstrækning. En så omfattende kunstvanding risikerer at skabe uligevægt mellem udbud og efterspørgsel, hvilket i sidste ende kan føre til, at det bliver nødvendigt at opkøbe overskudsproduktion til oplagring på offentlige interventionslagre, og desuden er det i strid med Kommissionens erklærede politik (323), der går ud på, at kun produkter, der ikke er overskud af, må kunstvandes.

b) Når der bygges så mange dybe brønde til kunstvanding, navnlig i kystområder som på Kreta og nogle steder på Peloppones, er der på lang sigt risiko for jordforurening i de pågældende områder, ved at der siver havvand ned i grundvandet. Der er allerede konstateret sådan forurening i nogle områder. Man risikerer også, at der i fremtiden vil blive ansøgt om supplerende fællesskabsstøtte, til at finansiere udbedringen af de skader på miljøet, støttetildelingerne i dag forårsager. De ansvarlige myndigheder har meddelt Retten, at der nu stilles krav om miljøundersøgelser, før projekter godkendes.

8.55. Under revisionen af et projekt, der omfattede opførelse af en dæmning på Peloppones og vanding af området, konstateredes der et særligt utilfredsstillende forhold. Ved offentligt udbud var der fastsat en standardpris for projektet på 6,4 mio. ECU, men den kontrakt, der blev indgået, omfattede kun en del af dette beløb, nemlig 2,3 mio. ECU. Det viser både, at der som et led i græske udbudsprocedurer normalt blev ydet betydelige rabatter, og at de offentlige myndigheder var retligt forpligtede til at slutte kontrakt med den, der gav det laveste bud. Efter at kontrakten var tildelt, blev kontraktbeløbet imidlertid forhøjet, så det kom til at ligge tæt på de standardbeløb, der blev fastsat efter prisjusteringer, som kontrahenten havde forlangt, og som de offentlige myndigheder havde godkendt med overvågningsudvalgets vidende. Senere blev det trods ovennævnte forhøjelser nødvendigt at indgå endnu en kontrakt, fordi arbejdet på dæmningen langtfra var færdigt. De samlede omkostninger ved projektet begge kontrakter medregnet forventes at nå op på 7,7 mio. ECU.

8.56. I dette tilfælde er det vanskeligt at se, at hovedargumenterne for prisforhøjelserne i den supplerende kontrakt, nemlig at der var problemer, fordi klippelaget var ustabilt, og fordi det var nødvendigt at regulere gennemstrømningen i en flod, berettiger til sådanne prisforhøjelser. Disse omkostninger burde have været forudset fra starten efter tilstrækkelige forundersøgelser, der omfattede normale prøveudtagninger af undergrunden.

8.57. Ovennævnte eksempel viser, at de græske offentlige udbudsprocedurer ikke fungerer tilfredsstillende. Navnlig praksis med at fastsætte og offentliggøre et vejledende kontraktbeløb beregnet på grundlag af standardomkostninger og praksis med, at kontrahenter tilbyder klækkelige, urealistiske rabatter på indtil 75 % af kontraktbeløbet med det ene formål at skaffe kontrakten i hus og derefter hæver prisen, gør kontraktprocedurerne mindre gennemskuelige og giver ikke et pålideligt grundlag for kontrollen af projektomkostningerne. Dette har Retten allerede påtalt ved tidligere lejligheder (324).

8.58. I Spanien blev næsten alle de OP, der blev godkendt i perioden 1989-1993, afsluttet inden for den fastsatte frist (31. december 1995). De samlede attesterede udgifter oversteg i de fleste tilfælde de forventede udgifter. Revisionen omfattede de OP, der var godkendt i regionen Galicien. Revisionen gav anledning til følgende bemærkninger:

a) Selv om OP'erne var afsluttede, forelå der ikke en fuldstændig oversigt over samtlige godkendte projekter med alle ændringer foretaget i løbet af programmeringsperioden og de projekter, der var opgivet eller forkastet. Det fremgik heller ikke tilstrækkeligt klart af de rapporter, der var fremsendt til Kommissionen, om foranstaltningerne generelt var effektive.

b) Skønt det var anført, at de ansvarlige lokale myndigheder havde besøgt de godkendte projekter flere gange under gennemførelsen, var der ikke udarbejdet rapporter med resultaterne af sådanne inspektioner.

8.59. Procedurerne for forvaltningen af OP, finansieret i Galicien med EUGFL, Udviklingssektionens midler, var i det store og hele uigennemsigtige. Revisionen af en række udvalgte sager giver anledning til følgende bemærkninger:

a) Foranstaltninger vedrørende nyudstykninger af landbrugsjord tjente i vid udstrækning ikke landbrugsformål, eftersom der var blevet bygget mange nye huse på de nyudstykkede grunde, hvoraf nogle var blevet solgt til opførelse af industribygninger.

b) En betragtelig andel (26 %) af udgifterne til et delprogram til kvalitetsforbedring af vin fra Galicien dækkede andre formål end de oprindelig godkendte.

c) I en række tilfælde konstateredes det, at der var gået unødig lang tid, før den godkendte støtte var blevet udbetalt til de endelige modtagere.

8.60. I Frankrig konstateredes følgende svagheder:

a) Den underliggende dokumentation for skovbrugsprojekter i Guyana og på Martinique var ufuldstændig og utilstrækkelig; det fremgik ikke klart, hvilken art støtteberettigede udgifter der var tale om, og hvilke elementer de omfattede.

b) I forbindelse med en universitetsundersøgelse af mulighederne for udvikling af landbruget i Vestguyana, var udgifterne anmeldt som samlede beløb, og universitetet havde ved underaftale overdraget en betragtelig del af arbejdet i marken til en lokal udviklingsgruppe. Disse forhold gjorde det overordentlig vanskeligt at foretage effektiv kontrol. Desuden varierede de registrerede beløb for forskningsassistenternes lønninger meget fra måned til måned og omfattede beløb, som dækkede et tidsrum før kontraktens indgåelse - op til over seks måneder bagud. Der konstateredes også uoverensstemmelser i forbindelse med beløb anmeldt som rejseudgifter.

c) Den fysiske kontrol af støtteansøgningerne til projekter vedrørende opførelse af forarbejdnings- og pakkeanlæg samt bygning af tilkørselsveje til bananplantager var effektiv, men de beløb, der var godkendt til finansiering, kunne ikke afstemmes med de faktisk påløbne udgifter og de faktisk afholdte betalinger. Desuden forelå der ikke dokumentation for arbejder, som plantageejerne påstod, de havde udført, og som i nogle tilfælde udgjorde en væsentlig andel af de anmeldte omkostninger.

8.61. Retten reviderede tre sukkerraffinaderier, der er blevet moderniseret som et led i moderniseringen af strategisk vigtige sukkerraffinaderier. To af disse har i dag en kapacitet på langt under den minimumsproduktion målt i tons, der skønnedes nødvendig for at sikre, at projekterne var levedygtige på lang sigt. Der er tale om betydelige investeringer, ca. 13 mio. ECU til dato, og skal de finansieres, bør der omgående træffes foranstaltninger til at få stoppet den vedvarende nedgang i sukkerrørsproduktionen. Navnlig bør ekspertbistanden til producenterne udvides. Bliver der ikke sat en stopper for den nuværende produktionsnedgang, og får man ikke vendt tendensen, er udsigterne på mellemlang sigt temmelig dårlige for de støttede investeringer. Desuden har ingen af de tre raffinaderier til dato kunnet overholde kravene i EU-direktiverne om forureningsbekæmpelse, hvilket ellers er en væsentlig forudsætning for at opnå fællesskabsfinansiering.

8.62. De samlede udgifter til et projekt, der omfatter opførelse af et anlæg på Guadaloupe til fremstilling af knust kalksten, androg 6 mio. ECU, hvoraf 4 mio. ECU blev godkendt til fællesskabsfinansiering. Fællesskabsstøtten beløb sig i alt til ca. 1,4 mio. ECU fordelt på to OP'er. Revisionen gav anledning til følgende bemærkninger:

a) Fællesskabsstøtten var først blevet godkendt i december 1991, og udgifterne skulle afholdes i perioden 1991-1993, men i december 1991 var der allerede afholdt udgifter for 3 mio. ECU, herunder ca. 1,2 mio. ECU så tidligt som i 1989.

b) Størstedelen af de faktiske anmeldte udgifter, nemlig 4 mio. ECU ud af det samlede beløb på 6 mio. ECU, var driftsomkostninger, der ikke var støtteberettigede, og ikke de godkendte udgifter til investering i anlægsaktiver samt tilskud til transportomkostninger. Disse udgiftskategorier udgjorde tilsammen kun ca. 1,9 mio. ECU og ikke 4 mio. ECU som anført i den godkendte finansieringsplan.

c) Fakturaer blev fremlagt i kopi og ikke i original, og der forelå kun fakturaer for en lille del af de anmeldte udgifter, mens der ikke blev fremlagt bilag for hovedparten (5 mio. ECU) af de anmeldte udgifter.

d) I strid med bestemmelserne i støtteaftalen blev der ikke aflagt fuldstændig rapport om gennemførelsen og resultaterne af projektet.

8.63. Generelt var tilsynet med gennemførelsen af dette projekt utilstrækkeligt. De franske myndigheder har oplyst, at der senere blev fremlagt fuldstændig dokumentation, men da revisionen fandt sted, fik Rettens revisorer forelagt dokumentation, der ikke var dækkende. Det er umuligt for Retten at udtale sig om, hvorvidt fællesskabsmidlerne er anvendt korrekt, før de anmeldte udgifter er undersøgt meget nøje. Derfor er en sådan undersøgelse absolut påkrævet.

8.64. Et landboturismeprojekt i Irland blev gennemført tilfredsstillende, men investeringen var klassificeret som et gruppeprojekt, hvorved loftet for støtteberettigede udgifter blev hævet betragteligt, og den støtte, der kunne udbetales, steg med 32 % til 41 000 ECU. Det er et spørgsmål, om denne klassificering er korrekt. Der er ganske vist anført det argument, at den anden part, der er beslægtet med hovedansøgeren, stiller immaterielle aktiver, f.eks. knowhow, til rådighed til brug i forvaltningen af projektet, men et sådant argument kan ikke efterprøves, og der er heller ikke bevis for, at den anden part deltager aktivt i investeringen og får del i resultaterne af den. Eftersom der ikke foreligger konkret bevis på, at den anden part deltager i projektet, bør den del af den udbetalte støtte, der overstiger den beløbsgrænse, der er fastsat for et enkelt projekt, tilbagesøges.

8.65. I Italien omfattede revisionen en række skov- og blomsterdyrkningsprojekter på Sicilien. I forbindelse med nogle af dem konstateredes der ikke-støtteberettigede udgifter på betragtelige beløb. Desuden kontrollerede de nationale myndigheder ikke, hvordan de støttede investeringer i den sidste ende blev anvendt. Endelig konstateredes det, at der undertiden var gået urimelig lang tid, fra projekterne blev godkendt, til de blev gennemført, og at støtten derefter var blevet udbetalt med meget store forsinkelser.

8.66. I Det Forenede Kongerige tegner Nordirland sig for hovedparten af foranstaltningerne. Revisionen omfattede her de OP, der blev godkendt i de første to programmeringsperioder. I de første år var interessen for de foranstaltninger, der kunne tilbydes, mindre end forventet, så der måtte slækkes på støtteberettigelseskriterierne for at tilskynde til større deltagelse. Da programmet imidlertid stadig ikke blev udnyttet fuldt ud, gik Det Forenede Kongerige det sidste år med til, at de finansielle midler til OP blev nedsat i to omgange med i alt 19,1 mio. ECU. Denne beslutning var udtryk for en anden holdning til målene for strukturfondene end i en række andre medlemsstater, hvor støtteberettigelsesperioderne blev forlænget for at gøre det lettere at få udnyttet de disponible midler. Senere skete der det uventede i Det Forenede Kongerige, at det strømmede ind med ansøgninger, der var indsendt i sidste øjeblik, og det førte til en manko på 30,5 mio. ECU i disponible midler under dette OP. Kommissionen gik med til, at et beløb på 23,5 mio. ECU (heraf 11,75 mio. ECU finansieret over EUGFL) blev opført under OP for den nye programmeringsperiode på den betingelse, at de overførte udgifter opfyldte alle kriterier.

8.67. Ovennævnte procedurer giver anledning til følgende bemærkninger:

a) Der bortfaldt bevillinger i det sidste år, hvor de godkendte bevillinger blev overskredet meget væsentligt. Derfor må overvågningen af OP-gennemførelsen i den første programmeringsperiode anses for utilstrækkelig.

b) Kommissionen godkendte, at der overførtes støtteansøgninger fra den ene programmeringsperiode til den næste, men ved disse overførsler blev reglen om specificering af udgifter ikke overholdt, eftersom projekter godkendt under ét OP faktisk blev finansieret under et andet.

KONKLUSION

8.68. EUGFL, Udviklingssektionens foranstaltninger er så omfattende og forskelligartede, at dette område er vanskeligt at kontrollere, selv om der i forhold til andre strukturfondsinterventioner er tale om relativt små individuelle beløb. Målene for strukturfondsreformen er fastsat således, at de udpegede organer i medlemsstaterne har hovedansvaret for forvaltningen og kontrollen af medfinansierede foranstaltninger. Revisionsresultaterne viser, at disse organer ikke i alle tilfælde har opfyldt deres forpligtelse på dette vigtige område. Der bør især sættes mere ind på at sikre, at fællesskabsforordningernes bestemmelser på området fysisk kontrol overholdes. Det bør også sikres, at støtteberettigelseskriterierne opfyldes til punkt og prikke.

8.69. De enkeltbeløb, der udbetales i støtte i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 866/90, og som der ansøges om fællesskabsmedfinansiering af, er store, i nogle tilfælde på flere millioner ECU. Derfor er det af afgørende betydning, at det kontrolleres, at samtlige kriterier fastsat i forordningen er opfyldt. Rettens revisorer konstaterede svagheder ved medlemsstaternes procedurer for vurdering af støtteansøgninger (jf. punkt 8.13-8.17) og tilsyn med samt kontrol og udbetaling af fællesskabsstøtte (jf. punkt 8.18-8.30). Eftersom ansøgerne næsten udelukkende er private virksomheder, for hvem der gælder strenge regler om korrekt regnskabsføring, bør de nationale myndigheder ikke godkende projekter fra virksomheder, der ikke kan fremlægge dokumentation for, at afsætningsmulighederne for deres produkter er ganske gode, og at de sandsynligvis er levedygtige. De bør heller ikke acceptere udgiftsopgørelser, der ikke er underbygget af fuldstændig dokumentation.

8.70. Det er vigtigt, at fællesskabsstøtteordningen for investeringer i landbrugsbedrifter fungerer efter hensigten, så landbrugsstrukturerne kan videreudvikles og overleve. Denne udvikling er af afgørende betydning som en modvægt mod de store problemer i landdistrikterne, navnlig affolkningen og endda ørkendannelsen i nogle landdistrikter. Men de grænser, der er fastsat under den fælles landbrugspolitik for produktionen, og som også gælder for EUGFL, Udviklingssektionens foranstaltninger, må ikke overskrides. Dette aspekt forudsætter særlig streng kontrol fra de nationale myndigheders og fra Kommissionens side. Rettens revision viste, at de nationale myndigheder bør gennemføre en række forbedringer, så det sikres, at alle ansøgere opfylder kriterierne for at modtage fællesskabsstøtte (jf. punkt 8.34-8.41).

8.71. Der er så mange ansøgere, at det ikke er nogen nem opgave at kontrollere ansøgninger om udligningsstøtte effektivt. I erkendelse af, at ordningen er forbundet med en række problemer, har Kommissionen truffet foranstaltninger til indførelse af et efter dens opfattelse pålideligt kontrolsystem, nemlig det integrerede system for forvaltning og kontrol, og den har også bistået medlemsstaterne med at få det indført. Når systemet først fungerer overalt, vil det være et rimeligt grundlag for et effektivt kontrolsystem, men nogle medlemsstater er endnu ikke kommet ret langt på dette område, skønt det i henhold til tidsplanen i forordningen skulle være fuldt operationelt ultimo 1995. Systemet er ikke pålideligere end de data, der indlæses, så det er også vigtigt at sikre enten adgang til en pålidelig database, eller kontrol i tilstrækkeligt omfang, så systemet bliver endnu mere pålideligt. Retten konstaterede under revisionen en række svagheder i medlemsstaternes kontrolsystemer (jf. punkt 8.43-8.48). Der er endnu ikke gjort nok for at få indført et pålideligt forvaltnings- og kontrolsystem i de medlemsstater, hvor den fysiske kontrol på stedet igennem årene har været sporadisk. (For yderligere bemærkninger om det integrerede system for forvaltning og kontrol henvises læseren til kapitel 4 og 5).

8.72. Reglerne og procedurerne for afholdelse af udgifter er knap så strenge under de operationelle programmer som under andre af EUGFL, Udviklingssektionens foranstaltninger. Overvågning og kontrol er i vid udstrækning overladt til medlemsstaterne og til overvågningsudvalgene i henhold til subsidiaritetsprincippet. Under revisionen påvistes der en række svagheder ved disse foranstaltninger, som i nogle tilfælde rejste alvorlig tvivl med hensyn til, om anmeldte beløb var støtteberettigede, og om kontrollen af fællesskabsmidlerne var tilstrækkelig (jf. punkt 8.51-8.69). Endelig mindskes kontrollens effekt på fællesskabsudgifterne af, at medlemsstaterne kan erstatte projekter, som ikke anses for støtteberettigede, med andre projekter.

8.73. Kommissionen skal overvåge gennemførelsen af de gældende bestemmelser, og det er en vigtig opgave. I denne forbindelse foretager den kontrol på stedet, men arbejdet vanskeliggøres ofte af, at den ikke har adgang til så detaljerede oplysninger om underliggende transaktioner, at den kan foretage sådan kontrol på grundlag af dækkende risikoanalyser. I løbet af 1996 gennemførte Kommissionens tjenestegrene 25 inspektioner, og de væsentligste konklusioner stemte stort set overens med Rettens revisionsresultater.

8.74. Kommissionen er også i færd med at udbygge sine databehandlingssystemer, så den får direkte adgang til standardiserede databaser i medlemsstaterne og dermed også til flere oplysninger om de underliggende transaktioner. Når dette projekt er afsluttet, efter planerne ultimo 1997, vil kontrollen blive mere effektiv. Der er et presserende behov for forbedringer på dette område, for Rettens revision viste, at de summariske udgiftsanmeldelser, medlemsstaterne indsender, ofte ikke er korrekte. De er hyppigt baseret på budgetterede udgifter og ikke på faktiske udgifter, og registreringerne i medlemsstaternes regnskaber er ikke så gennemskuelige, at de anmeldte beløb kan spores, eller individuelle betalinger svarer, uvist af hvilken grund, simpelthen ikke til de anmeldte beløb. Endelig skal Retten på baggrund af de svagheder, der er påvist under revisionen henstille, at Kommissionens tjenestegrene fører et mere effektivt tilsyn med medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolprocedurer.

KOMMISSIONENS SVAR

BUDGETGENNEMFØRELSEN AF EUGFL, UDVIKLINGSSEKTIONEN, I 1996

Betalingsbevillinger

8.4. Som Revisionsretten rigtigt konkluderer, øgedes udnyttelsen af betalingsbevillingerne i 1996 sammenholdt med 1995, selv om stigningen for mål nr. 5a-foranstaltninger er lille. Dette skyldes hovedsagelig, at forskudsbetalingerne til nogle medlemsstater af grunde, der vedrører forvaltningen af deres egne nationale budgetter, har været meget beskedne, og også at afslutningstakten for de gamle foranstaltninger inden for rammerne af forordningen om afsætning og forarbejdning af landbrugsprodukter har været lavere end forudset ved opstillingen af budgettet.

REVISION AF FORVALTNINGS- OG KONTROLSYSTEMER I UDVALGTE MEDLEMSSTATER

Indledning

8.8. De af Retten omtalte oplysninger vil i overensstemmelse med de relevante forordninger først fra 1998 foreligge for perioden frem til 1996.

Revision af udgifter påløbet i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 866/90

Revisionsresultater

De støtteberettigede virksomheders levedygtighed

8.13. Kommissionen mener, at skriftlige vurderingsrapporter er et nøglekrav for at kontrollere, at artikel 12, stk. 3, overholdes. Kommissionens tjenestegrene drøfter nu spørgsmålet om efterprøvelse af projekternes rentabilitet på møder i overvågningsudvalgene for at gøre medlemsstaternes embedsmænd opmærksomme på dette problem. Det er hensigten, at dialogen skal fortsættes og styrkes.

8.15. På konkurrenceprægede markeder er virksomhederne, herunder dem, der potentielt er berettigede til medfinansieringsstøtte, uundgåeligt og til stadighed udsat for risici, inklusive risikoen for krak. En sådan risiko kan ikke altid forudses, når der træffes beslutning om at yde støtte til en modtager. Kommissionen har ingen beviser for, at antallet af virksomhedskrak blandt støttemodtagerne er procentvis større end for tilsvarende firmaer, der ofte foretager innovative investeringer, men som ikke har modtaget en sådan støtte. Hvis der forelå sådanne beviser, kunne det tyde på svagheder i de analyser, der udføres, inden der træffes beslutning om støtte. Kommissionen ville imidlertid anse det for uklogt at slå ind på en politik, der begrænser støtten til de modtagere, der frembyder den laveste risiko. En sådan politik ville have tendens til at modarbejde innovative investeringer og nyere virksomheders investeringer og muligvis også investeringerne i regionerne. Da Kommissionen desuden ikke træffer beslutning om enkeltprojekter, men alligevel skal træffe endelige beslutninger om medfinansiering under de operationelle programmer, er det ikke muligt nu at vide, om nogen vil komme i betragtning med henblik på et EF-finansieringsbidrag. Angående det videre politiske aspekt mener Kommissionen ikke, at en efterfølgende forretningsfiasko i sig selv er tilstrækkelig grund til at udelukke medfinansiering, men at hvert enkelt tilfælde må ses på sit eget særlige grundlag, herunder, om der på det tidspunkt, hvor støtten bevilgedes, ikke blev foretaget en vurdering af udsigterne for virksomheden, eller disse gav anledning til en formodning om mulig fiasko. Med hensyn til de syv nævnte sager, fremgår det ikke klart af Rettens tekst, om virksomhederne led betydelige tab på det tidspunkt, da støtten godkendtes, eller om vurderingerne ikke viste realistiske udsigter, eller der slet ikke blev foretaget vurderinger. Hvis der var sådanne tab, og/eller der ikke påvistes realistiske udsigter for rentabilitet på det relevante tidspunkt for hver af modtagerne, vil Kommissionen tage sagen op med de pågældende medlemsstater.

Vurdering af potentielle afsætningsmuligheder

8.16. Ved affattelsen af forordning (EØF) nr. 866/90 og særlig udvælgelseskriterierne som fastlagt i Kommissionens beslutning 94/173/EF er der truffet forholdsregler til at fjerne risikoen for, at de støttede virksomheders produktion ender på interventionslagre. Visse typer investeringer og visse sektorer med en iboende risiko for overskudsproduktion er således helt eller delvis udelukket fra støtte. De ansvarlige nationale myndigheder skal ikke desto mindre efterprøve overholdelsen af bestemmelsen i punkt 1.2, første led, i udvælgelseskriterierne, dvs. at der findes realistiske afsætningsmuligheder for hvert enkelt projekt.

Angående vurderingen forud for godkendelsen af projekter skal det nævnes, at støtte til innovative investeringer er en af prioriteterne i forordning (EØF) nr. 866/90. Vurderingen og gennemførelsen af sådanne projekter indebærer flere risici end »traditionelle« investeringer, da den er meget afhængig af forventningerne til den fremtidige udvikling i sektoren. På dette område ændrer markederne sig desuden hurtigt, hvilket øger risikoen for fiasko.

Kapacitet

8.17. Eftersom strukturfondsforanstaltningerne forvaltes af medlemsstaterne og følger en decentral tilgang, undersøger Kommissionen ikke systematisk enkeltsager, og den har ikke kendskab til alle de påtalte enkeltsager. Kommissionen noterer sig Rettens bemærkninger og vil tage spørgsmålene op i det relevante overvågningsudvalg og på bilaterale møder med medlemsstaterne. Hvis Rettens resultater bekræftes, vil finansiering af de ikke-støtteberettigede udgifter blive nægtet.

Overvågnings- og kontrolforanstaltninger

8.18 - 8.21. Kommissionen erkender, at anvendelsen af eksterne revisorer ikke fritager de nationale myndigheder for selv at udføre kontroller. Det er klart, at under strukturfondsforordningerne og særlig artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret, ligger det primære ansvar for at sikre en behørig finansiel kontrol af de foranstaltninger, der medfinansieres af fondene, hos medlemsstaterne. Et nærmere partnerskab mellem Kommissionen og medlemsstaterne er et hovedtema i tredje fase af SEM 2000-initiativet (sund og effektiv forvaltning). Der er allerede undertegnet finansprotokoller om disse spørgsmål med omkring halvdelen af medlemsstaterne. Kommissionen forbereder at vedtage en forordning i medfør af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 med henblik på fastlæggelse af minimumsstandarder for den finansielle kontrol, medlemsstaterne skal nå frem til. Sikring af den bedst mulige finansielle forvaltning og kontrol vil også blive et vigtigt spørgsmål ved revisionen af strukturfondsforordningerne for den næste programmeringsperiode.

Ud over dette udfører Kommissionens tjenestegrene selv kontroller i medlemsstaterne, og de gør deres yderste for at følge op på uregelmæssigheder, de bliver gjort bekendt med, f.eks. ved kontrol på stedet, klager over programgennemførelsen eller skriftlige forespørgsler fra Europa-Parlamentet. Disse tilfælde tages systematisk op til drøftelse med medlemsstaterne.

Fradrag af ikke-støtteberettigede udgifter

8.22 - 8.28. Kommissionen noterer sig Rettens bemærkninger og vil foretage de eventuelt nødvendige justeringer i de enkelte tilfælde.

8.23. I svaret på Rettens bemærkninger erkendte de tyske myndigheder de ukorrekte forskudsbetalinger og var indforstået med at tilbagebetale det pågældende beløb.

Overholdelse af betalingsfrister

8.29 - 8.30. Kommissionen er enig med Retten i, at den maksimale betalingsfrist som fastlagt i forordningen skal overholdes. De kompetente tjenestegrene vil drøfte dette problem med den ansvarlige nationale tjeneste på overvågningsudvalgets møder.

Revision af udgifter i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91

Støtte til investeringer i landbrugsbedrifter

Revisionsresultater

Generelle bemærkninger

8.34. h) Ved undersøgelsen af de nationale lovbestemmelser til gennemførelse af fællesskabsforordningen kontrollerer Kommissionen systematisk, om der er fastsat fradrag for administrative udgifter. Er dette tilfældet, anføres det klart i den pågældende kommissionsbeslutning, at disse udgifter ikke er berettigede til fællesskabsfinansiering. Kommissionen vil undersøge de af Retten påpegede tilfælde og træffe de fornødne foranstaltninger sag for sag.

Særlige bemærkninger

8.35. Grækenland: Støtte til investeringer i diversificering af landbrugsbedrifter til landboturisme ydes kun, hvis de pågældende investeringer indgår i den krævede bedriftsforbedringsplan. Formålet med disse planer er at vise, at investeringerne er berettigede ud fra bedriftens situation og økonomi, og at gennemførelsen af planen vil resultere i en varig forbedring af situationen. Dette er den eneste forpligtelse inden for rammerne af forordning nr. 2328/91 med hensyn til at bevise sådanne investeringers levedygtighed. Rettens bemærkninger giver anledning til spørgsmålet om, hvordan levedygtigheden kunne kontrolleres, særlig i forbindelse med diversificering af landbrugsbedrifter. Desuden skal det anføres, at investeringer i landboturisme i Grækenland er koncentreret på mindre gunstigt stillede områder og kun tillades, hvis der er en snæver forbindelse med landbrugsbedriften, f.eks. udnyttelse af landbrugsprodukter i de nævnte kroer. Samme filosofi ligger bag opførelsen af »små hoteller« (for det meste værelser og lejligheder).

8.36 - 8.38, 8.40. Kommissionen noterer sig Rettens bemærkninger og vil tage de nævnte spørgsmål op med de berørte medlemsstater.

ad 8.39. Italien: Kommissionen er bekendt med problemerne vedrørende den delvise implementering og de forsinkede betalinger for investeringsstøtte og bestræber sig specielt på at få disse sager afklaret.

Revision af udligningsgodtgørelser

Revisionsresultater

8.42. Kommissionen noterer sig Rettens bemærkninger om niveauet for den af medlemsstaterne udførte kontrol inden for det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem. Forordning 3887/92 indeholder bestemmelser om et øget antal kontroller, hvis der i et givet år konstateres et betydeligt antal uregelmæssigheder. Såfremt de berørte medlemsstater ikke træffer de fornødne foranstaltninger, vil Kommissionen tage Rettens bemærkninger i betragtning ved fastlæggelsen af prioriteterne for de fremtidige kontrolprogrammer.

8.43. Et besøg på stedet, som Kommissionen aflagde i 1997, bekræftede, at flere landbrugere var blevet tilskyndet til at åbne bankkonti for at lette modtagelsen af udligningsgodtgørelsesbetalinger, der alle foretages gennem Grækenlands Landbrugsbank (Agricultural Bank of Greece). Landbrugerne kan også få beløbene udbetalt kontant på grundlag af en betalingsliste i banken. I afsidesliggende områder kan et befuldmægtiget medlem af lokaludvalget hente betalinger for grupper af landbrugere.

Ifølge systemet skal betalingerne så videregives direkte til modtagerne, når disse har underskrevet kvitteringslisten. Kommissionen noterer sig imidlertid Rettens bemærkninger om det påpegede specifikke tilfælde. Den vil rejse spørgsmålet over for de græske myndigheder og drage de fornødne konklusioner.

8.44. Italien: Hvad angår investeringsstøtten i henhold til forordning 2328/91 (punkt 8.40), er Kommissionen klar over uregelmæssighederne vedrørende betaling af udligningsgodtgørelser, og den er i gang med undersøgelser i medlemsstaten.

8.45. Spanien: Se punkt 43.

8.46. Kommissionen er fuldt ud klar over det påpegede problem og har allerede undersøgt problemet med overgræsning/for stort fårehold i visse områder i Irland, som skyldes præmier for får og moderfår. En række drøftelser med de irske myndigheder har ført til konkrete forslag, der skal gennemføres fra 1998, og som tager sigte på at mindske de negative miljøvirkninger af udligningsgodtgørelserne. Tilsvarende problemer, om end ikke i samme omfang, er set i Skotland og Grækenland.

Revision af operationelle programmer

Revisionsresultater

8.54. a) Produktionen i et vandingsområde består ikke af monokulturer, og det er derfor vanskeligt helt at udelukke vanding af visse i forvejen eksisterende afgrøder. Vanding er hovedredskabet til gennemførelse af en omstilling af produktionen, og i den forbindelse har Kommissionen i perioden 1989-1993 draget omsorg for, at vandingen ikke fører til en forøgelse af produktionen af produkter, der er følsomme inden for den fælles landbrugspolitik. Dette omfattede sektorudviklingen på regionalt plan eller programplan, idet det er klart, at der kan gøre sig særlige forhold gældende på det individuelle plan. Afgrødeomlægningen finder ikke sted straks efter, at der er etableret et vandingsnet, især ikke når det drejer sig om traditionelle flerårige afgrøder. I øvrigt medvirker anvendelsen af de garanterede maksimumsmængder i hovedparten af landbrugsmarkedsordningerne til at afbalancere markedet og hindre en forøgelse af produktionen af følsomme produkter.

For yderligere at effektivisere vurderingen af vandingens effekt for landbrugsmarkederne undersøger Kommissionen i forbindelse med EFSR 1994-1999 de forudselige dyrkningsplaner for de enkelte vandingsområder på grundlag af tekniske bilag til projekterne. Denne undersøgelse finder sted i overvågningsudvalgene for de enkelte programmer.

b) Forsaltning af grundvandet er ikke et nyt fænomen, særlig ikke i visse kystlandbrugsområder på Peloponnes og Kreta. Det erkendes, at overudnyttelsen af grundvandet i Grækenland hænger sammen med udførelsen af et stort antal private boringer uden offentlig støtte: ca. 60 % af forbruget af grundvand kommer fra denne type boringer. Etableringen af boringer kontrolleret af administrationen, både hvad angår bygningen og driften, til realisering af kollektive vandingsnet vil kunne afhjælpe denne situation.

Kommissionen har i partnerskab med de græske myndigheder fastlagt sine prioriteter for vandforvaltning i landbruget. I EFSR 1994-1999 er hovedvægten lagt på udnyttelse af overfladevand snarere end grundvand og på formindskelse af tabene og følgelig rationalisering af vandforvaltningen.

8.55 - 8.57. Kommissionen er klar over problemet, der har voldt store vanskeligheder i perioden 1989-1993. EFSR 1994-1999 har givet en ramme for revision af ordningen for offentlige arbejder i Grækenland med henblik på tilpasning til den gældende lovgivning. Den »Joint Steering Committee«, der er nedsat til undersøgelse af ordningens svagheder, har set på alle udestående spørgsmål lige fra de tekniske undersøgelsers kvalitet til procedurerne for udbud, revision af priserne efter indgåelse af kontrakten, arbejdernes kvalitet, overtagelse af arbejderne osv.

8.58. a) Den endelige rapport omfatter alle projekter, der er finansieret i perioden 1989-1993. Bemærkningen om præsentationen er blevet fremsat på overvågningsudvalgsmøderne, og der forudses en bedre præsentation fra 1993 med en klassificering af udgifterne pr. projekt på grundlag af den edb-applikation, der for nylig er indført.

8.59. Kommissionens rolle ved gennemførelsen af OP er beskrevet i forordningerne og de standardbestemmelser, der er vedlagt beslutningerne om godkendelsen af OP. Ved undersøgelsen af OP gennemgik Kommissionens tjenestegrene den af medlemsstaten foreslåede forvaltningsstruktur og fandt den tilstrækkelig. Det er imidlertid muligt, at iværksættelsen af visse foranstaltninger ikke er let at forstå, og at en udredningsindsats er nødvendig.

a) Der gives ikke tilladelse til placering af huse på de grunde, der har været genstand for omparcellering, undtagen i særlige tilfælde. Den spanske lovgivning om omparcellering opstiller ikke som betingelse, at de nyudstykkede grunde efter en omparcellering udelukkende skal anvendes til landbrugsformål.

I øvrigt er omparcellering et instrument i fællesskabspolitikken for udvikling af landdistrikter, der har en generel rækkevidde i kraft af en integreret tilgang og ikke udelukkende gælder landbrugssektoren.

b) Foranstaltningen med henblik på kvalitetsforbedring blev delvis udvidet til også at omfatte deltagelse i prøvesmagnings- og demonstrationsmesser som et nødvendigt supplement i forbindelse med tilpasning til forbrugernes krav og smag. På de betingelser, overvågningsudvalget for OP for 1992 godkendte, accepteredes deltagelse i nationale messer for teknisk prøvesmagning.

c) Betaling med lange forsinkelser er ikke berettiget uden bevis for det modsatte. Undersøgelsen må foretages sag for sag.

8.60 - 8.63. Retten rejser en række spørgsmål, som Kommissionen vil være særlig opmærksom på i sit fremtidige arbejde, vedrørende såvel projekternes rentabilitet som miljøbeskyttelse. Hvad specielt angår Guadaloupe, må det understreges, at regionens karakter af øhav ikke letter sammenhængen i kæden rør-sukker-rom (et anlæg i Basse-Terre, et i Grande-Terre).

8.64. Irland: Kommissionen vil anmode om medlemsstatens bemærkninger til de af Retten rejste spørgsmål.

8.65. Inden for rammerne af partnerskabet og overvågningsudvalget vil der blive lagt særlig vægt på aspekterne med hensyn til endelig kontrol af investeringerne, deres støtteberettigelse samt betalingsfristerne.

8.66 - 8.67. Fondenes udgifter blev nøje overvåget, og i den senere fase af implementeringen af EFSR og OP nåede overvågningsudvalgene til den slutning, at en del af udgifterne ikke var og ikke ville blive afholdt. Det accepteres, at den efterfølgende udnyttelse af foranstaltningen resulterede i en overskridelse på 11,748 mio. ECU i EUGFL-udgifter.

For at opfylde Fællesskabets forpligtelser over for Det Forenede Kongerige og de nordirske landbrugere aftaltes det at finansiere udgifter afholdt efter den 31.12.1993 til investeringer, der ville være støtteberettigede under den nye foranstaltning i perioden 1994-1999, da foranstaltningerne vedrørende investeringer i landbrugsbedrifter var de samme i begge faser.

KONKLUSION

8.68 - 8.69. Kommissionen erkender, at anvendelsen af eksterne revisorer ikke fritager de nationale myndigheder for selv at udføre kontroller. Det er klart, at under strukturfondsforordningerne og særlig artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret, ligger det primære ansvar for at sikre en behørig finansiel kontrol af de foranstaltninger, der medfinansieres af fondene, hos medlemsstaterne. Et nærmere partnerskab mellem Kommissionen og medlemsstaterne på området kontrol, revisionsspor og fremme af fælles revisionsmetoder er et hovedtema i tredje fase af det SEM 2000-initiativ, som Kommissionen iværksatte i 1995. Der er allerede undertegnet finansprotokoller om disse spørgsmål med en række medlemsstater. Kommissionen forbereder at vedtage en forordning i medfør af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 med henblik på fastlæggelse af minimumsstandarder for den finansielle kontrol, medlemsstaterne skal nå frem til. Sikring af den bedst mulige finansielle forvaltning og kontrol vil også blive et vigtigt spørgsmål ved revisionen af strukturfondsforordningerne for den næste programmeringsperiode.

I subsidiaritetsprincippets ånd er Kommissionens rolle klart rettet mod, efter overensstemmelsestjek og godkendelse af national lovgivning, at tage aktiv del i overvågningen og kontrollen. Når Kommissionen får kendskab til uregelmæssigheder, det være sig ved dens egne besøg på stedet eller på grundlag af individuelle klager eller skriftlige forespørgsler fra Europa-Parlamentet, gøres medlemsstaterne systematisk opmærksom på disse tilfælde i overvågningsudvalgene.

Kontrolresultaterne figurerer regelmæssigt som punkter på dagsordenen for møderne i overvågningsudvalgene inden for rammerne af forordning (EØF) nr. 866/90 og de bilaterale møder med medlemsstaterne inden for rammerne af forordning (EØF) nr. 2328/91, herunder udligningsgodtgørelser. Med hensyn til overvågningen af forordning 866/90 instrueres de pågældende sagsbehandlere udtrykkeligt om at drøfte kontrolresultaterne i overvågningsudvalgene. Desuden skal medlemsstaterne i de årlige rapporter, der skal forelægges Kommissionen, aflægge beretning om kontrolbesøg udført af nationale tjenestegrene eller Kommissionens tjenestegrene.

Det skal også påpeges, at strukturfondsforanstaltningerne ofte implementeres med en regional tilgang. En sådan differentiering kan nemt begrundes ud fra de specifikke behov i de forskellige regioner, men kan naturligvis komplicere en systematisk kontrol.

8.70. Overensstemmelsen med Fællesskabets forordninger og mål inden for den fælles landbrugspolitik kontrolleres systematisk, når Kommissionens tjenestegrene undersøger de nationale lovbestemmelser til gennemførelse af forordning nr. 2328/91.

8.71. Som nævnt i punkt 8.42 og 8.45 er Kommissionen klar over, at der er forsinkelser i implementeringen og anvendelsen af integrerede forvaltnings- og kontrolsystemer. For så vidt som anvendelsen af sådanne systemer bringer uregelmæssigheder frem i dagens lys, kan den også bidrage til at bekæmpe lignende situationer i forbindelse med udligningsgodtgørelser. Arbejdet fortsætter på dette kontrolområde, og Kommissionens tjenestegrene undersøger implementeringen og fremsætter anbefalinger under deres kontrolbesøg i medlemsstaterne. Rettens bemærkninger vil blive taget i betragtning ved planlægningen af de fremtidige kontrolprogrammer.

8.72 - 8.73. Kommissionen noterer sig Rettens bemærkning om, at de væsentligste konklusioner af de inspektioner på stedet, som Kommissionens tjenestegrene foretager, stort set stemmer overens med Rettens revisionsresultater. Når Kommissionen under dette inspektionsarbejde opdager ikke-støtteberettigede udgifter eller kommer alvorligt i tvivl om tilstrækkeligheden af kontrollen med fællesskabsmidlerne, udelukker den de pågældende udgifter fra medfinansiering. En sådan udelukkelse sker ikke bare på et sag for sag-grundlag, da den så kun ville gælde de opdagede tilfælde. Der anvendes et forholdsmæssigt system. Når Kommissionens inspektioner for en given aktion konstaterer tilfælde af ikke-støtteberettigelse, reduceres betalingerne til den berørte medlemsstat for hele aktionen således i forhold til disse tilfælde udtrykt i værdi. På den måde betyder identificering af ikke-støtteberettigede udgifter, såsom de af Retten påviste tilfælde, ikke nødvendigvis, at Fællesskabets ressourcer anvendes til at støtte ikke-støtteberettigede aktioner.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 9(325*) Den fælles fiskeri- og havpolitik

9.0. INDHOLD Punkt

Indledning 9.1

Budgetgennemførelse 9.2 - 9.26

Generelt 9.2

FIUF 9.3 - 9.12

Finansiel omprogrammering 9.5 - 9.10

Attestering af udgifter 9.11

Kommissionens stedlige kontrol 9.12

EF-initiativet PESCA 9.13 - 9.16

Internationale fiskeriaftaler 9.17 - 9.22

Manglende overholdelse af finansforordningens bestemmelser og af budgetprincipperne 9.18 - 9.22

Konklusion 9.23 - 9.26

Opfølgning af særberetning nr. 3/93 om iværksættelsen af foranstaltninger til omstrukturering, modernisering og tilpasning af EF-fiskerflådens kapaciteter 9.27 - 9.49

Fællesskabets fortegnelse over fiskerfartøjer 9.29 - 9.33

Måling af maskineffekt 9.34

Fiskerflådens tonnage 9.35 - 9.36

National kontrol af fiskeriaktiviteterne 9.37 - 9.38

Data vedrørende den ydede støtte 9.39 - 9.40

Virkningen af præmien for endeligt ophør med fiskeri 9.41

Overensstemmelse med programmålene 9.42 - 9.46

Konklusion 9.47 - 9.49

INDLEDNING

9.1. Rettens revision af udgifterne i fiskerisektoren vedrørte:

a) Kommissionens budgetgennemførelse for så vidt angår det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (FIUF), EF-initiativet PESCA og de internationale fiskeriaftaler,

b) opfølgning af særberetning nr. 3/93 om iværksættelsen af foranstaltninger til omstrukturering, modernisering og tilpasning af EF-fiskerflådernes kapaciteter(326) (jf. punkt 9.27-9.49).

BUDGETGENNEMFØRELSE

Generelt

9.2. Tabel 9.1 viser de disponible bevillinger til fiskerisektoren i 1996 samt udnyttelsen af dem. Regnskabsårets disponible forpligtelsesbevillinger beløb sig til i alt 955,5 mio. ECU, og udnyttelsesgraden var på 85,8 %. Regnskabsårets samlede disponible betalingsbevillinger androg 946,1 mio. ECU, og udnyttelsesgraden var på 79,5 %.

FIUF

9.3. FIUF blev indført i 1993 i forbindelse med strukturfondsreformen(327) og afløste de tidligere støtteordninger gældende for strukturforanstaltningerne under den fælles fiskeripolitik(328). I henhold til de nye bestemmelser skal aktioner nu gennemføres(329) som led i seksårige programmer, der forelægges af medlemsstaterne og godkendes af Kommissionen. Den første programmeringsperiode begyndte i 1994. Programmerne omfatter regioner under mål nr. 1(330), mål nr. 5(a)(331) og mål nr. 6(332). Alle beføjelser til at tildele og udbetale støtte til udvalgte projekter er overdraget til medlemsstaterne. På linje med de almindelige bestemmelser, der gælder for strukturfondene, kan der udbetales et forskud på 50 % af de budgetterede udgifter for år I, når Kommissionen har godkendt programmet. Udbetalingen af yderligere forskud afhænger af, i hvilket omfang tidligere udbetalte forskud er blevet anvendt. Restbeløbet for de enkelte årlige trancher kan udbetales, når den pågældende aktion er afsluttet, og medlemsstaten har sendt en rapport om gennemførelsen heraf til Kommissionen.

9.4. I 1996 var udnyttelsesgraden for forpligtelsesbevillingerne på 76,2 % for regioner under mål nr. 1 (budgetkonto B2-1100) og 73,7 % for mål nr. 5(a) (budgetkonto B2-1101) mod 100 % for begge konti i 1995. Udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne var på 85 % for mål nr. 1-regioner og 58,1 % for regioner under mål nr. 5(a), mod henholdsvis 40,7 % og 68,1 % i 1995. Det forhold, at betalinger (19,8 mio. ECU for 1996) vedrørende gamle projekter (iværksat før FIUF), som endnu ikke er afsluttet, er medregnet under budgetkontoen for mål nr. 1 (B2-1100), er vildledende, og den deraf følgende mangel på gennemskuelighed er allerede blevet påpeget af Retten(333). Ingen af bevillingerne til mål nr. 6-regioner (2,8 mio. ECU i forpligtelser og 2 mio. ECU i betalinger) (budgetkonto B2-1102) blev udnyttet i 1996.

Finansiel omprogrammering

9.5. Det fremgår af tabel 9.2, at gennemførelsen af FIUF ved udgangen af 1996 var langt bagefter tidsplanen i visse medlemsstater. Kommissionen accepterede, at der kunne indgås forpligtelser i en enkelt tranche til programmer, hvor det planlagte samlede FIUF-bidrag ikke oversteg 40 mio. ECU. Der kunne således indgås forpligtelser for hele beløbet til sådanne programmer, og der kunne udbetales et første forskud på 30 %(334).

9.6. Finansieringsplanerne for programmerne for Spanien, Irland, Italien, Nederlandene [mål nr. 5(a)], Portugals fastland og Det Forenede Kongerige [mål nr. 5(a)] blev revideret i 1995 og 1996, således at der kunne tages højde for den forsinkede iværksættelse af FIUF. Ovennævnte programmer tegner sig for 81,7 % af det samlede planlagte FIUF-bidrag (1994-99) til mål nr. 1 og 46,6 % af det samlede planlagte FIUF-bidrag til mål nr. 5(a).

9.7. Omprogrammeringen medførte, at udgifter, der var planlagt afholdt i 1994, blev udsat til senere regnskabsår (jf. tabel 9.3), og at de finansielle mål blev lavere end oprindeligt fastlagt. Som følge heraf kunne der indgås forpligtelser for 1996-tranchen til Det Forenede Kongerige, og der kunne udbetales det første forskud for 1996 til Spanien og Portugal. De større forskud, som medlemsstaterne allerede havde modtaget for 1994, blev først reguleret i forbindelse med efterfølgende betalinger. I Italien blev beløbene dog først reguleret mere end et år senere, og det overskud, som var til rådighed for medlemsstaten mellem november 1995 og december 1996, var på 22,7 mio. ECU.

9.8. Dertil kommer, at omprogrammeringen vanskeliggjorde forvaltningen af de årlige trancher, fordi de ændrede trancher ikke længere svarer til de oprindelige forpligtelser. Kommissionens tjenestegrene modregner normalt foretagne udbetalinger i de ældste af de uindfriede forpligtelser, hvilket komplicerer situationen yderligere og gør regnskaberne langt mindre gennemskuelige, eftersom de ikke viser, hvilke uindfriede forpligtelser der svarer til de endnu ikke afsluttede trancher. Som følge heraf steg risikoen for, at der blev begået fejl i Kommissionens administrative tjenestegrene. Kommissionen havde i strid med de gældende bestemmelser(335) udbetalt restbeløbet vedrørende den ændrede 1994-tranche (16,9 mio. ECU) til Spanien, inden den havde modtaget de endelige årlige arbejdsrapporter for det pågældende år.

9.9. For Nederlandenes vedkommende var det umuligt at indgå den planlagte forpligtelse for 1996 på grund af forsinkelser i gennemførelsen af programmerne. Faktisk androg de samlede støtteberettigede udgifter, som pr. 30. september 1996 var attesteret af Nederlandene [mål nr. 5(a)], kun 8,7 % af de samlede planlagte udgifter for perioden 1994-99. Der var ikke afholdt udgifter til foranstaltningen til forbedring af fiskerihavnenes faciliteter, som andrager 32 % af de samlede planlagte udgifter for perioden og 43,8 % af FIUF-støtten.

9.10. Tilsvarende udgjorde de samlede støtteberettigede udgifter, der til og med 1996 var attesteret under mål nr. 1 i Italien, kun 2,7 % af de samlede planlagte udgifter for perioden 1994-99. Udnyttelsesgraden for mål nr. 5(a) var endnu lavere, idet de samlede støtteberettigede udgifter, som Italien havde attesteret til og med 1996, blot androg 1,3 % af de samlede planlagte udgifter for perioden 1994-99. Dertil kommer, at selv om medlemsstaterne er forpligtet til hvert år inden den 1. april at fremlægge en årlig arbejdsrapport for det foregående år(336), havde de italienske myndigheder ved udgangen af 1996, som var det tredje år efter programmets iværksættelse, endnu ikke indsendt en sådan rapport.

Attestering af udgifter

9.11. I Frankrig, hvor der ikke fandt nogen omprogrammering sted, udgør FIUF-støtten afsat til mål nr. 5 i perioden 1994-99 22,7 % af det samlede fastlagte rammebeløb. Retten påpegede under en stedlig revision i juni 1996, at der i den erklæring, som de franske myndigheder havde indsendt i 1995, som begrundelse for udbetalingen af en række forskud, var tale om planlagte støtteberettigede udgifter og ikke om de faktisk afholdte udgifter, hvilket er i strid med forordningens bestemmelser. Som følge heraf blev der regelstridigt udbetalt forskud til et beløb af 25,3 mio. ECU. De franske myndigheder har svaret, at Kommissionen havde opfordret dem til at indsende en anmodning om at få udbetalt de pågældende forskud, således at det kunne undgås, at budgetbevillingerne bortfaldt. I årsberetningen for 1995 påpegede Retten et tilsvarende tilfælde, der også vedrørte Frankrig(337).

Kommissionens stedlige kontrol

9.12. På grund af den øgede decentralisering efter indførelsen af FIUF bliver det stadig mere nødvendigt, at Kommissionens tjenestegrene aflægger kontrolbesøg for at sikre sig, at det system, der anvendes til forvaltning af FIUF, er lovligt og formelt rigtigt, og at det er sammenhængende. Ved udgangen af 1996 havde Kommissionen imidlertid kun foretaget stedlig kontrol af FIUF-forvaltningssystemet i Tyskland, Grækenland og Irland.

EF-initiativet PESCA

9.13. EF-initiativet PESCA, som vedrører omstrukturering af fiskerisektoren, blev iværksat i juni 1994(338). Der er overkapacitet næsten overalt i fiskerisektoren, og formålet med dette initiativ er derfor at sætte sektoren i stand til at klare de sociale og økonomiske følger af de nødvendige ændringer, samt at fremme diversificering af beskæftigelsen i de regioner, som er afhængige af fiskeri. Der skal efter planen i alt ydes 265 mio. ECU over strukturfondene i perioden 1994-99, hvoraf 40,9 % skal finansieres af FIUF, 45,5 % af EFRU og 13,6 % af ESF.

9.14. Iværksættelsen af dette EF-initiativ var forbundet med problemer, fordi initiativet blev finansieret over flere fonde, og der derfor var et vedvarende behov for koordinering både i Kommissionen mellem de tre berørte tjenestegrene og nationalt mellem en lang række organisationer med ansvar for gennemførelsen. I de første tre år bidrog dette EF-initiativ derfor kun i meget begrænset omfang til omstruktureringen af sektoren. I december 1996 var en række medlemsstater, som tegnede sig for 66 % af den samlede økonomiske bistand (Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) endnu ikke i stand til at indsende attesterede opgørelser over støtteberettigede udgifter til Kommissionen, hvilket viser, at initiativet gennemføres i en langsomt tempo.

9.15. Udnyttelsesgraden for bevillingerne til PESCA (budgetartikel B2-140) var i 1996 90,1 % for forpligtelsesbevillingerne og 47,3 % for betalingsbevillingerne. De fleste af transaktionerne blev gennemført i december 1996 (86,5 % af forpligtelserne og 44,7 % af betalingerne), hvorved man undgik, at budgetbevillingerne bortfaldt. For otte medlemsstaters vedkommende (Belgien, Danmark, Tyskland, Grækenland, Irland, Nederlandene, Portugal og Det Forenede Kongerige) indgik Kommissionen samtlige forpligtelser for flerårige bevillinger i en enkelt tranche, og fik derved mulighed for at udbetale de tilsvarende forskud (30 % af de beløb, der var indgået forpligtelser for). Budgetbevillingerne til FIUF blev udnyttet fuldt ud, men dette var ikke tilfældet for de to andre fonde. I tabel 9.4 sammenlignes indgåede forpligtelser og afholdte betalinger i de enkelte medlemsstater i perioden 1994-96 med de planlagte beløb.

9.16. Såfremt en medlemsstat har undladt at tilvejebringe supplerende oplysninger om de eksisterende systemer til opfølgning af, kontrol med og evaluering af de pågældende foranstaltninger, er det muligt at suspendere den finansielle bistand, som ydes over PESCA, efter at det første forskud er blevet udbetalt. Dette gælder dog ikke for Finland og Sverige. I januar 1997 havde kun tre medlemsstater (Danmark, Spanien og Irland) ud af elleve tilvejebragt de nødvendige supplerende oplysninger.

Internationale fiskeriaftaler

9.17. De oprindelige budgetbevillinger for 1996 på 245 mio. ECU (forpligtelser) og 235 mio. ECU (betalinger) blev forhøjet med henholdsvis 50,8 mio. ECU og 35 mio. ECU først og fremmest med henblik på finansiering af de fiskeriaftaler, som var indgået med Mauretanien og Argentina. Udnyttelsesgraden for de disponible bevillinger var 98 % for forpligtelsesbevillingerne og 93 % for betalingsbevillingerne mod henholdsvis 88 % og 71 % for regnskabsåret 1995.

Manglende overholdelse af finansforordningens bestemmelser og af budgetprincipperne

9.18. I forbindelse med fiskeriaftaler skal opdelte forpligtelsesbevillinger, der er indgået og bogført under det løbende regnskabsår, dække de samlede omkostninger ved de retlige forpligtelser, der er indgået i forbindelse med aktioner, hvis gennemførelse strækker sig over mere end ét regnskabsår, dvs. det samlede finansielle bidrag, som Fællesskabet skal yde i henhold til protokollen til aftalen(339).

9.19. Det konstateredes imidlertid, at for så vidt angik aftalerne med Angola, Guinea, Mauretanien, Marokko, São Tomé og Principe og Seychellerne, dækkede forpligtelsesbevillingerne til udligningstilskuddet kun den første årlige tranche. Kommissionens fremgangsmåde med hensyn til de supplerende udgifter(340), der omtales i ovennævnte aftaler, var ikke konsekvent, for i nogle tilfælde indgik den kun forpligtelser for den første årlige tranche og i andre tilfælde for den samlede flerårige tildeling. Som følge heraf beløb de samlede forpligtelsesbevillinger under ovennævnte aftaler sig til omkring 205 mio. ECU i 1996. I henhold til finansforordningens bestemmelser skulle disse bevillinger imidlertid have andraget omkring 822 mio. ECU. Retten har tidligere påpeget lignende overtrædelser af finansforordningens bestemmelser(341).

9.20. Kommissionen indgik i 1996 forpligtelser for 127 mio. ECU, hvilket svarer til den første årlige tranche af de midler (udligningstilskud, uddannelse, videnskabeligt program og udviklingsstøtte til fiskeriet), der var afsat i henhold til aftalen med Marokko. Eftersom aftalen trådte - midlertidigt - i kraft fra december 1995, og Rådets beslutning om foreløbigt at godkende aftalen blev vedtaget den 7. december 1995, burde der allerede i 1995 - i stedet for i 1996 - være blevet indgået forpligtelser for samtlige de midler, nemlig 500 mio. ECU, der var afsat i henhold til aftalen med Marokko.

9.21. Retten har også ved flere lejligheder(342) konstateret, at reglen om etårige budgetter ikke er blevet overholdt. Det bemærkedes dog, at for fiskeriaftalen med Guinea blev udbetalingen af to årlige trancher opført på budgettet for regnskabsåret 1996, hvilket var i modstrid med Kommissionens erklærede hensigt. Den anden tranche, som androg 1,3 mio. ECU og blev udbetalt den 9. december 1996, vedrørte regnskabsåret 1997.

9.22. Kommissionen overholdt ikke den dato for udbetaling af første tranche af udligningstilskuddet, der var blevet fastsat under brevvekslingen om fornyelsen af fiskeriaftalerne og -protokollerne med Angola, Guinea, Mauretanien, São Tomé og Principe og Seychellerne i 1996 - der blev konstateret mellem 10 og 68 dages forsinkelse - og der opstod derfor risiko for, at europæiske rederier måtte indstille deres fiskeriaktiviteter.

Konklusion

9.23. Det fremgår af ovenstående analyse, at Kommissionen stillede alt for mange FIUF-midler til rådighed for medlemsstaterne uden at tage højde for, om de pågældende lande var i stand til at bruge disse midler. Dette kommer klart til udtryk ved, at de finansieringsplaner, der var vedtaget for godkendte operationelle programmer, flere gange blev omprogrammeret, så for store udbetalinger til medlemsstaterne kunne absorberes, og/eller for at gøre det muligt at udbetale forskud for senere årlige trancher (jf. punkt 9.6-9.7). Dertil kommer, at Kommissionen udbetalte forskud til Frankrig på 25,3 mio. ECU på grundlag af en attestering af planlagte - og ikke faktisk afholdte - udgifter (jf. punkt 9.11). Sådanne procedurer bidrager ikke til at sikre, at principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning af fællesskabsmidlerne overholdes. Endvidere er der på grund af den langsommelighed, hvormed programmerne gennemføres, risiko for, at målene for programmeringsperioden 1994-99 ikke vil blive opfyldt.

9.24. I betragtning af, at FIUF forvaltes decentralt, er der også behov for, at Kommissionens tjenestegrene sørger for at føre et mere omhyggeligt tilsyn, navnlig i form af kontrol på stedet, for at sikre, at udgifter anmeldt som støtteberettigede er lovlige og formelt rigtige, og at de rent faktisk er blevet afholdt (jf. punkt 9.12).

9.25. Udnyttelsesgraden for de disponible budgetbevillinger til EF-initiativet PESCA har været meget lav både i regnskabsåret 1995 og i regnskabsåret 1996. Kun fordi der blev indgået en samlet forpligtelse for hele den planlagte finansielle støtte til otte medlemsstater (jf. punkt 9.15), undgik man, at bevillinger bortfaldt.

9.26. Analysen af budgetgennemførelsen af de internationale fiskeriaftaler viser, at, desuagtet Rettens bemærkninger i tidligere årsberetninger, er en række bestemmelser i finansforordningen samt reglen om etårige budgetter igen ikke blevet overholdt (jf. punkt 9.18-9.21). Retten bemærker også, at Kommissionen ikke overholdt de datoer, der var fastsat for udbetalingen af den første tranche af det aftalte udligningstilskud (jf. punkt 9.22).

OPFØLGNING AF SÆRBERETNING NR. 3/93 OM IVÆRKSÆTTELSEN AF FORANSTALTNINGER TIL OMSTRUKTURERING, MODERNISERING OG TILPASNING AF EF-FISKERFLÅDERNES KAPACITETER

9.27. I særberetning nr. 3/93 reviderede Retten iværksættelsen af foranstaltninger til omstrukturering, modernisering og tilpasning af EF-fiskerflådernes kapaciteter. Rettens bemærkninger og henstillinger omhandlede iværksættelsen af forvaltningsinstrumenter så som fællesskabsfortegnelsen over fiskerfartøjer og flerårige udviklingsprogrammer (FUP) for fiskerflåderne. Endvidere fremsatte Retten bemærkninger om anvendelsen af kriterierne for måling af fiskerikapacitet (tonnage og maskineffekt), om støtten til omstrukturering, modernisering og tilpasning af kapaciteterne og om sammenhængen mellem denne støtte og de flerårige udviklingsprogrammer. I 1996 reviderede Retten de foranstaltninger, som Kommissionen havde iværksat på baggrund af særberetning nr. 3/93.

9.28. Som følge af EF-fiskerflådens overkapacitet i forhold til fiskeressourcerne blev der i FUP fastsat en række foreløbige og endelige mål for, hvor meget de forskellige medlemsstater fra og med 1983 skulle reducere tonnagen og maskineffekten. Tredjegenerations flerårige udviklingsprogrammer (FUP III) omfattede perioden 1993-1996, og målet for disse var at reducere fiskerflådens kapacitet med op til 20 %(343). Kommissionen fastslog i sin årlige beretning til Rådet og Europa-Parlamentet af 1. juli 1996 om resultaterne af de flerårige udviklingsprogrammer for fiskerflåden ved udgangen af 1995(344), at de samlede FUP III-mål for tonnage og maskineffekt i perioden 1991-95 var blevet opfyldt. Nogle medlemsstater er nået længere end de mål, der var fastsat for dem, andre har ikke nået deres, og nogle har endog forøget deres fiskerflådes kapacitet. I 1996 foreslog Kommissionen at vedtage FUP IV, hvis sigte er at reducere fiskerflåden yderligere med op til 40 % over seks år(345).

Fællesskabets fortegnelse over fiskerfartøjer

9.29. I særberetningen påpegede Retten, at Fællesskabets fortegnelse over fiskerfartøjer var upålidelig (punkt 2.3 i særberetningen), og at medlemsstaterne indsendte oplysningerne uregelmæssigt og ikke hyppigt nok (punkt 2.42 i særberetningen).

9.30. I henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 109/94(346) skal medlemsstaterne hver måned indsende detaljerede oplysninger om enhver ændring i deres fiskerflåde. Kommissionens beretning om resultaterne af FUP ved udgangen af 1995 indeholder imidlertid ikke ajourførte oplysninger om Italien og Nederlandene, fordi Kommissionen igennem længere tid ikke havde modtaget nogen oplysninger. Oplysningerne om Belgien blev fremsendt i rette tid, men de blev alligevel ikke indarbejdet i beretningen.

9.31. Fortegnelsen over fiskerfartøjer er stadig ufuldstændig i mange henseender. For eksempel havde de franske myndigheder pr. 30. september 1996 ikke indsendt de endelige oplysninger om fiskerflådernes kapacitet i de oversøiske departementer, selv om disse oplysninger skulle have været indsamlet inden 31. december 1995(347). I Det Forenede Kongerige var 404 fartøjer eller 5 % af den samlede flåde ikke klassificeret i segmenter. For Irlands vedkommende forelå der ikke oplysninger om flådens samlede kapacitet(348).

9.32. Da Italien kontrollerede fartøjernes maskineffekt, blev det konstateret, at den faktiske effekt generelt var højere end den registrerede effekt. Pr. udgangen af 1996 havde de italienske myndigheder imidlertid stadig ikke sendt oplysningerne om de enkelte fartøjers faktiske ydeevne til Kommissionen. I beretningen om resultaterne af FUP ved udgangen af 1995 giver Kommissionen udtryk for, at den anser det for tvivlsomt, om de oplysninger, den for øjeblikket ligger inde med fra Italien, både generelt og om de enkelte segmenter, er pålidelige. Hertil kommer, at de italienske myndigheder senest har fremsendt oplysninger i august 1995.

9.33. For at undgå, at en reduktion af flådens kapacitet opvejes af en stigning i fiskeriaktiviteten, skal medlemsstaterne i henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 109/94 hvert år indsende relevante data til Kommissionen, således at den kan føre tilsyn med, om der siden 1991 er sket en forøgelse af fiskeriaktiviteten inden for de forskellige segmenter. Pr. september 1996 havde kun Danmark, Tyskland, Spanien, Grækenland, Italien og Portugal indsendt de nødvendige oplysninger.

Måling af maskineffekt

9.34. I særberetningen påpegede Retten, at neddrosling af motorer, hvorved maskineffekten reduceres, er en udbredt praksis, og at det er meget vanskeligt, hvis ikke umuligt, at sikre sig, at motoren forbliver neddroslet, eftersom det er teknisk muligt at få en motor op på dens oprindelige effekt. Dette skaber usikkerhed om den faktiske maskineffekt og om pålideligheden af de samlede statistiske data, som danner grundlag for tilsynet med FUP-målene (jf. punkt 2.7-2.9 i særberetningen). Endvidere havde Retten konstateret, at oplysninger om eventuel neddrosling ikke var registreret i Fællesskabets fortegnelse over fiskerfartøjer (jf. punkt 2.10 i særberetningen). I sit svar på særberetningen henviste Kommissionen til en ny teknologi (torsiometer), som kan måle den faktiske maskineffekt på havet. Ved udgangen af 1996 var denne teknologi imidlertid hverken pålidelig eller fuldt ud operationel til denne form for kontrol.

Fiskerflådens tonnage

9.35. Retten konstaterede også, at tallet for den samlede tonnage for Fællesskabets fiskerflåde ikke er pålideligt, fordi der anvendes uensartede måleenheder. Den bemærkede, at to fartøjer med næsten identiske fysiske karakteristika og bygget af samme skibsværft for redere fra to forskellige medlemsstater var blevet registreret med en difference i tonnage på 60 % (jf. punkt 2.4-2.6 i særberetningen).

9.36. Ved Rådets forordning (EF) nr. 3259/94(349) og Kommissionens beslutning 95/84/EF(350) blev det fastsat, at alle Fællesskabets fiskerfartøjer skulle måles i den internationalt anerkendte måleenhed BT (eller bruttotonnage). For alle fartøjer med en længde på over 24 meter mellem perpendikulærerne, skulle tonnagen udtrykt i bruttotonnage meddeles Kommissionen inden 15. marts 1995. For andre fartøjer skal målingen gennemføres gradvist og være afsluttet inden år 2003. I september 1996 forelå der stadig ikke tal for bruttotonnagen for fartøjer med en længde på over 24 meter i Frankrig og Irland, og kun delvist i Italien (38 %), Grækenland, Det Forenede Kongerige (mindre end 70 %) og Danmark (72 %). Fordi der fortsat anvendes uensartede måleenheder og de nødvendige data forelægges for sent, kan det ikke med sikkerhed fastslås, hvor stor EF-fiskerflådens kapacitet er.

National kontrol af fiskeriaktiviteterne

9.37. I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2847/93(351) skal medlemsstaterne indføre kontrolordninger, hvorved der kan føres tilsyn med fiskerikapaciteten og tilpasningen af flådens aktiviteter, således at det sikres, at FUP-målene overholdes. Medlemsstaterne skal indføre et valideringssystem, der blandt andet skal omfatte efterprøvning af de oplysninger om fiskerflådernes kapacitet og aktiviteter, der findes i logbøger, landingsopgørelser og i Fællesskabets fortegnelse over fiskerfartøjer.

9.38. Af Kommissionens første rapport om kontrollen med den fælles fiskeripolitik(352) fremgår det, at den tekniske kontrol, der udføres i hovedparten af medlemsstaterne, endnu ikke er tilstrækkelig grundig, og at fartøjerne i visse tilfælde kun kontrolleres, når de ændres første gang, mens kontrollen tilsyneladende kun sjældent eller aldrig følges op. Endvidere er der endnu ikke noget sikkert grundlag, der kan anvendes til at foretage den i forordningen krævede efterprøvning af oplysninger.

Data vedrørende den ydede støtte

9.39. Retten påpegede også, at for at Kommissionen kan opbygge et integreret forvaltningssystem, der kan anvendes til at føre tilsyn med den samlede støtte til fiskerisektoren (jf. punkt 2.45-2.50 i særberetningen), er det nødvendigt, at den får samtlige oplysninger om den støtte, der ydes til et givet fartøj. Kommissionen har anført, at sådanne data vil kunne trækkes ud af Infosyssystemet, som ved udgangen af 1996 stadig var på forsøgsstadiet. Det vigtigste ved systemet er, at alle fiskerifartøjer vil få tildelt et enhedsnummer, der ikke kan ændres, heller ikke hvis registreringen ændres. Når systemet er operationelt, er det meningen, at der kun skal foretages efterfølgende kontrol på grundlag af de oplysninger, medlemsstaterne fremsender i de årlige arbejdsrapporter.

9.40. Data fra og med 1994, hvor FIUF blev iværksat, skal indlæses i Infosys-systemet. På den anden side er den direkte støtte, der er ydet under tidligere ordninger, især i medfør af bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 4028/86, registreret separat under det specifikke projekts nummer. Dette edb-register indeholder ingen henvisninger til det interne enhedsnummer, og der vil heller ikke blive henvist til dette register i fortegnelsen over fiskerfartøjer eller i Infosys. Eftersom det ikke vil være muligt at fastslå det samlede beløb, der er ydet i støtte til et givet fartøj, vil Kommissionen ikke kunne foretage krydskontrol og sammenholde beløbene med andre finansieringsordninger for at sikre, at forordningernes bestemmelser om, at fællesskabsstøtte ydet under forskellige ordninger ikke må sammenlægges, overholdes(353).

Virkningen af præmien for endeligt ophør med fiskeri

9.41. Retten påpegede, at begrebet fiskeriaktivitet i forbindelse med denne foranstaltning bør defineres ens (punkt 4.14-4.15 i særberetning nr. 3/93), således at ydelsen af ophørspræmien og tilsynet med den kan ske på et korrekt grundlag. Foranstaltningerne i form af fartøjers endelige ophør med fiskeri kan omfatte ophugning, endelig overførsel til et tredjeland, eller fartøjets endelige overgang til anden anvendelse end fiskeri i EF-farvandene. Denne støtte kan kun ydes til fartøjer, der har udøvet fiskeri i mindst 75 havdage i hver af de to perioder på tolv måneder, der går forud for anmodningen om endeligt ophør, eller som har udøvet en fiskeriaktivitet på mindst 80 % af det antal havdage, der er tilladt ifølge de nationale bestemmelser(354). Der bør fastlægges en fælles definition af begrebet fiskeriaktivitet navnlig med henblik på at øge den ønskede virkning på ressourceforvaltningen og fiskeriindsatsen, men dette er endnu ikke sket. Medlemsstaterne kan faktisk stadig definere begrebet fiskeriaktivitet på nationalt plan. I Spanien dokumenteres aktiviteten for eksempel på grundlag af »Rol de despacho«, et dokument, hvori det attesteres, hvor længe en båd maksimalt har haft fiskeritilladelse.

Overensstemmelse med programmålene

9.42. Retten påpegede ligeledes, at bygningsprojekter, hvortil der ydes støtte inden for rammerne af nationale og/eller Fællesskabets støtteordninger, i højere grad bør indgå i FUP (jf. punkt 3.1-3.6 og 3.17-3.25 i særberetning nr. 3/93). Endvidere henstilledes det i rapporten, at der ikke ydes finansiel støtte til moderniseringsprojekter, der bidrager til at øge effektiviteten eller medfører en generel forøgelse af fiskeriaktiviteten, hvis målene for den pågældende medlemsstats FUP ikke er nået (jf. punkt 3.7 og 3.77-3.83 i særberetningen).

9.43. Med vedtagelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 3699/93 om FIUF blev der etableret en bedre sammenhæng mellem opfyldelsen af målene for FUP og tildelingen af bygningsstøtte og støtte til modernisering. Forordningen indeholder detaljerede bestemmelser om begrænsning af aktiviteter, der kan være i modstrid med de overordnede mål for FUP.

9.44. Under henvisning til ovennævnte bestemmelser blev det besluttet at blokere medfinansieringen af en række bygningsprojekter i Italien og i Frankrig, fordi de ikke var i overensstemmelse med målene for FUP. I Frankrig blev der imidlertid, selv efter at projekterne var blevet blokeret, ydet støtte til de bygnings- og moderniseringsprojekter, der resulterede i en forøgelse af maskineffekten eller af tonnagen. Ifølge de franske myndigheder var beslutningerne om de pågældende projekter blevet truffet inden Kommissionens foranstaltning, men på grund af administrative forsinkelser var de ikke blevet gennemført. For Italiens vedkommende gav myndighederne Kommissionen sikkerhed for, at målene for FUP III blev overholdt, og at de i punkt 9.32 omtalte problemer vedrørende fortegnelsen over fiskerfartøjer ville blive løst i løbet af 1997, hvorefter Kommissionen ved udgangen af 1996 trak sin indsigelse mod projekterne tilbage.

9.45. Ifølge Kommissionens beretning om resultaterne af FUP ved udgangen af 1995, var der andre medlemsstater, f.eks. Det Forenede Kongerige og Nederlandene, som ikke overholdt målene for FUP. De operationelle programmer for disse medlemsstater omfattede ikke støtte til bygningsprojekter. Det kunne imidlertid ikke dokumenteres, at der var nogen sammenhæng mellem gennemførelsen af målene for FUP og programmeringen af den finansielle støtte til FIUF. For eksempel er begrænsning af fiskeriindsatsen ikke prioriteret særlig højt i FIUF-programmet [mål nr. 5(a)], og denne foranstaltning tegner sig kun for 17,2 % af den planlagte finansielle FIUF-støtte (8 mio. ECU af 46,6 mio. ECU). I betragtning af, at Nederlandene i henhold til Kommissionens beretning »langt fra har kunnet opfylde programmålsætningerne«, var dette beløb helt klart utilstrækkeligt til at finansiere de foranstaltninger for endeligt ophør med fiskeri, der er nødvendige for at nå målene for FUP III.

9.46. Situationen i Portugal illustrerer den manglende konsekvens i den måde, FIUF-støtten anvendes på. Ifølge Kommissionens beretning viste oplysningerne om fiskerflådens maskineffekt og tonnage, at Portugals samlede flådekapacitet allerede, da FUP III blev iværksat i 1992, var lavere end de mål, der var sat for 1996. Alligevel tager programmets primære foranstaltning, som tegner sig for 42,3 % af den planlagte finansielle FIUF-støtte (77 mio. ECU af 182 mio. ECU), sigte på at begrænse fiskeriaktiviteterne.

Konklusion

9.47. Rettens opfølgning af de foranstaltninger, der er truffet for at afhjælpe de svagheder, Retten påpegede i særberetning nr. 3/93, viser, at der er sket fremskridt på nogle områder, men at der fortsat bør ske betydelige forbedringer på en række nøgleområder.

9.48. De væsentligste svagheder kan opsummeres således:

a) Fortegnelsen over fiskerfartøjer er fortsat ufuldstændig, og væsentlige oplysninger især om fiskerfartøjers maskineffekt og tonnage mangler eller er unøjagtige, og der er derfor en risiko for, at flådens fiskerikapaciteter undervurderes (jf. punkt 9.30-9.32).

b) Til dato har ikke alle medlemsstater indsendt fyldestgørende oplysninger til Kommissionen om fiskeriaktiviteterne i de enkelte segmenter (jf. punkt 9.33), hvilket er i strid med bestemmelserne i Kommissionens forordning (EØF) nr. 109/94.

c) Der er endnu ikke registreret oplysninger, der viser, om der samtidig er ydet finansiel støtte til registrerede fiskerfartøjer over flere ordninger, og i det nye system vil der kun blive registreret oplysninger fra og med 1994. Kommissionen vil derfor ikke kunne kontrollere effektivt, om de væsentligste betingelser i forordningerne er opfyldt (jf. punkt 9.40).

d) Der skal fastlægges en fælles definition af begrebet fiskeriaktivitet, således at støtten til fartøjers endelige ophør med fiskeri kan få større indvirkning på ressourceforvaltningen (jf. punkt 9.41).

9.49. Generelt gælder det, at de forvaltningsinformationssystemer, der fremover skal sikre, at tilsynet og kontrollen føres effektivt, på en række nøgleområder endnu ikke fungerer godt nok til, at de kan medvirke til, at støtten til medlemsstaterne tildeles ud fra produktivitetskriterier og i overensstemmelse med FUP-målene. Kommissionen bør træffe de nødvendige foranstaltninger over for medlemsstater, der i strid med EF-forordningernes bestemmelser ikke indsender fuldstændige, nøjagtige og ajourførte oplysninger, uden hvilke Kommissionen ikke kan føre tilsyn med og kontrol af Fællesskabets programmer.

KOMMISSIONENS SVAR

BUDGETGENNEMFØRELSE

FIUF

9.4. Medregningen af betalinger vedrørende gamle projekter under konto B2-1100 er ikke vildledende og medfører ikke mangel på gennemskuelighed, eftersom hver foranstaltning kan identificeres i edb-regnskabssystemet (SINCOM) takket være en specifik underkonto inden for budgetkontoen.

Beslutningen om at samle betalingerne for aktioner, der er rettet mod samme mål, blev truffet af budgetmyndigheden for ikke at få for mange budgetkonti.

Finansiel omprogrammering

9.7. Kommissionen behøvede en vis tid til at få den finansielle omprogrammering af FIUF-midlerne til de pågældende programmer på plads.

Kommissionen justerede de pågældende beløb ved at betragte det udbetalte overbeløb som en del af det første forskud på 1995-tranchen. Den skulle udbetale det første forskud på 1995-tranchen hurtigt efter omprogrammeringen, og den foretrak således denne løsning i stedet for en tilbagesøgningsprocedure, der ville have besværliggjort den finansielle forvaltning unødigt.

9.8. Kommissionen mener ikke, at den finansielle omprogrammering mindsker regnskabernes gennemskuelighed eller betydeligt øger risikoen for fejl, da de foretagne beregninger meddeles medlemsstaten, og de pågældende beløb meddeles de øvrige institutioner ved budgetdrøftelserne og gennem årsberetningen om strukturfondene.

For Spaniens vedkommende havde Kommissionen udbetalt 80 % af den tranche, der oprindeligt var fastsat for 1994. Efter den finansielle omprogrammering i november 1995 viste det sig, at den ændrede 1994-tranches samlede beløb var mindre end det allerede udbetalte beløb. I betragtning heraf og eftersom 1994-arbejdsrapporten var blevet drøftet og accepteret på overvågningsudvalgsmødet i februar 1996, anså Kommissionen (april 1996) 1994-tranchen for afviklet og overbeløbet som det første forskud på 1995-tranchen.

9.9. Kommissionen deler Rettens bekymring over underudnyttelsen af bevillingerne i Nederlandene.

Kommissionen minder jævnligt, bl.a. på møderne i overvågningsudvalgene, medlemsstaterne om, at det er nødvendigt at sørge for, at bevillingerne udnyttes som fastsat ved den finansielle programmering.

9.10. Kommissionen har flere gange henvendt sig til de italienske myndigheder for at få dem til at indsende årsrapporterne. En rapport for perioden 1994-1996, som Kommissionen modtog i maj 1997, er ved at blive gennemgået.

Kommissionen drager omsorg for, at medlemsstaterne fremsender årsrapporterne.

Attestering af udgifter

9.11. Kommissionen foretog de pågældende betalinger på grundlag af den betalingsanmodning, den fik forelagt. Heri hed det: »de udgifter, der er erklæret støtteberettigede, er afholdt...« og »udgifterne er faktiske, forskriftsmæssige og påløbet...«. Kommissionen kunne ikke betvivle anmodningens rigtighed.

I medfør af princippet om en god finansiel forvaltning mindede Kommissionen i september 1995 de franske myndigheder om reglerne for den finansielle gennemførelse af FIUF. På det tidspunkt havde Frankrig faktisk endnu ikke opfyldt nogen af de foreskrevne forpligtelser vedrørende arbejdsrapporter eller halvårlige udgiftsoversigter. Kommissionen anmodede derfor de franske myndigheder om at sætte den i stand til enten at indgå forpligtelser for 1995-tranchen inden årets udgang eller at omprogrammere bevillingerne.

Hvad angår det tilfælde, Retten omtalte i 1995-årsberetningen, har Kommissionen foretaget den pågældende betaling i overensstemmelse med bestemmelserne om den finansielle gennemførelse af programmerne.

Kommissionens stedlige kontrol

9.12. Kommissionen er klar over, hvor vigtige kontrollerne på stedet er, og den har til hensigt at intensivere efterprøvningen af FIUF-foranstaltningerne.

I 1997 har Kommissionen allerede foretaget kontrol i Italien, og den planlægger også kontrolbesøg i Portugal, Frankrig, Spanien, Nederlandene og Sverige.

EF-initiativet PESCA

9.15. I overensstemmelse med artikel 20, stk. 3, i Rådets forordning nr. 4253/88 har Kommissionen ud fra de disponible budgetmidler ændret programmerne, så der indgås forpligtelser for dem i én tranche, for at forenkle den finansielle forvaltning som fastsat i bestemmelserne. Et program (Frankrig) kunne ændres i 1995; to programmer (Sverige og Finland) kunne vedtages direkte i én tranche i begyndelsen af 1996. En styrkelse af forpligtelsesbevillingerne var nødvendig for at kunne ændre de otte resterende programmer, for hvilke det var muligt at indgå forpligtelser i én tranche, dvs. programmerne med en fællesskabsstøtte på under 40 mio. ECU. Denne styrkelse fandt sted i slutningen af 1996, hvilket forklarer koncentrationen af budgettransaktioner ved årets udgang.

Med hensyn til udnyttelsen af budgetbevillingerne for de andre fondes vedkommende, skal det nævnes, at EFRU indgik forpligtelser for alle bevillingerne i 1996, men at der rent fysisk ikke var tid til at foretage betalingerne, som for hovedpartens vedkommende fandt sted i begyndelsen af 1997.

For ESF's vedkommende kan forpligtelserne og betalingerne først foretages, når medlemsstaterne har indgivet datamatiserede sager, hvilket har forsinket udnyttelsen af bevillingerne til programmer med én tranche. Hovedparten af forpligtelserne og betalingerne foretoges dog i begyndelsen af 1997.

9.16. Kommissionen er sig Rettens bemærkning bevidst, som det vil ses af den kendsgerning, at der ikke er foretaget betalinger efter udbetalingen af det første forskud.

Det forhold, at hovedparten af medlemsstaterne endnu ikke har givet en tilfredsstillende beskrivelse af overvågningen, kontrollen og evalueringen af foranstaltningerne, er kun et af flere tegn på de vanskeligheder, de har med at forvalte et flerfondsprogram som PESCA.

Kommissionen vil minde de medlemsstater, der endnu ikke har fremlagt de nødvendige oplysninger, om deres forpligtelser på området.

Internationale fiskeriaftaler

Manglende overholdelse af finansforordningens bestemmelser og af budgetprincipperne

9.18. Det særegne ved de internationale fiskeriaftaler er, at de er juridiske rammer, der strækker sig over flere regnskabsår, men samtidig fastlægger forpligtelserne for hver af parterne (Fællesskabet - tredjelande) på årsbasis. Fællesskabets finansielle forpligtelse er således klart fordelt på årlige trancher i grundteksten (finansprotokol). Det er grunden til, at Kommissionen i det pågældende regnskabsår kun indgår forpligtelser svarende til den enkelte tranche for det år.

Kommissionen vil dog forbedre affattelsen af de protokoller, der skal fornys, og protokollerne til nye aftaler, så det klart angives, hvilket beløb der skal indgås forpligtelser for pr. år.

9.19. Når aftalerne fastsætter årlige trancher for alle dele, foretages forpligtelserne og betalingerne årligt.

For så vidt angår andre udgifter end den finansielle kompensation, der stilles til rådighed i hele aftalens gyldighedsperiode, indgås forpligtelserne for disse ved protokollens start, og betalingerne foretages, efterhånden som behovet melder sig.

9.20. Selv om Rådets afgørelse om midlertidig anvendelse af aftalen med Marokko er dateret den 7. december 1995 (offentliggjort i EFT L 306 af 19. december 1995), fastsættes det i den (se brevvekslingen), at udbetalingen af den første årlige tranche af den finansielle modydelse skal finde sted senest den 13. maj 1996. Det var således ikke nødvendigt at indgå forpligtelser for midlerne over 1995bevillingerne.

9.21. Den første betaling svarer til den første årlige tranche, der skulle betales senest den 31. maj 1996. Ifølge den nugældende praksis for alle aftaler skal de efterfølgende trancher betales senest dagen før årsdagen for protokollens indgåelse, hvilket i det foreliggende tilfælde ville sige den 31. december 1996.

For fremtiden vil Kommissionen foreslå, at der i aftalernes finansielle bestemmelser fastsættes en frist på seks måneder inden den første betaling af den finansielle kompensation. De efterfølgende årlige betalinger bør finde sted på årsdagen for den første betaling.

9.22. Under alle omstændigheder kan forpligtelserne og dermed også betalingerne kun foretages på grundlag af en forordning om vedtagelse af aftalen eller i givet fald en midlertidig afgørelse truffet af Rådet, der udgør den grundlæggende retsakt som omhandlet i finansforordningens artikel 22, stk. 1, andet afsnit.

For de af Retten nævnte aftaler blev Rådets afgørelse vedtaget nogle dage før eller selv efter betalingsfristens udløb, hvilket forhindrede Kommissionen i at overholde de fastsatte frister.

Konklusion

9.23. Medlemsstaterne har ikke kunnet anvende de disponible bevillinger som følge af forsinkelsen i gennemførelsen af deres programmer. I betragtning af denne situation har Kommissionen måttet foretage en finansiel omprogrammering af midlerne af hensyn til den faktiske udnyttelse af bevillingerne.

Kommissionen udbetalte forskud til Frankrig på grundlag af den erklæring, den fik forelagt af de franske myndigheder, og ifølge hvilken udgifterne var faktiske, forskriftsmæssige og påløbet.

Iværksættelsen af FIUF-programmerne har været vanskelig alle steder, men i de fleste af medlemsstaterne sker der nu tilfredsstillende fremskridt.

9.24. Kommissionen har til hensigt at styrke kontrollen med FIUF-foranstaltningerne i medlemsstaterne. Efter vedtagelsen af nøjagtige regler om de støtteberettigede udgifter for alle strukturfondene, protokoller mellem Kommissionen og medlemsstaterne om kontrollen og en gennemførelsesforordning om kontrollen (under færdiggørelse), vil kontrolaspektet være bedre defineret, og kontrollens kvalitet skulle blive forbedret.

9.25. Kommissionen påtænkte i begyndelsen af 1996 at lade så mange programmer som muligt overgå til at blive programmer i én tranche for at forenkle den finansielle forvaltning som foreskrevet i bestemmelserne. Det krævede en styrkelse af forpligtelsesbevillingerne og havde således ikke til formål at undgå en annullering af bevillingerne.

9.26. Fællesskabets finansielle forpligtelse er fordelt på årlige trancher i grundteksten (finansprotokol) for hver aftale. Kommissionen vil imidlertid forbedre affattelsen af de protokoller, der skal fornys, og protokollerne til nye aftaler for klart at angive, hvilket beløb der skal indgås forpligtelser for pr. år, og fristerne for foretagelse af betalingerne.

Med hensyn til den manglende overholdelse af betalingsfristerne skal Kommissionen understrege, at den først kan foretage forpligtelserne og betalingerne, når der er vedtaget en grundlæggende retsakt. I de af Retten nævnte tilfælde traf Rådet imidlertid sin afgørelse på et tidspunkt, der forhindrede Kommissionen i at overholde de fastsatte frister.

OPFØLGNING AF SÆRBERETNING NR. 3/93 OM IVÆRKSÆTTELSEN AF FORANSTALTNINGER TIL OMSTRUKTURERING, MODERNISERING OG TILPASNING AF EF-FISKERFLÅDERNES KAPACITET

Fællesskabets fortegnelse over fiskerfartøjer

9.29. For de fleste af medlemsstaternes vedkommende kan flådefortegnelsen anvendes til at følge udviklingen i flåden rimelig nøjagtigt. Det skyldes den stadige udvikling i den elektroniske overførsel af data mellem Kommissionen og medlemsstaterne, herunder hurtig meddelelse om og korrigering af afviste eller mistænkelige erklæringer.

9.30. Den nederlandske fortegnelse er nu ajourført. Der er ikke sket yderligere med hensyn til den italienske fortegnelse. Kommissionen har derfor indvilliget i at bistå den italienske administration på en række tekniske møder for at løse kommunikationsproblemerne.

For Belgiens vedkommende blev der i marts 1996 fremlagt data om flådesituationen ved udgangen af 1995, men de blev ikke behandlet så hurtigt, at de kunne medtages i beretningen. Dataene vedrørte kun syv fartøjer og havde ikke væsentlig betydning for flådesituationen.

9.31. Frankrig har forpligtet sig til at fremlægge data for fiskeriindsatsen og for de oversøiske departementer efter procedurerne for flådefortegnelsen.

Det Forenede Kongerige har stadig mange uklassificerede fartøjer, men dette synes at være et kommunikationsproblem, da der ikke mangler nogen segmentkoder i den nationale fortegnelse.

Irland er på vej til at medtage de tidligere uregistrerede fartøjer, som har en samlet kapacitet på ca. 3 000 tons.

9.32. Den italienske administration har oplyst, at flådefortegnelsen vil blive ajourført inden vedtagelsen af det fjerde flerårige udviklingsprogram (FUP IV).

9.33. Listen over de lande, der har fremlagt data for indsatsen, omfatter nu Det Forenede Kongerige. De resterende medlemsstater blev ved et brev i juni 1997 anmodet om at fremlægge de manglende data med angivelse af og begrundelse for de midler, hvormed de blev indsamlet. Der vil ikke blive accepteret programmer for begrænsning af indsatsen under FUP IV, hvis den pågældende medlemsstat ikke har fremlagt indsatsdata for FUP III-perioden.

Kommissionen overvejer muligheden af retsskridt over for de medlemsstater, der ikke efterkommer dette.

Måling af maskineffekt

9.34. Maskineffekttallene er muligvis ikke sammenlignelige medlemsstaterne imellem. Definitions- og målingsforskelle mellem medlemsstaterne er af mindre betydning for FUP, der fastsætter mål i form af procentreduktioner i den enkelte medlemsstat, men kan alligevel være vigtige for sammenligninger over lange tidsperioder (som følge af den stigende betydning af hjælpemotorer osv.). Den lethed, hvormed effekten kan ændres, er et spørgsmål, der giver anledning til bekymring, og som Kommissionen meget gerne vil have løst.

Måling af den faktiske maskineffekt med et torsiometer er en lovende mulighed, men teknologien er endnu ikke fuldt udviklet.

Fiskerflådens tonnage

9.36. Hensigten med beslutningen om at måle alle fartøjer i bruttotonnageenheder (BT) var at gøre tonnagestatistikkerne mere pålidelige. De mål, der fastsættes under FUP IV, vil blive udtrykt i BT-enheder og derfor blive direkte sammenlignelige med den faktiske flådekapacitet. I det øjemed skulle medlemsstaterne have oplyst BT-værdier for alle fartøjer i flåden inden marts 1995.

Kommissionen overvejer muligheden af retsskridt over for de medlemsstater, der ikke har indsendt de påkrævede oplysninger.

National kontrol af fiskeriaktiviteterne

9.37 - 9.38. Alle medlemsstaterne har for nylig fremlagt et program med en detaljeret beskrivelse af de midler, de vil anvende til at nå målene under FUP IV. Det gælder også de midler, hvormed de vil kontrollere adgangen til fiskeriet. Kommissionen er ved at gennemgå disse rapporter.

Data vedrørende den ydede støtte

9.40. Kommissionen har oplysninger på edb om den ydede støtte for hver medlemsstat og hvert fartøj siden 1994, begyndelsesåret for FIUF.

Kommissionen vil undersøge mulighederne for at kæde den støtte, der blev ydet i de forudgående år, sammen med støtten ydet siden 1994, således at det entydigt kan fastslås, hvilken støtte hvert fartøj har modtaget.

Virkningen af præmien for endeligt ophør med fiskeri

9.41. Fiskeriaktivitet defineres i forordning 493/96 som det antal dage, der tilbringes på havet i observationsperioden. Dette anvendes til definition af fartøjsaktivitet efter segment i forbindelse med FUP'erne og til definition af indsats ved fiskeri med henblik på forvaltning af fiskeriindsatsen i henhold til forordning 685/85.

Kommissionen er ved at undersøge muligheden for, at der for Fællesskabet som helhed fastsættes en definition af havdage baseret på definitionen i forordning 2870/95, ifølge hvilken indsejlinger i og udsejlinger fra et område skal meddeles, og antallet af havdage beregnes på grundlag af antallet af 24-timers perioder tilbragt i området.

Overensstemmelse med programmålene

9.44. Dataene i flådefortegnelsen viser, at Frankrig ikke har overholdt målene for det tredje flerårige udviklingsprogram (FUP III). Kommissionen undersøger de sidste oplysninger fra Frankrig.

Kommissionen bestræber sig på at få oplysninger om den italienske flåde, og da der endnu ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger, kan den ikke vurdere denne flådes reelle situation korrekt.

Kommissionen vil i givet fald tage passende retsskridt over for Frankrig og Italien.

9.45. FUP fastsætter reduktionen af fællesskabsflåden. FIUF fastsætter finansieringen af de foranstaltninger, der skal træffes for at opnå denne reduktion.

Programmeringsperioderne for FUP og FIUF er ikke sammenfaldende. I 1997 dækker det af Rådet vedtagne kompromis for FUP IV kun perioden 1997-2001 trods Kommissionens bestræbelser på at opnå et bedre sammenfald mellem perioderne i fremtiden.

For den nuværende FIUF-programmeringsperiode (1994-1999) var det nødvendigt fra 1994 at forudse målet for reduktionen af fiskeriindsatsen ud over målet for FUP III, der afsluttedes i 1996. Under alle omstændigheder vil FIUF-programmeringen blive revideret i 1997, hvis det er nødvendigt af hensyn til de faktiske mål fastlagt ved FUP IV.

Kommissionen er for Nederlandenes vedkommende klar over de svagheder, Retten påpeger. Det skal dog understreges, at det er medlemsstaterne, der skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at nå målene for FUP. I forbindelse med FUP III har de nederlandske myndigheder anmodet Kommissionen om at medtage andre parametre til måling af fiskeriindsatsen. Kommissionen undersøger muligheden for eventuelt at anvende disse parametre.

9.46. De reduktioner, der blev fastsat ved FUP III, var ikke tilstrækkelige til at bringe den europæiske flådekapacitet i overensstemmelse med de disponible ressourcer, hvorfor reduktioner ud over målene for FUP III repræsenterer et fremskridt mod målene for FUP IV.

Konklusioner

9.48. a) Kommissionen erkender, at der er nogle lakuner, men mener, at fortegnelsen over fartøjer er rimelig pålidelig for hovedparten af medlemsstaternes vedkommende.

Dataene i flådefortegnelsen forbedres til stadighed som følge af bl.a. udviklingen i de elektroniske meddelelser mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

b) Kommissionen henvendte sig i juni 1997 til de berørte medlemsstater og anmodede dem om at fremsende de manglende data for fiskeriindsatsen.

Kommissionen vil ikke acceptere programmer for begrænsning af fiskeriindsatsen under FUP IV, såfremt den ikke fra medlemsstaterne har modtaget oplysningerne om fiskeriindsatsen for FUP III-perioden.

Kommissionen overvejer muligheden af retsskridt over for de medlemsstater, der ikke fremsender de manglende oplysninger.

c) Kommissionen vil forsøge at indføre et system, der gør det muligt at tage hensyn til de projekter, der er finansieret før 1994.

d) Kommissionen er ved at undersøge muligheden for, at der for Fællesskabet som helhed fastsættes en definition af havdage baseret på definitionen i forordning 2870/95, ifølge hvilken antallet af havdage beregnes på grundlag af antallet af 24-timers perioder tilbragt i området.

9.49. De enkelte medlemsstaters årsberetninger om gennemførelsen (bilag II til forordning 1796/95) er Kommissionens hovedinformationskilde.

Det betyder ikke, at den ikke får forudgående (og ikke blot efterfølgende) kendskab til de forskellige enkeltprojekter, bl.a. i overvågningsudvalgene.

Kommissionen vil, når det er nødvendigt, minde medlemsstaterne om deres pligter, for at den kan foretage en effektiv overvågning og kontrol, og i givet fald indlede passende retsskridt.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

DEL IV Interne politikker

INDLEDNING

IV.1. Undersektionerne B3-B6 i det almindelige budget dækker de forskellige interne politikker. De vedrører følgende aktioner:

- Undersektion B3: Uddannelse, ungdom, kultur, det audiovisuelle område, information og andre sociale foranstaltninger,

- Undersektion B4: Energi, Euratoms nukleare sikkerhedskontrol og miljø,

- Undersektion B5: Forbrugerbeskyttelse, det indre marked, industri og transeuropæiske net,

- Undersektion B6: Forskning og teknologisk udvikling.

IV.2. I 1996 var de disponible bevillinger til disse fire undersektioner i alt på 5 304 mio. ECU i forpligtelsesbevillinger og 5 078 mio. ECU i betalingsbevillinger. Heri er også medregnet overførsler, fremførsler, genopførte bevillinger samt bidraget fra EFTA-medlemslandene i henhold til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.

IV.3. Tabel IV.1 er en oversigt over udnyttelsen af disse bevillinger, hvor den samlede udnyttelsesgrad var henholdsvis 96,5 % og 85,8 %. I 1995 androg de tilsvarende forpligtelser og betalinger hhv. 4 959 mio. ECU og 4 475 mio. ECU. Da var udnyttelsesgraden henholdsvis 97,5 % og 85,5 %.

IV.4. I de følgende kapitler i denne del af beretningen behandles to særlige emner under de aktioner, der er iværksat i henhold til interne politikker, nemlig forskning og industripolitikker (MEDIA).

>TABELPOSITION>

KAPITEL 10(355*) Forskning

10.0. INDHOLD Punkt

Budgetgennemførelse 10.1

Små og mellemstore virksomheders deltagelse i programmer for forskning, teknologisk udvikling og demonstration (FTU) 10.2 - 10.55

Indledning 10.2 - 10.4

Beskrivelse af SMV 10.5 - 10.8

Definition 10.5 - 10.6

SMV's deltagelse i Unionens FTU-programmer 10.7 - 10.8

Hindringer for SMV's deltagelse i FTU-programmer 10.9 - 10.18

Samordningen mellem de forskellige generaldirektorater 10.9 - 10.12

FTU-programmernes prækonkurrencemæssige karakter 10.13

Adgang til information 10.14 - 10.15

Udarbejdelse af projektforslag 10.16 - 10.17

Likviditetsproblemer 10.18

Særlige risici for Kommissionen forbundet med SMV's deltagelse i FTU-programmer 10.19 - 10.30

Finansiel levedygtighed 10.19

Koordinatorens rolle 10.20 - 10.21

Virksomhederne yder ikke deres andel af finansieringen 10.22

Problemer med at udarbejde korrekte udgiftsanmeldelser 10.23 - 10.29

Effektiv kontrol er påkrævet 10.30

Kommissionens bestræbelser på at fremme SMV's deltagelse i FTU-programmer 10.31 - 10.44

Proceduren for indgivelse af forslag i to etaper 10.33 - 10.34

Samordnede forskningsaktiviteter på teknologiområdet (CRAFT) 10.35 - 10.39

Særlige informationsdage for SMV 10.40 - 10.44

Konklusion 10.45 - 10.55

BUDGETGENNEMFØRELSE

10.1. I regnskabsåret 1996 beløb forpligtelsesbevillingerne og betalingsbevillingerne under budgetposterne vedrørende forskning sig til henholdsvis 3 484 mio. ECU og 3 403 mio. ECU (jf. tabel 10.1). Udnyttelsesgraden for de disponible bevillinger(356) var på 96,76 % for forpligtelsesbevillingerne og 87,86 % for betalingsbevillingerne. Udnyttelsesgraden for bevillinger fremført fra det foregående regnskabsår var på 60,38 % for forpligtelsesbevillingerne og 37,69 % for betalingsbevillingerne. 67 mio. ECU i fremførte betalingsbevillinger under budgetpost B6-7113 »Informationsteknologi« blev ikke udnyttet, fordi kontrahenterne fremsendte deres udgiftsanmeldelser for sent til Kommissionen.

SMÅ OG MELLEMSTORE VIRKSOMHEDERS DELTAGELSE I PROGRAMMER FOR FORSKNING, TEKNOLOGISK UDVIKLING OG DEMONSTRATION (FTU)

Indledning

10.2. I 1994 reviderede Retten fællesskabsinterventioner til fordel for SMV inden for rammerne af såvel Den Europæiske Socialfond (ESF) som erhvervspolitikken forvaltet af GD XXIII, »Erhvervspolitik, Handel, Turisme og Erhvervsdrivende Foreninger«(357). Revisionen blev i 1996 udvidet til også at omfatte Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) (jf. kapitel 6) og programmer for forskning, teknologisk udvikling og demonstration (FTU).

10.3. Det Europæiske Fællesskabs fjerde FTU-rammeprogram (1994-1998), der blev vedtaget den 26. april 1994, omfatter fællesskabsaktioner inden for forskning, teknologisk udvikling og demonstrationsaktioner(358). Rammeprogrammet iværksættes gennem FTU-særprogrammer, jf. oversigten i tabel 10.2. EU yder i stadig stigende grad støtte til SMV inden for alle Unionens aktivitetsområder og lægger derfor vægt på, at SMV deltager i FTU-programmer, hvilket netop er et af de seks prioriterede områder i det kommende femte rammeprogram (1998-2002). I hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse(359) understregede Kommissionen den betydning, SMV har for vækst og beskæftigelse i EU, og især små højteknologiske industrivirksomheders jobskabelsespotentiale.

10.4. Revisionens sigte var at undersøge SMV's deltagelse i samarbejdsbaserede FTU-projekter (dvs. hvor SMV selv udfører forskningsaktiviteter). 33 virksomheder i seks medlemsstater (Belgien, Grækenland, Spanien, Frankrig, Irland og Det Forenede Kongerige) blev udvalgt til revisionen. Revisionen omfattede Generaldirektorat (GD) III, XII og XIII samt otte FTU-særprogrammer (jf. tabel 10.2).

Beskrivelse af SMV

Definition

10.5. I forbindelse med det fjerde rammeprogram opstillede Kommissionen en række kriterier for klassificeringen af virksomheder som SMV:

a) det maksimale antal ansatte,

b) finansielle kriterier,

c) virksomhederne skulle til dels være uafhængige af større virksomheder.

10.6. Kommissionen anvender forskellige definitioner af SMV i sine FTU-særprogrammer. I ESPRIT-programmet(360) henvises der for eksempel kun til industrielle virksomheder med en årlig omsætning på op til 50 mio. ECU, og ikke 38 mio. ECU(361), mens hospitaler og universiteter også indgår i definitionen af SMV i programmet for telematiksystemer(362). Den 3. april 1996 henstillede Kommissionen for første gang, at der anvendtes en specifik definition af SMV i forbindelse med alle Fællesskabets politikker (jf. tabel 10.3). Eftersom det fjerde rammeprogram dækker perioden 1994-1998, vil den definition, Kommissionen anbefaler, først blive anvendt under det femte rammeprogram (1998-2002).

SMV's deltagelse i Unionens FTU-programmer

10.7. Ifølge Kommissionen deltager et stadig stigende antal SMV i projekter under det fjerde FTU-rammeprogram. Det fremgår af Kommissionens 1996-årsrapport om Den Europæiske Unions indsats inden for forskning og teknologisk udvikling(363), at der i 1995 var indgået kontrakter med 1 782 SMV, hvilket svarer til 20 % af det samlede antal kontrakter. I 1994 tegnede de sig for 17 %. Faktisk er SMV's andel af midlerne mindsket fra 19 % i 1994 til 15 % af de 1 426 mio. ECU, Unionen ydede i 1995.

10.8. Revisionen af Kommissionens underliggende statistiske oplysninger og databaser rejser tvivl om pålideligheden af de anførte tal.

a) Det fremgik af undersøgelsen af databaserne for visse særprogrammer, at mange af de virksomheder, der deltog under betegnelsen SMV, var multinationale koncerner eller nationale forskningscentre. Der var også mange gengangere. For eksempel figurerede den samme virksomhedsgruppe op til ti gange i programmet for telematiksystemer.

b) 11 af de 33 virksomheder, der var udvalgt til revision, og som Kommissionen havde klassificeret som SMV, opfyldte ikke uafhængighedskriteriet, og én af virksomhederne havde mere end 2 000 ansatte.

Hindringer for SMV's deltagelse i FTU-programmer

Samordningen mellem de forskellige generaldirektorater

10.9. I Kommissionen henhører ansvaret for gennemførelsen af FTU-programmer primært under GD III, XII og XIII. GD XVI og V beskæftiger sig også med FTU-aktiviteter, der iværksættes under strukturfondsprogrammer, og som ikke er omfattet af det fjerde rammeprogram. Et eksempel herpå er EF-initivativet for SMV i Sachsen (Tyskland), hvor 16,65 mio. ECU (44 % af EFRU-midlerne afsat til dette EF-initiativ) går til prioriterede foranstaltninger inden for teknologisk udvikling. GD XXIII er ansvarlig for politikken over for SMV, men kan ikke sætte ret mange ressourcer af til FTU.

10.10. Den nuværende samordning mellem generaldirektoraterne med ansvar for FTU bør forbedres, navnlig informationsudvekslingen. Et GD har ikke altid kendskab til, hvilke kontrakter en virksomhed har indgået med et andet GD. Oplysninger om en kontrahent gives ikke altid videre til de andre GD'er.

10.11. En stor del af de virksomheder, der var omfattet af revisionen, har klaget over, at de har modtaget forskellige oplysninger fra forskellige tjenestegrene inden for et GD, for eksempel om, hvilke udgifter der var støtteberettigede, selv under ét og samme program.

10.12. Der er under strukturfondene, navnlig Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), iværksat EF-initiativer til støtte for SMV. Disse initiativer og andre operationelle programmer omfatter FTU-aktioner. Under strukturfondene anvendes der en decentraliseret programmetode, hvor de nationale myndigheder er hovedansvarlige for at udvælge projekter, hvilket indebærer, at de ansvarlige tjenestegrene i Kommissionen ikke kan have et indgående kendskab til projekterne. Det vanskeliggør koordineringen med EU's FTU-programmer og med de projekter, som Kommissionen forvalter under disse programmer.

FTU-programmernes prækonkurrencemæssige karakter

10.13. Formålet med det fjerde rammeprogram er ikke at støtte virksomheder af en særlig størrelse, men at fokusere på projekter af videnskabelig og teknisk værdi på området prækonkurrencemæssig forskning(364)(365). Prækonkurrencemæssig forskning kan pr. definition ikke anvendes umiddelbart på markedet. Inden for visse områder er der typisk tale om langsigtet forskning, der måske ikke kan markedsføres inden for SMV's kort- eller mellemlangsigtede planlægningshorisont.

Adgang til information

10.14. Kommissionen har bestræbt sig på at udbrede kendskabet til FTU-programmerne. SMV kan indhente oplysninger mange forskellige steder (specifikke informationscentre for CRAFT-projekter, Euro-infocentre, innovationsformidlingscentre, nationale ministerier, handelskamre, organisationer og konsulenter). Der findes imidlertid nu så mange informationscentre, at SMV har svært ved at finde ud af, hvilke der dækker deres behov bedst (jf. punkt 6.53-6.55). SMV kan også have problemer med at vælge det særprogram, der dækker deres behov bedst. Nogle af de reviderede virksomheder erklærede, at de var velorienterede om EU-programmerne, men henviste til, at de selv havde indhentet oplysninger.

10.15. EU's FTU-projekter kan kun gennemføres af et konsortium af partnere fra mere end én medlemsstat. Mange SMV har svært ved at finde partnere. Kommissionen kan tilbyde virksomhederne forskellige former for bistand på dette område, men der kunne gøres endnu mere, og SMV kunne informeres bedre om disse muligheder.

Udarbejdelse af projektforslag

10.16. Det er både meget tidskrævende og dyrt at udarbejde et projektforslag. Dette arbejde er navnlig en belastning for SMV, der er beliggende i randområder, og som kan være nødt til at dække meget store rejseudgifter. Disse udgifter godtgøres ikke af Kommissionen, ikke engang når projektet gennemføres med held (kun i forbindelse med den nye procedure med indgivelse af forslag i to etaper) (jf. punkt 10.33). Eftersom Kommissionen normalt kun godkender 20 % af forslagene til samarbejdsbaserede forskningsprojekter, kan SMV løbe en betydelig økonomisk risiko, når de indgiver en projektansøgning. Kommissionen anslår selv udgifterne til forberedelsesfasen til op til 60 000 ECU pr. forslag (jf. punkt 10.33).

10.17. Procedurerne for gennemførelse af FTU-programmer er tidskrævende. Forberedelserne til det fjerde rammeprogram (1994-1998) blev indledt i 1992, og særprogrammerne blev vedtaget i december 1994, hvor også de første indkaldelser af forslag blev offentliggjort. I henhold til en uafhængig rapport om de aktiviteter, der i de seneste fem år er iværksat under rammeprogrammet, betragtes »den lange periode, ofte mere end et år, der går mellem sidste frist for indsendelse af forslag og underskrivelse af kontrakten, som værende fuldstændig uacceptabel«(366). SMV, der ofte deltager i mere markedsorienterede projekter, er særligt sårbare over for tidsmæssige hindringer, og de risikerer at blive overhalet af konkurrerende virksomheder.

Likviditetsproblemer

10.18. SMV er sårbare over for likviditetsproblemer. Fællesskabets finansielle bidrag fordeles mellem de enkelte partnere af konsortiets koordinator. Der ydes normalt først et forskud, og derefter godtgøres udgifter på grundlag af årlige eller halvårlige udgiftsanmeldelser. Udgifterne godtgøres inden for to måneder efter godkendelsen af partnernes periodiske situationsrapporter og de dertil hørende udgiftsanmeldelser. Denne procedure kan give anledning til forsinkelser, og der går undertiden mange måneder, før partneren får udgifterne godtgjort. I en undersøgelse fra 1995 blev det anslået, at der i gennemsnit går mellem seks og otte måneder, før en kontrahent modtager periodiske betalinger og mellem ni og elleve måneder, før han modtager den endelige betaling(367). I et enkelt tilfælde foretog Kommissionen først den endelige betaling femten måneder efter, at projektet var afsluttet. Denne situation kan skabe økonomiske problemer for SMV.

Særlige risici for Kommissionen forbundet med SMV's deltagelse i FTU-programmer

Finansiel levedygtighed

10.19. SMV har ofte begrænsede finansielle ressourcer. I visse tilfælde har SMV modtaget bidrag fra Fællesskabet, der langt oversteg deres aktiekapital eller omsætning. En virksomhed modtog et bidrag på 78 000 ECU, selv om den havde en årlig omsætning på blot 25 000 ECU. Der er i sådanne tilfælde en alvorlig risiko for finansielle problemer og endog konkurs, hvilket altid vil være ensbetydende med, at et projekt bliver afbrudt, således som det skete i to tilfælde. Hovedparten af de virksomheder, der opfylder kriterierne for at være SMV, ville ikke have midlerne til at gennemføre flere kontrakter ad gangen, hvor de selv skal finansiere en del af projektet.

Koordinatorens rolle

10.20. Koordinatoren eller den ledende kontrahent er det primære forbindelsesled mellem Kommissionen og de øvrige kontrahenter. En af hovedopgaverne er at fordele midlerne fra Kommissionen mellem de enkelte partnere. Hvis koordinatoren for eksempel går konkurs, efter at han har modtaget betaling fra Kommissionen, men før han har fordelt midlerne, vil det have alvorlige følger for de øvrige partnere.

10.21. En koordinators administrative funktion forudsætter normalt, at kontrahenterne har erfaring med projektforvaltning samt betydelige personaleressourcer. Dette aspekt undervurderes undertiden af SMV, når de udarbejder deres forslag. Det kan være vanskeligt for en sådan virksomhed uden EU-erfaring at fungere som koordinator for et konsortium, især hvis virksomheden ikke har haft afgørende indflydelse på det udarbejdede projektforslag, eller hvis projektet gennemføres af mange partnere i flere lande. Kommissionen bør i større udstrækning vejlede SMV om koordinators funktion, navnlig om spørgsmålet om delegation af beføjelser. Virksomhederne er for eksempel somme tider i tvivl om, hvor meget pres de kan lægge på de øvrige kontrahenter for at få dem til at levere de aftalte projektleverancer rettidigt.

Virksomhederne yder ikke deres andel af finansieringen

10.22. Det er ofte svært for SMV at finansiere 50 % af et projekt. Hertil kommer, at fem af de reviderede virksomheders indtægter for størstedelens vedkommende hidrørte fra kontrakter indgået med Kommissionen (andelen svingede mellem et gennemsnit på 65 % og op til 100 %), og de kunne derfor ikke finansiere 50 % af projektet selv. Når samtlige kontrakter, en virksomhed har indgået, er kontrakter, hvor den selv skal finansiere en del af projektet, er det helt klart i strid med det gældende finansieringssystem (jf. punkt 6.73). Når størstedelen af virksomhedens indtægter er fællesskabsmidler, for eksempel 100 % finansierede kontrakter om faglig bistand, bør Kommissionen ikke lade den deltage i de EU-projekter for FTU, hvor virksomheden selv skal finansiere en del af projektet, fordi sådanne virksomheder ikke på lang sigt er sikret tilstrækkelige finansielle ressourcer. Det er tvivlsomt, om et sådant finansieringssystem er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser.

Problemer med at udarbejde korrekte udgiftsanmeldelser

10.23. Systemet med kontrakter baseret på faktiske udgifter forudsætter, at der føres analytiske regnskaber, så der kan udarbejdes fuldstændige udgiftsanmeldelser (jf. punkt 10.18), og misbrug af fællesskabsmidler kan undgås. SMV har en sådan struktur, at det kan være svært for dem at opfylde dette krav.

10.24. Det fremgik endvidere af revisionen, at selv de SMV, hvis regnskaber opfyldte kravene, ofte fandt reglerne for udarbejdelse af udgiftsanmeldelser komplicerede. Der forekommer derfor en lang række uregelmæssigheder, fordi SMV enten bevidst eller ubevidst misligholder betingelserne i standardkontrakten(368). Der blev fundet bevis på, at kontrahenternes regnskabssystemer var mangelfulde, og i nogle tilfælde fandtes der slet ikke noget regnskabssystem. Ikke-støtteberettigede udgifter var anmeldt som lønomkostninger, generalomkostninger og rejseudgifter, og der var anmeldt budgetterede udgifter i stedet for faktiske udgifter. En eller flere af bemærkningerne i punkt 10.25-10.29 gælder 21 af de 33 reviderede virksomheder, og disse forhold blev konstateret i samtlige medlemsstater omfattet af revisionen.

10.25. I fem tilfælde havde virksomheder anmeldt budgetterede omkostninger i stedet for faktiske omkostninger. En af de reviderede virksomheder havde ansat omkostningerne ca. 1 200 000 ECU for højt; af dette beløb vedrørte 1 000 000 ECU løn- og generalomkostninger (jf. punkt 10.28). I en anden virksomhed var regnskaberne så mangelfulde, at det var umuligt at beregne det faktiske omkostningsniveau.

10.26. Seks af virksomhederne registrerede ikke den arbejdstid, der blev anvendt på projekter, efter et bestemt system. Personalet udfyldte ikke arbejdssedler. I seks andre virksomheder gav de eksisterende systemer kun vejledende eller upålidelige tal.

10.27. Ni virksomheder kunne ikke fremlægge fyldestgørende dokumentation for de anvendte lønsatser. En virksomhed anvendte en sats, der var væsentligt højere end den gennemsnitlige lokale sats for personale uden erfaring, og angav flere arbejdstimer, end det tilsyneladende var rimeligt for det udførte arbejde. Den angivne lønsats var ikke underbygget af gyldig dokumentation. SMV har ofte et begrænset antal ansatte og anvender undertiden eksternt personale i forbindelse med EU-projekter. I syv tilfælde havde virksomheder registreret eksternt personale som fast personale og således uretmæssigt anmodet om dækning af generalomkostninger samt lønomkostninger for dette personale.

10.28. I 13 tilfælde kunne virksomhederne ikke forelægge den fornødne dokumentation for de anmeldte generalomkostninger, eller der var fejl i beregningen af disse procentsatser. I et tilfælde havde kontrahenten ved udarbejdelsen af forslaget beregnet satsen til 17 %. Kommissionen godkendte imidlertid udgiftsanmeldelser, hvor virksomheden havde anmodet om at få godtgjort 100 %. En virksomhed anmodede om at få godtgjort et beløb for løn- og generalomkostninger, der skønnes at være 1 000 000 ECU for højt (jf. punkt 10.25).

10.29. I fem tilfælde svarede rejseudgifterne ikke til de beløb, der var anført i udgiftsanmeldelsen, eller dokumentationen for rejseudgifterne var så mangelfuld, at det var umuligt at afstemme dem med de anmeldte beløb. I det ene tilfælde var der anført rejseudgifter for en ansat, hvis arbejdstimer ikke var registreret i udgiftsanmeldelsen for projektet.

Effektiv kontrol er påkrævet

10.30. Kommissionen administrerer dagligt et så stort antal betalinger, at det er begrænset, hvor hyppigt den kan foretage indgående finansiel kontrol af udgiftsanmeldelser. I mange tilfælde er udgiftsanmeldelserne udarbejdet sådan, at de stemmer overens med budgettet, og de viser ikke virksomhedens faktiske omkostninger. Kommissionen sammenligner ikke altid de satser, der er anført i udgiftsanmeldelsen, med satserne i det tekniske bilag til kontrakten. Den sammenholder heller ikke altid den forbrugte tid med det anslåede tidsforbrug i henhold til det tekniske bilag. Dermed går selve sigtet med uafhængig vurdering af forslag til dels tabt, og sandsynligheden for, at Kommissionen finder uregelmæssigheder, bliver mindre. Hertil kommer, at selv om mange uregelmæssigheder kun kan konstateres ved stedlig revision, foretager Kommissionen stadig for få revisionsbesøg (jf. tabel 10.4.).

Kommissionens bestræbelser på at fremme SMV's deltagelse i FTU-programmer

10.31. Kommissionen har iværksat teknologistimulerende foranstaltninger, der tager sigte på at gøre det lettere for SMV at deltage i Den Europæiske Unions FTU-programmer(369).

10.32. Der findes to former for foranstaltninger. proceduren for indgivelse af forslag i to etaper og samordnede forskningsaktiviteter på teknologiområdet [Cooperative Research Action for Technology (CRAFT)].

Proceduren for indgivelse af forslag i to etaper

10.33. Proceduren for indgivelse af forslag i to etaper indebærer, at mindst to SMV fra to lande forelægger et skitseforslag. Dette forslag kan indgives når som helst. På grundlag af skitseforslaget til det fremtidige projekt (første etape) kan Kommissionen tildele de pågældende SMV en præmie til gennemførelsen af forundersøgelsesfasen på op til 75 % af udgifterne til den videre udformning af projektet, dog højst 45 000 ECU i alt. Dette beløb udbetales, når det samlede forslag forelægges (anden etape), uanset om forslaget godkendes eller ej.

10.34. Der kan forelægges forslag til projekter, hvor SMV selv forsker sammen med andre partnere (samarbejdsbaserede forskningsprojekter inden for rammerne af Fællesskabets almindelige FTU-programmer).

Samordnede forskningsaktiviteter på teknologiområdet (CRAFT)

10.35. Proceduren for indgivelse af forslag i to etaper kan også anvendes ved finansiering af udarbejdelsen af et CRAFT-forslag. Et CRAFT-projekt tager specifikt sigte på SMV, der har begrænset eller slet ingen forskningskapacitet. Et CRAFT-projekt indebærer, at de SMV, der forelægger et forslag, engagerer tredjemand til på deres vegne at iværksætte forskningsaktiviteter.

10.36. I ni af de femten FTU-særprogrammer under det fjerde rammeprogram anføres det, at en vis procentdel af programmets midler skal anvendes til specifikke SMV-foranstaltninger. Denne procentdel ligger på mellem 5 % og 15 %, og det samlede beløb andrager i alt mindst 753 mio. ECU (jf. tabel 10.2). Det angives dog ikke altid præcist, hvor mange midler der skal afsættes og til hvilke foranstaltninger. I særprogrammet for biomedicin, forskning og sundhed anføres det blot, at midlerne kan anvendes til støtte til SMV. Særprogrammet for havforskning og -teknologi indeholder ikke bestemmelser om, at der skal afsættes midler til SMV, selv om det i den første indkaldelse af projektforslag anføres, at programmet sigter på at fremme teknologistimulerende foranstaltninger.

10.37. I Kommissionens informationsbrochure om teknologistimulerende foranstaltninger(370) anføres det, at det ikke er muligt at iværksætte CRAFT-projekter under særprogrammerne for transport og bioteknologi. Det er ikke korrekt, for i Rådets beslutning om begge programmer henvises der til CRAFT-projekter, og det angives, hvor stor en procentdel der skal anvendes til teknologistimulerende foranstaltninger.

10.38. Selv om man kunne forvente, at virksomheder, der allerede har indgået kontrakter med Kommissionen, ville være velorienterede om teknologistimulerende foranstaltninger, havde 10 af de reviderede virksomheder overhovedet ikke noget kendskab til disse foranstaltninger.

10.39. De potentielle partnere anså tidsplanen og de meget detaljerede oplysninger, der krævedes i forslaget, for at være de største problemer. Når virksomhederne ikke ved, hvilke emner kommende indkaldelser vil dreje sig om, er det vanskeligt for dem at udarbejde forslag og også at vurdere, hvor detaljeret forslagsskitsen skal være.

Særlige informationsdage for SMV

10.40. I 1996 afholdt GD XII todageskonferencen »First SME Technology Days« i Bruxelles. Formålet var at oplyse SMV om Fællesskabets FTU-programmer. Der blev i alt udbetalt 228 000 ECU til arrangøren.

10.41. Virksomhederne skulle betale Kommissionen mellem 130 ECU og 250 ECU i deltagergebyr, men mange betalte ikke. Alle Kommissionens afdelinger, der deltog i konferencen, kunne invitere gæster, der fik fri adgang og rejseudgifter godtgjort over forskellige budgetposter. De deltagere, der havde indgået kontrakter med Kommissionen, kunne få 50 % af disse udgifter refunderet over deres projekter, som også finansieredes over forskellige budgetposter. Eftersom udgifter til den samme foranstaltning blev regnskabsført under forskellige budgetposter, er der en risiko for, at de samlede udgifter til foranstaltningen aldrig vil blive opgjort.

10.42. Det er et spørgsmål, om det var korrekt at give nogle deltagere fri adgang og rejse, mens andre fik godtgjort halvdelen af udgifterne, og andre igen selv skulle betale alle udgifter og rejseomkostninger (i dette tilfælde de SMV, som ikke havde indgået kontrakter med Kommissionen).

10.43. Der blev udarbejdet en evalueringsrapport af de medarbejdere i Kommissionen, som var ansvarlige for tilrettelæggelsen af konferencen. Rapporten var imidlertid ikke så detaljeret, at der kunne drages konklusioner, som kunne være til nytte ved fremtidige arrangementer.

10.44. Kommissionen bør også overveje, om afholdelse af sådanne informationsdage er den mest hensigtsmæssige måde at nå ud til målgruppen på. Den bør i højere grad anvende de nye kommunikationssystemer, der er direkte adgang til via Internet, navnlig Fællesskabets informationstjeneste for forskning og udvikling (CORDIS).

Konklusion

10.45. Fællesskabets FTU-programmer er primært rettet mod specifikke FTU-emner og ikke mod specifikke modtagere såsom SMV (jf. punkt 10.13).

10.46. De indberettede tal for SMV's deltagelse i FTU-programmer er for høje, hvilket skyldes fejl i de forskellige generaldirektoraters databaser (jf. punkt 10.8)

10.47. Samordningen mellem alle de tjenestegrene i Kommissionen, der deltager i finansieringen af FTU-foranstaltninger til støtte for SMV, herunder også foranstaltninger under strukturfondene, bør udbygges, så EU's indsats på dette område gøres mere målrettet (jf. punkt 10.9-10.12).

10.48. De særlige procedurer og kontraktlige bestemmelser, der er gældende for det fjerde FTU-rammeprogram, tager ikke sigte på at fremme SMV's deltagelse i FTU-programmer, og de er heller ikke tilpasset virksomhedernes særlige markeds- og ledelsesforhold. Prækonkurrencemæssige FTU-projekter er ikke særlig velegnede for SMV, hvis aktiviteter normalt er kort- eller mellemlangsigtede. SMV har kun begrænsede finansielle ressourcer, og derfor giver det dem problemer, at midlerne ofte udbetales med forsinkelser. Det giver navnlig små virksomheder problemer, at projektudarbejdelsen er forbundet med store omkostninger, og at beslutningsprocedurerne trækker sådan i langdrag (jf. punkt 10.13-10.18).

10.49. SMV'ers begrænsede kapital og likviditet bevirker, at der er en særlig høj risiko for konkurs. Vurderingen af potentielle SMV-kontrahenters finansielle levedygtighed bør derfor være et væsentligt element i kontraktindgåelsesproceduren (jf. punkt 10.19).

10.50. Kommissionen bør opstille detaljerede retningslinjer for koordinatorens funktioner (jf. punkt 10.21).

10.51. Svagheder i SMV's regnskabssystemer og de komplicerede regler resulterer i ukorrekte udgiftsanmeldelser og deraf følgende misbrug af EU-midler, som Kommissionen efterfølgende skal tilbagesøge (jf. punkt 10.23-10.29).

10.52. Kommissionen bør sikre, at dens egne tjenestegrene og eksterne revisorer aflægger flere revisionsbesøg hos kontrahenterne. Kommissionen bør også overveje at indføre en ordning, i henhold til hvilken potentielle kontrahenter skal forelægge en ekstern revisors bekræftelse af, at de kan opfylde deres kontraktlige forpligtelser, først og fremmest forpligtelsen til at finansiere deres del af projektet. Revisorhonoraret kunne derefter anerkendes som støtteberettiget omkostning under projektet (jf. punkt 10.30).

10.53. Kommissionen bør overveje at indføre en anden finansieringsprocedure for SMV, eftersom ordningen med delvis finansiering af faktiske omkostninger tilsyneladende ikke er egnet til at fremme SMV's deltagelse i FTU-aktiviteter. Kommissionen kunne eventuelt overveje at anvende en anden kontraktform, for eksempel kontrakter med faste priser, der aftales i forvejen(371), eller fortsætte med delvist at finansiere faktiske omkostninger, men indføre faste satser for løn- og generalomkostninger.

10.54. Kommissionen har bestræbt sig på at gøre det lettere for SMV at indsende projektansøgninger og har indført proceduren for indgivelse af forslag i to etaper. Det er et godt initiativ, men proceduren bør forbedres yderligere. Teknologistimulerende foranstaltninger er ikke til megen nytte, hvis der ikke orienteres godt nok om dem. Der bør lægges mere vægt på at forbedre den decentrale informationsformidling, så man når ud til potentielle SMV-kontrahenter. CORDIS og de fremtidige applikationer under systemet bør bruges i større omfang (jf. punkt 10.14-10.15, 10.31-10.39 og 10.44).

10.55. Skal initiativerne til fremme af SMV, navnlig som følge af deres jobskabelsespotentiale, samt til fremme af anvendelsen og udviklingen af nye teknologier lykkes generelt, skal Fællesskabet forbedre og forenkle sine procedurer og iværksætte specifikke foranstaltninger, der opfylder denne målgruppes behov, uden at det går ud over kvaliteten af FTU-projektet.

KOMMISSIONENS SVAR

SMÅ OG MELLEMSTORE VIRKSOMHEDERS DELTAGELSE I PROGRAMMER FOR FORSKNING, TEKNOLOGISK UDVIKLING OG DEMONSTRATION (FTU-PROGRAMMER)

Beskrivelse af SMV

Definition

10.6. Efter Rådets konklusioner af 29. april 1994 er definitionerne på SMV blevet fastlagt i hvert FTU-særprogram efter omfattende konsultationer med repræsentanter fra industrien og medlemsstaterne i programforvaltningsudvalgene. De definitioner, der anvendes for øjeblikket, er et resultat heraf og angiver, at definitionerne, for så vidt angår det fjerde FTU-rammeprogram, er forbundne med særprogrammernes strategiske mål og kan omfatte forskellige omsætningstærskler eller organisationsformer for nogle programmer.

SMV's deltagelse i Unionens FTU-programmer

10.7. 1996-rapporten vil vise, at 3 273 SMV deltog i programmerne, hvilket svarer til en relativ andel på 20 %.

10.8. a) Kvaliteten og pålideligheden af databaserne om FTU-deltagerne bliver konstant forbedret. Dette forventes at fortsætte med den gradvise indførelse af økonomiske og juridiske levedygtighedsundersøgelser, der også omfatter moderselskaber, såvel som verificeringen af SMV-kriterierne med dokumentation. Ved at anvende eksterne oplysningsbureauer om kreditværdighed og andre økonomiske forhold til gennemførelsen af disse undersøgelser, bliver oplysningerne om deltagerne uafhængige og af høj kvalitet.

Hindringer for SMV's deltagelse i FTU-programmer

Samordningen mellem de forskellige generaldirektorater

10.10. For at forbedre kommunikationen mellem de forskellige generaldirektorater i Kommissionen, der beskæftiger sig med SMV-relaterede spørgsmål i forbindelse med FTU, er der blevet oprettet en SMV-koordineringsgruppe, som omfatter syv generaldirektorater. Endvidere undersøger en fælles gruppe for omkostninger og revision, som omfatter alle FTU-generaldirektorater, GD XX og UCLAF, muligheden for at samle oplysninger om FTU-kontrahenter i en fælles database. Dette skulle øge effektiviteten af de revisioner, der gennemføres, og lette forhåndskontrollen af forslagsstillere.

10.11. Hvad angår støtteberettigelse, har fællesgruppen for omkostninger og revision gjort et stort arbejde: definition på de forskellige kategorier af tilladte og ikke-tilladte omkostninger, behandling af personaleomkostninger og generalomkostninger, varige forbrugsgoder, bistand fra tredjemand, hjælpematerialer og databehandling samt moms.

10.12. Medlemsstaterne har oplysninger om FTU-aktiviteter, der finansieres over strukturfondene og Fællesskabets FTU-politik, og er derfor i princippet i stand til at samordne aktiviteter på projektniveau. Kommissionen vil imidlertid undersøge, hvorledes samordningen kan forbedres på en omkostningseffektiv måde.

FTU-programmernes prækonkurrencemæssige karakter

10.13. Prækonkurrencemæssig forskning bør ikke ses som noget, der begrænser små og mellemstore virksomheders deltagelse. Denne deltagelse kan endvidere tage mange former, herunder samordnede aktioner og ledsageforanstaltninger, navnlig for teknologioverførsel og formidling af resultater.

Adgang til information

10.14. Under det fjerde FTU-rammeprogram har Kommissionen udbredt oplysninger om Fællesskabets FTU-aktiviteter meget bredt. For at effektivisere oplysningsformidlingen er det i Kommissionens forslag til det femte FTU-rammeprogram hensigten at rationalisere og koordinere oplysningsnet og andre net, der støtter Fællesskabets FTU-aktiviteter på fællesskabsplan. Fællesskabets FTU-politik er baseret på to hovedprincipper: lige adgang for alle interesserede parter og udvælgelse på grundlag af objektive kriterier.

For at hjælpe SMV med at finde frem til det bedst egnede FTU-program foreslås det under det femte rammeprogram at oprette et særligt kontaktpunkt, hvor SMV kan henvende sig med deres spørgsmål og forslag.

10.15. Kommissionens FTU-databaser omfatter en partnersøgningstjeneste, og der er for nylig åbnet en web-site. Information om disse databaser er vidt tilgængelig.

Udarbejdelse af projektforslag

10.16. De anslåede udgifter på omkring 60 000 ECU pr. forslag kunne kun nås for meget store projekter. Normalt deles udgifterne ved forslagene mellem de forskellige parter, og det må normalt forventes, at SMV bidrager mindre end store kontrahenter. Forslag, hvor der udelukkende deltager SMV, ville koste meget mindre.

For at reducere overtegningsniveauet har Kommissionen foreslået forskellige foranstaltninger, såsom bedre fokusering og koncentrering af programmer og indkaldelser, udbygning af forhåndsscreenings- og totrinsmekanismer og forbedring af kvaliteten af informations- og bistandsnet.

10.17. Kommissionen har for nylig gjort en særlig indsats for at afkorte procedurernes varighed yderligere, navnlig for teknologistimulerende foranstaltninger. For disse foranstaltninger modtager SMV resultaterne fra projektbedømmelsen inden for ca. tre måneder fra den sidste frist for indgivelsen af forslag. Der overvejes yderligere forbedringer, navnlig med henblik på det femte FTU-rammeprogram. Den sene start af FTU-kontrakter er ofte forbundet med de små og mellemstore virksomheders egen skyld. I adskillige tilfælde har det taget de udvalgte ansøgere op til flere måneder at opnå enighed om et konsortium og at nå til enighed om kontraktbetingelserne.

Likviditetsproblemer

10.18. I den af Retten citerede rapport fra Kommissionen konstateres det også, at den lange tid, det varer, inden kontrahenterne modtager deres betaling, ofte skyldes kravet om, at alle kontraktlige forpligtelser skal være opfyldt, og at det er vanskeligt at fjerne en række af årsagerne til disse forsinkelser.

Kommissionens undersøgelser viser, at betalingstiderne er blevet betydelig kortere i løbet af de senere år. En rapport, som Kommissionen offentliggjorde i 1995, viser, at GD III, XII og XIII har betalingstider, som ligger pænt inden for deres kontraktlige forpligtelser, dvs. i løbet af to måneder efter godkendelsen af statusrapporterne og de dertil hørende udgiftsopgørelser. Det tog gennemsnitligt en FTU-betaling mellem 20 og 50 dage at nå frem til koordinatoren i 1996. Projektkoordinatoren er kontraktligt forpligtet til straks at videregive midlerne til de andre kontrahenter. Kommissionen godkender statusrapporterne inden for en kontraktligt fastsat frist.

Særlige risici for Kommissionen forbundet med SMV's deltagelse i FTU-programmer

Finansiel levedygtighed

10.19. Fællesgruppen vedrørende udgifter og revision har undersøgt mulighederne for at stramme forhåndskontrollen med potentielle kontrahenters personaleressourcer og økonomiske ressourcer. Der er fastlagt generelle og harmoniserede kriterier, og disse vil kunne strammes for potentielle modtagere af store fællesskabsbidrag og for potentielle projektkoordinatorer.

Koordinatorens rolle

10.20. Dette problem undersøges også af den i punkt 19 nævnte fællesgruppe.

10.21. Den erfaring og de ressourcer, der kræves af koordinatorerne, for at de kan udarbejde forslag, og de vanskeligheder, som førstegangskoordinatorer kan blive udsat for, er ikke specifikke for SMV, men kan gøre sig gældende for alle potentielle nye kontrahenter.

Virksomhederne yder ikke deres andel af finansieringen

Problemer med at udarbejde korrekte udgiftsanmeldelser

10.22 - 10.29. De fejl og problemer, der er beskrevet i punkt 22 til 29, er ofte indbyrdes forbundne, enten fordi de vedrører de samme kontrahenter, eller fordi fejlene hænger sammen.

Tre tilfælde er blevet henvist til kontoret for koordinering af bekæmpelsen af overtrædelser (UCLAF), som undersøger, om der kan være tale om bedrageri.

Ud af de 21 nævnte kontrahenter er der ved at blive foretaget yderligere kontrolundersøgelser i 15 tilfælde, og der vil blive sørget for passende justeringer og tilbagebetalinger.

I et tilfælde viste Kommissionens yderligere undersøgelse, at kontrahenten faktisk havde midlerne til medfinansiering.

I to andre tilfælde forelå de faktiske omkostninger ikke på tidspunktet for Rettens revision, men de fornødne justeringer med henblik på de faktiske omkostninger var indledt (som anført i udgiftserklæringsskemaet) og er senere afsluttet.

Kommissionen er enig i, at den nøjagtige beregning af de faktiske generalomkostninger kan udvise vanskeligheder for nogle kontrahenters vedkommende. Muligheden for at anvende en fast generalomkostningssats under det femte rammeprogram er ved at blive drøftet.

En kontrahents medfinansieringsmidler kan hidrøre fra forskellige kilder (f.eks. kapital eller reserve), som ikke nødvendigvis er afhængige af kilden til den kommercielt skabte indtægt. At yde tjenester til Kommissionen og at skabe tilstrækkelige indtægter til at kunne deltage i FTU-projekter med omkostningsdeling betragtes ikke som uregelmæssigheder, heller ikke såfremt Kommissionen er den vigtigste indtægtskilde.

10.23. Generelt indeholder FTU-kontrakter bestemmelser om delvis refusion af de fulde omkostninger ved projektet. I tilfælde, hvor potentielle kontrahenter ikke har en tilstrækkelig detaljeret regnskabsstruktur, et træk der forekommer særlig hyppigt i offentlige administrationer, universiteter osv., kan Kommissionen foreslå fuld refusion af ekstraomkostningerne ved projektet.

En SMV vil normalt have alle de oplysninger, der skal til for at beregne omkostningerne ved et projekt med tilstrækkelig nøjagtighed og uden særlige anstrengelser ved hjælp af de regnskaber, som den er retligt forpligtet til at føre.

Effektiv kontrol er påkrævet

10.30. Udgiftsopgørelser er erklæringer om de faktiske udgifter, der er påløbet over en bestemt tidsperiode og for bestemte arbejdspakker eller arbejdsopgaver. Projektlederen har til opgave at sammenligne disse udgifter (anmeldt i udgiftsopgørelsen) med opgaverne i det tekniske bilag, arbejdspakker, tid, omkostningsoverslag osv. Det vigtigste grundlag, som projektlederen har for at acceptere eller afvise udgifter anført i udgiftsopgørelsen, er oplysningerne i det tekniske bilag.

De vejledende beløb i det tekniske bilag kan imidlertid ændre sig under gennemførelsen af projektet af tekniske årsager, en ændring der normalt foretages med projektlederens samtykke og viden.

Kontrakten indeholder endvidere artikel 18, stk. 2, hvori det fastslås, at der kan foretages eventuelle overførsler mellem kategorier og deltagere, forudsat at projektets anvendelsesområde ikke ændres væsentligt, hvilket kontrolleres af projektlederen. Kontrahenter rådes til at anføre alle deres faktiske udgifter i udgiftsopgørelserne.

Kommissionen fortsætter sin indsats for at intensivere sin revision. Fællesgruppen for omkostninger og revision er ved at undersøge, hvorledes arbejdet kan samordnes og harmoniseres inden for følgende områder: fortolkning af finansielle bestemmelser, forhåndskontrol og risikoanalyse, revisionsprocedurer, administrative bestemmelser, der skal anvendes på forsømmelige kontrahenter, og oprettelse af en fælles database om kontraktoplysninger.

Kommissionens bestræbelser på at fremme SMV's deltagelse i FTU-programmer

Samordnede forskningsaktiviteter på teknologiområdet (CRAFT)

10.36. Den faktiske størrelse på Fællesskabets bidrag til SMV-foranstaltninger (både samarbejdsforskning og kooperativ forskning), som nævnt af Retten under punkt 10.7, overstiger de vejledende beløb i programbeslutningerne (tabel 10.2).

10.38. For øjeblikket er der omkring 16 millioner SMV i EU. Omkring 200 000 til 300 000 af disse virksomheder er potentielle CRAFT-deltagere. Det er derfor uundgåeligt, at nogle af dem ikke har hørt om teknologistimulerende foranstaltninger på trods af, at Kommissionen har udbredt brugervenlige oplysninger om dem vidt og bredt.

10.39. De vejledende frister for indgivelsen af forslag under de teknologistimulerende foranstaltninger blev offentliggjort i informationspakken i december 1994 og foreligger på Internettet. Hvad angår planlægningen af indgivelsen af forslag til forundersøgelsespræmier skal det fremhæves, at tidspunkterne for indkaldelser af forslag til samarbejdsforskning er anført i arbejdsprogrammerne. For kooperativ forskning er der endog en åben indkaldelse. Der findes endvidere tydelige oplysninger om, hvor detaljerede forslag til forundersøgelsespræmier skal være, i informationspakken om teknologistimulerende foranstaltninger.

Særlige informationsdage for SMV

10.41. Der er offentliggjort en finansiel oversigt fra konferencen, som dækker alle infrastrukturomkostninger samt udgifterne til de eksperter, der var inviteret til at deltage i workshopperne.

10.42. Politikken med hensyn til deltagergebyr for konferencens deltagere var, at talere fik fri adgang, medens dem, der deltog i en FTU-kontrakt med Fællesskabet, kunne debitere en del af omkostningerne til projektet. For at opnå en god deltagelse fra mindre virksomheder blev bestemte SMV udvalgt og inviteret på grundlag af klare kriterier: ingen tidligere deltagelse i noget af Fællesskabets FTU-programmer, hjemsted i et samhørighedsland, aktiv i traditionelle sektorer. Alle andre deltagere skulle betale et gebyr.

10.43. Selv om kontrakten om tilrettelæggelsen af konferencen ikke indeholdt specifikke bestemmelser om nogen formel evaluering af arrangementet, gennemførte Kommissionen på linje med artikel 2 i finansforordningen en evaluering, og en kopi heraf blev sendt til Retten. Det er Kommissionens opfattelse, at denne evaluering var tilstrækkelig detaljeret til, at der kunne drages konklusioner med hensyn til afholdelsen af fremtidige konferencer. Kommissionens evaluering af sådanne arrangementer spiller også en vigtig rolle for udformningen af forskningspolitikken, navnlig med henblik på det femte FTU-rammeprogram.

10.44. Der findes ingen enkelt eneste rigtige måde at oplyse SMV på. Ud over oplysninger på papir, som brochurer og foldere, spredes oplysninger om teknologi-stimulerende foranstaltninger via Euro Info Centre og de elektroniske kanaler CORDIS og ARCADE. Selv om SMV for øjeblikket kun bruger internettet i beskedent omfang, er anvendelsen af FTU-databaserne ved at komme med, blandt andet gennem direkte adgang via informationscentrene på nationalt plan.

Konklusion

10.46. Kvaliteten og pålideligheden af databaserne om FTU-deltagerne bliver konstant forbedret og ajourført, navnlig ved at kontrollere den økonomiske og juridiske levedygtighed og på grundlag af dokumentation.

10.47. Med henblik på at forbedre samordningen mellem alle de tjenestegrene i Kommissionen, der beskæftiger sig med SMV-relaterede emner i forbindelse med FTU, blev der i december 1994 nedsat en koordineringsgruppe for SMV. I princippet råder medlemsstaterne over de oplysninger, der skal til for at foretage en samordning på projektniveau under strukturfondene og FTU-projekter.

10.48. Et af de vigtigste formål med FTU-rammeprogrammet er at hjælpe virksomhederne, herunder SMV, med at opnå en høj F& U-kvalitet og fuldt ud at udnytte de potentielle fordele ved det indre marked. Indtil nu har flere tusinde SMV deltaget i det fjerde FTU-rammeprogram, og dette viser, at kriteriet med prækonkurrencemæssig forskning ikke er nogen hindring for deres deltagelse.

Finansieringsniveauet for projekter blev fastsat af den lovgivende myndighed og repræsenterer en balancegang mellem et passende finansieringsniveau fra Fællesskabets side, den form for forskning, der gennemføres, og overholdelsen af internationale bestemmelser om ydelse af statsstøtte.

Udgifterne til at forberede et FTU-forslag under det fjerde rammeprogram kan finansieres ved hjælp af forundersøgelsespræmier til SMV.

Kommissionen har på det seneste gjort en særlig indsats for at begrænse forsinkelserne, navnlig i forbindelse med teknologistimulerende foranstaltninger. SMV modtager nu resultaterne fra projektbedømmelsen inden for ca. tre måneder efter den sidste frist for indgivelsen af forslag.

10.49. Kommissionen har undersøgt mulighederne for en forhåndskontrol af potentielle kontrahenters personalemæssige og finansielle ressourcer. Disse kontrolforanstaltninger finder sted i den periode, hvor kontraktforhandlingerne foregår.

10.50. Kommissionen vil intensivere sin indsats for at vejlede SMV med hensyn til den præcise rolle, som koordinatoren for FTU-projekter spiller.

10.51. Kommissionen er enig i, at den korrekte præcise beregning af generalomkostningerne kan være et problem for nogle kontrahenter. Efter de revisioner, som Retten har gennemført, foretager Kommissionen nu en yderligere kontrol og sørger for de fornødne justeringer og tilbagebetalinger.

10.52. Kommissionen fortsætter sin indsats for at intensivere de revisioner, der gennemføres såvel af Kommissionens egne tjenestegrene som af eksterne revisorer. Samordningen af revisionsaktiviteterne er et led i det arbejde, der udføres af fællesgruppen for omkostninger og revision. Kommissionen ser positivt på Rettens forslag om at lade en ekstern revisor bekræfte, at potentielle kontrahenter kan opfylde deres kontraktlige forpligtelser. Den vil undersøge de juridiske og praktiske aspekter ved dette forslag.

10.53. Tusinder af SMV har indtil nu deltaget med succes i det fjerde FTU-rammeprogram under ordningen med delvis finansiering af de faktiske omkostninger. Kontrakter med faste priser, der aftales i forvejen, vil kunne anvendes under visse særlige omstændigheder, og Kommissionen vil undersøge denne valgmulighed mere detaljeret, under hensyntagen til at potentielle kontrahenter vil kunne få længere ventetider som følge af længere forhandlinger og mere omfattende forhåndskontrol, der kræves ved sådanne FTU-kontrakter.

10.54. Kommissionen har spredt oplysninger om teknologistimulerende foranstaltninger meget bredt, blandt andet gennem mange oplysningscentre i medlemsstaterne. Der er planlagt yderligere samordning af informationsnettene under det femte FTU-rammeprogram. FTU-databaserne anvendes i stigende grad af SMV, og Kommissionen har for nylig oprettet en web-site på Internettet.

10.55. Fællesskabets FTU-politik er baseret på flere nøgleprincipper: lige adgang for alle interesserede parter, udvælgelse på grundlag af objektive kriterier, sund og effektiv forvaltning samt beskyttelse af Fællesskabets økonomiske interesser. Kommissionen er enig i, at eventuelle ændringer i Fællesskabets procedurer for gennemførelsen af FTU-aktiviteter skal være i fuld overensstemmelse med disse principper.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 11(372*) Industripolitikker MEDIA

11.0. INDHOLD Punkt

Indledning 11.1 - 11.6

Budgetgennemførelse 11.7 - 11.8

Bemærkninger 11.9 - 11.45

Problemer på grund af de mange kulturelle aspekter og økonomiske mål 11.10 - 11.13

Gennemførelse og forvaltning af programmet 11.14 - 11.20

Overlapning af aktiviteter og dobbelt finansiering 11.21 - 11.24

Kontrolsystem 11.25 - 11.30

Tilbagebetaling af lån, risikovillig kapital og påløbne renter 11.31 - 11.34

Redegørelse for den finansielle stilling 11.35

Programevaluering 11.36

Programafslutning 11.37 - 11.41

Forventet udvikling i MEDIA II 11.42 - 11.45

Konklusion 11.46 - 11.52

INDLEDNING

11.1. MEDIA-programmerne (I og II), der forvaltes af Kommissionens tjenestegren »Av-sektoren, Information, Kommunikation, Kultur« (GD X), dækker de industrielle aspekter ved Fællesskabets politik på det audiovisuelle område. Denne politik tager sigte på fastlæggelse af retsgrundlaget for den audiovisuelle sektor, teknologisk udvikling og industrielle anliggender. Det overordnede mål for MEDIA er at fremme og styrke den europæiske audiovisuelle industri ved at forbedre dens konkurrencedygtighed, navnlig små og mellemstore virksomheders konkurrencedygtighed, under hensyntagen til de kulturelle aspekter ved den audiovisuelle sektor.

11.2. For at opfylde dette mål ydede MEDIA I støtte til filmdistribution, forbedring af filmproduktionsvilkårene, stimulering af investeringer, forbedring af film- og tv-folks kompetence med hensyn til kommerciel styring og udbygning af potentialet i lande, der har en ringe audiovisuel kapacitet og/eller geografiske eller sproglige begrænsninger. MEDIA II yder støtte til udvikling af filmprojekter med henblik på at øge antallet af europæiske produktioner, distribution af europæiske film (biograf, fjernsyn, video), og videreuddannelse af fagfolk på disse områder. 85 % af programfinansieringen ydes til projektudvikling og filmdistribution og 15 % til videreuddannelse. Disse aktiviteter finansieres gennem lån, der under visse omstændigheder skal tilbagebetales, eller risikovillig kapital (projektudvikling og filmdistribution) eller tilskud (videreuddannelse, netværkssamarbejde og konferencer).

11.3. MEDIA I-programmet blev vedtaget ved Rådets afgørelse 90/685/EØF af 21. december 1990 (373), og der blev ydet 200 mio. ECU til dette program for perioden 1991-1995 (forhøjet til 236 mio. ECU) (374). Ifølge Kommissionen (375) blev der under MEDIA I ydet støtte til over 2 000 projekter i udviklingsfasen og til distribution og markedsføring af ca. 2 200 film, og mere end 2 600 fagfolk kunne deltage i særlige uddannelsesaktioner. Der blev endvidere ydet indirekte støtte til film i forbindelse med ca. 60 udstillinger og konferencer.

11.4. MEDIA II-programmet for 1996-2000 blev vedtaget ved Rådets afgørelse 95/563/EF af 10. juli 1995 og 95/564/EF af 22. december 1995 (376). Den samlede finansiering andrager 310 mio. ECU (265 mio. ECU til projektudvikling og distribution og 45 mio. ECU til uddannelse). Det overordnede mål for MEDIA II er det samme som for MEDIA I, men navnlig programmernes gennemførelses- og forvaltningsprocedurer afviger fra hinanden (jf. punkt 11.42-11.45), instrumenterne koncentreres om andre aktiviteter, og de specifikke mål er ikke de samme (jf. punkt 11.1-11.2).

11.5. Ud over fællesskabsstøtten udbetales der over 500 mio. ECU om året i national filmstøtte i Fællesskabet, heraf ca. 130 mio. ECU om året i Tyskland og 300 mio. ECU i Frankrig. Andre medlemsstater, f.eks. Det Forenede Kongerige, har først for nylig indført en national støtteordning.

11.6. I 1995 reviderede Retten de teknologiske aspekter ved Fællesskabets audiovisuelle politik (377) og i 1996 gennemførelsen og afslutningen af MEDIA I-programmet, afviklingsfasen (første halvdel af 1996) og overgangen til MEDIA II. Retten aflagde revisionsbesøg i Kommissionen og i seks (378) af de 19 støtteorganer (379), hvoraf de fleste er oprettet inden for rammerne af MEDIA I og handler som uafhængige organer, der som særskilte retlige enheder fungerer som mellemled mellem Kommissionen og de endelige modtagere (jf. punkt 11.14). De reviderede støtteorganer modtog over halvdelen af de midler, der blev ydet under MEDIA I. Retten reviderede endvidere seks endelige modtagere, nemlig producenter og distributionsselskaber. Rettens revision gav anledning til nedenstående bemærkninger.

BUDGETGENNEMFØRELSE

11.7. Tabel 11.1 viser budgetgennemførelsen for MEDIA I-programmet fra 1991 og til og med første halvdel af 1996. Som det fremgår af tabellen, er det gået langsomt med at få indfriet forpligtelserne, fordi aftalerne mellem Kommissionen og støtteorganerne blev undertegnet meget sent (jf. punkt 11.16). Uindfriede forpligtelser under MEDIA I beløb sig ved afslutningen af programmet (den 31. december 1995) til 31,8 mio. ECU. Et år efter afslutningen af programmet beløb de uindfriede forpligtelser sig til ca. 13,5 mio. ECU.

11.8. Lige siden starten på MEDIA I-programmet i 1991 er budgettransaktionerne fortrinsvis blevet gennemført ved udgangen af året. Når hovedparten af forpligtelserne indgås i slutningen af et regnskabsår, kan der kun udbetales forskud i samme regnskabsår (på 40-60 %, afhængig af aftalen). Disse forskud viser ikke, hvor langt fremme man faktisk er med gennemførelsen af programmet, da de alle er ydet i overensstemmelse med aftaler mellem Kommissionen og støtteorganerne uden hensyntagen til, hvor langt fremme et bestemt projekt er.

BEMÆRKNINGER

11.9. Retten konstaterede under den første undersøgelse følgende hindringer for en effektiv og produktiv gennemførelse af MEDIA I:

a) problemer på grund af de mange kulturelle aspekter og økonomiske mål,

b) potentielle konflikter mellem fællesskabsordninger og nationale ordninger,

c) for vagt formulerede kontraktlige bestemmelser om programgennemførelse,

d) tvivl med hensyn til denne form for fællesskabsstøtte og beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, og

e) uhensigtsmæssige bestemmelser om afslutning af programmet.

Retten har derfor undersøgt, om disse problemer havde indvirket på gennemførelsen af MEDIA I, og om de var blevet løst ved udformningen af MEDIA II.

Problemer på grund af de mange kulturelle aspekter og økonomiske mål

11.10. Mens MEDIA I var baseret på de generelle gennemførelsesbeføjelser i EF-traktatens artikel 235, henvises der i MEDIA II-afgørelsen udtrykkeligt til EF-traktatens artikel 130 (industri), og formålet er at støtte udviklingen af den europæiske audiovisuelle industri under hensyntagen til kulturelle aspekter som fastsat i EF-traktatens artikel 128 og erhvervsuddannelsespolitikken som fastsat i EF-traktatens artikel 127. Endvidere er formålet med MEDIA II at tilpasse markedsstrukturerne under særlig hensyntagen til små og mellemstore virksomheders behov og samtidig at udnytte synergieffekter og stordriftsfordele.

11.11. Sigtet med det fortrinsvis markedsorienterede MEDIA-program, der dækker hele Europa, er, at det i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet skal supplere og støtte nationale foranstaltninger til fremme af filmproduktion. Den nationale indsats er i modsætning til MEDIA ofte kulturelt orienteret og begrænset til film produceret inden for nationale eller regionale grænser. I henhold til rådsafgørelserne skal Fællesskabets foranstaltninger være i overensstemmelse med og supplere de nationale foranstaltninger, men da der skal tages hensyn til både økonomiske og kulturelle aspekter, kan det føre til konflikter, når en projektansøgning både skal opfylde de kommercielle betingelser for fællesskabsfinansiering (projektudvikling og distribution) og de kulturelle betingelser for national finansiering. Retten konstaterede f.eks. i Tyskland og Frankrig, at betingelserne for national støtte og fællesskabsstøtte kan være så indbyrdes modstridende, at ansøgere, der vælger den ene mulighed, udelukkes fra eventuelt at benytte den anden som supplerende finansieringskilde.

11.12. I nogle medlemsstater, f.eks. Tyskland og Frankrig, er den nationale støtte meget højere end MEDIA-støtten, eller den ydes som et tilskud, der er mere interessant end et MEDIA-lån, og det medfører utilsigtet konkurrence mellem nationale ordninger og fællesskabsordninger. Endvidere hæmmes målopfyldelsen af programmets store geografiske spredning (380) i forhold til det relativt lave finansieringsniveau.

11.13. I lighed med andre fællesskabsprogrammer skal MEDIA I tage hensyn til små og mellemstore virksomheders særlige behov. Uafhængige små og mellemstore virksomheder blev imidlertid først præcist defineret i 1996 (381). Formålet med netværkssamarbejdet mellem små og mellemstore virksomheder (baseret på kontrakter og samarbejdsaftaler), der blev påbegyndt inden for rammerne af MEDIA, er at udnytte synergieffekter og stordriftsfordele og dermed at forbedre små og mellemstore virksomheders konkurrencedygtighed. Den nuværende markedsstruktur, der på verdensplan er domineret af store filmproduktions- og distributionsselskaber, kunne gøres tilgængelig for uafhængige små og mellemstore virksomheder, hvis de fik adgang til den foreslåede Europæiske Garantifond til Fremme af Produktionen af Biograf- og TV-film. Dette instrument vil eventuelt kunne bidrage til at nedbringe de enkelte små og mellemstore virksomheders finansielle risiko og dermed styrke deres konkurrencedygtighed (382).

Gennemførelse og forvaltning af programmet

11.14. Kommissionen overdrog det til 19 støtteorganer at gennemføre MEDIA I-programmet og uddelegerede væsentlige funktioner som f.eks. bedømmelse og udvælgelse af ansøgninger, indgåelse af kontrakter med endelige modtagere, økonomisk forvaltning og overvågning af projekter. Ved denne delegation af funktioner blev der ikke taget hensyn til principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning. Den medførte høje administrationsomkostninger (gennemsnitlig 22 %). Støtteorganerne modtog midler til at dække deres egne administrationsomkostninger og til aktionsudgifterne (lån, risikovillig kapital og tilskud).

11.15. Samtlige kontrakter med disse organer blev indgået ved underhåndsaftale uden udbudsprocedure. I Rådets afgørelse 90/685/EØF er ti modtagerorganer anført med navns nævnelse. Man burde i overensstemmelse med finansforordningens artikel 56 have indledt en udbudsprocedure med henblik på udvælgelse af de sidste ni.

11.16. I alle de besøgte støtteorganer blev de årlige kontrakter mellem Kommissionen og støtteorganerne indgået sent på det pågældende år og i et tilfælde først i et efterfølgende år. Det skabte usikkerhed omkring overførslerne af midlerne og medførte også, at de blev overført for sent, hvilket igen gav væsentlige forvaltningsproblemer på projektniveau (højere finansielle omkostninger, tilbagetrækning af andre finansieringsmuligheder, som der var knyttet bestemte betingelser til, høje administrationsomkostninger osv.), hvorved der opstod risiko for, at projektet ikke kunne gennemføres.

11.17. De kontrakter, som Kommissionen indgik med støtteorganerne, var vagt formuleret og upræcise. Indtil 1994 var der ingen klare bestemmelser om støtteberettigede udgifter, den gældende ecu-vekselkurs og de nærmere betingelser for tilbagebetaling af lån og renter til fællesskabsbudgettet (jf. punkt 11.31-11.34).

11.18. I rådsafgørelsens artikel 6 er det fastsat, at fællesskabsfinansieringen almindeligvis højst kan andrage 50 % af kontrahentens omkostninger. De medkontraherende organer tilsidesatte denne bestemmelse, hvilket Kommissionen godtog ved at fortolke 50 %-reglen, som om den vedrørte de endelige modtageres bidrag, men der bestod ikke noget kontraktforhold mellem de endelige modtagere og Kommissionen. Fællesskabets bidrag var således i gennemsnit 75 % af de 19 støtteorganers omkostninger.

11.19. I MEDIA I's afviklingsfase i første halvår af 1996 dækkede fællesskabsfinansieringen generelt 100 % af støtteorganets aktionsudgifter.

11.20. Eftersom Kommissionen ikke var medundertegner af aftalerne mellem støtteorganerne og modtagerne, havde den ingen retlige beføjelser (herunder retten til at foretage inspektion) over for støtteorganernes medkontrahenter. Det hindrede Kommissionen i at udøve væsentlige dele af sit ansvar for at foretage overvågning og kontrol, som er væsentlige aspekter af dens ansvar som forvaltende myndighed (jf. punkt 11.25-11.30).

Overlapning af aktiviteter og dobbelt finansiering

11.21. Der opstår risiko for overlapning og dobbelt finansiering i forbindelse med enten

a) foranstaltninger, der modtager finansiel støtte fra nationale filmstøtteordninger og MEDIA-programmerne, eller

b) foranstaltninger, der modtager finansiel støtte fra MEDIA-programmerne og andre fællesskabsforanstaltninger.

11.22. Ansøgninger om både national støtte og fællesskabsstøtte sammenholdtes ikke systematisk. De forskellige finansieringskilder bør samordnes, således at man undgår uproduktiv finansiering eller regelstridig overfinansiering.

11.23. MEDIA-støtten til faglig videreuddannelse overlapper til dels uddannelsesforanstaltningerne under Den Europæiske Socialfond (navnlig mål nr. 4 og fællesskabsinitiativerne) og LEONARDO-programmet. En endelig modtager i Belgien havde modtaget midler både fra ESF og MEDIA. De samlede omkostninger ved projektet androg ca. 80 000 ECU, og ESF havde bidraget med ca. 31 000 ECU og MEDIA med ca. 32 000 ECU. Da 90 % af dette støtteorgans finansielle midler hidrører fra MEDIA-programmet, kom størstedelen af det nationale medfinansieringsbidrag til ESF-projekter reelt fra fællesskabsbudgettet, hvilket var i strid med bestemmelserne om medfinansiering i artikel 9 og 17 i forordningen om samordning af strukturfondenes interventioner (383).

11.24. Som systemet fungerer i dag kan et multimedieprojekt modtage midler fra fem forskellige fællesskabsfinansieringskilder: multimedie-forskning og -udvikling - GD III, INFO 2000-program - GD XIII, fremme af multimedieinstrumenter til undervisningsbrug - GD XXII, programmer under Den Europæiske Socialfond - GD V og MEDIA-program - GD X. Denne uforholdsmæssigt ressourcekrævende administrative struktur i Kommissionen indebærer stor risiko for overlapning af aktiviteter på fællesskabsniveau.

Kontrolsystem

11.25. I de fleste af de besøgte støtteorganer blev projektudvælgelse, administration og finanskontrol udført uden adskillelse af de forskellige forvaltningsopgaver.

11.26. I nogle tilfælde deltog der repræsentanter for Kommissionen i støtteorganernes bestyrelsesmøder, men kun som observatører.

11.27. Kommissionen krævede i kontrakterne, at støtteorganerne skulle revideres af en uafhængig revisor udpeget af støtteorganet. I et tilfælde var revisor/kasserer far og søn, og deres kontorer lå ved siden af hinanden. I et andet tilfælde kunne de reviderede regnskaber ikke afstemmes med den udgiftsopgørelse, der var sendt til Kommissionen.

11.28. De kontrakter, der blev indgået under MEDIA I om finansiel støtte til de endelige modtagere, og som blev undertegnet af modtagerne og støtteorganerne, indeholdt ingen bestemmelser om Kommissionens og Rettens revisionsbeføjelser (jf. punkt 11.20). De endelige modtagere, som der blev aflagt besøg hos, kunne således med rette have nægtet at lade revisorerne foretage stedlig revision. Det var derfor støtteorganerne, der havde revisionsbeføjelserne, men i praksis reviderede de sjældent og i nogle tilfælde meget sent (ved programmets afslutning, eller efter at modtageren var gået fallit).

11.29. Kommissionens revision af de organer, der deltog i MEDIA I, var ikke fyldestgørende, eftersom kun fem ud af 19 støtteorganer blev revideret på Kommissionens initiativ. Kommissionens finansinspektør gennemførte ingen kontrol på stedet og kontrollerede kun de endelige finansieringsansøgninger indsendt af støtteorganerne. Der blev således ikke gennemført systematisk revision af fællesskabsmidlerne under MEDIA I.

11.30. Finansieringen består fortrinsvis af lån til de endelige modtagere og tilbagebetalte beløb, der blev genanvendt til nye projekter. Imidlertid viser de regnskaber, som støtteorganerne udarbejdede ved afslutningen af programmet, ikke altid den finansielle nettostilling i forbindelse med MEDIA-foranstaltningerne. De beløb, som støtteorganerne ikke udbetalte, fordi projekterne blev opgivet, og som tidligere var blevet opført som afholdte udgifter, blev ikke trukket fra i de årlige opgørelser. Alligevel udbetalte Kommissionen hvert år restbeløbene, selv om støtteorganerne kan have brugt midlerne til andre formål eller ladet dem stå på deres egne bankkonti, uden Kommissionens vidende.

Tilbagebetaling af lån, risikovillig kapital og påløbne renter

11.31. Det er ikke defineret i MEDIA I-afgørelsen, hvilken form for finansiel støtte der kan ydes over det almindelige budget. I modsætning til MEDIA II-afgørelsen (artikel 4) sondres der ikke mellem lån, startkapital og tilskud. Det var op til støtteorganerne selv at aftale med modtageren, hvilken form for finansiel støtte der skulle ydes.

11.32. Først i 1994 blev der indføjet en entydig bestemmelse i kontrakterne om, at renteprovenuer og ydede lån skulle tilbagebetales til det almindelige budget. Tilbagebetalte lån og bankrenter vedrørende 1991-1994 er stort set blevet genanvendt til nye projekter, selv om det ikke var fastsat i kontrakterne. Under revisionen anfægtede nogle organer endda Kommissionens ret til tilbagebetaling. Støtteorganerne indsendte først de relevante tal mellem udgangen af 1996 og begyndelsen af 1997, så Kommissionen ikke vidste, hvor store beløb det drejede sig om ved programmets afslutning.

11.33. Lån ydet af støtteorganerne skal kun betales tilbage, hvis projekterne er blevet gennemført med et positivt økonomisk resultat (lån, der under visse omstændigheder skal tilbagebetales). Tilbagebetalingsprocenten kan derfor kun beregnes skønsmæssigt, ikke præcist. Under 5 % af de 115,9 mio. ECU, der blev ydet i lån under MEDIA I, var tilbagebetalt ved udgangen af 1996. Dermed vil der skulle føres tilsyn med tilbagebetalingen af over 95 % af de bevilgede lån frem til år 2007.

11.34. Ved udgangen af 1996 kendte Kommissionen ikke det præcise beløb i udestående fordringer. Kommissionens beregning af det beløb, der skulle opføres i 1996-regnskaberne for udestående fordringer, var utilfredsstillende på grund af visse vanskeligheder såsom svage aftalebetingelser i årene før 1995, utilstrækkelige oplysninger og lukning af nogle af støtteorganerne. Dertil kommer, at de fleste støtteorganer ikke har de administrative ressourcer til at fortsætte en egentlig opfølgning, og de har heller ikke modtaget instrukser herom fra Kommissionen.

Redegørelse for den finansielle stilling

11.35. Først i 1996-regnskabet forsøgte Kommissionen for første gang at redegøre for den finansielle stilling. Kommissionens redegørelse for potentielle tilgodehavender giver imidlertid anledning til nogle bemærkninger (jf. punkt 11.41). De tidligere år var Kommissionens finansielle nettostilling med hensyn til lån og risikovillig kapital, som støtteorganerne har ydet modtagere i løbet af MEDIA I-programmet, ikke opført som et potentielt tilgodehavende i årsregnskaberne med tilhørende noter. Havde den gjort det, ville den være blevet opmærksom på, at det var nødvendigt at sikre, at midlerne blev inkasseret efter udløbet af MEDIA I-programmet.

Programevaluering

11.36. I overensstemmelse med artikel 8 i MEDIA I-afgørelsen foretog Kommissionen en midtvejsevaluering to år efter iværksættelsen og en endelig evaluering efter afslutningen af programmet. Midtvejsevalueringen, der var baseret på en undersøgelse gennemført af et management-konsulentfirma i samråd med repræsentanter for den audiovisuelle industri, forelå i juli 1993. Evalueringen omfattede en efterprøvelse af, om forvaltningen af MEDIA I-programmet havde været produktiv, og der blev foreslået forbedringer. Den endelige evaluering, der blev foretaget i løbet af 1996, kunne ikke tages med i betragtning ved udarbejdelsen af MEDIA II-programmet. Konklusionerne og henstillingerne i midtvejsevalueringen (f.eks. forbedring af budgetprocedurerne, organisatoriske ændringer og mere klart afstukne mål) afspejles i vidt omfang i MEDIA II-afgørelsen. Men selv om der er sket forbedringer på områder som f.eks. projektplanlægning og tilsyn med forvaltningen, er det nødvendigt at definere målene klarere (jf. punkt 11.11).

Programafslutning

11.37. I et støtteorgan blev 28 projekter vedrørende 2,0 mio. ECU godkendt i januar 1996 efter programmets udløbsdato (den 31. december 1995). Disse udgifter er ikke støtteberettigede.

11.38. Kommissionen ydede støtte til støtteorganernes administrationsomkostninger i en afviklingsperiode på seks måneder efter den officielle afslutning af MEDIA I-programmet (den 31. december 1995). Det fremgår af Rettens revision, at nogle MEDIA I-støtteorganer fortsat anvendte de midler, der var tilbage fra MEDIA I-programmet, til at dække administrationsomkostninger som personale, konsulenter, lokaler osv. efter udløbet af fristen den 30. juni 1996.

11.39. I 1995-kontrakterne mellem Kommissionen og støtteorganerne indførtes der særlige klausuler om afslutningen af MEDIA I for at beskytte Fællesskabets finansielle interesser. Der blev fastsat en frist for nye projekter og indført et krav om regnskabsaflæggelse (pengestrømme, virksomhedens nettoformue osv.). Støtteorganerne har imidlertid endnu ikke givet Kommissionen disse oplysninger, og Kommissionen har heller ikke givet støtteorganerne klare instrukser om, hvad der skal gøres ved afslutningen af programmet med hensyn til likviditetssaldoen og de beløb, der skal inkasseres. Som eksempel kan nævnes, at et støtteorgan burde have ført nettolikviditetssaldoen pr. 31. december 1995 på 1,7 mio. ECU tilbage til Kommissionen. Kommissionen gjorde imidlertid først noget ved sagen, efter at Retten havde gjort opmærksom på forholdet. På tidspunktet for revisionen havde Kommissionen ikke indført et system til overvågning af dette aspekt.

11.40. Kommissionen gav ingen klare administrative retningslinjer for, hvordan der kunne sikres en altomfattende og effektiv daglig forvaltning efter den administrative afslutning af programmet den 30. juni 1996. Kommissionen tillod i realiteten hvert enkelt støtteorgan at fortsætte forvaltningen efter egne retningslinjer. Efter den dato fandtes der ikke et kontraktligt grundlag for at foretage det nødvendige administrative arbejde og for at føre tilsyn med modtagerne for at sikre, at udestående restbeløb, afkast af risikovillig kapital samt bevilgede lån blev inkasseret. Der var heller ikke noget retsgrundlag for at gå rettens vej for at få lån tilbagebetalt, når det kunne betale sig.

11.41. I Kommissionens regnskaber og Den Europæiske Unions konsoliderede regnskaber pr. 31. december 1996 gøres der forsøg på at redegøre for den finansielle stilling. Kommissionen har for første gang forsøgt at fastslå nettoværdien af dens tilgodehavender hos organerne. Retten anerkender, at Kommissionen har bestræbt sig på at give en mere gennemskuelig redegørelse for den finansielle stilling. Retten har imidlertid analyseret den nuværende stilling, for så vidt angår Kommissionens formue, og konkluderer, at Kommissionen inden afslutningen af regnskaberne for regnskabsåret 1997 bør efterprøve endnu en gang, dels om disse beløb er korrekte, og om de kan tilbagesøges, dels hvordan der redegøres for dem i regnskaberne.

Forventet udvikling i MEDIA II

11.42. Det overordnede mål for programmet, nemlig at fremme og udbygge den europæiske audiovisuelle industri, er ikke ændret i MEDIA II. Sammenlignet med MEDIA I er de specifikke mål blevet omdefineret og koncentreret på tre højt prioriterede områder (jf. punkt 11.2).

11.43. Med MEDIA II forventes der forbedringer som følge af, at antallet af støtteorganer er reduceret fra 19 til fire formidlende organer. Dermed vil de administrative procedurer blive strammet og administrationsomkostningerne nedbragt væsentligt fra gennemsnitlig 22 % af den finansielle støtte i MEDIA I til 5 %, som er målet for MEDIA II. De fire nye mellemleds ansvarsområder er fordelt efter MEDIA II-aktivitetsområderne: projektudvikling, filmdistribution, videreuddannelse og en administrativ enhed, der koordinerer de tre førstnævnte områder.

11.44. Kontrakterne med de nye formidlende organer blev indgået efter almindelige udbudsprocedurer, og der uddelegeres ikke væsentlige funktioner og ansvarsområder i samme omfang som under MEDIA I. Bestemmelserne om den finansielle kontrol under MEDIA II er forbedret i forhold til MEDIA I, hvor de var mangelfulde. Omorganiseringen af programforvaltningen burde sikre en strengere kontrol af betalingerne, eftersom der består et direkte kontraktmæssigt forhold mellem Kommissionen og den endelige modtager.

11.45. Til gengæld kan det ikke forventes, at budgetgennemførelsen det første år under MEDIA II bliver meget bedre:

a) Kontrakterne med de formidlende organer, der er ansvarlige for den tekniske projektudvælgelse, overvågning og evaluering, blev først undertegnet i august 1996, og derfor kunne de fleste kontrakter ikke undertegnes før denne dato.

b) Budgetgennemførelsen i 1996 bestod i, at der blev indgået en enkelt forpligtelse for 58,3 mio. ECU (97 % af den samlede tildeling for 1996) i november 1996. I henhold til denne forpligtelse blev der i december 1996 »udbetalt« et forskud på 50 %, ved at beløbet ganske enkelt blev overført til et formidlende organs bankkonto, men ikke til de endelige modtagere (jf. punkt 19.10). En sådan budgetgennemførelse viser ikke, hvor langt fremme et program er.

KONKLUSION

11.46. Det fremgik af revisionen af støtteorganerne og modtagerne, at MEDIA har været medvirkende til, at der er blevet opbygget et netværkssamarbejde og er etableret arbejdskontakter mellem producenter fra forskellige medlemsstater, og at det måske ville have været umuligt at producere visse film uden MEDIA.

11.47. Det forhold, at der er fastsat en lang række mål, og at der skal tages hensyn til både kulturelle og økonomiske aspekter, kan påvirke effekten af de enkelte mål. I betragtning af de begrænsede midler bør der fastsættes en bestemt prioriteringsrækkefølge for aktionerne, på grundlag af hvilken resultaterne kan måles.

11.48. Med MEDIA-programmernes relativt beskedne budget og store spredning af midler har de hidtil kun i begrænset omfang kunnet danne modvægt til multinationale koncerners økonomiske magt i den audiovisuelle sektor. Men med en godkendt anmodning om finansiering under MEDIA-programmet styrkes modtagerens forhandlingsposition over for tv-stationerne (der giver senderettighederne tilbage til modtageren efter en given periode). Nye instrumenter som f.eks. den foreslåede garantifond kan eventuelt styrke MEDIA's virkning ved at hjælpe små og mellemstore virksomheder med at opnå finansiel støtte (jf. punkt 11.12-11.13).

11.49. Det er nødvendigt at forbedre koordineringen og informationsudvekslingen mellem de forskellige tjenester i Kommissionen. For definitivt at undgå risikoen for dobbelt finansiering og for at fremme forsvarlig økonomisk forvaltning bør Kommissionen rationalisere sin budgetforvaltningsstruktur, således at man undgår denne spredning af beføjelser. Kommissionen bør derfor overveje, om det ikke ville være mere hensigtsmæssigt at opbygge bedre koordinerede finansielle og administrative rammer for forvaltningen af uddannelsesaktioner, f.eks. aktioner under ESF og fællesskabsinitiativerne, navnlig ADAPT og EMPLOYMENT samt LEONARDO og MEDIA (jf. punkt 11.21-11.24).

11.50. Den kontraktmodel, som Kommissionen anvendte hyppigst til kontrakter med støtteorganerne under MEDIA I-programmet, var ikke hensigtsmæssig. Bestemmelserne var ikke altid klart formuleret, og der blev ofte ikke taget hensyn til Fællesskabets interesser (revisionsbeføjelser og ejendomsret til formue). Der blev ofte undertegnet kontrakter ved udgangen af det år, som de vedrørte. Revisionen af organernes forvaltning og regnskaber og af de finansielle aspekter ved projekterne var ofte utilstrækkelige (jf. punkt 11.14-11.20, 11.27-11.29 og 11.40).

11.51. I forbindelse med MEDIA II er der som anført ovenfor sket forbedringer på kontrolområdet, og man regner med yderligere forbedringer (jf. punkt 11.41-11.44).

11.52. Der bør redegøres korrekt for den finansielle nettostilling for MEDIA I-aktiver, som støtteorganerne ligger inde med, og der bør træffes de nødvendige inkasseringsforanstaltninger. Der bør gives klare instrukser om, hvordan risikovillig kapital skal forvaltes, og hvordan udestående lån skal inkasseres (jf. punkt 11.32, 11.35, 11.39 og 11.41).

KOMMISSIONENS SVAR

BUDGETGENNEMFØRELSE

11.7. Den sene gennemførelse af budgettet skyldes hovedsagelig, at Kommissionens interne procedure ikke kunne sættes i gang, før MEDIA-udvalget havde godkendt fordelingen af budgetmidlerne på grundlag af de projekter, der var indsendt af branchesammenslutningerne.

Herudover er der på grundlag af midtvejsrapporten foretaget omfattende ændringer i kontrakterne, som ikke blot skulle godkendes af de interne myndigheder, men som også medførte vanskelige forhandlinger med branchesammenslutningerne.

Udbetalingen af restbeløbene for 1995 og 1996 er blevet forsinket, fordi branchesammenslutningerne ikke havde fremlagt tilbagebetalingsordningerne inden den 30. juni 1996 som fastsat i kontrakten. I slutningen af maj 1997 blev regnskabet afsluttet for alle sammenslutninger, der havde opfyldt deres forpligtelser.

Kommissionen har i en række tilfælde kontrolleret branchesammenslutningernes regnskaber. Den har først udbetalt restbeløbene efter denne revision.

11.8. Når udbetalingen til branchesammenslutningerne har fundet sted i flere trancher, skyldes det, at man har tilpasset sig strukturen i sammenslutningernes og støttemodtagernes aktiviteter. En støttemodtager, som blev understøttet af en sammenslutning, modtog f.eks. ikke den anden udbetaling, førend det kunne bevises, at projektet forløb planmæssigt, og der var fremlagt ad hoc-beviser (development package, progress report osv.). For at undgå at alt for store beløb »ligger ubenyttet hen« i branchesammenslutningerne, har Kommissionen tilpasset frigørelsen af bevillingerne efter de forskellige sammenslutningers betalingsordninger.

BEMÆRKNINGER

11.9. Revisionsretten nævner en række punkter, som skulle have hindret en effektiv gennemførelse af programmet. Som det fremgår af nedenstående, mener Komissionen, at den har truffet de nødvendige foranstaltninger for så vidt muligt at reducere disse hindringer.

Problemer på grund af de mange kulturelle aspekter og økonomiske mål

11.10. Både MEDIA I og MEDIA II dækker de erhvervsmæssige og kulturelle aspekter af av-politikken. Målet er at indføre en erhvervsmæssig tankegang i en sektor, der hovedsagelig har med kultur at gøre. Dette mål, som klart fremgår af Rådets afgørelser, forsøger man at nå gennem de foranstaltninger, der får støtte.

11.11. Støtten fra MEDIA-programmerne supplerer de nationale støtteordninger, og i overensstemmelse med afgørelserne om programmernes iværksættelse ydes støtten også til andre områder (f.eks. eftersynkronisering, tekstning og distribution i flere lande). Eftersom formålet med den nationale støtte og fællesskabsstøtten ikke er det samme, kan et projekt godt få støtte fra begge steder, hvis det opfylder de respektive ordningers støttekriterier.

11.12. Trods de begrænsede midler, som MEDIA I-programmet har haft til sin rådighed, har det opfyldt de mål, der var fastsat i Rådets afgørelse. Som et fællesskabsprogram, hvis mål har været at supplere de nationale ordninger, har MEDIA I-programmet fungeret som den merværdi, der er nødvendig for opnåelsen af EU's målsætninger. MEDIA I har således overholdt nærhedsprincippet.

11.13. Det europæiske marked er, hvad produktion og distribution angår, især præget af små og mellemstore virksomheder. MEDIA I-programmets indsats på dette område bestod især i at få disse virksomheder samlet i netværk og i at strukturere markedet.

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at garantifonden vil have en positiv virkning på det audiovisuelle marked, for den gør det muligt at sprede den risiko, som producenter og distributører tager. Dette er årsagen til, at Kommissionen bestræber sig på at fremme idéen om garantifonden som et supplerende redskab til MEDIA-programmet.

Gennemførelse og forvaltning af programmet

11.14. I Rådets afgørelse fastsættes det, at der skal tages hensyn til erfaringerne fra indkøringsfasen, hvor flere (10) af disse sammenslutninger allerede deltog. Det blev derfor besluttet fortsat at lade branchesammenslutningerne stå for forvaltningen, da de havde erfaringen fra indkøringsperioden.

Det blev helt konkret nævnt i Rådets afgørelse af 21. december 1990, at der skulle etableres en sådan ordning, især i bilag 1, hvor det understreges, at der skal ydes »bidrag til etablering og udvikling« af disse branchesammenslutninger, hvoraf nogle omtales med navns nævnelse. Med henblik herpå blev der angivet et vejledende beløb, som skulle bevilges til de enkelte branchesammenslutninger til gennemførelse af de forskellige foranstaltninger. Rådet havde altså kendskab til de ganske vist høje udgifter.

11.15. Ved udvælgelsen af de ni branchesammenslutninger, som ikke var nævnt i Rådets afgørelse, lod Kommissionen sig inspirere af de samme principper, som var blevet anvendt ved udvælgelsen af de første ti. Den lagde vægten på sammenslutninger på områder, som ikke tidligere var dækket. Kommissionen mente ikke, at der var tale om en udbudsprocedure i henhold til artikel 56 i finansforordningen.

11.16. I begyndelsen af programmet blev kontrakterne indgået i det første kvartal efter afslutningen af de interne procedurer (midlernes tilstedeværelse, indgåelse af forpligtelser). De ændringer, der blev foretaget i forvaltningen af programmet efter fremlæggelsen af midtvejsrapporten, bevirkede også nogle kontraktmæssige ændringer. Dette medførte ikke blot et stort arbejde internt, men det medførte også lange og vanskelige forhandlinger med branchesammenslutningerne, hvorved kontrakternes underskrivelse blev noget forsinket.

I et tilfælde var det ikke muligt at indgå kontrakten inden årets udgang, fordi Kommissionen i forbindelse med en kontrol, som den selv foretog, fik mistanke om, at der var begået en række uregelmæssigheder. Kommissionen gennemgik derfor denne sammenslutnings regnskaber endnu grundigere og krævede, at der blev foretaget en revision. På grund af tvisten mellem Kommissionen og denne sammenslutning, var det ikke muligt at indgå en ny kontrakt, så længe uoverensstemmelsen ikke var bilagt. Efter revisionen kunne Kommissionen beregne, hvor meget der præcist skulle udbetales til sammenslutningen, og problemet blev løst.

11.17. Kommissionen har i hele programmets løbetid forbedret kontrakterne med de forskellige branchesammenslutninger. Netop de områder, der nævnes af Revisionsretten, er blandt dem, hvor der skete de største ændringer efter midtvejsrapporten.

11.18. Med udgangspunkt i den praksis, der var gældende i indkøringsperioden, har Kommissionen og de forskellige aktører under MEDIA I-programmet forstået artikel 6 i Rådets afgørelse således, at bestemmelsen om 50 % finansiering ikke kun gjaldt branchesammenslutningernes bidrag, men alle de midler, der skaffes til de forskellige foranstaltninger, som sammenslutningerne iværksætter. Forstået på denne måde er 50 %-samfinansieringen så rigeligt blevet overholdt.

11.19. De kontrakter, der blev indgået med branchesammenslutningerne i 1996, dækkede udelukkende forvaltningsudgifterne. Disse kontrakter skulle gøre det muligt for branchesammenslutningerne at afslutte regnskaberne og at udarbejde tilbagebetalingsordninger.

11.20. Revisionsrettens bemærkning er relevant for MEDIA I. En af de store ændringer, der blev foretaget i forbindelse med MEDIA II, er, at kontrakterne nu indgås direkte mellem støttemodtagerne og Kommissionen. Kommissionen optræder herefter helt klart som medkontrahent, og det fastsættes i kontrakterne, at kontrollen gennemføres af Kommissionen, dens repræsentanter og Revisionsretten.

Overlapning af aktiviteter og dobbelt finansiering

11.22. Under MEDIA I lå ansvaret for den finansielle kontrol hos branchesammenslutningerne. Under MEDIA II er det Kommissionen, der foretager den direkte kontrol af støttemodtagernes budgetter, og den kontrollerer bl.a. de forskellige finansieringskilder. Herudover foretages der en kontrol ved hver udbetaling.

11.23. Det er Kommissionens hensigt at skabe en sammenhængende av-politik. Hertil kræves en overordnet ramme i form af en lovgivning, der omfatter alle aspekter af denne sektor, og en støtteordning, der ligeledes skal være sammenhængende og gælde for de sektorer, der er udpeget som særlig vigtige. På denne baggrund er det i Rådets afgørelse fastsat, at MEDIA-programmerne også skal omfatte uddannelse, selvom dette aspekt delvis dækkes af andre fællesskabsprogrammer. Der finder både koordinering og informationsudveksling sted mellem programmerne.

I det tilfælde fra Belgien, som Revisionsretten nævner, er der en begrundet formodning om dobbeltfinansiering. Kommissionen har henvendt sig til de belgiske myndigheder og bedt om, at der foretages en national kontrol på stedet, og at det beløb, der er finansieret to gange betales tilbage, hvis det viser sig, at Revisionsrettens konklusion er korrekt.

For at undgå denne situation har aktørerne i nogle år haft pligt til at oplyse, om de eventuelt modtager andre former for EU-støtte. Dette har siden 1991 været tilfældet for projekter, der indleveres i henhold til strukturmål nr. 1-5b og EF-initiativprogrammerne, og siden 1995 for LEONARDO-programmet. I MEDIA II-programmet findes der nogle lignende bestemmelser. Kommissionen mener derfor, at de nuværende bestemmelser skulle forhindre, at der finder en dobbelfinansiering sted af de projekter, som Kommissionen er med til at finansiere.

11.24. Multimedia er en vigtig del af av-politikken og bør derfor være integreret i MEDIA II-programmet. De forskellige EU-programmer, der berører dette område, er alle baseret på afgørelser, som ikke blot drejer sig om deres iværksættelse, men som også indeholder bestemmelser, der gør det muligt at undgå dobbelt finansiering. Der er bl.a.:

- en forpligtelse til at oplyse om andre finansieringskilder,

- systematisk underretning af de øvrige programmer og

- systematisk revision af et udsnit af støttemodtagerne.

Kontrolsystem

11.27. Efter Revisionsrettens stedlige revision har Kommissionen bedt om en redegørelse for, hvorfor regnskaberne i den pågældende sammenslutning ikke var afstemt. I en skrivelse, som er undertegnet af kommissæren på vegne af branchesammenslutningen, gives der nogle yderligere oplysninger, hvorefter det skulle være muligt at afstemme regnskaberne.

Med henblik på kontrol af branchesammenslutningens samlede regnskaber og dets budgetopstilling er et uafhængigt firma blevet bestilt til at foretage en revision. Et af formålene med denne revision er at kontrollere, om de udgifter, der er oplyst, svarer til de beløb, som kontrahenten regelmæssigt har bogført. Resultaterne af revisionen vil vise, om der eventuelt skal foretages visse rettelser i de udfærdigede opgørelser. Indtil resultaterne af denne revision foreligger, har Kommissionen efter aftale med branchesammenslutningen suspenderet udbetalingen af restbeløbene for 1995/1996.

11.28. Som nævnt under punkt 11.20 er der med MEDIA II blevet rettet op på dette problem.

11.29. Ved afslutningen af programmet blev Kommissionen opmærksom på, at kontrollen af sammenslutningerne ikke havde været tilstrækkelig, og den traf derfor de nødvendige foranstaltninger. Kommissionen har siden 1995 ud over de fem kontrolforanstaltninger, som Revisionsretten nævner, fået yderligere fem sammenslutningers regnskaber revideret. Og for øjeblikket gennemføres der revision i yderligere to sammenslutninger. Dette revisionsarbejde er med den anvisningsberettigede tjenestegrens og finansinspektørens godkendelse blevet overdraget til nogle eksterne revisionsfirmaer. Finansinspektøren mente, at dette ville være bedst, da man internt ikke rådede over tilstrækkeligt personale til at foretage et så stort antal revisioner.

I forbindelse med MEDIA II er der blevet indført en systematisk kontrolordning. Kommissionen har ved hjælp af et udbud valgt et firma, som skal stå for alle kontroller i forbindelse med udbetaling af EU-midler, og som efter anmodning fra Kommissionen skal foretage revision hos de endelige støttemodtagere. I 1997 er der afsat 250 000 ECU til disse revisioner.

11.30. Branchesammenslutningerne har hvert år fremlagt en opgørelse revideret af en selvstændig revisor. I opgørelserne gennemgås for hvert kapitel de udgifter, der er blevet afholdt i årets løb, og som blev fastsat i forbindelse med budgetfremlæggelsen. Herudover har sammenslutningerne ført et generelt regnskab, og de har fremlagt deres statusopgørelser i overensstemmelse med de gældende regler i de lande, hvor de har hjemme.

Den situation, der beskrives af Revisionsretten, kan føres tilbage til MEDIA I-programmets målsætning, som netop bestod i at yde startkapital til av-industrien og at sikre, at branchesammenslutningerne blev økonomisk uafhængige. Efter midtvejsvurderingen blev denne tankegang opgivet. Og de indtægter, som branchesammenslutningerne har haft, er siden blevet inddraget. Ved afslutningen af programmet beregnede Kommissionen branchesammenslutningernes nettobeholdning af likvide midler på grundlag af de opgørelser, der blev foretaget den 30. juni 1996, og Kommissionen har anmodet om at få overskuddet betalt tilbage.

Tilbagebetaling af lån, risikovillig kapital og påløbne renter

11.32. Det var Rådets hensigt at gennemføre MEDIA I i forlængelse af forsøgsperioden. Set i lyset heraf var et af de vigtigste mål, at branchesammenslutningerne blev økonomisk uafhængige. Af hensyn hertil var det ikke planlagt, at Kommissionens fordringer skulle betales tilbage. Desuden indeholdt Rådets afgørelse ikke nogen tilbagebetalingsforpligtelse.

Endelig fremgik det af den rapport, der blev udarbejdet i forbindelse med midtvejsvurderingen, at ingen af branchesammenslutningerne ville være økonomisk uafhængige, når programmet udløb i 1995. Stillet over for dette faktum besluttede Kommissionen derfor efter at have forelagt rapporten for det rådgivende MEDIA-udvalg at ændre vilkårene for bidragene til branchesammenslutningerne, således at fordringerne i forbindelse med betinget tilbagebetalingspligtige lån, indtægtsforskud og renteindtægter på de finansielle bidrag skulle betales tilbage til Kommissionen.

I de aftaler, der indgås med sammenslutningerne, har der siden 1994 været en tilbagebetalingspligt for de renteindtægter, der stammer fra Kommissionens bidrag, og siden 1995 har tilbagebetalingspligten også omfattet indtægtsforskud og lån. Tilbagebetalingspligten blev bekræftet i den aftale, der blev indgået i første halvår af 1996.

For at kunne inddrive de lån, der blev bevilget inden 1995, har Kommissionen valgt at indføre tilbagebetalingsordninger. De berørte sammenslutninger har på Kommissionens anmodning fremlagt nogle sammenfattende oversigter og skøn over deres investeringsafkast. På baggrund heraf indgik Kommissionen i perioden mellem december 1996 og juni 1997 en tilbagebetalingsordning med de berørte branchesammenslutninger, og det er herefter muligt for Kommissionen at indgå en forvaltningskontrakt med sammenslutningerne.

11.33. Branchesammenslutningerne, der fungerede under MEDIA I, bevilgede betinget tilbagebetalingspligtige lån og indtægtsforskud. Tilbagebetalingen af disse lån og forskud var afhængig af, om projektet blev en succes.

Der er blevet indgået tilbagebetalingsordninger på grundlag af analyser af de enkelte sager og tilbagebetalingshyppigheden i de forskellige organer. Der forventes i alt at blive tilbagebetalt 26 mio. ECU.

Da der er tale om et særligt område, mener Kommissionen, at tilbagebetalingssatsen er at betragte som normal. Den ligger på det samme som i de øvrige organisationer, der er aktive inden for dette marked. Herudover skal det bemærkes, at fristen for, hvornår kontrakterne kan afsluttes, desuden afhænger af gennemførelsen af de forskellige projekter. På nuværende tidspunkt skønnes det, at 90 % af det tilbagebetalingspligtige beløb vil være tilbagebetalt senest i år 2000.

11.34. Som anført under foregående punkt har Kommissionen i samarbejde med branchesammenslutningerne udarbejdet en liste over de igangværende projekter og indgået tilbagebetalingsordninger. Den har kendskab til branchesammenslutningernes finansielle situation, og den har oversigt over de udestående fordringer.

Redegørelse for den finansielle stilling

11.35. Som anført under punkt 11.32 var der i de oprindelige bestemmelser ikke fastsat nogen tilbagebetaling til Kommissionen. Kommissionen havde derfor ingen grund til at opføre de lån og indtægtsforskud, som branchesammenslutningerne bevilgede, i sit regnskab. Først i 1995, da evalueringsrapporten var blevet afgivet, gjorde Kommissionen det pligtigt for organerne at tilbagebetale de lån og indtægtsforskud, som de havde inddrevet. Da denne bestemmelse først blev indført i slutningen af 1995, rådede Kommissionen ikke over tilstrækkeligt klare oplysninger til, at fordringerne kunne indgå i balancen for 1995. Med hensyn til 1996 er fordringerne blevet fastsat, og de indgår i Kommissionens balance.

Programevaluering

11.36. Kommissionen har i overensstemmelse med artikel 8 i afgørelsen foretaget en evaluering halvt henne i programmet. Som anført under punkt 11.16, 11.17 og 11.32 gennemførte den i forlængelse heraf en række omfattende ændringer i forvaltningen af MEDIA I, og med henblik på MEDIA II iværksatte den en række undersøgelser og analyser, som afspejles i grønbogen om av-sektoren. På dette grundlag og med udgangspunkt i anbefalingerne i evalueringsrapporten (forbedring af procedurerne, indskærpning af målsætningerne, reduktion af driftsomkostningerne) har Kommissionen:

- tydeliggjort målsætningerne i MEDIA II-programmet,

- koncentreret sine aktioner omkring tre hovedpunkter,

- opgivet den decentrale forvaltning og besluttet, at alle afgørelser skal træffes i Kommissionens egne tjenestegrene,

- indført nogle mere effektive budgetforvaltnings- og kontrolprocedurer,

- omlagt de organisatoriske procedurer og projektudvælgelsesprocedurerne.

Herved har Kommissionen været i stand til at fremlægge en afgørelse for Rådet om et fuldstændig ændret og forbedret program. Fremlæggelsen af den endelige evalueringsrapport om MEDIA I har ikke ændret på denne analyse.

Programafslutning

11.37. Revisionsretten refererer til et tilfælde, hvor bestyrelsesmødet undtagelsesvist først fandt sted efter programmets afslutning. Da bestyrelsens beslutninger bestod i en endelig vedtagelse af de beslutninger, der var truffet af de tekniske udvalg året forinden, vurderede Kommissionen, at de projekter, der blev vedtaget på dette møde, var støtteberettigede.

11.38. Ved flere lejligheder har Kommissionen gjort branchesammenslutningerne opmærksom på, at de ikke kunne finansiere deres driftsomkostninger ved hjælp af tilbagebetalte lån eller investeringsafkast. Opgørelser og tilbagebetalingsordninger, som omfatter udgifter afholdt efter den 30. juni 1996, godkendes ikke.

11.39 og 11.40. For at sikre et så stort afkast som muligt har Kommissionen anmodet de forskellige branchesammenslutninger om at indgå tilbagebetalingsordninger, og den har gennemgået disse ordninger.

Formålet var at få fastlagt en forvaltningsordning for tilbagebetalingerne med det bedste costbenefitforhold. Dette arbejde har varet forholdsvis længe, for:

- sammenslutningerne har ikke overholdt bestemmelserne i 1996-kontrakten med hensyn til fremlæggelse af tilbagebetalingsordningerne inden den 30. juni 1996;

- gennemgangen af tilbagebetalingsordningerne var vanskelig, og der krævedes visse justeringer;

- kontraktforholdene var afhængige af, hvor mange sager der skulle behandles, og hvor stort et beløb der i alt skulle inddrives.

Disse forhandlinger førte i maj 1997 til følgende resultat:

- Alle sammenslutninger har fremlagt en tilbagebetalingsordning til et samlet beløb på 26 955 272 mio. ECU.

- Der er allerede blevet gennemført fire tilbagebetalinger på i alt 2 870 598 ECU, hvoraf 2 542 056 ECU blev betalt i 1996 og 350 222 ECU i 1997.

Kommissionen fører desuden tilsyn med tilbagebetalingerne, idet den har oprettet en inddrivelsesgruppe, der er ansvarlig for opfølgningen af de ordninger, som branchesammenslutningerne har fremlagt, og den kontrollerer desuden de projekter, som sammenslutningerne forvalter.

11.41. Som nævnt under punkt 11.34. har tilbagebetalingsbestemmelsen vedrørende lån og indtægtsforskud været brugt i kontrakterne med branchesammenslutningerne siden 1995. Kommissionen rådede den 31. december 1995 ikke over tilstrækkeligt præcise oplysninger til, at den kunne lade de tilbagebetalingspligtige lån indgå i sin balance. Kommissionen har sidenhen beregnet fordringernes størrelse, og de indgår i balancen for 1996. Den tager Revisionsrettens bemærkninger vedrørende fremlæggelse af regnskaberne til efterretning.

Forventet udvikling i MEDIA II

11.43. I forbindelse med MEDIA II spiller de organisationer, der udvælges til at bistå Kommissionen, ikke længere den samme rolle. For fremover varetages de opgaver og det ansvar, der tidligere var uddelegeret til sammenslutningerne, af MEDIA-kontoret. Det er således Kommissionen, der udstikker retningslinjerne for indkaldelse af forslag, foretager udvælgelsen af projekter, udarbejder kontrakter, foretager udbetalinger og inddriver fordringer. Kommissionen vil i dette arbejde blive bistået af fire tekniske kontorer. Disse kontorer, som er blevet udvalgt ved hjælp af en udbudsprocedure, har ingen besluttende myndighed. Deres funktion begrænses til rådgivningsopgaver og teknisk bistand. Det er således ikke muligt at sammenligne de branchesammenslutninger, der fungerede under MEDIA I, og de formidlende organisationer under MEDIA II.

11.45. MEDIA II startede officielt den 1. januar 1996. I henhold til Rådets afgørelser var det ikke muligt at iværksætte de officielle procedurer til udvælgelse af de formidlende organisationer inden denne dato (udbudsmaterialet skulle godkendes af MEDIA-udvalget) Udbudsprocedurerne gjorde, at kontrakterne først blev undertegnet i august 1996.

Gennemførelsesbestemmelserne og de nye retningslinjer blev fastlagt i løbet af 1995 og i begyndelsen af 1996 med det formål at blive i stand til allerede i begyndelsen af 1996 at offentliggøre indkaldelserne af forslag, hvilket lykkedes. Herefter er kontrakterne om støtte til støttemodtagerne blevet undertegnet, efterhånden som fristerne for behandling af sagerne er udløbet.

Der er indgået juridiske forpligtelser for hele det beløb under budgetposten, der er indgået finansielle forpligtelser for i 1996, og det har ført til undertegnelsen af 737 kontrakter.

KONKLUSION

11.46. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at MEDIA I-programmet har haft betydning for produktionen og distributionen af film og for samarbejdet mellem aktørerne inden for av-industrien. Den betydning, som MEDIA I har haft for strukturen inden for den europæiske av-industri, betragter Kommissionen som det vigtigste resultat. Den europæiske av-industri har opnået en vis dynamik, som gør, at den inden for nogle sektorer (f.eks. tegnefilm) vil være i stand til at konkurrere med ikke-europæiske produktioner.

11.47. MEDIA I-programmet havde et dobbelt formål, idet det både havde et industrielt og kulturelt sigte. Hensigten med programmet var at styrke den europæiske av-industri, samtidig med at der blev taget hensyn til de kulturelle aspekter. Det er et bevidst valg, at programmet havde dette dobbelte sigte. For Kommissionen er overbevist om, at man gennem en større udbredelse af de europæiske værker ikke blot vil opnå bedre økonomiske resultater inden for den europæiske produktion, men også en styrkelse af kulturen. Det er på grundlag af denne målsætning og de tilgængelige budgetmidler, at man har foretaget visse prioriteringer.

I midtvejsrapporten blev det understreget, at der havde været en vis spredning i MEDIA I-foranstaltningerne. Hovedformålet med MEDIA II er uændret, men der er sket en yderligere koncentrering af foranstaltningerne omkring de tre prioriterede sektorer.

11.48. Da det hovedsagelig er små og mellemstore virksomheder, der er beskæftiget med udvikling og distribution inden for EU, er et af programmets mål at skabe et netværk mellem disse virksomheder og at fremme de strukturelle aspekter, så det bliver muligt at klare konkurrencen fra ikke-europæiske firmaer.

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at indførelsen af garantifonden vil styrke programmet. Garantifonden er et af de instrumenter, som Kommissionen aktivt bestræber sig på at få iværksat.

11.49. Ifølge Kommissionen bør MEDIA II-programmet udgøre en helhed. Det er vigtigt, at »udviklings- og distributions-«delen suppleres af en »uddannelses«-del, som gør det muligt for branchefolkene at følge udviklingen inden for av-teknologierne og av-industrien, hvor der hele tiden sker ændringer. Kommissionen har besluttet sig for en vertikal integration af alle de aspekter, der berører av-industrien, i stedet for den horisontale integration af uddannelsesaspekterne, som Revisionsretten har foreslået.

11.50. De kontraktbetingelser, der var gældende under MEDIA I, var et resultat af Rådets afgørelse. Kommissionen forbedrede betingelserne i løbet af programmet for at sikre en så god beskyttelse af EU's interesser som muligt. Den sene gennemførelse skyldtes som regel beslutningsprocessen, som var fastlagt i Rådets afgørelse.

11.52. Kommissionen har medregnet fordringerne i forbindelse med lån og indtægtsforskud i 1996-balancen. Den vil fremover tage hensyn til Revisionsrettens bemærkning vedrørende regnskaberne. Kommissionen har til hensigt at indgå en kontrakt med samtlige branchesammenslutninger om forvaltning af tilbagebetalingerne.

Tabel 11.1 - MEDIA - budgetgennemførelse 1991-1995/96

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Kilde: SINCOM.

DEL V Forbindelser med tredjelande

INDLEDNING

V.1. Fællesskabets eksterne aktioner finansieres over undersektion B7 og B8 i det almindelige budget og over De Europæiske Udviklingsfonde (EUF), mens aktioner under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) finansieres over undersektion B8.

V.2. Kapitel 12 omhandler en analyse af gennemførelsen af EUF pr. 31. december 1996 og en undersøgelse af de forskud, der er udbetalt over 7. EUF vedrørende 8. EUF, der endnu ikke er trådt i kraft. I kapitlet redegøres også for Rettens revision af udbudsprocedurerne, hvor den har undersøgt, om de principper, der er fastsat i tredje og fjerde Lomé-konvention, de gældende forordninger samt aftalebetingelserne og bestemmelserne om iværksættelse af projekter er overholdt.

V.3. Undersektion B7 behandles i kapitel 13 og 14. De disponible bevillinger i 1996 androg 5 244,5 mio. ECU i forpligtelser og 4 451,8 mio. ECU i betalinger. Udnyttelsesgraden var på 99,1 % for forpligtelsesbevillingerne og på 78,4 % for betalingsforpligtelserne. Analysen af disse udnyttelsesgrader viser, at Kommissionen stadig har problemer med at forvalte de eksterne støtteprogrammer og få dem iværksat på en effektiv måde.

V.4. For så vidt angår FUSP (kapitel 13), der finansieres over undersektion B8, var de disponible forpligtelsesbevillinger på 58,5 mio. ECU, og udnyttelsesgraden på 96,6 %, mens betalingsbevillingerne var på i alt 67,8 mio. ECU og udnyttelsesgraden på 75,8 %.

V.5. Inden for rammerne af andre eksterne aktioner end aktioner til fordel for de central- og østeuropæiske lande og NUS (kapitel 13) behandles 3 særlige temaer:

- Kommissionens udvikling og forvaltning af et elektronisk forvaltningssystem,

- gennemførelsen af bevillingsposten til FEPEX i Mellemamerika,

- en evaluering af procedurerne for »bridging loans« i Mellemamerika.

V.6. Kapitel 14 omhandler foranstaltninger til fordel for CØEL og NUS og indeholder en tværgående analyse af problematikken med hensyn til strategi, definition og iværksættelse af programmer vedrørende støtte til landbruget i disse stater samt programeffekt.

KAPITEL 12(384*) De Europæiske Udviklingsfonde

12.0. INDHOLD Punkt

Gennemførelsen af De Europæiske Udviklingsfonde pr. 31. december 1996 12.1 - 12.10

Forskud på midler fra 8. EUF 12.8 - 12.10

Udbud vedrørende bygge- og anlægskontrakter finansieret af 6. og 7. EUF 12.11 - 12.80

Indledning 12.11 - 12.16

Retsgrundlag 12.17 - 12.27

Oversigt 12.17 - 12.22

Konkurrence og præferencer 12.23 - 12.24

Ansvarlige for forvaltning og gennemførelse 12.25 - 12.27

Revisionsresultater og -bemærkninger 12.28 - 12.75

Udarbejdelse af udbudsmateriale 12.28 - 12.32

Fornyet udbud 12.33

Udvælgelse af tilbud 12.34 - 12.59

Hovedprincipper 12.34 - 12.37

Valg af udbudsdeltagere 12.38 - 12.40

Vurdering af, om tilbuddene stemmer overens med kravene 12.41 - 12.46

Præcisering af tilbud 12.47 - 12.50

Finansiel vurdering af uforholdsmæssigt lave tilbud 12.51 - 12.53

Begrundelse for og vurdering af anmodninger om betaling i fremmed valuta 12.54 - 12.59

Afgifts- og toldordninger 12.60 - 12.75

Gennemførelse af reglen om mestbegunstigelse 12.62 - 12.64

Afgifts- og toldordninger for importerede materialer 12.65 - 12.68

Udbudsbetingelser og fiskale ordninger 12.69 - 12.71

Vurdering og udvælgelse af tilbud 12.72 - 12.75

Konklusion 12.76 - 12.80

GENNEMFØRELSEN AF DE EUROPÆISKE UDVIKLINGSFONDE PR. 31. DECEMBER 1996

12.1. De Europæiske Udviklingsfonde (EUF) har deres oprindelse i de internationale aftaler, som Den Europæiske Unions medlemsstater har sluttet med 70 lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-staterne), og i Rådets afgørelser om associering af 24 oversøiske lande og territorier (OLT). Udviklingsfondene tilføres midler i kraft af interne aftaler mellem Unionens medlemsstater om finansieringen og forvaltningen af den bistand, som Fællesskabet yder de pågældende lande. Kommissionen og Den Europæiske Investeringsbank er i fællesskab ansvarlige for forvaltningen af udviklingsfondene.

12.2. 6.(385) og 7.(386) EUF er i 1996 blevet gennemført sideløbende, for selv om begge i princippet var tidsbegrænset til fem år, gælder der ikke nogen tidsbegrænsning for anvendelsen af de tildelte bevillinger. Kommissionen overfører først restbeløbet til en efterfølgende fond, når den vurderer, at gennemførelsen af den aktuelle fond nærmer sig sin afslutning. Dette finder normalt sted, når der er gået omkring femten år.

12.3. Tabel 12.1 viser gennemførelsen af tredje og fjerde Lomé-konvention pr. 31. december 1996. Betalingerne androg i dette regnskabsår 1 317,4 mio. ECU, mens nettoforpligtelserne beløb sig til 964,9 mio. ECU. For 1995 var de tilsvarende tal henholdsvis 1 563,7 mio. ECU og 1 520,1 mio. ECU. Elleve år efter ikrafttrædelsen af 6. EUF var 83,4 % af dens midler blevet udbetalt. For 5. EUF's vedkommende repræsenterede betalingerne på samme stadium 84,5 %. Udnyttelsesgraden for 7. EUF var ved udgangen af sjette år af dens gyldighedsperiode 47,1 %, mens den for 6. EUF var på 52,5 %.

12.4. Finansprotokollen for 7. EUF udløb den 1. marts 1995, men AVS-EF-Ministerrådet besluttede den 3. november 1995, at de udestående restbeløb for de finansielle instrumenter, der er knyttet til ordningen for stabilisering af eksportindtægter (Stabex), til den særlige finansielle facilitet under ordningen for stabilisering af eksportindtægter fra mineprodukter (Sysmin) samt til strukturtilpasningsstøtte, nødhjælp og flygtningebistand, fortsat skulle være tildelt deres respektive formål, indtil de var brugt.

12.5. Den 4. november 1995 undertegnede AVS-staterne og Den Europæiske Unions medlemsstater i Mauritius en aftale om ændring af fjerde Lomé-konvention. Denne aftale blev i 1996 fulgt op af en afgørelse truffet af Kommissionen og Rådet, som gjorde det muligt at afgive den for ratifikationsproceduren i signatarstaterne nødvendige formelle meddelelse, således at den reviderede konvention kunne træde rettidigt i kraft (ifølge planen i 1997). I juni 1995 fastsatte Det Europæiske Råd i Cannes totalbeløbet for Fællesskabets bistand i en ny femårsperiode, der regnes fra den 1. marts 1995 (8. EUF), til 14 625 mio. ECU for AVS-staternes og 200 mio. ECU for OLT's vedkommende.

12.6. Retten har i tidligere revisionsberetninger(387) omtalt problemet med restbeløbene fra de afsluttede udviklingsfonde. Dette problem løstes delvis i 1995, idet man enedes om, at 292 mio. ECU af tildelingen til 8. EUF skulle bestå af overførsler fra tidligere fonde, nærmere bestemt:

a) 111 mio. ECU fra de midler, der var afsat til Somalias nationale indikativprogram under 7. EUF,

b) 142 mio. ECU af bevillingerne til 7. EUF, som betragtes som uanvendelige,

c) 26 mio. ECU fra restbeløb fra 6. EUF,

d) 13 mio. ECU fra restbeløb fra 4. EUF.

12.7. Den løsning, der blev vedtaget i 1995, har kun delvis afhjulpet problemet vedrørende udnyttelsen af midlerne. De udestående restbeløb fra afsluttede fonde udgjorde pr. 31. december 1996 395 mio. ECU, dvs. at for de midler, der var blevet overført henholdsvis fra 4. EUF til 6. EUF (124,7 mio. ECU)(388) og fra 5. EUF til 7. EUF (456,9 mio. ECU)(389) var der kun afholdt betalinger for 184,1 mio. ECU eller 38,5 % af overførslerne. I betragtning heraf bør Kommissionen foreslå Rådet en passende mekanisme, som løser dette problem én gang for alle, således at der i fremtiden ikke henstår uudnyttede bevillinger uden rimelig grund.

Forskud på midler fra 8. EUF

12.8. Midler fra 7. EUF er i overensstemmelse med AVS-EF-Ministerrådets afgørelser nr. 1/96 og nr. 2/96 af 28. juni 1996 blevet anvendt til finansiering af Centret for Industriel Udviklings (CIU) 1996- og 1997-budgetter (25,3 mio. ECU) og til finansiering af Stabex-overførsler for 1995 (76,2 mio. ECU) for at sikre kontinuiteten i de pågældende aktiviteter. Beløbene, der skal betales under 8. EUF, stilles til rådighed som forskud på midler fra 8. EUF og vil blive tilbagebetalt, så snart anden finansprotokol til Lomé IV er ratificeret.

12.9. Der er ikke noget retsgrundlag for disse afgørelser fra AVS-EF-Ministerrådet, for der findes ingen bestemmelser om, hvordan overgangsproblemer som følge af forsinkelser i ratificeringen af en konvention, som også er grundlaget for finansieringen af en EUF, skal løses. De samme stater, som er repræsenteret i AVS-EF-Ministerrådet, og som endnu ikke havde kunnet ratificere anden finansprotokol til Lomé IV, gik ikke desto mindre med til at finansiere aktiviteterne i henhold til denne uratificerede aftale.

12.10. Kommissionen har opført ovennævnte forskud - samt de dertil knyttede gennemførte betalinger - i de finansielle oversigter som udnyttede midler fra 7. EUF (jf. tabel 12.1).

UDBUD VEDRØRENDE BYGGE- OG ANLÆGSKONTRAKTER FINANSIERET AF 6. OG 7. EUF

Indledning

12.11. Etablering og vedligeholdelse af fysisk infrastruktur i AVS-staterne, såsom bygninger til undervisning og sundhedspleje, transportinfrastruktur (veje, havne og broer) og vandtekniske anlæg (dæmninger, vandforsyning og rensningsanlæg), repræsenterer en væsentlig og håndgribelig del af den EUF-finansierede udviklingsbistand.

12.12. Kommissionen anfører i beretningen til Rådet og Kommissionen om resultaterne af udbud og kontrakter finansieret af EUF i regnskabsåret 1995(390), at forpligtelserne vedrørende bygge- og anlægskontrakter pr. 31. december 1995 androg 1 774 mio. ECU. Dette beløb repræsenterede 43 % af de samlede udgifter vedrørende kontrakter, 28 % af den samlede programmerbare bistand og 15,6 % af den samlede af Kommissionen forvaltede udviklingsbistand(391).

12.13. Retten har tidligere fremsat bemærkninger om forskellige forhold vedrørende bygge- og anlægskontrakter, som den har undersøgt som et led i finansiel revision af bestemte områder, bl.a. prisrevision, om regionale vejprojekter, om arten af sådanne projekter, og hvordan de defineres og forberedes, om udvælgelsen af tilbudsgivere, om kontrakt- og betalingsvalutaer samt om betalingsvilkår(392).

12.14. Målet for revisionen i 1996 var at undersøge procedurer og den praksis, der følges ved vurderingen af tilbud og tildelingen af kontrakter, og at sammenholde dem med reglerne i tredje og fjerde Lomé-konvention og de gældende udbudsbestemmelser og kontraktbetingelser.

12.15. I dette øjemed har Retten revideret en stikprøve bestående af 18 større udbud af bygge- og anlægsarbejder(393) til et samlet beløb af ca. 350 mio. ECU. Desuden har den gennemført et besøg i Uganda og Kenya (oktober 1995).

12.16. For at kortlægge de potentielle følger af mangler ved udbudsprocedurerne har Retten desuden undersøgt, hvordan størsteparten af de kontrakter, som udbuddene resulterede i, er blevet gennemført. Kontrakter indgået efter udbud er gennemsnitligt blevet afsluttet finansielt omkring fem år efter bekendtgørelsen af et udbud. Derfor består stikprøven af udbud afholdt i perioden fra den 30. september 1987 til den 13. november 1993.

Retsgrundlag

Oversigt

12.17. Retsgrundlaget fremgår af tabel 12.3(394).

12.18. Indtil maj 1991 blev der indkaldt tilbud efter fire forskellige regelsæt: Conditions of Contract for Overseas Works mainly of Engineering Construction(395), Conditions of Contract for Works of Civil Engineering Construction(396) og to udgaver af almindelige betingelser for bygge- og anlægskontrakter, der finansieres af EUF, nemlig den officielle tekst fra 1973(397) og et (ikke offentliggjort) udkast til reviderede betingelser fra 1983.

12.19. Den 29. marts 1990 vedtog AVS-EØF-Ministerrådet ved afgørelse nr. 3/90 nye bestemmelser og betingelser for alle EUF-finansierede projekter. Almindelige bestemmelser for kontrakter vedrørende bygge- og anlægsarbejder, leverancer og tjenesteydelser, der finansieres af EUF, trådte i kraft den 1. juni 1991(398).

12.20. Kommissionen har i praksis givet dispensationer og tilladt, at de gamle udbuds- og kontraktbetingelser blev anvendt på udbud iværksat efter dette tidspunkt(399). Det skyldes, at ikrafttrædelsesdatoen for de nye bestemmelser ikke var kendt, da udbuddene blev forberedt. Desuden ville det have været umuligt at ændre udbudsmateriale, som havde krævet lange forhandlinger(400).

12.21. Der kunne imidlertid ikke fremlægges dokumentation for, at samtlige konsulenter, der deltog i forberedelsen af udbuddene, var blevet rettidigt underrettet om afgørelsen og dens konsekvenser for EUF-finansierede udbud og kontrakter.

12.22. I juni 1994 udsendte Kommissionen en User's Guide to Tenders and Contracts financed by the EDF(401) for at fremme forståelsen af reglerne og for at sikre, at de blev anvendt korrekt. Den var ikke tænkt som en håndbog i den juridiske fortolkning af disse, men som et praktisk redskab såvel for tjenestemænd, der repræsenterede AVS-staternes kontraherende myndigheder, som for Kommissionens tjenestemænd både centralt og på delegationsplan.

Konkurrence og præferencer

12.23. Grundprincippet for EUF-finansierede udbudsprocedurer er konkurrence i videst mulig udstrækning, så der udføres bygge- og anlægsarbejder og overføres teknologisk knowhow fra EF's medlemsstater til den lavest mulige rimelige pris(402).

12.24. Dette princip er i Lomé-konventionerne blevet formaliseret på følgende måde:

a) Alle fysiske og juridiske personer i AVS-staterne og i EF kan, medmindre det godkendes, at bestemmelserne fraviges, afgive tilbud(403).

b) AVS-staterne og Kommissionen skal træffe foranstaltninger til at sikre så bred deltagelse som muligt på lige vilkår i udbud vedrørende bygge- og anlægskontrakter(404).

c) Der skal træffes foranstaltninger til at fremme størst mulig deltagelse af fysiske og juridiske personer fra AVS-staterne, således at de fysiske og menneskelige ressourcer i disse stater udnyttes bedst muligt(405).

d) EUF-finansierede bygge- og anlægskontrakter skal principielt indgås efter offentligt udbud(406).

e) Bygge- og anlægskontrakter skal tildeles den tilbudsgiver, der har indgivet det mest fordelagtige tilbud, som stemmer overens med kravene i udbudsmaterialet(407).

Ansvarlige for forvaltning og gennemførelse

12.25. AVS-staterne har det primære ansvar for at udarbejde, forhandle og indgå kontrakter. Deres kontraherende myndigheder(408) er navnlig ansvarlige for at udarbejde, godkende og offentliggøre tilbudsindkaldelser, for at modtage og vurdere tilbud samt for at stille forslag om tildeling af og for at undertegne kontrakter(409).

12.26. Den af Kommissionen udpegede ledende anvisningsberettigede for Fonden (dvs. i øjeblikket kommissæren med ansvar for udviklingssamarbejde med AVS-staterne) skal drage omsorg for, at udbuddene afvikles i overensstemmelse med ovenstående regler og principper. Kommissionen skal således godkende hver enkelt etape i udbuds- og kontraheringsprocessen successivt:

a) Kommissionen skal godkende udbudsmaterialet, før der indkaldes tilbud(410).

b) Kommissionen skal drage omsorg for, at udbuddene bekendtgøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende(411).

c) Kommissionens delegerede skal deltage i gennemgangen af tilbuddene og modtage kopier af disse og af resultaterne af behandlingen af dem(412).

d) Kommissionen skal inden 60 dage efter den kontraherende myndigheds vurdering af tilbuddene godkende det forslag om tildeling af kontrakten, som gennemgangen er resulteret i(413).

e) Endelig skal Kommissionens delegerede påtegne den bygge- og anlægskontrakt, som indgås mellem den kontraherende myndighed og kontrahenten(414).

12.27. Hele udbuds- og kontraheringsprocessen - og gennemførelsen af kontrakten - sker i et tæt samarbejde mellem den kontraherende myndighed og Kommissionen. Under hele processen har Kommissionen det afgørende ord, da finansieringen af kontrakten afhænger af, at den samtykker i de skridt, som den kontraherende myndighed tager.

Revisionsresultater og -bemærkninger

Udarbejdelse af udbudsmateriale

12.28. Som på alle øvrige trin i udbudsprocessen er det den berørte AVS-stat, der er ansvarlig for udarbejdelsen af udbudsmaterialet, som skal indeholde alle administrative oplysninger og tekniske bestemmelser, som er relevante for de potentielle tilbudsgivere. Normalt udarbejdes udbudsmaterialet af særligt kvalificerede konsulenter inden for rammerne af EUF-finansierede tjenesteydelseskontrakter. Udbudsmateriale vedrørende såvel offentlige som begrænsede udbud skal forelægges Kommissionen til godkendelse, inden der indkaldes tilbud(415).

12.29. Kommissionens bemærkninger til udbudsmaterialet i den stikprøve af udbud, som Retten har undersøgt, var meget forskelligartede, lige fra godkendelse til anmodninger om væsentlige ændringer, afhængigt af kvaliteten af de forelagte udkast.

12.30. For ni sager, der indgik i stikprøverne, var de fastsatte betingelser og specifikationer efter Rettens opfattelse ikke af tilstrækkelig god kvalitet, og de skulle ændres, enten i udbudsperioden eller kort efter, at kontrahenten var begyndt at gennemføre kontrakten. Som eksempler kan nævnes:

a) I forbindelse med to udbud vedrørende vejbygning i henholdsvis Kenya/Tanzania(416) og Uganda(417) instruerede Kommissionen den kontraherende myndighed om at ændre de offentliggjorte udbudsbetingelser i udbudsperioden efter først at have godkendt udbudsmaterialet.

b) I forbindelse med to udbud vedrørende henholdsvis bygning af en vej i Zambia(418) og to projekterede rensningsanlæg i Jamaica(419) godkendte Kommissionen et mangelfuldt udbudsmateriale. I den første sag finansierede man for et relativt beskedent beløb en undersøgelse, der blev gennemført, fordi en tidligere vejprojektering skulle ajourføres. Det godkendte udbudsmateriale var ufuldstændigt i teknisk henseende. Efter at man havde påbegyndt gennemførelsen af kontrakten, havde repræsentanten for den tilsynsførende myndighed anført, at kontraktdokumenterne ikke omfattede fuldstændige topografiske undersøgelser eller jordbundsundersøgelser. Kontrakten blev derfor gennemført med væsentlige ændringer, der opstod tvister om anlægsarbejdets tekniske kvalitet og om prisrevisioner samt erstatningskrav fra kontrahentens side. I den anden sag erkendte konsulenten, da han forelagde det endelige udbudsmateriale, at visse aspekter ved projektet nu kun tilnærmelsesvis opfyldte almindeligt anerkendte normer.

c) I perioden mellem tildelingen og underskrivelsen af kontrakterne vedrørende vejbygning i henholdsvis Uganda(420) og Benin(421) blev omfanget af de planlagte anlægsarbejder ændret væsentligt (jf. punkt 12.50).

d) Under gennemførelsen af de kontrakter, der blev undertegnet efter tre udbud vedrørende henholdsvis et overrislingssystem i Mauretanien(422), en vej i Zambia (423) og et vejprojekt i Uganda (424) opstod der alvorlige konflikter om fortolkningen af udbudsbestemmelserne med hensyn til prisrevision (Hvilke forhold udløser prisrevision? Hvilke beløb? På hvilke betalingsbetingelser?). Disse spørgsmål har været et tilbagevendende problem i næsten 30 år(425). Det er uacceptabelt, at der kan godkendes udbudsmateriale med uklare, ufuldstændige eller selvmodsigende bestemmelser.

12.31. Skal en udbudsprocedure og en kontrakt kunne gennemføres effektivt, skal udbudsmaterialet være udarbejdet med omhu. Afbrydes gennemførelsen af en kontrakt, fordi projekteringen har været mangelfuld, eller fordi der er truffet ufuldstændige administrative arrangementer, kan det føre til erstatningskrav(426) fra kontrahentens side. Ikke alle kontrakter var afsluttet finansielt, da dette kapitel til årsberetningen blev udarbejdet, så der kan ikke angives samlede tal for den reviderede stikprøve. På nuværende tidspunkt kan det oplyses, at der er betalt væsentlige erstatninger i to tilfælde: I Uganda (427) er der betalt 1,65 mio. ECU og i Zambia (428) er der betalt 1,8 mio. ECU. Der blev udbetalt et supplerende beløb af statskassen.

12.32. Mangler ved udbudsmaterialet giver alt for ofte anledning til ekstra udgifter, der skal finansieres af EUF. Kommissionen bør som den, der har det overordnede administrative og økonomiske ansvar, erindre de kontraherende myndigheder om deres ansvar på dette område, og den bør selv øge indsatsen på området forberedelse og godkendelse af udbuddene.

Fornyet udbud

12.33. I forbindelse med et projekteret rensningsanlæg i Jamaica (429) fandt Kommissionen det nødvendigt at lade udbudsproceduren begynde forfra under henvisning til, at samtlige tilbud oversteg de afsatte finansielle midler. Denne begrundelse (som AVS-staten ikke var enig i) var imidlertid højst tvivlsom, for udbuddet blev iværksat, før der var truffet en finansieringsafgørelse, fordi man ønskede at vide mere præcist, hvor store beløb der ville blive tale om (udbud med suspensionsbestemmelse, på denne måde kunne man få et pålideligt skøn over, hvor store finansielle midler projektet ville kræve).

Udvælgelse af tilbud

Hovedprincipper

12.34. I tredje og fjerde Lomé-konvention fastlægges to hovedprincipper for udvælgelsen af tilbud på bygge- og anlægsarbejder:

a) Kontrakten skal tildeles den tilbudsgiver, som, ud fra en vurdering af en række kriterier, der skal fremgå af udbudsmaterialet, har afgivet det mest fordelagtige af de tilbud, som stemmer overens med kravene heri(430).

b) Hvis to tilbud ud fra ovenstående kriterier anses for at være lige gode, skal tilbuddet fra en tilbudsgiver, der er statsborger i en AVS-stat, eller det tilbud, som fører til den bedst mulige udnyttelse af AVS-staternes ressourcer, foretrækkes(431).

12.35. De udbudskriterier, der skal lægges til grund, omfatter bl.a. prisen, driftsomkostningerne, tilbudsgiverens kvalifikationer og de garantier, som han tilbyder, tilbuddets tekniske kvaliteter samt kontrakternes art og betingelserne for deres udførelse.

12.36. Den nationale myndighed skal afslutte behandlingen af tilbuddene inden for disses gyldighedsperiode, under hensyn til den tid, det tager at få godkendt en kontrakt, og forelægge den delegerede et forslag om tildeling af kontrakten til godkendelse(432). Hvis det udvalgte tilbud er det laveste af de tilbud, der opfylder kravene i udbudsmaterialet, og det ikke overskrider det beløb, der er afsat til kontrakten, skal den delegerede godkende forslaget inden 30 dage. Hvis disse betingelser ikke er opfyldt, skal forslaget forelægges Kommissionen, der skal træffe afgørelse inden 60 dage(433). Samme procedure skal følges, såfremt projektbudgettet overskrides, eller såfremt det kontraktbeløb, der foreslås af den nationale anvisningsberettigede, overskrider det afsatte kontraktbeløb.

12.37. Udvælgelsesproceduren kræver indgående vurdering af tilbuddene ud fra på forhånd fastsatte udbudskriterier, og den bør føre til, at det ud fra disse kriterier mest fordelagtige tilbud udvælges(434). Da tilbudsprisen kun er ét af disse kriterier, indebærer proceduren ikke, at man automatisk vælger det laveste af de afgivne tilbud, der opfylder kravene i udbudsmaterialet. Denne faktor er kun afgørende for, om den delegerede skal henvise spørgsmålet om godkendelse til den ledende anvisningsberettigedes afgørelse.

Valg af udbudsdeltagere

12.38. En bestemt udbudsprocedure satte fokus på et generelt problem, nemlig valg af udbudsdeltagere set i forhold til finansieringskilden. Der blev afholdt et første udbud efter reglerne i Lomé II, som skulle finansieres inden for dennes rammer. Udbudsproceduren blev imidlertid annulleret med den begrundelse, at de til kontrakten afsatte finansielle midler var blevet overskredet. Fordi de pågældende midler var blevet overført fra 5. til 7. EUF, og der var stillet forslag om tilførsel af yderligere finansielle midler fra 7. EUF, blev kontrakten genudbudt efter reglerne i Lomé IV. Men ifølge artikel 7 i den interne aftale vedrørende Lomé II er midler fra 5. EUF fortsat underlagt Lomé II-reglerne, selv efter at de er blevet overført til en senere fond. Reglen herom fremgår i øvrigt også af artikel 116 i Lomé II.

12.39. I mellemtiden blev fjerde Lomé-konvention undertegnet af to nye medlemsstater, som ikke havde tiltrådt anden Lomé-konvention. Virksomheder fra disse to medlemsstater fik adgang til at deltage i den nye udbudsprocedure, fordi man anvendte Lomé IV-reglerne.

12.40. Der er behov for at få afklaret, om virksomheder fra nye medlemsstater kan deltage uindskrænket i udbudsprocedurer, der vedrører fonde under konventioner, som de pågældende medlemsstater ikke har tiltrådt. Tilsvarende gælder også 8. EUF, som meget snart vil blive iværksat med deltagelse af tre nye medlemsstater.

Vurdering af, om tilbuddene stemmer overens med kravene(435)12.41. Den kontraherende myndighed skal undersøge, om hvert enkelt tilbud uden væsentlige afvigelser eller forbehold stemmer overens med samtlige beskrivelser, betingelser og specifikationer i udbudsmaterialet. Afvigelser eller forbehold er væsentlige, når de i betydeligt omfang berører kontraktens formål, kvalitet eller udførelse, eller i betydeligt omfang afviger fra udbudsmaterialet eller begrænser den kontraherende myndigheds rettigheder eller tilbudsgiverens forpligtelser i henhold til kontrakten, og på urimelig måde vil berøre andre tilbudsgiveres konkurrenceevne. Et tilbud, der indeholder væsentlige afvigelser eller forbehold, kan efter afgivelsen ikke bringes i overensstemmelse med kravene eller trækkes tilbage(436).

12.42. Før hvert tilbud vurderes indgående, skal det efterprøves, om det stemmer overens med betingelserne og specifikationerne i kontrakten. Findes et tilbud ikke at være i overensstemmelse med disse, skal den kontraherende myndighed afvise det.

12.43. De nye bestemmelser har ganske vist skabt større klarhed over, hvornår et tilbud er i overensstemmelse med kravene, men dette begreb såvel som begrebet »væsentlige afvigelser« er tydeligvis stadig genstand for fortolkning. Der kan i realiteten anlægges forskellige vurderinger af, hvor væsentlig en udbudsbetingelse er, alt efter de faktiske omstændigheder eller national lov og skik.

12.44. Følgende fremgår af den reviderede stikprøve:

a) Det var ikke klart angivet i udbudsmaterialet for vandforsyningsprojektet i Kampala og for overrislingssystemet i Mauretanien (437), hvilke vurderingskriterier der ville blive anlagt. Denne mangel gav anledning til uenighed mellem den kontraherende myndighed og Kommissionen om, hvilke bedømmelsesmetoder der skulle anvendes (ved overensstemmelsesvurderingen samt ved den tekniske og finansielle vurdering), og om den deraf følgende udvælgelse af det mest fordelagtige af de tilbud, der stemte overens med kravene i udbudsmaterialet. I det ene tilfælde kunne Kommissionen ikke tage endelig stilling til forslaget om, hvem kontrakten skulle tildeles, og henviste blot spørgsmålet til den kontraherende myndigheds egen afgørelse. I det andet tilfælde afviste Kommissionen forslaget (om at tildele den lavest bydende kontrakten). Da Kommissionen i sidste ende fandt, at det pågældende tilbud ikke var i overensstemmelse i teknisk henseende med udbudsmaterialet, blev afgørelsen om tildeling af kontrakten ændret i overensstemmelse hermed.

b) Man vurderede ikke samtlige tilbud på et vejarbejde i Zambia (438) og en dæmning i Nigeria(439), men kun de tre laveste. Tilsyneladende er det en fremgangsmåde, der foretrækkes af de konsulenter, som er fortrolige med FIDIC's, men ikke med EUF's (440) bestemmelser.

c) Efter to udbud i Kenya(441) udvalgte den kontraherende myndighed et tilbud og foreslog kontrakten tildelt den pågældende tilbudsgiver, men udtrykte samtidig tvivl om dennes soliditet og faglige kvalifikationer. Kommissionen afviste disse forbehold, som senere viste sig fuldstændig berettigede.

d) Det laveste tilbud vedrørende bygning af en vej i Burkina Faso(442) blev forkastet, fordi det byggede på den antagelse, at der ikke skulle betales told af importerede materialer. Udbudsbetingelserne var imidlertid uklare på dette punkt (jf. punkt 12.74 (c)-12.75).

e) Der kan anlægges yderst forskellige fortolkninger af, hvornår et tilbud er i overensstemmelse med kravene:

- Den kontraherende myndighed for udbuddet i Jamaica (443) fandt, at alle fem modtagne tilbud var i overensstemmelse med kravene, mens Kommissionen fandt, at de ikke var det, og dens vurdering var korrekt.

- Ingen af de ni tilbud, der blev afgivet efter et udbud i Kenya (444), var fyldestgørende, alligevel blev ingen af dem afvist. Heller ingen af de ni tilbud, der blev afgivet efter et andet udbud (i Guinea)(445) var fyldestgørende, og alle blev afvist, hvilket også var korrekt. Udbuddet blev annulleret, og et nyt afholdt. Under den nye procedure blev der anlagt en langt bredere fortolkning af, hvornår et tilbud var i overensstemmelse med kravene, og tilbud, der indeholdt betingelser, som blev anset for uacceptable, blev denne gang ikke afvist.

12.45. Disse revisionsresultater viser, at overensstemmelse med kravene i EUF-finansierede udbud er et »bevægeligt mål«: Der kan anlægges forskellige fortolkninger i hver eneste udbudsprocedure. Denne fase i udbudsproceduren er generelt uigennemskuelig.

12.46. Overensstemmelsesvurderingen kan resultere i alvorlige sanktioner, nemlig at udbuddet afvises uden yderligere vurdering, og for at hindre, at bedømmerne, de kontraherende myndigheder og Kommissionen anlægger indbyrdes modstridende fortolkninger, bør det klart angives i udbudsmaterialet, hvilke væsentlige udbudsbetingelser et tilbud skal opfylde for at komme i betragtning.

Præcisering af tilbud

12.47. Afvigelser, forbehold eller slet og ret mangler i et tilbud, som ikke anses for »væsentlige«, skal normalt »præciseres«. Overensstemmelsesvurderingen og præciseringen af et tilbud er tæt forbundne. Derfor gør den samme mangel på gennemskuelighed sig gældende på sidstnævnte område.

12.48. Efter de nuværende almindelige bestemmelser(446) kan præcisering af et tilbud kun tillades i ét øjemed, nemlig for at rette konstaterede regnefejl. Bortset herfra må der ikke søges, tilbydes eller tillades nogen ændring i dets pris eller indhold. Denne bestemmelse er mere restriktiv end den »gamle«, hvorefter den kontraherende myndighed ikke måtte føre nogen form for drøftelser med tilbudsgiverne, undtagen for nærmere at angive eller at fuldstændiggøre de betingelser, som tilbuddene skulle opfylde(447).

12.49. Selv inden for de nuværende snævre grænser kan der være (for) stor forskel på, i hvilken udstrækning man tillader præcisering af tilbuddene, hvilket giver anledning til en uensartet behandling. Det vidner følgende eksempel om. To udbud vedrørende henholdsvis Uganda (448) og Kenya/Tanzania (449) blev gennemført i samme periode (februar 1992). Udbuddene vedrørte nabolande, og tilbuddene var omfattet af de samme udbudsbestemmelser. Efter førstnævnte udbud blev de fire laveste tilbud, af en eller flere tekniske og/eller økonomiske grunde, fundet ikke at stemme overens med udbudsbetingelserne. Denne vurdering var korrekt. De pågældende tilbudsgivere blev ikke anmodet om at præcisere deres tilbud ved at fremlægge manglende dokumenter eller yderligere tekniske oplysninger. Efter det andet udbud fandt man det laveste tilbud i overensstemmelse med udbudsbetingelserne, selv om der manglede oplysninger på ti forskellige punkter(450). I dette tilfælde blev tilbudsgiveren anmodet om at »præcisere« sit tilbud, og hans »tilsagn« på de nævnte punkter blev inkorporeret i den tildelte kontrakt.

12.50. Retten noterede sig, at man i to tilfælde efter forhandlinger mellem den udvalgte tilbudsgiver og den kontraherende myndighed havde ændret omfanget af det udbudte arbejde væsentligt i perioden fra tildelingen af kontrakten til underskrivelsen af den. Disse ændringer skyldtes strengt taget ikke, at tilbuddet var blevet præciseret, men mangler i udarbejdelsen af det. Sådanne forhandlinger er i strid med princippet om, at bygge- og anlægskontrakter i videst mulig udstrækning skal tildeles på grundlag af udfaldet af en procedure med åben konkurrence, og ikke efter forhandlinger med kun én tilbudsgiver.

Finansiel vurdering af uforholdsmæssigt lave tilbud

12.51. Bestemmelserne om den finansielle vurdering foreskriver, at tilbuddene skal kontrolleres for eventuelle regnefejl i udregninger og sammentællinger(451). Samtidig skal det kontrolleres, om de er »afbalancerede«, dvs. om de tilbudte enhedspriser svarer til hver enkelt posts relative værdi i forhold til tilbuddets samlede beløb(452).

12.52. I fire tilfælde var prisen på det udvalgte tilbud meget lav i forhold til de øvrige tilbud:

a) Det udvalgte tilbud vedrørende Webuye-Malaba-vejen i Kenya (453), som lå 21 % under det ingeniørfaglige skøn og 27 % under det næstbilligste tilbud, blev vurderet som »bevidst lavt for at sikre, at kontrakten kom det lokale marked til gode«. Den kontrakt, som tilbuddet førte til, blev senere ophævet, fordi kontrahenten ikke opfyldte den.

b) Det oprindeligt udvalgte tilbud vedrørende vejene i Kenya/Tanzania (454) lå 32 % under det næstbilligste og 33 % under prisoverslaget. Den tildelte kontrakt blev afslået af tilbudsgiveren, som ifølge den delegerede formentlig ville have lidt tab på den tildelte kontrakt.

c) Det tilbud, som blev udvalgt med henblik på Lusaka-Kabwe-vejen i Zambia (455), og som den delegerede skønnede lå »under materialeudgifterne«, var 30 % lavere end det næst- og tredjelaveste tilbud og 37 % lavere end gennemsnittet af de ti afgivne bud. Der blev ikke foretaget en grundig finansiel undersøgelse »i betragtning af den store prisforskel«. Gennemførelsen af kontrakten var behæftet med væsentlige mangler, og der opstod tvister om ansvaret for disse mangler.

d) Det tilbud, som blev udvalgt med henblik på Masaka-Kabale-vejen (456), lå 29 % under gennemsnittet og 45 % under den skønnede pris. Kontrakten blev tilfredsstillende gennemført. I dette tilfælde anførte den delegerede, at tildelingen af kontrakten ville gøre det muligt for tilbudsgiveren at bevare sin monopolagtige stilling(457).

12.53. De tre af disse fire udbud, som medførte alvorlige problemer og forsinkelser, vidner om, at den finansielle vurdering ikke kun bør sikre, at der ikke forekommer regnefejl i udregninger og sammentællinger i det udvalgte tilbud, og at det er afbalanceret. Den bør også klarlægge, om det udvalgte tilbud er tilstrækkeligt, dvs. om tilbudsgiveren som foreskrevet i artikel 20 i de almindelige betingelser for bygge- og anlægskontrakter(458) har foretaget en korrekt vurdering af de risici, uforudsete udgifter og andre omstændigheder, som er af betydning for hans tilbud.

Begrundelse for og vurdering af anmodninger om betaling i fremmed valuta

12.54. Tilbudsprisen skal angives i den nationale valuta, der anvendes i de kontraherende myndigheders stat, men en tilbudsgiver kan anmode om, at en del af prisen betales i fremmed valuta(459). Sådanne beløb skal omregnes til en fast valutakurs(460). Formålet med denne valuta- og kurssikringsordning er at betale kontrahenten i samme valuta som hans faktiske udgifter, hvad enten disse afholdes lokalt eller i udlandet, og samtidig sikre ham mod værdiforringelse af den valuta, som tilbuddet er udtrykt i.

12.55. Ordningen anvendes i forbindelse med alle EUF-finansierede udbud vedrørende bygge- og anlægsarbejder. De elementer, som anmodes betalt i fremmed valuta, repræsenterer generelt mellem 60 og 90 % af tilbudsprisen.

12.56. Ifølge udbudsbestemmelserne skal tilbudsgiveren begrunde, hvorfor en del af tilbudsprisen skal betales i fremmed valuta, og denne begrundelse skal vurderes på baggrund af verificerbare kendsgerninger vedrørende den faktiske oprindelse af de pågældende arbejder og de udgifter, som de medfører. Anvendelse af udenlandske elementer skal begrundes og betragtes derfor som undtagelsen.

12.57. Undersøgelsen af stikprøven viste, at der ofte ikke var givet nogen begrundelse(461). Hvor den forelå, var den næsten aldrig blevet vurderet. Derfor havde en vurdering i intet tilfælde ført til, at den procentuelle andel af betalingen i udenlandsk valuta var blevet ændret.

12.58. Følgende bør tages i betragtning i denne forbindelse:

a) Tilbud med forskellige »valuta-splits« kan kun sammenlignes, når de er udtrykt i national valuta. Udbudsbestemmelserne foreskriver derfor, at tilbud skal sammenlignes på grundlag af national valuta. Men udtrykt i de udgifter, som de rent faktisk påfører AVS-statens nationale vejledende program og finansieringsaftalen (som begge er udtrykt i ECU), er sådanne tilbud ikke sammenlignelige(462).

b) Når den andel, som skal betales i fremmed valuta, og de faktiske udgifter, som kontrahenten skal afholde, ikke stemmer overens, kan denne let opnå en uberettiget ekstra »fortjeneste«, fordi han vil modtage betaling i hård valuta for udgifter afholdt i lokal, værdiforringet, valuta.

c) Det kan ikke fastslås alene på grundlag af prisen i national valuta, hvilket tilbud der er det mest fordelagtige. Der må også tages hensyn til betalingsbetingelserne og til, i hvor høj grad tilbuddet er tilpasset lokale forhold.

12.59. Både de kontraherende myndigheder og Kommissionen bør være mere opmærksomme på begrundelserne for betaling i fremmed valuta og på vurderingen af tilbudsbetingelserne. Konventionen slår til lyd(463) for en mere udbredt anvendelse af AVS-ressourcer, men denne henstilling bliver stort set tilsidesat.

Afgifts- og toldordninger

12.60. Afgifts- og toldordninger er væsentlige på grund af deres finansielle effekt og donorernes og modtagernes modstridende interesser. Det fremgår af Lomé-konventionerne, nemlig protokol VI til Lomé III og artikel 308, 309 og 310 i Lomé IV, hvilke regler der gælder med hensyn til afgifts- og toldordninger. Hovedreglen(464) er, at AVS-staterne skal anvende en afgifts- og toldordning på kontrakter finansieret af Fællesskabet, som er mindst lige så gunstig som den, der gælder for den mest begunstigede stat eller for de internationale organisationer på udviklingsområdet.

12.61. Endvidere bestemmes det, med forbehold af hovedreglen, at »indkøb af (...) alt materiale, der indgår i en bygge- og anlægskontrakt, anses for at være fremstillet på det lokale marked og undergives den afgiftsordning, der gælder i den pågældende AVS-stats lovgivning«(465). Alle forhold, der ikke er omhandlet i artikel 308 og 309, forbliver undergivet den pågældende stats lovgivning(466).

Gennemførelse af reglen om mestbegunstigelse

12.62. Ifølge Kommissionen håndhæves reglen om mestbegunstigelse i samtlige AVS-stater enten i medfør af en national lov vedtaget på grundlag af bestemmelsen i Lomé-konventionen eller i medfør af en ad hoc-aftale mellem Kommissionen og den pågældende AVS-stat. I praksis synes delegationerne at skulle bevise, at andre donorer behandles mere gunstigt, så de kan opnå de samme betingelser for EUF-finansierede kontrakter(467).

12.63. Kommissionen registrerer ikke dataene om anvendelsen af fiskale ordninger indrømmet i henhold til ad hoc-aftaler eller AVS-staternes lovgivning centralt. Derfor sammenholder Kommissionens centrale tjenestegrene aldrig systematisk de betingelser, der gælder i forbindelse med et bestemt udbud for fiskale ordninger, med de betingelser, som er aftalt med eller fastsat af den pågældende AVS-stat, og heller ikke med bestemmelserne i Lomé-konventionerne. Teoretisk set kan delegationerne godt være bedre informeret om de herskende forhold, men Retten fandt intet, der tydede på, at de havde foretaget en systematisk kontrol.

12.64. Sammenfattende kan de afgiftsordninger, der er fastsat i udbudsmaterialet for EUF-finansierede udbud, variere fra land til land. De kan imidlertid også variere fra udbud til udbud inden for den samme AVS-stat, og det er ikke acceptabelt. Når der ikke foreligger en klar begrundelse, kan Retten ikke med sikkerhed fastslå, at de EUF-finansierede udbud vedrørende bygge- og anlægsarbejder som foreskrevet i Lomé-konventionerne er blevet gennemført og kontrakterne tildelt på grundlag af de mest favorable fiskale ordninger.

Afgifts- og toldordninger for importerede materialer

12.65. Størsteparten af det reviderede udbudsmateriale indeholdt detaljerede instruktioner om de gældende fiskale ordninger, herunder navnlig om ordningerne gældende for importerede materialer, der skulle indgå i bygge- og anlægsarbejderne.

12.66. I størsteparten af udbuddene var der fastsat den betingelse, at »importerede materialer kan indføres toldfrit«. Da der ikke findes oplysninger om AVS-staternes lovgivning på det fiskale område om importerede materialer og, mere generelt, om »mestbegunstigelsesordninger«, er det umuligt at efterprøve, om udbudsbetingelserne overholder Lomé-konventionen.

12.67. Ydermere ændrer en bestemmelse om told- og afgiftsfritagelse forholdet mellem priserne på importerede og lokalt fremstillede materialer. Denne effekt kan eventuelt stride imod det erklærede mål for konventionen, nemlig at fremme anvendelsen af AVS-staternes egne ressourcer.

12.68. I én AVS-stat (Kenya) er man sig denne virkning bevidst og har derfor nedlagt forbud mod indførsel af materialer til brug ved gennemførelsen af bygge- og anlægskontrakter, når der kan fås lokalt fremstillede materialer.

Udbudsbetingelser og fiskale ordninger

12.69. I følgende tilfælde konstaterede Retten mangler ved kontraktbetingelserne og udbudsproceduren:

a) Udbuddet vedrørende Niamey-Say-vejen i Niger indeholdt, da det blev iværksat, en bestemmelse om afgiftsfritagelse for importerede materialer, men efter at udbuddet var blevet bekendtgjort, blev afgiftsfritagelsen ophævet af den kontraherende myndighed. Denne ændring var i strid med den ad hoc-aftale om gennemførelse af Lomé-konventionen, som var indgået med AVS-staten, og den delegerede anmodede derfor om, at man vendte tilbage til den tidligere fastsatte »mestbegunstigelsesstatus«. Det udvalgte tilbud var på grund af toldfritagelsen 8 % lavere, end det havde været før fritagelsen.

b) To tilbudsindkaldelser vedrørende veje i henholdsvis Zambia (468) og Uganda (469) indeholdt indbyrdes modstridende instruktioner. På den ene side hed det, at der ikke skulle betales told af importerede materialer(470). På den anden side var det fastsat i de særlige betingelser for prisrevisioner, at de basispriser for importerede materialer, som indgik i den fastsatte tilbudspris, skulle inkludere told. Under gennemførelsen af begge kontrakter, som blev indgået på grundlag af disse bud, opstod der uenighed om betaling af afgifter og om de beløb, der blev gjort krav på som følge af prisændringer.

c) Under gennemførelsen af den kontrakt, der blev indgået efter et udbud vedrørende en vej i Guinea (471), vedtog de nationale myndigheder en lov, som ophævede afgiftsfritagelsen for igangværende kontrakter, der blev finansieret af internationale donorer. Kontrahenten indstillede følgelig gennemførelsen af kontrakten, da han ikke længere kunne købe afgiftsfri gasolie.

12.70. I en række tilfælde er blevet indkaldt tilbud, som skulle bygge på to forskellige administrative løsninger (med og uden afgiftsfritagelse). Noget sådant er ikke gennemskueligt og vidner om mangel på kendskab til reglerne om skatte- og afgiftsfritagelse.

12.71. Ovennævnte situation forelå i forbindelse med udbuddet af to vejarbejder (472) (473). Tilbuddene skulle her indgives i to udgaver: en med og en uden afgiftsfritagelse. For førstnævnte udbuds vedkommende skyldtes fremgangsmåden en anmodning fra Kommissionen(474), som frygtede, at de disponible midler ville blive overskredet. Kontrakten blev tildelt på grundlag af afgiftsfritagelse til en pris, der var 10 % lavere end den udgave, som inkluderede afgifter. For sidstnævnte udbuds vedkommende var det »afgiftsfrie« udvalgte tilbud 38 % lavere end det, der inkluderede afgifter.

Vurdering og udvælgelse af tilbud

12.72. Ved vurderingen af de tilbud, der blev afgivet efter udbuddene, blev det ikke i alle tilfælde undersøgt, om de overholdt de afgifts- og toldordninger, der var fastsat i udbudsbetingelserne. Derfor er det ret vanskeligt at drage en samlet konklusion om værdien af disse vurderinger.

12.73. De tilbud, der var blevet undersøgt, og som var blevet fundet »ukorrekte«, var blevet behandlet forskelligt. Nogle tilbud var blevet anset for at være i uoverensstemmelse med udbudsbetingelserne og afvist. Andre var blevet fundet i overensstemmelse med betingelserne og undersøgt nærmere, men de var blevet ændret, så de opfyldte udbudsbetingelserne.

12.74. Bemærkninger om tilbuddenes overensstemmelse med den fastsatte afgifts- og toldordning havde i tre tilfælde påvirket udfaldet af udvælgelsesproceduren:

a) I de tre laveste tilbud vedrørende veje i Kenya/Tanzania (475) forudsatte man afgiftsfritagelse for brændstof og tjære. Dette stred imod udbudsbetingelsen om, at disse materialer skulle indkøbes i de berørte AVS-stater (Kenya og Tanzania), hvorfor de ville være underlagt nationale afgifter. De tre tilbud blev ikke afvist. Ved tildelingen af kontrakten blev kontrahentens basispriser ændret, således at de inkluderede nationale afgifter. Principielt må afgivne tilbud imidlertid ikke ændres, så de opfylder udbudsbetingelserne.

b) I modsætning til ovenstående fremgik det af tilbudsvurderingen efter udbuddet vedrørende gaderne i Kampala (476), at prisen på fem af de vurderede tilbud forudsatte afgiftsfritagelse for tjære. Disse tilbud blev afvist som værende i uoverensstemmelse med udbudsbetingelserne. Afvisningen var en af grundene til, at valget faldt på det femtelaveste bud. Denne procedure er i overensstemmelse med EUF-bestemmelserne.

c) Det laveste tilbud vedrørende vejen i Burkina Faso (477) blev fundet »i uoverensstemmelse« med udbudsbetingelserne, fordi det ikke inkluderede told på de materialer, der skulle indføres, for at kontrakten kunne gennemføres. Tolden blev angivet til ca. 15 % af tilbudsprisen, men selv når tolden blev medregnet, var tilbuddet stadig det laveste. Ifølge Kommissionen, som støttede de kontraherende myndigheders forslag om at afvise dette tilbud,

- fremgik det klart af kontraktbetingelserne, hvilken fiskal ordning der skulle anvendes,

- forsøgte kontrahenten ikke at præcisere, men at ændre sit tilbud,

- var det umuligt at verificere kontrahentens liste over angiveligt afgiftsfrie materialer.

Tilbuddet blev derfor fundet »usammenligneligt med de øvrige tilbud«.

12.75. Kommissionens begrundelse er tvivlsom af følgende årsager:

a) Det fremgik ingenlunde klart af udbudsbetingelserne, som blot citerede Lomé-konventionen, hvilken afgifts- og toldordning der skulle finde anvendelse på importerede materialer.

b) Kort før denne udbudsprocedure var der med Kommissionens godkendelse blevet givet »fuld afgiftsfritagelse« for en bygge- og anlægskontrakt, som den afviste tilbudsgiver var ved at gennemføre i den samme AVS-stat. Han havde derfor ret, da han hævdede at have handlet i god tro.

c) Det blev ikke undersøgt, hvilken fiskal ordning der var lagt til grund i det tilbud, som blev udvalgt (og som var 3,1 mio. ECU dyrere end det laveste). Den efterfølgende kontrakt med den pågældende tilbudsgiver blev udtrykkelig indgået »med afgiftsfritagelse«, selv om det ikke er klart, om denne fritagelse implicit også omfattede told.

Konklusion

12.76. Det fremgår af revisionen af udbud igangsat i perioden 1988-1993, at det var kendetegnende for udbuddene vedrørende EUF-finansierede bygge- og anlægskontrakter, at de gældende regler og gennemførelsen af dem var behæftet med relativt mange mangler. De finansielle konsekvenser af disse forhold blev dog ofte absorberet af hensættelser til uforudsete udgifter, og der blev derfor ikke altid anmodet om yderligere finansielle midler.

12.77. De kontraherende myndigheder og Kommissionen bør øge indsatsen på området forberedelse og godkendelse af udbudsmateriale og sikre sig, at alle vurderingskriterier fremgår af materialet. For at undgå divergerende fortolkninger af udbuds- og kontraktbetingelserne bør det systematisk kontrolleres, at instruktionerne til tilbudsgiverne og de særlige kontraktbetingelser er overholdt (jf. punkt 12.28-12.32).

12.78. Vurderingerne af tilbuddene bør gøres mere effektive og gennemskuelige af følgende grunde:

a) De nuværende metoder til kontrol af, om tilbuddene er i overensstemmelse med udbudsbetingelserne, og til præcisering af tilbud er ikke gennemskuelige. De kan gøres mere effektive, sammenhængende og gennemskuelige, hvis det gøres klarere, hvilke udbudsbetingelser der er væsentlige, og hvornår betingelserne skal præciseres (jf. punkt 12.41-12.50).

b) Det fremgår ikke altid af den finansielle vurdering af tilbud, om den, som kontrakten foreslås tildelt, har afgivet et tilstrækkeligt tilbud (jf. punkt 12.51-12.53).

c) Udbudsbestemmelserne om, at anmodninger om delvis betaling i fremmed valuta skal være begrundede, samt bestemmelserne om beregning af valutaelementets andel følges ikke. Det er absolut nødvendigt, at der udstedes passende instruktioner, således at dette problem bliver løst (jf. punkt 12.54-12.59).

12.79. Ofte fremgår det ikke tilstrækkeligt klart af udbudsmaterialet vedrørende bygge- og anlægsarbejder, hvilke afgifts- og toldordninger der finder anvendelse. Kommissionen bør oprette et centralt dataregistreringssystem, så disse elementer kan kontrolleres. Systemet bør omfatte følgende data:

a) alle data om ad hoc-aftaler indgået med AVS-staterne om gennemførelsen af reglen om mestbegunstigelse (Lomé IV, artikel 308) (jf. punkt 12.62-12.64),

b) de enkelte AVS-staters lovgivning om fiskale ordninger gældende for importerede materialer (jf. punkt 12.65-12.68).

12.80. For at begrænse mulighederne for meget brede fortolkninger og ukorrekt anvendelse af de eksisterende regler bør det som led i tilbudsvurderingen systematisk kontrolleres, at tilbuddene overholder de afgifts- og toldordninger, som er fastsat i udbudsbetingelserne (jf. punkt 12.72).

KOMMISSIONENS SVAR

GENNEMFØRELSEN AF EUF PR. 31. DECEMBER 1996

12.7. Kommissionen følger med særlig opmærksomhed anvendelsen af restbeløbene fra afsluttede EUF, herunder de ikke øremærkede bevillinger. De bindende bestemmelser i konventionerne lægger imidlertid hindringer i vejen for en mere »strukturel« løsning.

Forskud på midler fra 8. EUF

12.9 - 12.10. 8. EUF vil næppe blive ratificeret før i slutningen af 1997 eller i begyndelsen af 1998, og det er derfor ikke muligt at bogføre den gæld, der skal dækkes via denne. De pågældende beløb er derfor taget fra de finansielle reserver under 7. EUF.

Hvis 8. EUF ikke bliver ratificeret, skal disse udgifter fuldstændigt og endeligt afholdes over 7. EUF (der henvises til AVS/EF-Rådets afgørelser nr. 1/96 og 2/96) ved hjælp af midler fra andre tildelinger under 7. EUF, som der ikke er disponeret over.

Så snart alle retlige bestemmelser vedrørende 8. EUF er vedtaget, vil Kommissionen træffe de fornødne foranstaltninger til sikring af, at den nye situation kommer til udtryk i regnskabet.

UDBUD VEDRØRENDE BYGGE- OG ANLÆGSKONTRAKTER FINANSIERET AF 6. OG 7. EUF

Retsgrundlag

Oversigt

12.21. De konsulenter, som udarbejder udbudsmaterialet, har kontrakt direkte med den enkelte AVS-stat, der som sådan er ansvarlig for, at konsulenten får den information, som han har brug for for at kunne udføre sit arbejde. Desuden får de oplysning om reglerne, når det efter Kommissionens opfattelse er nødvendigt at foretage ændringer i et udbud.

Revisionsresultater og -bemærkninger

Udarbejdelse af udbudsmateriale

12.30. Det hænder, at det er nødvendigt at ændre udbudsmaterialet i løbet af udbudsproceduren, og der kan være mange årsager dertil, f.eks. ændrede politiske og forvaltningsmæssige krav eller en udbygning af de tekniske krav, der stilles i forbindelse med projektet. Som følge af omfanget af de ændringer, der skal foretages, er det under visse omstændigheder bedre at rette op på situationen ved at ændre udbudsmaterialet end direkte at annullere sagen.

Kommissionen er dog enig i, at sigtet må være at udstede et så definitivt udbudsmateriale som muligt for at undgå forvirring blandt de bydende. Kommissionen mener i denne sammenhæng, at situationen i dag er stærkt forbedret sammenlignet med situationen på det af Revisionsretten nævnte tidspunkt.

a) I forbindelse med udbuddet vedrørende Kenya/Tanzania opdagede man, at udbudsmaterialet indeholdt en uoverensstemmelse mellem mængdefortegnelsen og de tekniske specifikationer, men dette forhold blev reguleret af udbudsmaterialet selv.

For Ugandas vedkommende blev udbuddet for første gang offentliggjort den 14.2.1992, dvs. otte måneder efter, at det nye regelsæt for kontrakter finansieret af EUF var trådt i kraft. Modtagerlandets forvaltning og de konsulenter, der udarbejder udbudsmaterialet, havde i den sammenhæng kun forholdsvis kort tid til at tilpasse sig de nye forvaltningsmetoder. Rettelserne vedrørte for det meste forvaltningsbestemmelser, ikke tekniske svagheder. Hovedsigtet med rettelserne var at bringe materialet i overensstemmelse med reglerne.

b) I forbindelse med udbuddet vedrørende Jamaica er det nu påvist, hvilke steder udbudsmaterialet var svagt eller ukorrekt. Proceduren blev annulleret, fordi det laveste bud vedrørende de to partier var langt højere end de beløb, der stod til rådighed på Sysmin-budgettet under Lomé II.

For Zambias vedkommende var udbuddet efter Kommissionens opfattelse »teknisk komplet«, fordi der var foretaget undersøgelser af trafik, materialer og vejbelægningens styrke og endog cost/benefitanalyser, før det endelige udbud blev godkendt. Med hensyn til omkostningerne ved prisrevisionen henvises til punkt 12.30 d).

c) Der henvises til svaret i punkt 12.50.

d) Med hensyn til udbuddet i Uganda henvises til punkt 12.69 b).

For så vidt angår udbuddet i Zambia, er der især to måder, hvorpå prisrevisionen kan anvendes på de enhedssatser, som en bydende har tilbudt. I de tilfælde, hvor en officiel institution i modtagerlandet med jævne mellemrum offentliggør pålidelige statistikker, kan den almindelige og meget velkendte polynomium-formel benyttes. Den særlige situation i Afrika gør det ikke altid muligt at følge denne approach, og prisrevisionen foretages for hver enkelt post for sig på grundlag af de faktiske priser, der betales til leverandøren. Den af Revisionsretten nævnte tvist om prisrevisionen vedrørte en anmodning fra medkontrahenten om at opdele prisrevisionen på udenlandsk og lokal valuta som enhver anden betaling. Denne anmodning blev naturligvis afvist. Den omfattende prisrevision skyldtes den kraftige inflation i Zambia i den periode, hvor arbejdet stod på. Det kan tilføjes, at der er udført en revision til efterprøvning af tallets rigtighed, og det viste sig at være korrekt.

12.31. Selv hvis materialet er fejlfrit, kan medkontrahenten fremsætte krav, der derefter afvises af den kontraherende myndighed på baggrund af kontraktsdokumenterne. Det er ikke påvist, at en ufyldestgørende forberedelse af udbudsmaterialet var den egentlige årsag i de to sager, hvor der blev krævet en stor erstatning.

12.32. Disse spørgsmål er behandlet af Kommissionen i forbindelse med udarbejdelsen og fremlæggelsen af de nye udbudsforordninger og kontraktsbetingelser, som blev vedtaget ved Rådets afgørelse 3/90, udarbejdelsen af forskellige beskrivende dokumenter og standardudbudsmateriale samt kurserne vedrørende den økonomiske forvaltning af EUF.

Fornyet udbud

12.33. Da udbuddet vedrørende spildevandsprojektet i Jamaica blev iværksat, havde finansieringsforslaget allerede været forelagt EUF-udvalget, og budgettet kunne ikke ændres. Opmærksomheden henledes på, at det oprindeligt fastsatte rammebeløb for kontrakten var på 20 mio. ECU svarende til 80 % af den samlede finansieringsaftale. Det laveste bud, der indkom, lå ca. 60 % højere end det disponible budget, og det var derfor meningsløst at fortsætte. Det var derfor nødvendigt for Kommissionen at beslutte at annullere udbuddet som følge af utilstrækkelige økonomiske ressourcer. Desuden skulle projektet trækkes tilbage fra EUF-udvalget.

Udvælgelse af tilbud

Hovedprincipper

12.34. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at udbudsprisen kun er ét af mange kriterier, men ønsker at påpege, at der i videst mulig udstrækning skal tages hensyn til alle andre aspekter ved den forvaltningsmæssige og tekniske evaluering. Med henblik på at sammenligne bud på samme grundlag bør finansielt kvantificérbare anliggender samles og vurderes under prisaspektet.

Valg af udbudsdeltagere

12.38 - 12.40. I henhold til den interne aftale om finansiering og forvaltning af Fællesskabets bistand inden for Lomé-konventionerne (7. EUF: EFT L 229 af 17.8.1991) er selskaber fra medlemsstater, som ikke har ydet bidrag til en bestemt EUF, ikke berettiget til at deltage i projekter finansieret via denne fond. Hvis en kontrakt samfinansieres af to EUF, kan selskaber fra medlemsstater, der har ydet bidrag til mindst én af fondene, dog være berettiget til at deltage i henhold til en undtagelse, som der skal træffes afgørelse om i henhold til artikel 125, stk. 4 og 5, i Lomé II-konventionen og bestemmelserne i de efterfølgende konventioner. I praksis er dette spørgsmål afklaret i »Manual of Instructions« (instruksbogen, 1988-udgaven), som Kommissionen har udarbejdet til brug for sit personale i hovedsædet og i delegationerne, men kun inden for den overordnede kontekst, som »undtagelser til fordel for tredjelande« frembyder (kapitel III, punkt 5.2.). Når der er planer om en samfinansiering af denne art, gøres medlemsstaterne via EUF-udvalget opmærksomme på mulighederne for deltagelse. Desuden understreges det i udbudsbekendtgørelsen, hvem der har ret til at deltage.

Vurdering af, om tilbuddene stemmer overens med kravene

12.42. Spørgsmålet om overensstemmelse med, hvad der forlanges i et udbud, fastlægges på de mange forskellige niveauer for de i udbudsmaterialet stillede forvaltningsmæssige, tekniske og finansielle krav. Overensstemmelsen med alt, hvad der forlanges i et udbud, kan kun fastlægges ved evalueringens afslutning. Da evalueringen af udbud imidlertid sker gradvis, er det muligt, at et bud kan bedømmes som ikke-overensstemmende på et tidligt tidspunkt uden hensyntagen til, hvad resultatet ville have været, hvis evalueringen var blevet afsluttet.

12.43. Udtrykket »væsentlig afvigelse« må nødvendigvis være åbent for fortolkning for at gøre det muligt at evaluere buddet på den specifikke baggrund for udbuddet.

12.44. Som hovedregel afvises ufuldstændige bud, hvis væsentlige dokumenter mangler. Et bud kan imidlertid også være ufuldstændigt, fordi der kun mangler mindre detaljer eller er behov for nærmere oplysninger om dårligt formulerede angivelser. I sådanne tilfælde kan det være rimeligt at anmode den bydende om nærmere oplysninger frem for uden videre at afvise buddet. Denne procedure er også i overensstemmelse med målet om at anspore selskaber fra AVS-staterne, som ikke nødvendigvis råder over specialiseret personale eller har stor erfaring med internationale udbudsprocedurer, til at deltage. Under skyldig hensyntagen til de manglende dokumenters dækningsområde og egenart skal udbuddene bedømmes ud fra deres egentlige indhold, og de kan derfor ikke sammenlignes. Det forhold, at der træffes forskellige afgørelser under omstændigheder, der kan forekomme ens, er ikke ensbetydende med mangel på sammenhæng, eftersom det enkelte udbud skal vurderes for sig.

a) Udbuddene for Uganda og Mauretanien blev udarbejdet og vurderet i overensstemmelse med de forordninger, der var gældende på det pågældende tidspunkt, idet der indtil juni 1991 ikke blev krævet angivelse af vurderingskriterier i udbudsdokumenterne.

b) I udbud om offentlige bygge- og anlægsarbejder vælges det bud (som i øvrigt stemmer overens med kravene), hvor prisen er lavest. Det er derfor normalt ikke nødvendigt at foretage en altomfattende - og udgiftskrævende - vurdering af alle bud for at finde frem til den bydende, der skal have kontrakten.

c) To udbud i Kenya; der henvises til punkt 12.52.

d) Hvad angår udbuddet i Burkina Faso, kan det være nyttigt at minde om, at det først og fremmest er op til de bydende selv at sørge for, at deres bud er i overensstemmelse med de nationale love. Hvis udbudsmaterialet ikke indeholder særlige instrukser og derfor er uklart, er det de bydende, der har ansvaret for, at der indhentes nærmere oplysninger fra de berørte organer, dvs. den myndighed, der indgår kontrakten, eller den nationale anvisningsberettigede.

e) Hvad angår udbuddet i Kenya, henvises til punkt 12.49.

12.45 - 12.46. Kommissionen har siden vedtagelsen i 1991 af de almindelige bestemmelser anvendt det princip, at væsentlige dokumenter, hvorom der blev anmodet i udbudsmaterialet, skulle identificeres som sådanne. Dette spørgsmål er behandlet i det standardudbudsmateriale, som er udarbejdet af Kommissionen og forelagt AVS-staterne. Dette er på ingen måde noget særligt for Lomé-konventionen, og det er ikke muligt at definere det til sidste detalje. Definitionen kan være et følsomt og ømtåleligt anliggende, også i forbindelse med indkøb på det indre marked.

Præcisering af tilbud

12.47. 12.49. Hvis de væsentlige oplysninger, der er krævet i udbudsmaterialet, ikke fremlægges sammen med buddet, kan buddet ikke gøres overensstemmende ved efterfølgende fremlæggelse af de manglende oplysninger. Det er imidlertid tilladt at gøre allerede fremlagte oplysninger klarere, hvis buddet synes at indeholde indbyrdes modstridende eller uklare oplysninger.

12.49. I Kenya fik den bydende, der havde den laveste pris, kontrakten, fordi hans bud blev anset for overensstemmende efter præcisering/bekræftelse af mængdefortegnelsen. Det er dog også Kommissionens opfattelse, at priser ikke må ændres (i dette tilfælde omfattede buddet ikke skat og told af lokalt materiale), og at buddet derfor skulle have været afvist. Der henvises desuden til punkt 12.74 a).

12.50. Kommissionen er enig i, at udbudsmaterialet i videst mulig udstrækning bør indeholde præcise oplysninger om, hvilke materialer der skal leveres. I meget komplicerede kontrakter om offentlige bygge- og anlægsarbejder er det imidlertid ikke usædvanligt, at der som sidste etape før indgåelsen af kontrakten finder en vis finpudsning sted. Udbudsproceduren kan have strakt sig over et langt tidsrum, og behovene kan have ændret sig. Vurderingen af buddene kan have givet nye muligheder, som AVS-staten ikke havde overvejet før. Frem for at standse udbuddet og iværksætte et nyt baseret på de nye krav er det ofte hensigtsmæssigt at vurdere buddene på grundlag af de oprindelige krav og derefter føre forhandlinger om de endelige detaljer med den bydende, der vælges. Det, der skal forblive intakt, er kontraktens dækningsområde og målsætning, og der skal opnås enighed om en eventuel økonomisk godtgørelse til medkontrahenten eller den kontraherende myndighed.

Finansiel vurdering af uforholdsmæssigt lave tilbud

12.52 - 12.53. Det økonomiske bud afhænger altid af den bydendes erhvervsstrategi, den geografiske afstand mellem hans udstyr og leveringsstedet, de samlede omkostninger ved tilvejebringelsen osv. Der er derfor meget forskellige årsager til, at der kan være stor forskel på buddene. Under skyldig hensyntagen til dette problem og det forhold, at de almindelige bestemmelser ikke kræver automatisk udelukkelse af bud på grundlag af »overdrevent lave priser«, bør dette spørgsmål behandles med den største varsomhed. Der kan dog nævnes mange andre eksempler end de af Revisionsretten nævnte på, at valget af meget lave bud har givet sig udslag i et vellykket projekt [(der henvises til Revisionsrettens eksempel i punkt 12.52 d)].

12.52. a) Med hensyn til Webuye-Malaba-projektet i Kenya skyldtes medkontrahentens manglende opfyldelse af kontrakten ikke nødvendigvis hans lave bud, men snarere hans manglende erfaring med arbejde i udviklingslande.

b) Vejene i Kenya/Tanzania: Kontraktsmyndigheden ønskede at give kontrakten til den bydende, der fremlagde det laveste bud, men kontrakten var betinget af, at den bydende fremlagde visse præciseringer. Da der hverken blev givet tilfredsstillende præciseringer eller opfyldelsesgaranti, blev kontrakten givet til den bydende, der fremlagde det næstlaveste bud, som for øvrigt lå tæt på overslaget.

c) I sagen vedrørende Zambia gav medkontrahenten tilstrækkelig sikkerhed for, at hans tilvejebringelsesomkostninger var meget lave, da han i forvejen både havde personale og udstyr på stedet.

Begrundelse for og vurdering af anmodninger om betaling i fremmed valuta

12.56 - 12.59. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at kontraktsmyndigheden i højere grad bør notere sig, hvilken begrundelse en bydende giver for en anmodning om betaling i fremmed valuta. Kommissionens tjenestegrene vil undersøge, hvorledes situationen kan forbedres.

Afgifts- og toldordninger

Gennemførelse af reglen om mestbegunstigelse

12.62 - 12.63. Selv om Lomé-konventionen søger at begrænse anvendelsen af lokale afgifter og lokal told, kan den ikke garantere fuldstændig fritagelse. Dette er årsagen til, at fritagelsernes niveau kan variere fra land til land. Kommissionen har ved flere lejligheder søgt enten direkte med individuelle AVS-stater eller ved udnyttelse af medlemsstaternes bilaterale erfaringer at opnå tilstrækkelig information, som man kunne sætte sin lid til i fremtiden med hensyn til beskatning. Der er dog ikke hidtil gnidningsløst tilvejebragt nogen sådan information. Det har derfor ikke været muligt (punkt 12.63) at centralisere data herom.

12.64. Kommissionen er klar over den manglende sammenhæng og er i færd med at undersøge, hvorledes den aktuelle situation kan forbedres, bl.a. ved at rette nye forespørgsler til medlemsstaterne.

Afgifts- og toldordninger for importerede materialer

12.66 - 12.67. Udbud iværksættes under den kontraherende myndigheds ansvar, og hvis en AVS-stat ønsker, at importen skal være toldfri, krænker dette ikke princippet om, at told og afgifter skal minimeres så meget som muligt. Den kontraherende myndighed kan gøre dette, hvis den lovgivning, den arbejder under, gør dette muligt. Hvis en sådan fritagelse finder sted i henhold til artikel 308, følger fritagelsen desuden direkte af konventionens bestemmelser og er ikke en fravigelse derfra.

Udbudsbetingelser og fiskale ordninger

12.69 - 12.75. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at udbudsmaterialet bør udsendes med klar angivelse af de afgiftsmæssige virkninger. I virkeligheden er det imidlertid kun i sjældne tilfælde muligt at opnå en sådan ideel løsning. Hvis princippet skulle følges meget strengt, ville det sandsynligvis give sig udslag i et omfattende stop for udbud. Samtidig må man se i øjnene (der henvises til punkt 12.62.-12.63 ovenfor), at det ikke er let at opnå oplysninger af denne art i forvaltningerne i AVS, ikke en gang efter til tider langtrukne forhandlinger mellem Kommissionens delegationer og de ansvarlige ministerier. Kun meget få AVS-stater har i øjeblikket vedtaget klare regler, som gælder for alle donorer (eller for EU alene), om de gældende nationale afgiftsregler og de fritagelser, der kan indrømmes (navnlig i sammenhæng med artikel 308). Desuden - og i henhold til IMF's retningslinjer - indledte de fleste udviklingslande for nylig en gennemgribende reform af deres nationale lovgivning om afgifter og told, og dette har gjort opgaven endnu mere kompliceret, navnlig de steder, hvor fritagelsernes niveau er blevet beskåret kraftigt (ofte tæt på det niveau, der er fastsat i artikel 309). Kommissionen fortsætter dog sin undersøgelse af, hvorledes situationen kan forbedres.

12.69. a) I Niger håndhævede Kommissionen med held den nævnte mestbegunstigelsesstatus.

b) Eftersom instrukserne om den fritagelse, der skulle indrømmes i forbindelse med udbuddet i Uganda, var utvetydige, og priserne var beregnet på dette grundlag (blandt kontraktsdokumenterne prioriteres buddet højere end de særlige vilkår), er det temmelig vanskeligt at forstå, med hvilken begrundelse en bydende/medkontrahent kan kræve en prisrevision baseret på satser, der omfatter fritagne afgifter og fritaget told. Også i dette tilfælde var det op til den bydende at anmode kontrakts-myndigheden om mere nøjagtige oplysninger.

c) Som følge af det tilbagevendende problem med beskatningen af kontrakter i Guinea stillede Kommissionen i 1995 iværksættelsen af udbud i bero. Denne situation blev i juni 1997 afklaret ved indgåelse af en aftale med de lokale myndigheder.

Vurdering og udvælgelse af tilbud

12.74. a) Med hensyn til udbuddet i Kenya/Tanzania er det også Kommissionens opfattelse, at priserne ikke kan ændres, og udbuddet skulle i dette tilfælde have været forelagt komplet med afgifter.

c) I Burkina Faso fremlagde den bydende, der havde det laveste bud, sit bud uden på forhånd at anmode om klare oplysninger og ud fra en forudsætning (i strid med udbudsbestemmelserne) om, at der kunne blive tale om fuldstændig fritagelse på grundlag af et fortilfælde. Udbuddet blev korrekt afvist, blandt andet fordi det økonomiske bud ikke må ændres under proceduren (der henvises til Revisionsrettens bemærkning i punkt 12.74 a). Ikke alene blev sammenligningen af økonomiske bud fordrejet, men det forhold, at et bud er det laveste under alle omstændigheder, gør det tilmed ikke berettiget at ændre det økonomiske bud og acceptere den bydende som overensstemmende.

Konklusion

12.76. Der henvises i beretningen til kontrakter om bygge- og anlægsarbejder, som er indgået i en periode kendetegnet af overgang fra tidligere indkøbssystemer til det nye system. Siden de nye almindelige bestemmelser blev taget i brug i 1991, er udbudsmaterialet - efter en indledende periode med tilpasning efter den nye proceduremæssige situation - kvalitativt blevet klart bedre. Der findes standardudbudsdokumenter, som til stadighed ajourføres for at tage hensyn til nye udviklingsforløb og resultater. Metoderne for evaluering af udbud er også gjort klarere og mere gennemsigtige. En række bemærkninger fra Revisionsretten var netop årsagen til, at der blev opbygget et nyt indkøbssystem i midten af 1991. Desuden var de procedurer, der blev fulgt i mange af de sager, som kritiseres af Revisionsretten, både økonomisk rationelle og i overensstemmelse med reglerne.

12.77. Kommissionen er enig i, at der bør gøres alt for at sikre, at indkøbsdokumenterne er så komplette og klare for de bydende som muligt. Det er årsagen til, at der i 1991 blev indført nye indkøbsregler, i henhold til hvilke det blev påbudt at specificere alle vurderingskriterier i udbudsmaterialet.

12.78. a) I det standardudbudsmateriale, der nu anvendes, indeholder instrukserne for bud de udbudsvilkår, som de bydende i særlig grad skal være opmærksomme over for, såsom nødvendige dokumenter, for hvis vedkommende en manglende fremlæggelse kan føre til udelukkelse.

b) »Tilstrækkeligheden« af et bud er et spørgsmål, der skal besvares af den bydende. Så længe det er overensstemmende, påtager den bydende sig ansvaret for, at han rent faktisk kan udføre arbejdet til den pris, han tilbyder. Alt efter den bydendes geografiske placering og strategi kan udbudspriserne afvige mærkbart fra ingeniørens overslag.

c) Kommissionen erkender dette problem, og den kontraherende myndighed bør lægge større vægt på de bydendes begrundelse for anmodningen om fremmed valuta. Kommissionens tjenestegrene vil undersøge, hvorledes situationen kan forbedres.

12.79. Kommissionen har gentagne gange søgt enten direkte hos individuelle AVS-stater eller ved udnyttelse af medlemsstaternes bilaterale erfaringer at opnå tilstrækkelig information, som kan danne grundlag for den fremtidige indsats på afgiftsområdet. Det har imidlertid ikke til dato været muligt uden videre at opnå sådanne oplysninger. Det er årsagen til, at det ikke har været muligt (punkt 12.63) at centralisere data. Kommissionen undersøger dog, hvorledes situationen kan forbedres, eventuelt ved hjælp af fornyede forespørgsler til medlemsstaterne.

12.80. Det er ikke let at opnå oplysninger af denne art hos AVS-forvaltningerne, ikke engang efter til tider langtrukne forhandlinger mellem Kommissionens delegation og de ansvarlige ministerier. Kun meget få AVS-stater har på nuværende stade fastsat klare regler for alle donorer - eller EU alene - om, hvilke nationale afgiftsregler der er gældende, og hvilke fritagelser der kan indrømmes (navnlig i sammenhæng med artikel 308). Desuden - og i henhold til IMF's retningslinjer - indledte de fleste udviklingslande for nylig en gennemgribende reform af deres nationale lovgivning om afgifter og told, hvilket har gjort opgaven endnu mere kompliceret, navnlig i de tilfælde, hvor fritagelsesniveauet er blevet formindsket mærkbart (ofte tæt på det niveau, der er fastsat i artikel 309). Kommissionen undersøger dog fortsat, hvorledes situationen kan forbedres.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 13(478*) Samarbejde med udviklingslande og tredjelande (bortset fra landene i Central- og Østeuropa)

13.0. INDHOLD Punkt

Indledning 13.1 - 13.2

Budgetgennemførelse 13.3 - 13.19

Humanitær bistand (B7-21) 13.4 - 13.5

Finansielt samarbejde med Asien og Latinamerika (B7-30 og B7-31) 13.6 - 13.7

Sydafrika (B7-32) 13.8 - 13.9

Samarbejde med landene i Middelhavsområdet (B7-40 og B7-41) 13.10 - 13.19

Informationsteknologi og forvaltningsinformationssystemer 13.20 - 13.32

Udvikling af MIS 13.22 - 13.28

Informationsteknologi i GD IB 13.29 - 13.30

Konklusion 13.31 - 13.32

Fondo especial de promoción de las exportaciones de Honduras y Nicaragua (FEPEX) 13.33 - 13.55

Indledning 13.33 - 13.35

Projektgennemførelse 13.36 - 13.37

BCIE's forvaltning af låneporteføjlen 13.38 - 13.41

Forvaltning af endnu ikke udbetalte midler 13.42

Tilsyn med projekterne 13.43 - 13.46

Projektresultaterne 13.47 - 13.49

Bogføring af kreditlimitter 13.50 - 13.51

Konklusion 13.52 - 13.55

»Bridging loans«, foreløbige lån 13.56 - 13.64

Konklusion 13.64

INDLEDNING

13.1. De udgifter vedrørende Fællesskabets eksterne politikker, som finansieres over det almindelige budget, omfatter fødevarehjælp og humanitær bistand samt finansiel og faglig bistand til landene i Asien, Middelhavsområdet og Sydafrika samt en række andre politikker såsom medfinansiering af projekter, der gennemføres af ikke-statslige organisationer (ngo'er), miljøprogrammer og støtteaktioner til forsvar for menneskerettigheder og demokrati. De omfatter også de udgifter til iværksættelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), som finansieres over det almindelige budget i medfør af afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union.

13.2. Dette kapitel indeholder først bemærkninger om Rettens analyse af budgetgennemførelsen. Dernæst følger:

a) en vurdering af Kommissionens arbejde med at udvikle et forvaltningsinformationssystem (MIS) til udvikling af samarbejdsforanstaltninger i Asien, Latinamerika og Middelhavsområdet

b) bemærkninger om et omfattende kreditlimitprojekt (FEPEX) med en regional bank i Mellemamerika (Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)), og

c) bemærkninger om »bridging loans«, foreløbige lån.

BUDGETGENNEMFØRELSE

13.3. Budgetgennemførelsen i 1995 for hele det område, der dækkes af dette kapitel, vises i tabel 13.1. Det fremgår, at den samlede udnyttelsesgrad for undersektion B7 i det endelige budget (med undtagelse af B7-5 og bestemte artikler under B7-8) var på 98,7 % for forpligtelsesbevillinger og på 76,8 % for betalingsbevillinger. De tilsvarende tal for undersektion B8 var på henholdsvis 96,6 % og 75,8 %. Tabel 13.2 viser udnyttelsen af forpligtelses- og betalingsbevillingerne under hovedprogrammerne.

Humanitær bistand (B7-21)

13.4. Siden 1992 har Retten hvert år i årsberetningen gjort opmærksom på, at der på området humanitær bistand forekom systematiske afvigelser fra reglen om, at uudnyttede opdelte betalingsbevillinger bortfalder ved udgangen af regnskabsåret. Dette skyldes i vid udstrækning for det første, at en betragtelig del af forpligtelses- og betalingsbevillingerne til humanitær bistand i første omgang opføres i reserven til nødhjælp (B7-91), og for det andet, at Kommissionen hvert år modtager betydelige beløb fra reserven meget sent på året, f.eks. fordi der i andet halvår af regnskabsåret opstår kriser, som kræver humanitær bistand, eller som følge af forsinkelser, der skyldes de procedurer, der anvendes mv. Den kan indgå forpligtelser for disse beløb (jf. de mange forpligtelser, der er indgået i december 1996), men den kan ikke afholde betalingerne inden årets udgang. Det følgende år råder Kommissionen kun over det begrænsede beløb i betalinger, der i første omgang blev opført under B7-21, og den anmoder derfor om at få fremført meget store beløb i uudnyttede bevillinger. Komissionen medregner ikke betalingsbevillingerne i nødhjælpsreserven, når den beslutter, hvor stort et beløb i betalingsbevillinger den ønsker at fremføre. I 1996 - som i 1995 - overskred de samlede oprindelige betalingsbevillinger under B7-21 og B7-91 sammenlagt (655,5 mio. ECU) langt årets samlede betalingsbehov (575,9 mio. ECU).

13.5. Budgetmyndigheden har anmodet Kommissionen om at begrænse brugen af fremførsler i denne sammenhæng(479). Dette kræver, at man bliver enige om mindst et af følgende alternativer:

a) Inden der frigøres betalingsbevillinger fra reserven, gøres der mere brug af muligheden for at overføre betalingsbevillinger fra andre budgetposter under udgiftsområde 4 i de finansielle overslag (foranstaltninger udadtil). I 1996 oversteg det faktiske betalingsbehov på 575,9 mio. ECU den oprindelige tildeling på 329,5 mio. ECU med 246,4 mio. ECU. Der blev overført 145,0 mio. ECU fra andre budgetposter, og det resterende behov på 101,4 mio. ECU kunne være blevet dækket med de uudnyttede betalingsbevillinger i undersektion B7 (108 mio. ECU henstod f.eks. uudnyttede under kapitel B7-40 og B7-41).

b) Der afsættes i første omfang flere betalingsbevillinger til de specifikke poster til humanitær bistand under B7-21 og opføres relativt få betalingsbevillinger i nødhjælpsreserven.

c) Betalingsbevillingerne i nødhjælpsreserven kan - og bør - frigøres uafhængigt af forpligtelsesbevillingerne.

Finansielt samarbejde med Asien og Latinamerika (B7-30 og B7-31)

13.6. En meget stor del af forpligtelserne blev, som kritiseret i de foregående år, indgået i årets to sidste måneder. Dette var særlig markant for projekterne i Asien, hvor der i november og december blev indgået forpligtelser for 336 mio. ECU af 407,1 mio. ECU (83 %).

13.7. Sammenlignet med tidligere år var betalingerne mere jævnt fordelt året igennem, selv om en række omfattende betalinger til projekter i Asien medførte, at betalingerne kulminerede i december (30 % af årets samlede betalinger). Det skal bemærkes, at der i første omgang var afsat betydeligt færre betalingsbevillinger på budgettet, end der blev anvendt i 1995, og at det derfor blev nødvendigt at anmode om at få bevillingerne forhøjet med et meget betydeligt beløb (27 %).

Sydafrika (B7-32)

13.8. I årsberetningen for regnskabsåret 1995 bemærkede Retten, at omfanget af uindfriede forpligtelser steg hastigt i 1995 (69 %), fordi udnyttelsesgraden for betalingerne var lav(480). Situationen var endnu værre i 1996. De 130,0 mio. ECU i forpligtelsesbevillinger blev næsten udnyttet fuldt ud, men kun 28,5 mio. ECU af de 110,0 mio. ECU, der oprindeligt var afsat på budgettet til betalinger, blev udnyttet. Værdien af uindfriede forpligtelser steg fra 191,1 mio. ECU ved udgangen af 1995 til 290,5 mio. ECU ved udgangen af 1996. Kun ganske få uindfriede forpligtelser bortfaldt (1,3 mio. ECU).

13.9. En så lav udnyttelsesgrad for betalinger er et tegn på, at der er store problemer med at gennemføre det europæiske program for genopbygning og udvikling i Sydafrika.

Samarbejde med landene i Middelhavsområdet (B7-40 og B7-41)

13.10. Der var oprindeligt afsat 403 mio. ECU på budgettet i forpligtelsesbevillinger under B7-410 (MEDA) plus yderligere 200 mio. ECU i reserven B0-40(481). Budgetmyndigheden anførte, at anvendelsen af reserven skulle ske i overensstemmelse med »Notenboom«-proceduren(482) før Parlamentets førstebehandling af 1997-budgettet og på betingelse af, at 80 % af bevillingerne under B7-410 var udnyttet. Det var desuden en betingelse, at reserven først kunne overføres til MEDA-kapitlet, når den negative reserve på 200 mio. ECU(483) var anvendt.

13.11. Da Notenboom-overførselsdokumentet blev udarbejdet, erklærede Kommissionen, at den pr. 26. september 1996 allerede havde vedtaget finansieringsafgørelser for projekter til i alt 548,8 mio. ECU, og at der kunne træffes afgørelser om yderligere 531,0 mio. ECU inden årets udgang.

13.12. Kommissionen kunne imidlertid ikke indgå forpligtelser for samtlige beløb vedrørende disse finansieringsafgørelser, fordi der ikke var nok forpligtelsesbevillinger til rådighed. De 200 mio. ECU i reserven under B7-411 var faktisk ikke til rådighed, fordi de som led i Notenboom-overførslen skulle anvendes til at udligne den negative reserve på 200 mio. ECU med(484). Kommissionens eneste mulighed var at forsøge at få forhøjet forpligtelsesbevillingerne til MEDA med 38,25 mio. ECU(485) uden at overskride det loft, der er fastsat i de finansielle overslag for bevillinger til foranstaltninger udadtil (udgiftsområde 4). Denne forhøjelse blev ikke godkendt af Parlamentet(486).

13.13. Da der ikke var nok forpligtelsesbevillinger til rådighed, besluttede Kommmissionen at fordele den regnskabsmæssige postering af forpligtelserne for de beløb, den havde besluttet at tildele enkeltprojekter, på flere regnskabsår. I 1996 blev der ikke indgået nogen forpligtelser vedrørende 12 projekter til i alt 364,5 mio. ECU. Samme år blev der kun indgået forpligtelser for 184,5 mio. ECU med henblik på 7 andre projekter til i alt 416,0 mio. ECU, og der skal indgås forpligtelser for resten i 1997 og 1998. Af de i alt 780,5 mio. ECU, Kommissionen havde truffet finansieringsafgørelser om, blev der derfor kun indgået forpligtelser for 184,5 mio. ECU i 1996, og der skulle indgås forpligtelser for 511,6 mio. ECU i 1997 og for 84,4 mio. ECU i 1998.

13.14. Bevillingerne til B7-41 er opdelte bevillinger, hvilket betyder, at forpligtelsesbevillingerne for et givet regnskabsår skal dække de samlede omkostninger ved de retlige forpligtelser, der er indgået i forbindelse med aktioner, hvis gennemførelse strækker sig over mere end et regnskabsår(487). I finansforordningens artikel 36, stk. 2, er det fastsat, at beslutninger truffet af Kommissionen sidestilles med indgåelse af en udgiftsforpligtelse, og i henhold til artikel 5, stk. 2, må der ikke indgås nogen udgiftsforpligtelse, hvis beløbet overstiger de godkendte bevillinger. Det er derfor i strid med reglerne, at Kommissionen godkender de samlede omkostninger til et projekt, når der ikke er bevillinger til, at der straks kan indgås regnskabsmæssige forpligtelser for det fulde beløb.

13.15. I alt 596 mio. ECU, som Komissionen havde truffet finansieringsaftaler om, men som der ikke var indgået forpligtelser for, var ikke opført i regnskaberne pr. udgangen af 1996. Inden for dette samlede beløb er for de projekters vedkommende, hvor en del af forpligtelserne blev indgået i 1996, de uindfriede forpligtelser ansat 231,5 mio. ECU for lavt(488).

13.16. De forhold, der beskrives ovenfor, viser, at det giver problemer, når der ikke er overensstemmelse mellem hhv. beslutningerne om MEDA-programmets samlede omfang, de årlige disponible bevillinger inden for rammerne af de finansielle overslag og finansforordningens bestemmelser om budgetgennemførelsen. Det finansielle referencegrundlag for MEDA-programmet i perioden 1995-1999 er 3 424 mio. ECU(489). Mange af MEDA-foranstaltningerne har omfattende budgetter. For et program som MEDA vil der normalt være en tendens til, at der vedtages særlig mange finansieringsaftaler ved begyndelsen af programmets løbetid. I dette tilfælde forstærkedes denne tendens ved, at Rådets forordning blev vedtaget så sent. Det var imidlertid begrænset, hvor mange forpligtelsesbevillinger budgetmyndigheden kunne stille til rådighed for MEDA-posten uden at overskride loftet i de finansielle overslag eller skære ned på andre af foranstaltningerne udadtil. Kommissionen så sig derfor ikke i stand til at følge de i finansforordningen fastsatte procedurer for indgåelse af forpligtelser til flerårige aktioner(490). Som følge heraf har den truffet finansieringsafgørelser om beløb, der betydeligt overskred de bevillingsrammer, som budgetmyndigheden havde godkendt. Begrebet opdelte bevillinger som fastsat i finansforordningen mister sin betydning, når den samlede forpligtelse vedrørende en finansieringsafgørelse eller en del af den først bogføres senere. Hvis Kommissionen finder, at reglerne ikke længere muliggør en hensigtsmæssig forvaltning af bevillingerne på området bistand til tredjelande, bør den foreslå ændringer af disse regler i stedet for blot at omgå dem. I sit svar til punkt 13.13-13.16 påpeger Kommissionen, at den har fulgt denne fremgangsmåde af hensyn til principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning og udnyttelse af midlerne, men der er ikke bevis for dette argument, og med hensyn til lovligheden og den formelle rigtighed af den pågældende transaktion er det også irrelevant. Forvaltning af disse bevillinger, som om de var likvide midler, er ikke i overensstemmelse med finansforordningens ånd og bogstav, for gennem systemet med opdelte bevillinger bemyndiger budgetmyndigheden det udøvende organ til på Fællesskabets vegne at forpligte sig til flerårige finansieringer. Den fremgangsmåde, Kommissionen beskriver i sit svar, indebærer, at budgetpraksis ændres væsentligt ved, at Kommissionen overtager nogle af budgetmyndighedens rettigheder og prærogativer. Kommissionen burde have forsøgt at få ændret finansforordningen, før den indførte sådanne ændringer. Hertil kommer, at eftersom Kommissionen ikke anvendte denne fremgangsmåde konsekvent, er regnskaberne for dette regnskabsår usammenhængende og misvisende(491).

13.17. I juli 1996 vedtog budgetmyndigheden ændrings- og tillægsbudget nr. 1(492), og dermed blev finansieringsrammerne for teknisk og administrativ bistand til MEDA-programmet fastlagt. Tilsvarende rammer blev også fastlagt for PHARE- og TACIS-programmerne (jf. punkt 14.10 i denne beretning). I henhold til denne ordning, der benævnes »STAP« (»Support Technique et Administratif pour les Programmes«), kan op til 3 % af bevillingerne til MEDA-programmet anvendes til dækning af kontrakter, der indgås med eksperter »med henblik på ydelse af teknisk og administrativ bistand til gensidig fordel for Kommissionen og partnerlandene«. Disse eksperter er ansvarlige for »forberedelsen af projekterne, vurderingen af tilbud samt opfølgning og revision«. Sådanne arbejdsopgaver varetages normalt af de ansatte i Kommissionen, som er ansvarlige for at gennemføre udviklingssamarbejdsprogrammer. Hensigten med faciliteten er at sætte Kommissionen i stand til at løse det problem, Retten omtalte i årsberetningen for regnskabsåret 1995(493), nemlig, at Kommissionen hverken i Bruxelles eller i delegationerne har tilstrækkelig kapacitet til at gennemføre MEDA-programmerne. Det var Kommissionens hensigt at indgå forpligtelser for 22 mio. ECU i 1996 (af et samlet anslået behov for perioden 1996-1998 på 70 mio. ECU) i henhold til denne ordning, men det skete ikke. Som bemærket i punkt 14.10 i denne beretning kan denne facilitet sammenlignes med »mini-budgetordningen«, som Retten kritiserede i årsberetningen for regnskabsåret 1990(494), fordi den indebar, at der anvendtes aktionsbevillinger fra budgettets del B til finansiering af udgifter, der burde betales over del A.

13.18. I 1995 bemærkede Retten(495), at projekterne gennemførtes langsommere end planlagt, og samme mønster gentog sig i 1996. Der var oprindeligt stillet 424,6 mio. ECU til rådighed, og heraf blev 52,1 mio. ECU (12 %) overført til andre budgetposter. Af de resterende 372,6 mio. ECU blev 264,1 mio. ECU (71 %) udnyttet, heraf blev 176 mio. ECU (67 %) udbetalt i årets sidste kvartal og 99,3 mio. ECU (38 %) i december. Betalingerne i oktober og december omfattede store forskud til de MEDA-projekter, der var godkendt efter vedtagelsen af retsgrundlaget. Der blev kun fremført betalinger til 1996 svarende til 12 % af de tilsvarende forpligtelsers samlede værdi.

13.19. Det skal også bemærkes, at Kommissionen i 1996 indgik forpligtelser for og udbetalte 20 mio. ECU til Den Palæstinensiske Nationalmyndighed til dækning af driftsudgifter i Undervisningsministeriet (lærerlønninger). Kommissionen anvendte i denne forbindelse den procedure, som Retten kritiserede i årsberetningen for regnskabsåret 1995(496).

INFORMATIONSTEKNOLOGI OG FORVALTNINGSINFORMATIONSSYSTEMER

13.20. Rettens årsberetning for regnskabsåret 1991 indeholdt bemærkninger om procedurerne og ressourcerne til forvaltning af bevillingerne til finansielt og fagligt samarbejde med landene i Asien og Latinamerika(497), og i særberetningen om Middelhavsprotokollerne(498) beskrev Retten manglerne ved Kommissionens systemer til tilsyn med den finansielle gennemførelse af projekterne. Ved opgørelsen af den finansielle stilling, for så vidt angik gennemførelsen af projekterne, måtte der også foretages manuelle beregninger af ubearbejdede data. Kommissionen erkendte, at systemerne var behæftet med de svagheder, som Retten havde påpeget. Kommissionen anførte, at den som led i en strategisk informationsplan var ved at udvikle et system til finansielt tilsyn med projekter, som byggede på forskellige allerede eksisterende enkeltsystemer(499).

13.21. Det pågældende system skal anvendes til finansielt tilsyn med omfattende budgetmidler. De årlige forpligtelsesbevillinger andrager mere end 1 500 mio. ECU, og ved udgangen af 1996 tegnede de igangværende projekter sig for ca. 4 250 mio. ECU.

Udvikling af MIS

13.22. Forslaget om udvikling af et forvaltningsinformationssystem (MIS) blev fremsat i den strategiske informationsplan for GD I, Nord-Syd-Samarbejde. I juli 1992 iværksatte Kommissionen en udbudsprocedure, og i december 1992 blev der indgået en kontrakt med et privat firma om et samlet beløb på 513 120 ECU.

13.23. I januar 1994 afleverede ordremodtageren MIS til Kommissionen. Systemet var imidlertid ikke operationelt, og det svarede ikke til brugernes behov. Det var teknisk set alt for avanceret, og fordi der ikke var taget tilstrækkeligt hensyn til kravene til dimensionering og hardware, havde edb-systemet ikke den forventede standard.

13.24. Mens systemet blev udviklet, blev der fra forskellig side advaret om, at der var problemer. Eksempelvis pegede den ansvarlige for forvaltningen af edb-ressourcer i GD I i april 1993 på, at der ikke var foretaget en feasibility-undersøgelse, og at applikationen var for lille. I maj 1993 gav direktøren for et af brugerdirektoraterne udtryk for, at han var betænkelig ved systemet, fordi den anvendte terminologi var uklar, opbygningen af systemet var indviklet, og fordi systemanalysen var behæftet med mangler og upræcis. I august 1993 advarede kontrahenten Kommissionen om, at medmindre den ansvarlige for projektet fik tildelt tilstrækkelige beføjelser og ressourcer, risikerede man, at det ville slå fejl, og at havne i en situation, hvor reparationsarbejderne aldrig ville få nogen ende, og hvor projektet ikke ville blive styret ordentligt. Der er ingen tegn på, at Kommissionen tog disse advarsler alvorligt, eller at den traf specifikke korrigerende foranstaltninger.

13.25. Siden systemet blev leveret i januar 1994, har en ekstern edb-ekspert (som tidligere har været involveret i programmeringen af projektet) arbejdet på at gøre applikationen mere brugervenlig. Desuden er der truffet forskellige foranstaltninger til at forbedre udstyret og ydeevnen. Den 1. januar 1997 var en forenklet udgave af MIS teknisk operationel. Men datakvaliteten og -mængden er endnu ikke af den ønskede standard, og det begrænser systemets anvendelighed meget betydeligt.

13.26. I løbet af 1996 blev der truffet en række foranstaltninger, men ved årets udgang var der endnu ikke nedfældet en nøjagtig strategi (involverede tjenestegrene, tidsplan, arbejdsbelastning, planlagte foranstaltninger, mv.) for applikationens anvendelse på tryk. På adskillige områder var der behov for at korrigere mangler ved applikationen og for at styrke dens kapacitet. Det finansielle modul var f.eks. endnu ikke fuldstændigt, og der manglede vigtige delapplikationer til statistikker, forvaltning af udbud og »short-lists«, rammekontrakter, mv.

13.27. Den finansielle forvaltning af projektet var behæftet med en række svagheder, bl.a. følgende:

a) I henhold til kontrakten skulle det samlede beløb udbetales i fem rater: når kontrakten blev undertegnet, når 1. og 2. fase var udviklet, og når hver fase var installeret, og når de ansatte havde fået undervisning i at anvende dem. Selv om disse kontraktbetingelser ikke blev ændret, blev det samlede kontraktbeløb på 513 120 ECU udbetalt i kun tre rater. Hertil kommer, at Kommissionen skulle godkende udformningen af hver fase, og kontrahenten skulle installere hver fase og sørge for at afholde personalekurser. Ingen af parterne havde imidlertid opfyldt deres forpligtelser i henhold til kontrakten.

b) Der forelå ingen foreløbig og heller ingen endelig accept af projektet fra Kommissionens side. En del af garantien blev ikke frigivet, men faldt bort.

13.28. Projektet til udvikling af MIS blev forvaltet utilfredsstillende hele vejen igennem:

a) Der var ikke en egentlig projektleder af MIS. I henhold til Kommissionens retningslinjer for projektforvaltning påhviler det projektlederen at kontrollere den strategiske gennemførelse af projektet og at tilvejebringe de ressourcer, der skal anvendes i projektet. Han skal mægle og bilægge enhver uenighed mellem forskellige grupper af brugere og sikre, at den øverste ledelse virkelig deltager aktivt i projektet. Ingen af disse funktioner blev varetaget effektivt.

b) Projektet havde ingen ledelse, og det er uklart, hvordan ledelsesfunktionerne blev varetaget.

c) Brugerne samarbejdede ikke og var ikke engagerede. Kun få deltog i møderne i brugergrupperne, og repræsentanterne for de forskellige enheder blev ofte udskiftet. Gruppen kunne derfor ikke give udviklingen af projektet den fornødne opbakning og heller ikke komme med en samlet brugervurdering.

d) Der fandtes ikke et samlet dossier om forvaltningen af projektet, omfattende en protokol med alle beslutninger, og et regnskab over samtlige direkte og indirekte udgifter forbundet med disse beslutninger.

e) Der burde inden for de sidste to år have været foretaget en formel fornyet vurdering af, om MIS til en rimelig pris kan opfylde brugernes løbende behov. I december 1996 forelagde Retten revisionsresultaterne for Kommissionen, som derefter iværksatte et udbud med henblik på ansættelse af en edb-ekspert, som skulle foretage en sådan nyvurdering.

f) Endelig var der intet system til formel godkendelse og forvaltning af programændringer foretaget af den i punkt 13.25 omtalte edb-ekspert.

Informationsteknologi i GD IB

13.29. De forhold i forbindelse med MIS, der er beskrevet ovenfor, afspejler de utilfredsstillende forhold, der generelt gør sig gældende i GD IB på det informationsteknologiske område (IT). Der mangler en sammenhængende strategi for edb-udvikling, der kan accepteres af samtlige brugere. De forskellige tjenestegrene arbejder stadig med lokale databaser og forvaltningsapplikationer på deres egne personlige computere og udvikler også nye. Indtil januar 1996 havde GD IB ikke sin egen enhed, der var ansvarlig for IT, men måtte trække på GD I's service, og GD I prioriterede ikke GD IB's behov højt nok. Den nye enhed fik ikke tilstrækkeligt personale, og først i december 1996 blev der udnævnt en ansvarlig for forvaltning af edb-ressourcer (Informatic Resources Manager, IRM).

13.30. GD I's og GD IB's edb-styringsplan for 1996-1998, som blev fremlagt af GD IB's IRM i december 1995, viser, hvor uheldigt det var, at GD IB ikke havde sin egen edb-enhed. Styringsplanen indeholdt ikke en ordentlig analyse af, hvordan IT var organiseret i GD IB på det pågældende tidspunkt, og heller ikke af de forskellige applikationer, der var under udvikling. I henhold til styringsplanen var MIS f.eks. operationelt i de tekniske og finansielle enheder og ville blive indført i resten af GD IB i løbet af 1996. Men som det fremgår af ovenstående, var dette ikke korrekt.

Konklusion

13.31. Fem år efter, at Kommissionen besluttede at bevilge omfattende finansielle og personalemæssige ressourcer til udvikling af MIS, har den ikke et forvaltningssystem, der fungerer tilfredsstillende. Resultaterne står ikke i rimeligt forhold til de investerede midler. Komissionens tjenestegrene havde ikke planlagt hele processen ordentligt, og der var alvorlig mangel på kvalificeret personale, der kunne forvalte et så omfattende og komplekst system korrekt.

13.32. Kommissionen bør sørge for,

a) at GD IB får tilstrækkeligt IT-personale og en hensigtsmæssig struktur (jf. punkt 13.29-13.30)

b) at det med GD IB's edb-styringsplan for 1997 sikres, at de forskellige enheder i GD I ikke udvikler egne systemer uden indbyrdes samordning (jf. punkt 13.29)

c) at der, inden der investeres yderligere ressourcer i MIS, foretages en nyvurdering af, om systemet med rimelige omkostninger kan opfylde brugernes løbende behov [jf. punkt 13.22-13.26 og 13.28 (e)], og

d) at alle fremtidige projekter til udvikling af edb-applikationer iværksættes og forvaltes i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for projektforvaltning, og at det sikres, at projektlederen er fuldt ud orienteret om alle de opgaver, der følger med hans funktion [jf. punkt 13.28 (a)].

FONDO ESPECIAL DE PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE HONDURAS Y NICARAGUA (FEPEX)

Indledning

13.33. Et af nøgleelementerne i Kommissionens strategi for udviklingsbistand i Mellemamerika er at fremme den økonomiske integration mellem landene i regionen. Som et vigtigt led i denne strategi er der siden midten af 1980'erne gennemført projekter gennem Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), som er et regionalt offentligt pengeinstitut. BCIE forvalter mere end 100 mio. ECU, der er stillet til rådighed af Kommissionen. Med BCIE som finansielt mellemled har Kommissionen søgt at fremme udviklingen af et effektivt regionalt pengeinstitut og at styrke den økonomiske integration i Mellemamerika.

13.34. I 1991 undertegnede Kommissionen en finansieringsaftale (FA)(500) med på den ene side BCIE og på den anden side regeringerne i Honduras og Nicaragua om oprettelse af en revolverende fond benævnt FEPEX, hvis midler skulle anvendes til lån til eksportorienterede virksomheder i de to lande. Lånene skulle ydes gennem tre kanaler: direkte af BCIE, gennem centralbankerne i de to lande eller gennem private banker [formidlende penge- eller finansieringsinstitutter (IFI)]. I praksis blev lånene udelukkende kanaliseret gennem IFI. De samlede omkostninger ved projektet androg 32 mio. ECU, heraf 30 mio. ECU vedrørende den revolverende fond og 2 mio. ECU vedrørende faglig bistand. Projektets løbetid var oprindeligt fastsat til tre år. Ved udgangen af 1994 blev FA forlænget til 31. december 1995(501). Der blev oprettet en FEPEX-forvaltningsenhed i BCIE, som blev ledet af lokalt personale og bistandseksperter i fællesskab.

13.35. Retten undersøgte som led i revisionsarbejdet med henblik på revisionserklæringen (DAS) for 1995 den sidste overførsel af midler til FEPEX(502). I betragtning af projektets størrelse og omfanget af Kommissionens engagement i BCIE samt den kendsgerning, at Kommissionen i 1996 forhandlede med banken om en ændring af FA(503), blev det besluttet at foretage en samlet revision af projektgennemførelsen. Det forhold, at der i forbindelse med projektet er tale om en kreditlimit, rejser endvidere en række særlige spørgsmål om forvaltningskontrol og rapportering.

Projektgennemførelse

13.36. Projektgennemførelsen er sket i et langsomt tempo. Kommissionen foretog den første betaling til fonden (6,0 mio. ECU) i januar 1992, og det første lån blev udbetalt i november 1992. Kommissionen overførte midler til fonden i januar 1993, i januar 1994, i november 1994 og endelig i november 1995. Ved udgangen af april 1996 androg bruttoudbetalingerne (dvs. modtagernes afdrag ikke medregnet) i alt 22,3 mio. ECU(504).

13.37. Samtidig var de procedurer for overførsel af midler, der var fastsat i FA, ikke tilpasset et instrument af denne type, fordi det var bruttoudbetalingsniveauet(505) og ikke pengestrømmen, der var lagt til grund for dem. Følgelig blev der opbygget betydelige likviditetssaldi i BCIE. Igennem hele projektperioden beløb de ikke udbetalte midler pr. 30. juni hvert år sig til mere end halvdelen af de midler, Kommissionen havde betalt. Pr. 30. juni 1996 var de ikke udbetalte midler opført i FEPEX-regnskaberne med 18,3 mio. USD (14,6 mio. ECU).

BCIE's forvaltning af låneporteføljen

13.38. BCIE har ikke opfyldt de forpligtelser med hensyn til forvaltning af fonden, der påhviler den i henhold til FA, tilfredsstillende. Hovedårsagen er, at BCIE anvendte sine egne interne regler og kriterier og ikke dem, der var fastsat i FA.

13.39. BCIE havde ingen kopier af lånekontrakterne mellem IFI og de endelige modtagere, den havde heller ikke de kvartalsrapporter, som skulle indsendes i henhold til de administrative retningslinjer, der blev fastlagt ved projektets iværksættelse, og det gjorde det vanskeligt at vurdere, om FA's lånebetingelser var overholdt. Kommissionen lå inde med en række kontrakter mellem BCIE og IFI og mellem BCIE og modtagerne (jf. afsnit (c) nedenfor), og på grundlag af disse konstaterede Retten, at bestemmelserne i FA ikke var overholdt på følgende områder:

a) I nogle tilfælde var det låneloft, der var fastlagt i FA, overskredet.

b) I henhold til FA var der forskellige betingelser for lån til tilvejebringelse af hhv. anlægsaktiver og driftskapital. I adskillige kontrakter var låneandele vedrørende anlægsaktiver og driftskapital ikke anført særskilt, og det var derfor umuligt at afgøre, om betingelserne var opfyldt korrekt.

c) I henhold til FA var BCIE's gebyr 2 % på de lån, den kanaliserede gennem IFI, og 3 % på de lån, den ydede direkte til de endelige modtagere. I realiteten ydede BCIE ingen direkte lån, men den fik i strid med reglerne en del af det højere gebyr ved at splitte lånene op på to kontrakter, en, der blev behandlet som et direkte, og en som et formidlet lån, selv om IFI forvaltede begge lån, som den endelige modtager havde modtaget.

d) Der blev i forbindelse med betaling af afdrag på lånene indrømmet løbedage, der ikke altid var i overensstemmelse med bestemmelserne i FA.

e) Ved starten af projektet blev der lagt en provision på 0,25 % (comisión de compromiso) på hvert lån, selv om der ikke var hjemmel til det i FA. Der er tale om en standardprovision, som banker opkræver til dækning af omkostningerne forbundet med, at banken til enhver tid skal kunne stille ikke udbetalte dele af et lån til disposition. I FEPEX-sammenhæng er dette imidlertid unødvendigt, eftersom der ikke er tale om bankens egne midler. Tilskyndet af den ansvarlige for den faglige bistand indstillede man denne praksis i 1993, men da revisionen fandt sted, havde Kommissionen ikke taget skridt til at få løst problemet med de uretmæssigt opkrævede provisioner.

13.40. I henhold til FA og den dertil knyttede forvaltningskontrakt mellem Kommissionen og BCIE skulle BCIE forvalte FEPEX-midlerne i overensstemmelse med målene for programmet og de specifikke regler og bestemmelser gældende for forvaltningen af disse midler. Disse regler havde forrang for dem, banken anvendte i forbindelse med sine øvrige ressourcer. I henhold til FA skulle indsatsen koncentreres om udviklingsspørgsmål, navnlig tilvejebringelse af udenlandsk valuta gennem en styrkelse af Honduras's og Nicaraguas eksportevne. BCIE overholdt imidlertid ikke disse bestemmelser. Den anvendte sine egne interne regler, når den skulle afgøre, om en IFI var berettiget til at få lån, og dette medførte, at sikre investeringer blev prioriteret højere end programmets udviklingsmål(506). Problemer med at finde frem til støttebrettigede IFI forsinkede tildelingen af lån betragteligt og var årsagen til den lave udnyttelsesgrad i Nicaragua(507). Kommissionen lagde til stadighed pres på BCIE for at få den til at ændre denne praksis, men først i 1996 overtalte delegationen BCIE til at give Nicaragua førsteprioritet ved tildelingen af nye lån, så der blev bragt balance i forholdet mellem Nicaragua og Honduras. Først i juli 1996 - mere end fire år efter projektets start - erklærede BCIE udtrykkeligt, at den ville overholde bestemmelserne om, at betingelserne og målene i FA havde forrang for bankens interne regler.

13.41. Et særligt svagt led i BCIE's forvaltning af låneporteføljen vedrører betalingen af afdrag og renter på lånene. BCIE's porteføljeafdeling har oprettet et låneforvaltningssystem. De data, der trækkes ud af dette system, sendes til regnskabsafdelingen, hvor de indføres i FEPEX-regnskaberne. Oplysningerne er imidlertid baseret på forventede indtægter og ikke på de faktiske indtægter. Tallene var i øvrigt ufuldstændige, og udskrifterne blev taget på forskellige datoer, så det var vanskeligt at foretage afstemning. BCIE's FEPEX-regnskaber blev ikke systematisk kontrolleret af forvaltningsenheden eller den ansvarlige for den faglige bistand. BCIE lå ikke inde med oplysninger om låntagernes tilbagebetalinger til IFI, og der blev ikke foretaget kontrol i form af afstemning af BCIE's porteføljeafdelings tal vedrørende lånesaldi med IFI's.

Forvaltning af ikke udbetalte midler

13.42. BCIE ligger inde med meget store beløb i uudnyttede midler, og derfor er forvaltningen af dem en vigtig faktor, når gennemførelsen af projektet skal evalueres. Forvaltningen var behæftet med væsentlige svagheder, bl.a. at BCIE ikke overholdt betingelserne i FA.

a) I henhold til FA/forvaltningskontrakten måtte de uudnyttede FEPEX-midler ikke omregnes fra ecu til en anden valuta, og de skulle investeres på markedet, så de gav det bedst mulige markedsafkast. Renterne fratrukket det fastsatte administrationsgebyr (jf. underpunkt (d) nedenfor), skulle krediteres FEPEX-midlerne med det fulde beløb. Men BCIE omregnede midlerne til USD og lod dem indgå i den samlede forvaltning af den likvide beholdning. Selv om dette ikke var i overensstemmelse med bestemmelserne i FA, var det forståeligt, at BCIE handlede således, og Kommissionen burde have accepteret en ændring af FA. BCIE anvendte tremåneders rentesatsen for ecu på FEPEX-saldiene, selv om midlerne var indsat i USD og optjente højere renter end renterne for ecu (i 1995 fik BCIE f.eks. et gennemsnitligt afkast af sine samlede indeståender i USD på 11,15 %, men den krediterede FEPEX-midlerne 5-6 %). På denne måde krediterede BCIE FEPEX et lavere rentebeløb, end den var forpligtet til i henhold til forvaltningskontrakten, og øgede faktisk uretmæssigt indtjeningen på bankens egne midler. Retten anslår FEPEX's tab i perioden 1993-1996 til ca. 0,4 mio. ECU. I dette tal er ikke indregnet rentetab på FEPEX-saldi, der midlertidigt blev overført til andre fællesskabsprojekter i Mellemamerika under proceduren med »bridging loans« (jf. punkt 13.56-13.64).

b) I henhold til FA skulle BCIE med regelmæssige mellemrum forelægge rapporter om og regnskaber over projektets stilling, og en gang om året sende et revideret regnskab til Kommissionen. Den opfyldte det første krav, men ikke det andet.

c) Endvidere kontrollerede de ansvarlige for forvaltningen af FEPEX og for den faglige bistand ikke regelmæssigt, om de beløb, BCIE indberettede for ikke udbetalte restbeløb, var korrekte. Dette forhold og den kendsgerning, at BCIE ikke indsendte reviderede regnskaber, var væsentlige mangler, hvilket fremgår klart af, at Kommissionen i midten af 1996 overdrog det til revisorer at fastslå omfanget af de ikke udbetalte saldobeløb. Disse revisorer kunne imidlertid ikke nå frem til det nøjagtige beløb. De kunne blot sammenligne de beløb, BCIE havde indberettet, med deres egne overslag over de ikke udbetalte beløb. Resultatet var en afvigelse på mellem 0,4 mio. ECU og 0,6 mio. ECU, som der ikke kunne gives nogen forklaring på.

d) I henhold til bestemmelserne i FA havde BCIE ret til at opkræve et administrationsgebyr for investeringer med afkast på 0,5 % af fortjenesten. Men i praksis opkrævede banken 0,5 % af de ikke udbetalte saldobeløb. I stedet for de ca. 14 000 ECU, som banken burde have tjent, havde den medio 1996 opkrævet 0,2 mio. ECU i gebyrer(508). BCIE har i dette tilfælde misligholdt FA i alvorlig grad, og Kommissionen bør omgående tilbagesøge det for meget opkrævede beløb.

Tilsyn med projekterne

13.43. Ovenstående bemærkninger viser, at overvågningen af og tilsynet med projekterne var mangelfuld. De ansvarlige for den faglige bistand til projektet lagde ikke tilstrækkelig vægt på at sikre sig, at BCIE overholdt bestemmelserne i FA og indførte effektive bogførings- og regnskabsinformationsssystemer. Sådanne elementer er nemlig altafgørende for, om et kreditprogram af denne type er bæredygtigt. De ansvarlige for den faglige bistand og projektforvaltningsenheden koncentrerede sig hovedsagelig om at udvælge projekter og følge sagerne, indtil der blev truffet afgørelse om at bevilge lån til disse projekter.

13.44. Der var begrænsede ressourcer til rådighed i delegationen (beliggende i Costa Rica) og i Kommissionen i Bruxelles til at føre tilsyn med og overvåge projekterne. En gang om året er en delegation fra Bruxelles blevet sendt til BCIE for at forsøge at løse nogle af de konstaterede problemer. Årsagen til, at der i midten af 1996 blev forhandlet et tillæg til FA, var, at Kommissionen ved udgangen af 1995 erkendte, at der ikke var gjort tilstrækkelige fremskridt. Som led i denne forhandling blev der nedsat et udvalg bestående af repræsentanter for BCIE, projektforvaltningen og delegationen, som skulle forbedre beslutningsprocessen i forbindelse med projektet og kontrollen af det.

13.45. Selv om der i overensstemmelse med FA blev gennemført en midtvejsevaluering i begyndelsen af 1994, tog projektforvaltningen ikke skridt til at få rettet op på en af de væsentligste mangler, der blev konstateret under evalueringen, nemlig at informationsudvekslingen mellem IFI og BCIE ikke fungerede godt nok.

13.46. I henhold til FA var der afsat 0,2 mio. ECU til revision og projektevaluering. I den forvaltningskontrakt, der var knyttet til FA, var det også fastsat, at Kommissionen skulle indgå en kontrakt med et eksternt revisionsfirma, der med regelmæssige mellemrum skulle efterprøve bogføring og regnskabsaflæggelse og kontrollere, at projektet blev forvaltet i overensstemmelse med bestemmelserne i FA og i forvaltningskontrakten. Der blev imidlertid ikke foretaget nogen revision før medio 1996, da Kommissionen forhandlede om tillægget til FA.

Projektresultaterne

13.47. Ved udgangen af april 1996 var der udbetalt 52 lån på i alt 22,3 mio. ECU til 37 virksomheder. Heraf var 12,2 mio. ECU til virksomheder i Honduras og 10,1 mio. ECU til virksomheder i Nicaragua. Af beløbet til Nicaragua blev 40 % (4 mio. ECU) tildelt virksomheder inden for en gruppe kontrolleret af den samme familie. Den private erhvervssektor i Nicaragua er ganske vist ikke ret stor, men man bør alligevel forsøge at undgå at koncentrere långivningen alt for meget på de samme forretningspartnere. I forbindelse med ændringen af FA har Kommmissionen indført en klausul herom.

13.48. Det vigtigste mål for FEPEX-projektet var at stimulere eksporten og øge tilgangen af valuta til Nicaraguas og Honduras's økonomier. Det er vanskeligt at vurdere, om dette mål er nået, fordi der ikke er fastsat nogen kvantitative indikatorer i FA, og fordi der ikke lægges megen vægt på tilsynet med målopfyldelsen. De eneste disponible oplysninger kommer fra et spørgeskema, der blev sendt til låntagerne, og hvori de blev bedt om at gøre rede for deres eksport før og efter investeringen. Svarene blev imidlertid ikke kontrolleret, og der blev ikke taget hensyn til andre faktorer, der kunne have haft indflydelse på eksporten. Værdien af oplysningerne i spørgeskemaet er derfor tvivlsom. Retten konstaterede f.eks., at to virksomheder havde svaret, at deres eksport var øget, selv om investeringen finansieret med FEPEX-midler endnu ikke var foretaget.

13.49. Kommissionen tog en række delmål, som ikke var udtrykkeligt nævnt i FA, i betragtning, nemlig fremme af europæisk eksport til modtagerlandene og styrkelse af BCIE's aktiviteter i den private sektor. Hvad angår det første mål har resultaterne i henhold til den begrænsede dokumentation, der er til rådighed, været blandede. FEPEX bidrager positivt til BCIE's engagement i den private sektor(509). Men der kan sættes spørgsmålstegn ved kontinuiteten i BCIE's aktiviteter i den private sektor, fordi disse hovedsageligt finansieres med midler fra eksterne donorer. Hvis udviklingen på dette område skal være bæredygtig, bør BCIE i højere grad anvende sine egne midler.

Bogføring af kreditlimitter

13.50. Et generelt spørgsmål i forbindelse med FEPEX-projektet er regnskabsføringen af sådanne transaktioner i Kommissionens regnskaber. Kommissionens betalinger til FEPEX-fonden opføres i budgetregnskaberne som endelige betalinger. Der er imidlertid tale om betalinger, der indgår i en lånefond, og i henhold til de særlige bestemmelser i FA forbliver midlerne Kommissionens ejendom, indtil projektet er afsluttet. BCIE betragtes som fiduciario, dvs. det forvaltningsinstitut, der forvalter midlerne på vegne af Kommissionen i henhold til en forvaltningskontrakt. Midlerne er tilskud og skal derfor ved projektets afslutning overføres til de endelige modtagere, som er Honduras og Nicaragua (det er imidlertid ikke forklaret i FA, hvordan dette skal ske).

13.51. I projektets løbetid forbliver midlerne Kommissionens ejendom, og de burde derfor figurere på Kommissionens balance, hvilket ikke er tilfældet. Dette forhold har konsekvenser, der rækker langt ud over selve FEPEX-projektet.

Konklusion

13.52. I 1990/1991 undersøgte Retten gennemførelsen af PAPIC-projektet, der forvaltes af BCIE. Der blev konstateret en lang række af de samme problemer som dem, der er beskrevet ovenfor (de regnskabsmæssige og finansielle oplysninger var ikke fyldestgørende, det var vanskeligt af fastslå restbeløbet for disponible midler, projektforvaltningen og de ansvarlige for den faglige bistand førte et mangelfuldt finansielt tilsyn med projektet, og BCIE overholdt ikke bestemmelserne i FA), og Retten redegjorde indgående for dem over for Kommissionen. Det er derfor skuffende at konstatere, at der er sket så få fremskridt, selv om Kommissionen til stadighed har forsøgt at få BCIE til at ændre adfærd.

13.53. Resultaterne af ovennævnte undersøgelse viser følgende:

a) Kommissionen undertegnede en FA om et betragteligt beløb med et regionalt pengeinstitut, hvor der tidligere var konstateret svagheder ved forvaltningen. Selv om Kommissionen indførte forskellige bestemmelser i FA i et forsøg på at sikre, at disse svagheder blev overvundet, fulgte BCIE ikke en lang række af disse bestemmelser, og de ansvarlige for den faglige bistand og Kommissionen traf ikke konkrete foranstaltninger til at få BCIE til at rette sig efter dem (jf. punkt 13.38-13.42).

b) BCIE's misligholdelse af betingelserne i FA har medført, at banken på bekostning af såvel de formidlende pengeinstitutter som Unionens budget har sørget for at få en større andel af projektmidlerne end fastsat i FA's bestemmelser om gebyrer (jf. punkt 13.42).

c) De oplysninger, herunder finansielle oplysninger, som BCIE sendte til Kommissionen, var ikke fyldestgørende, og Kommisionen kunne derfor ikke føre effektivt tilsyn med projektet [jf. punkt 13.42 (b) og (c)].

d) På trods af dette førte de ansvarlige for den faglige bistand og Kommissionen ikke et tilstrækkeligt effektivt tilsyn, og de sikrede sig ikke, at BCIE overholdt bestemmelserne i FA. På en række områder som f.eks. bestemmelsen om, at et eksternt firma med jævne mellemrum skulle revidere regnskaberne, sørgede Kommissionens tjenestegrene ikke for, at bestemmelsen blev ført ud i livet (jf. punkt 13.43-13.46).

e) Projektresultaterne var begrænsede (jf. punkt 13.47-13.49).

13.54. Kommissionen bør

a) få foretaget en vurdering af, om den fortsat skal finansiere projekter gennem BCIE, og som det første gøre det klart for BCIE, at hvis der fortsat skal finansieres projekter gennem banken, skal denne overholde sine forpligtelser og sørge for en bedre projektgennemførelse

b) tilbagesøge de beløb, som BCIE uberettiget har krediteret sine egne konti (jf. punkt 13.42)

c) i forbindelse med ovennævnte vurdering styrke sit tilsyn med de forskellige projekter, den har finansieret med BCIE, så det sikres, at de nye bestemmelser i den ændrede FA, fører til de forbedringer, Kommissionen forventer (jf. punkt 13.43-13.46), og

d) træffe de fornødne foranstaltninger, så det sikres, at kreditlimitprojekter som FEPEX bogføres korrekt i Kommissionens regnskaber (jf. punkt 13.50-13.51).

13.55. Retten bemærker, at Kommissionen i 1997 skal gennemføre en undersøgelse af mellemamerikanske pengeinstitutter og i denne forbindelse undersøge mulige alternativer til BCIE, som vil kunne anvendes til EU-finansierede projekter i regionen. Dette vil give Kommissionen lejlighed til at tage forholdet til BCIE op til en sådan gennemgribende revision, som de ovenfor beskrevne forhold gør påkrævet.

»BRIDGING LOANS«, FORELØBIGE LÅN

13.56. Under revisionen af FEPEX-projektet bemærkede Retten, at der i en række tilfælde på anmodning af delegationen i Costa Rica var ydet »bridging loans« eller foreløbige lån ved, at der var overført FEPEX-midler til andre projekter, som Kommissionen finansierede i Mellemamerika. I januar 1996 blev BCIE f.eks. anmodet om at overføre i alt 1,5 mio. ECU (2 mio. USD) til 11 projekter. På det tidspunkt var der udlånt yderligere 1,1 mio. ECU (1,5 mio. USD) til forskellige projekter, og 6,1 mio. ECU (8 mio. USD) var blevet overført midlertidigt fra FEPEX til et andet af Kommissionens projekter, der blev forvaltet af BCIE, FOEXA, så det samlede beløb udlånt på dette måde på dette tidspunkt var på 8,7 mio. ECU (11,5 mio. USD).

13.57. Der er ikke hjemmel til en sådan procedure i Kommissionens finansielle bestemmelser. Den eneste beskrivelse af den findes i en Manual de Terreno, udarbejdet af GD IB's direktorat for Latinamerika, hvori det er fastsat, at en sådan procedure kan anvendes i undtagelsestilfælde, når et projekt mangler midler. Det fremgår, at proceduren kun må anvendes, når Kommissionen har godkendt projektets handlingsplan. Forsinkelser i Kommissionens interne procedurer for afholdelse af betalinger og forsinkelser, der skyldes banksystemet, medfører undertiden, at det er nødvendigt at sørge for, at projekter midlertidigt får overført midler, der allerede er udbetalt til regionen(510).

13.58. Denne praksis med at yde foreløbige lån har udviklet sig gennem de sidste ti år, og det er ikke klart, om den er godkendt. Finansinspektøren blev først bedt om at udtale sig om den, da Retten sendte sine bemærkninger til Kommissionen i september 1996. Beslutninger om de enkelte foreløbige lån blev truffet af delegationen og den pågældende tekniske enhed. Ifølge Kommissionens oplysninger har man i udstrakt grad anvendt foreløbige lån til projekterne i Mellemamerika og lejlighedsvis i Sydamerika(511).

13.59. Den måde, denne praksis har udviklet sig på, og den måde, hvorpå den er blevet anvendt, er utilfredsstillende. For det første burde man for at sikre den fornødne godkendelse, regnskabsaflæggelse, ansvarlighed og kontrol have indført hensigtsmæssige regler og procedurer, der var i overensstemmelse med bestemmelserne i finansforordningen.

13.60. For det andet blev denne procedure anvendt så ofte i 1996 i forbindelse med projekter i Mellemamerika, at det ikke længere kan betragtes som undtagelsestilfælde. Proceduren er blevet et bekvemt værktøj, der anvendes, når der opstår problemer, fordi Kommissionens procedurer er langsommelige.

13.61. For det tredje blev det konstateret, at hverken kontrollen eller tilsynet med proceduren var tilstrækkelig. Delegationen i Costa Rica kunne ikke give Rettens revisorer en ajourført opgørelse over udestående lån, tilbagebetalinger mv. Der er ikke fastsat nogen tilsynsprocedurer i »reglerne« i Manuel de Terreno. Kommissionen gav først Retten disse oplysninger i april 1997. Det fremgik heraf bl.a., at mange af disse foreløbige lån først blev tilbagebetalt efter mere end seks måneder og nogle af dem først efter mere end et år.

13.62. Da finansinspektøren endelig blev bedt om at udtale sig om denne praksis, fastslog han i en intern note af 19. december 1996, at praksis med at yde foreløbige lån principielt skulle undgås, men at den under særlige omstændigheder kunne være berettiget, hvis det uden denne finansiering ville blive nødvendigt at optage banklån til projektet. Men han påpegede i noten, at det kun var den anvisningsberettigede, der kunne træffe beslutning om at yde et foreløbigt lån, og at finansinspektøren forinden skulle give sin påtegning.

13.63. Den største indvending mod denne praksis med foreløbige lån er imidlertid, at den anvendes, fordi de normale procedurer for projektfinansiering ikke fungerer. Hvis de anvendte procedurer i forbindelse med godkendelse af handlingsplaner og afholdelse af betalinger er så langsommelige, at et betragteligt antal projekter vil komme til at stå uden midler, såfremt der ikke ydes et foreløbigt lån, bør man ændre procedurerne, i stedet for at finde utilfredsstillende måder at omgå dem på.

Konklusion

13.64. Kommissionen bør

a) prioritere det højt at få løst de problemer, der ligger til grund for de langsomme interne procedurer (jf. punkt 13.57 og 13.63), og

b) indtil det er sket, gøre det klart for projektforvaltningen og for de ansatte i delegationen og i Bruxelles, at de kun må benytte proceduren med foreløbige lån rent undtagelsesvist, og sørge for, at der indføres og anvendes regler og procedurer, der er i overensstemmelse med finansforordningen, og som i forbindelse med overførsler af midler sikrer den fornødne godkendelse, regnskabsaflæggelse, ansvarlighed og kontrol (jf. punkt 13.59-13.62).

KOMMISSIONENS SVAR

BUDGETGENNEMFØRELSE

Humanitær bistand (B7-21)

13.4. Kommissionen indrømmer, at der bør tages forholdsregler til at undgå en for udbredt tilflugt til fremførsel af uudnyttede betalingsbevillinger fra det foregående regnskabsår.

Kommissionen skal dog minde om årsagerne til, at den er nødt til at fremføre betalingsbevillinger fra et regnskabsår til et andet, nemlig den kroniske mangel på disponible budgetmidler til humanitær bistand, som tvinger den til, efter at regnskabsårets bevillinger er opbrugt, at øge sine tildelinger ved træk på reserven til nødhjælp. Denne forøgelse sker sent, og modtagne betalingsbevillinger ved disse lejligheder kan ikke alle udnyttes og må derfor fremføres til at dække aftalemæssige forpligtelser på basis af de forpligtelsesbevillinger, som modtages ved samme lejlighed.

Hvad angår udnyttelsen i første række af de fremførte bevillinger frem for bevillingerne i reserven til nødhjælp, er det Kommissionens opfattelse, at de godkendte bevillinger for det igangværende regnskabsår ikke vedrører bevillingerne i kapitel B7-91. Ifølge artikel 15 i Rådets afgørelse af 31.10.1994 om budgetdisciplin er reserven til nødhjælp opført som en hensættelse. Reglerne for dens udnyttelse, der er defineret i den tværinstitutionelle aftale af 29.10.1993, viser, at først efter udnyttelsen af de godkendte bevillinger for det igangværende regnskabsår (nye bevillinger og fremførte bevillinger) og efter, at Kommissionen har foretaget en undersøgelse af mulighederne for en omfordeling af bevillingerne, stiller den forslag til budgetmyndigheden om overførsel med henblik på træk på reserven.

Desuden er det vigtigt at nævne, at Kommissionen har gjort en virkelig indsats for at reducere de fremførte beløb i betalingsbevillinger, som er faldet fra 241,7 mio. ECU i 1993 til 136,6 mio. ECU i 1995 til regnskabsåret 1996.

13.5. Kommissionen deler Revisionsrettens og budgetmyndighedens mening om, at anvendelsen af fremførte midler bør begrænses til det strengt nødvendige:

a) Den benytter i denne henseende som allerede foreslået af Revisionsretten i vid udstrækning muligheden for overførsler af bevillinger inden for udgiftsområde 4. Denne mulighed, der forudsætter, at der er bevillinger til rådighed på posten, er blevet benyttet langt ud over Rådets henstillinger om, at mindst 10 % af trækkene på reserven og et mindstebeløb på 15 mio. ECU skal fremkomme ved omfordeling inden for udgiftsområde 4. I 1996 gik Kommissionen langt ud over disse beløb og mobiliserede 145 mio. ECU inden for udgiftsområde 4 for 155 mio. ECU på reserven.

b) Forøgelsen af bevillingerne til humanitær bistand afhænger desuden af budgetmyndigheden. Beløbet i reserven er forudbestemt indtil 1999 og kan ikke ændres uden revision af de finansielle overslag.

c) Kommissionen fortsætter med, hver gang der trækkes på reserven, omhyggeligt at undersøge behovene for forpligtelsesbevillinger uafhængigt af betalingsbevillingerne.

Dette har dog kun en begrænset indflydelse, og det kan ikke udelukkes, at Kommissionen vil blive nødt til også i fremtiden at fremføre bevillinger.

Finansielt samarbejde med Asien og Latinamerika (B7-30 og B7-31)

13.6. Grupperingen af forpligtelserne i de to sidste måneder af 1996 skyldtes hovedsagelig, at det var nødvendigt at holde forpligtelser tilbage, således at der kunne frigøres bevillinger til den negative MEDA-reserve på 200 mio. ECU. Beslutningen om ikke at tillade denne overførsel af midler blev først truffet af budgetmyndigheden medio december 1996. En stor del af bevillingerne for projekter i Asien og Latinamerika var øremærket til finansiering af den negative MEDA-reserve, og de var først til rådighed i de sidste to uger af regnskabsåret. Der var sat 117 mio. ECU til side af bevillinger, der normalt er til rådighed for de geografiske områder. Projekterne var udarbejdet, vedtaget af Kommissionen, og der ville kunne have været indgået forpligtelser for dem straks, hvis Kommissionen ikke havde skullet vente på budgetmyndighedens beslutning. Dog muliggjorde de paratliggende projekter en 100 % gennemførelsesrate for forpligtelserne inden årets udgang.

Sydafrika (B7-32)

13.8 - 13.9. Nogle af årsagerne til de begrænsede betalinger er af midlertidig karakter: nedskrivningen af den sydafrikanske rand med over 20 % i forhold til ECU mellem januar og april 1996 resulterede i, at udbetalingerne i ECU var betydeligt lavere end forventet til dækning af projektudgifter i rand.

Men hovedårsagerne til nedgangen i betalingerne er strukturbetingede. Omstillingen fra NGO-forvaltede projekter, som var standardpraksis i Sydafrika indtil 1994, til statsforvaltede programmer, som udgør hovedparten af EPRD-aktiviteterne siden da, har resulteret i en længere gennemførelsescyklus og flere administrative og juridiske flaskehalse. F.eks. kan nævnes:

- undertegnelsen af finansieringsaftalerne med den sydafrikanske regering har i hvert tilfælde krævet flere måneder, hvilket har forsinket gennemførelsen

- i 1995 og 1996 afviste den sydafrikanske regering ordningen med forskudsbetalinger og insisterede på, at alle projektudgifter skulle dækkes ved refusion

- uoverensstemmelser vedrørende udbudsreglerne og-procedurerne har også hæmmet gennemførelsen af flere projekter

- den skattemæssige behandling af projektpartnerne har også givet anledning til vanskeligheder.

Ovennævnte hindringer for optagelse af bistanden forekommer hyppigt i forbindelse med andre donorers bistandsprogrammer i Sydafrika. De er blevet indgående drøftet mellem Kommissionen og det sydafrikanske finansministerium i 1996, og der blev fundet en løsning på størstedelen af dem under de første konsultationer mellem EF og Sydafrika om EPRD i marts 1997. Den aftalte praksis er nedfældet i det første flerårige vejledende program, der blev underskrevet sammen med vicefinansministeren den 14. maj 1997.

Samarbejde med landene i Middelhavsområdet (B7-40 og B7-41)

13.13 - 13.16. Revisionsretten henviser med rette til bestemmelserne i finansforordningens artikel 36, stk. 2, som fastsætter, at Kommissionens beslutninger sidestilles med indgåelse af en udgiftsforpligtelse. De specifikke kommissionsbeslutninger, med hensyn til hvilke Revisionsretten udtrykker bekymring, er imidlertid afhængige af, at der er bevillinger til rådighed. Denne betingelse, der indgår i disse beslutninger, har sikret, at Kommissionens godkendelse af midler til projekter, var afpasset efter de disponible bevillinger på 1996-budgettet og efterfølgende budgetter. Den valgte fremgangsmåde er helt på linje med finansforordningens artikel 2. Denne søger at afpasse midler, der er omfattet af kommissionsbeslutninger, efter anvendelsen af forpligtelsesbevillinger på linje med de disponible bevillinger og med prognoserne for udnyttelse af betalingsbevillingerne.

Kommissionen søgte hermed at skabe grundlag for absorbering af bevillinger på i alt 596 mio. ECU i de første måneder af regnskabsåret 1997 og 1998. Denne planlagte tidlige udnyttelse af de bevillinger, som budgetmyndigheden stillede til rådighed, er en grundlæggende forbedring, der tilstræbes med SEM 2000.

I alle de relevante finansieringsaftaler findes der tillige en bestemmelse om, at projektgennemførelsen er betinget af, at der er bevillinger til rådighed på årsbudgettet. Desuden overvåges den planlagte forpligtelsesplan vedrørende et givet projekt meget nøje og danner grundlag for den effektive planlægning af den fremtidige udnyttelse af forpligtelserne. Både bogstavet og ånden i bestemmelserne i finansforordningens artikel 5, stk. 2, kan hermed siges at være overholdt.

Kommissionen har fulgt reglen med flerårige aktioner og har holdt sig inden for begrebet med opdelte bevillinger som omhandlet i finansforordningen. Den har finpudset proceduren ved at sikre sig, at der knyttes sådanne betingelser til kommissionsbeslutningerne, at principperne om forsvarlig finansforvaltning overholdes.

Kommissionen er dog klar over det generelle problem, som Retten rejser, men forbeholder sig ret til at tage samtlige bestemmelser op til nyovervejelse ved en kommende samlet revision af finansforordningen. Den vil i denne forbindelse tage hensyn til Rettens retningslinjer i udtalelse 4/97 vedrørende 7. ændring af finansforordningen.

13.17. Tildelingen på 3 % fra tillægs- og ændringsbudgettet, der går under betegnelsen STAP (faglig og administrativ bistand til programmerne), er direkte knyttet til programmer og projekter, der gennemføres i modtagerlandene. Der er derfor tydeligt tale om driftsudgifter. Det er grunden til, at budgetmyndigheden besluttede at medtage de nødvendige midler i artikelB7-410 i budgettet.

13.18. Kommissionen er klar over behovet for en fremskyndelse af udbetalingerne til MEDA-programmet. Med dette for øje har den foreslået Middelhavspartnerne en rammekonvention med gennemførelsesprocedurerne for aktiviteter, der finansieres via MEDA. Den omstændighed, at Rådet ikke udstedte MEDA-forordningen før den 23.7.1996 og MEDA-retningslinjerne før den 6.12.1996, har uvægerligt haft en negativ indflydelse på udbetalingstakten til dato. Der var således kun 4 måneder tilbage til udbetaling af 372,6 mio. ECU. I betragtning heraf er en gennemførelsessats på 71 % (264,1 mio. ECU) det bedste resultat, der kunne nås under omstændighederne.

13.19. Kommissionen mener, at den måde, hvorpå Fællesskabets finansiering af den palæstinensiske myndighed er foregået, ikke blot er effektiv men også på linje med finansforordningens krav. Kommissionen har søgt at bevare retten til at revidere projekter, der finansieres af Fællesskabet som forklaret i dens svar (punkt 11.50) på Revisionsrettens bemærkninger i 1995-årsberetningen.

INFORMATIONSTEKNOLOGI OG FORVALTNINGSINFORMATIONSSYSTEMER

Udvikling af MIS

13.22 - 13.32. Revisionsretten har ret i sine bemærkninger. Dog skal følgende elementer tages i betragtning, da de giver en belysning af forholdene tidligere:

- da GD IB blev oprettet i oktober 1995, var de edb-ressourcer, der blev overført til GD IB, minimale: kun tre tjenestemænd (2 B og 1 C). GD IB's IRM blev først udnævnt i december 1996

- i løbet af 1996 blev direktorat E (finanser og ressourcer) gradvis oprettet. Denne proces blev først tilendebragt i januar 1997. Dog blev der truffet en række korrigerende foranstaltninger, som f.eks. fastlæggelse af ret til adgang og ansvar for dataindlæsning og konstruktion af en mindre udgave af MIS

I betragtning af den herskende personalebegrænsning var det umuligt på et tidligere tidspunkt at fastlægge en klar overordnet strategi. Desuden betød det ældre teknologiniveau i IT-udstyret, at en så tung applikation som MIS ikke kunne fungere rigtigt. Der er gjort en stor indsats for at opgradere udstyret: der vil blive udskiftet 150 PC'ere i 1997 og lige så mange i 1998, således at alle PC'ere har Pentium-processorer ved udgangen af 1998. Desuden vil GD IB påbegynde sin migration til Kommissionens nye standard-operativsystem (Windows NT) i 1997.

MIS-kontrakten, der blev underskrevet den 9.12.1992, var omfattet af to forpligtelser for ikke-opdelte bevillinger, en for støttearbejde og den anden for analyse, der begge skulle været leveret pr. 31.12.1993. Ved skrivelse af 26.1.1993 til kontrahenten anmodede Kommissionen om, at arbejdet blev fremskyndet, og bekræftede, at de dermed forbundne betalinger ville blive foretaget inden udgangen af 1993. Betalingerne udgjorde i alt 90 % af kontrakten, medens de resterende 10 % (51 212 ECU) bortfaldt.

Da kontrahenten havde leveret hovedparten og ikke forelagde nogen regning for restbeløbet, har Kommissionen aldrig formelt accepteret, at projektet var fuldført. Den faktiske tilbageholdelse til et ubetalt beløb på 10 % svarede til bankgarantien, som fik lov at bortfalde.

Den styringsplan, der er omtalt i punkt 13.30, er resultatet af tjenestegrenenes bidrag, som er analyseret og samlet af GD IB's IRM. Som Revisionsretten nævner, var GD IB ikke før slutningen af 1996 organiseret på en sådan måde, at det kunne forelægge komplette forslag på informationsteknologiområdet.

Kommissionen har taget følgende skridt på baggrund af Revisionsrettens henstillinger:

a) man har bestræbt sig på at styrke IRM-gruppen, som nu består af 1 tjenestemand i kategori A, 2 B, 2 C og 2 konsulenter med støtte fra 5 eksterne eksperter. Det erkendes imidlertid, at gruppen endnu ikke er stor nok

b) og c) der er blevet ansat en ekspert til at foretage en strategisk planlægningsundersøgelse vedrørende informationsstyring, som vil komme til at vare seks måneder. Arbejdet blev påbegyndt i maj 1997. Undersøgelsen skal resultere i et overblik over GD IB's behov inden for informationsteknologi og se nærmere på, hvordan de bestående applikationer kan dække disse behov. Desuden er der indgået kontrakter med endnu tre konsulenter til at udarbejde dokumentation vedrørende det bestående MIS, til at stabilisere det og fuldføre de finansielle aspekter ved det

d) Revisionsrettens henstilling tages til efterretning.

FONDO ESPECIAL DE PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE HONDURAS Y NICARAGUA (FEPEX)

13.33 - 13.53. Kommissionen kan i vid udstrækning tilslutte sig Revisionsrettens bemærkninger, som bekræftes ved revisioner, som Kommissionen har foretaget. De konstaterede svagheder kan i vid udstrækning tilskrives projektets innoverende karakter. Kommissionen er ved at se nærmere på de noterede mangler og at tage skridt til at minimisere de negative virkninger heraf.

På det strategiske plan er opgaven med udarbejdelse af finansieringsaftalen og de dermed forbundne kontrakter og ansvaret for finansforvaltningen af projekterne blevet holdt adskilt fra det kontor, der har ansvaret for policy-anliggender og den tekniske opfølgning på projekterne. På linje med SEM 2000-henstillingerne er der taget skridt i organisatorisk henseende til at oprette et direktorat for finanser og ressourcer i GD IB. Dette direktorat har været operativt siden september 1996.

På det operative plan kan nævnes, at den finansieringsaftale, som Revisionsretten omtaler, er blevet revideret, og den ændrede udgave er underskrevet af begge parter. Kommissionen er i færd med at lancere en undersøgelse over alternativer til forbedring af de regionale finansieringsinstitutioners effektivitet. Udvidelsen af den revision, som Kommissionen har foretaget, vil hjælpe til med at bestemme, hvilke beløb der skal inddrives eller føjes til den revolverende fond. Revisionen vil også hjælpe BCIE med at sikre fuldstændig gennemsigtighed og ansvarlighed i forbindelse med den revolverende fond, særlig hvad angår forskud på lån, gavebistand og indtægter. Kommissionen har desuden anerkendt den revolverende fond som debitor ved at udstede et gældsbevis på et anslået beløb på 30 mio. ECU. Det faktiske beløb kan svinge i takt med de påløbne renter, minus den bevilgede gavebistand.

Bogføring af kreditlimitter

13.50. Kommissionen anerkender relevansen af Revisionsrettens bemærkning, hvorefter midler, der er udbetalt af Kommissionen, ikke kan bogføres i regnskaberne som definitive budgetbetalinger i betragtning dels af BCIE's status som finansiel formidler, dels af selve instrumentets art i forbindelse med lånetransaktioner. Regnskabsførerens centrale tjenester forpligter sig til sammen med den anvisningsberettigede at undersøge, hvordan man kan garantere en passende præsentation af dette instrument i Kommissionens balance.

Konklusion

13.54. a) Rapporterne over de evalueringer af FEPEX, der er foretaget, viser en vedvarende omend langsom afhjælpning af de svagheder, den er behæftet med.

Kommissionen overvejer forskellige alternativer med sigte på en mere effektiv administration af projektmidlerne, med eller uden BCIE. Som Retten bemærker i punkt 13.55, agter Kommissionen at foretage en undersøgelse af disse alternativer i 1997.

Udbudsprocessen er i gang, og de endelige resultater skulle foreligge i november. Skulle BCIE blive erstattet af en anden finansieringsinstitution, vil det let kunne gøres ved hjælp af den anden tillægskontrakt til finansieringsaftalen.

Der foretages i øjeblikket en ekstern revision til at undersøge BCIE's anvendelse af reglerne i den anden tillægskontrakt. Kommissionen vil på baggrund af resultaterne af revisionen træffe alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at BCIE forelægger både regelmæssige rapporter og finansielle oversigter over projektsituationen og tillige på et årligt grundlag reviderede finansielle oversigter.

b) Kommissionen tilslutter sig Rettens henstilling.

Kommissionen vil drøfte med BCIE, hvilke beløb der skal tilbagesøges fra banken som følge af manglende kontrol med udestående balancer og urimelig opkrævning af administrationsgebyrer på investeringsafkast.

c) Ifølge den nye finansieringsaftale skal delegationen involveres meget mere i det daglige tilsyn med projekterne via et udvalg, der skal oprettes og bestå af delegationen, BCIE og forvaltningsenheden, og som fra tid til anden skal føre tilsyn med programmet og dets gennemførelse.

Kommissionen vil som ønsket af Revisionsretten lade fordringen fremgå af status. pr. 31.12.1997.

»BRIDGING LOANS«, FORELØBIGE LÅN

13.56 - 13.64. Kommissionen har noteret sig Rettens bemærkning om foreløbige lån, og at denne praksis bør undgås, undtagen under ekstraordinære omstændigheder. Det er blevet aftalt, at den anvisningsberettigede sammen med finanskontrollen skal tage stilling til en afgørelse om ydelse af foreløbige lån. Den anvisningsberettigede vil undersøge de faktorer, der har ligget til grund for det tidligere behov for foreløbige lån.

Med hensyn til Rettens konklusion skal Kommissionen anføre følgende:

a) Via SEM 2000 har Kommissionen taget initiativ til at forbedre de interne procedurer.

b) Kommissionen har givet delegationerne og personalet i Bruxelles instruks om, at foreløbige lån er en virkelig ekstraordinær fremgangsmåde.

>TABELPOSITION>

Tabel 13.2 - Budgetgennemførelsen under hvert enkelt udgiftsområde

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Nye forpligtelser i 1996

(mio. ECU)

Betalinger i 1996

(mio. ECU)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

Kilde: Forvaltningsregnskabet.

KAPITEL 14(512*) Foranstaltninger til fordel for landene i Central- og Østeuropa, de nye uafhængige stater (tidl. USSR) og Mongoliet

14.0. INDHOLD Punkt

Indledning 14.1 - 14.4

Budgetgennemførelse 14.5 - 14.34

Gennemførelsen af PHARE-programmet 14.18 - 14.23

Gennemførelsen af TACIS-programmet 14.24 - 14.25

Økonomisk samarbejde med republikkerne i det tidligere Jugoslavien 14.26 - 14.31

Konklusion 14.32 - 14.34

Bemærkninger om foranstaltninger i landbrugssektoren i de Central- og Østeuropæiske lande og i de nye Uafhængige Stater 14.35 - 14.96

Kommissionens aktionsstrategier 14.40 - 14.52

Programmer til fremme af jordreformen 14.53 - 14.58

Omstrukturerings- og privatiseringsprogrammer 14.59 - 14.65

Udviklingsstøtte til private landbrugere 14.66 - 14.73

Stimulering af investeringerne i den agroindustrielle sektor 14.74 - 14.81

Kreditlimitter 14.82 - 14.88

Konklusion 14.89 - 14.96

INDLEDNING

14.1. Sigtet med samarbejdet mellem Den Europæiske Union (EU) og de central- og østeuropæiske lande (CØEL), de nye uafhængige stater i det tidligere Sovjetunionen (NUS) og Mongoliet er at støtte den økonomiske reformproces og oprettelsen af demokratiske institutioner. For visse central- og østeuropæiske landes vedkommende(513) udgør EU-foranstaltningerne en integrerende del af den prætiltrædelsesstrategi, der er vedtaget på Det Europæiske Råds møder.

14.2. Fællesskabets bistand til de central- og østeuropæiske lande er siden 1989 primært blevet iværksat gennem PHARE-programmet(514) (B7-50), mens bistanden til NUS og Mongoliet siden 1990 primært er blevet iværksat gennem TACIS-programmet(515) (B7-52). PHARE-programmet omfatter både faglig bistand og investeringer og forvaltes i stadig højere grad decentralt. TACIS er derimod fortsat primært et program for faglig bistand, der forvaltes centralt. Inden for området nuklear sikkerhed omfatter programmet også investeringsudgifter.

14.3. Tabel 14.1 indeholder en oversigt over de aktioner, der finansieres over afsnit B7-5 »Samarbejde med landene i Central- og Østeuropa samt de uafhængige stater i det tidligere Sovjetunionen«, samt den humanitære bistand ydet til disse lande (B7-21). Hertil kommer fødevarehjælp, der blandt andet finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), counterpart-midler tilvejebragt via visse forsyningsprogrammer, samt lån ydet af Kommissionen i form af makrofinansiel bistand til CØEL og NUS. Visse af landene modtager endvidere lån fra Den Europæiske Investeringsbank (EIB) eller Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD).

14.4. Retten har udarbejdet særberetninger om den decentraliserede forvaltning af PHARE-programmet og om TACIS-støtten til Ukraine(516). I dette kapitel analyserer den budgetgennemførelsen i 1996 og giver budgetmyndigheden en samlet evaluering af PHARE- og TACIS-foranstaltningerne i landbrugssektoren.

BUDGETGENNEMFØRELSE

14.5. Det fremgår af tabel 14.1, at udnyttelsesgraden for de endelige bevillinger under afsnit B7-5(517) i regnskabsåret 1996 var på 99,8 % for forpligtelserne og 81,5 % for betalingerne. Regnskabsårets væsentligste bevillingsbevægelser er angivet i tabel 14.2.1 og 14.2.2.

14.6. Forpligtelsesbevillingerne under PHARE og TACIS er altid blevet udnyttet næsten 100 %. Det er imidlertid ikke ensbetydende med, at programmerne bliver iværksat med det samme, idet kontrakterne i de fleste tilfælde først indgås flere måneder efter, at forpligtelserne er blevet regnskabsført. Tabel 14.3.1-14.3.4 indeholder en oversigt over forpligtelser, der endnu ikke var indfriet ved udgangen af regnskabsårene 1990 til 1996 (jf. punkt 14.13).

14.7. Udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne under PHARE- og TACIS-programmerne var henholdsvis 82,9 % og 92,4 %. Udnyttelsesgraden blev så høj, fordi de oprindelige betalingsbevillinger blev formindsket med et nettobeløb på 179,2 mio. ECU(518):

a) PHARE (B7-500): 49,8 mio. ECU svarende til 5,2 % af de oprindelige bevillinger.

b) Grænseoverskridende samarbejde (B7-502): 89,68 mio. ECU svarende til 55,7 % af de oprindelige bevillinger.

c) TACIS (B7-520): 26 mio. ECU svarende til 6,1 % af de oprindelige bevillinger.

d) Beskyttelse af miljøet og naturen samt af folkesundheden (B7-521): 19 mio. ECU svarende til samtlige oprindelige bevillinger.

14.8. Ovennævnte bevillinger blev til dels anvendt til forhøjelse af bevillingerne til humanitær bistand under artikel B7-214 (fra 90 til 180 mio. ECU) og B7-215 (fra 34 til 57,8 mio. ECU).

14.9. Under to budgetposter er udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne lav: 15 % for støtte til genopbygning af det tidligere Jugoslavien (B7-54) (jf. punkt 14.26) og 40 % for det grænseoverskridende samarbejde med PHARE-landene (B7-502). 1996 er det første regnskabsår, hvor der iværksættes foranstaltninger til genopbygning af det tidligere Jugoslavien, og det tredje, hvor der er afsat midler til grænseoverskridende samarbejde.

14.10. I juli 1996 vedtog budgetmyndigheden ændrings- og tillægsbudget nr. 1(519) og dermed også regler for dækning af PHARE- og TACIS-programmernes driftsomkostninger. Denne mekanisme bygger i stor udstrækning på »minibudgetordningen«. Den indebærer, at der af rammebeløbene til PHARE- og TACIS-programmerne højst må anvendes henholdsvis 2 % og 3,5 % af bevillingerne til »ydelse af teknisk og administrativ bistand og dækning af udgifter af administrativ art i forbindelse hermed til gensidig fordel for Kommissionen og partnerlandene«(520). Til dette formål blev der den 31. december 1996 bogført en samlet forpligtelse på 15,6 mio. ECU under bevillingerne til PHARE-programmet. Eftersom der er tale om støtteudgifter i forbindelse med tjenestegrenenes arbejde (overvågning af programmer), er det i strid med bestemmelserne i artikel 36 i finansforordningen(521) og artikel 54 i gennemførelsesbestemmelserne(522) til finansforordningen at opretholde denne foreløbige forpligtelse efter den 31. december 1996. Pr. denne dato eksisterede der faktisk ikke nogen udgiftsforpligtelse over for tredjemand, fordi der endnu ikke var indgået nogen aftale eller kontrakt. Der er derimod ikke bogført sådanne foreløbige forpligtelser under TACIS-bevillingerne i 1996.

14.11. Analysen af de forpligtelser, som ved udgangen af regnskabsåret ikke var udnyttet til kontrakter viser, at der både for PHARE- og TACIS-programmet er en tendens til, at forpligtelsernes absolutte værdi stiger, selv om deres relative værdi falder støt (jf. tabel 14.4.1). Dette viser, at medmindre Kommissionens tjenestegrene får tildelt flere forvaltningsressourcer, vil de kun kunne klare opgaven, hvis Fællesskabets aktioner ændres. Kommissionen påtænker at gøre PHARE-projekterne mere omfattende, hvilket vil kunne medføre en forbedring (jf. punkt 14.38).

14.12. Siden 1992 er beløbet for de uindfriede forpligtelser også steget støt (jf. tabel 14.4.2).

14.13. Når en finansieringsaftale, der er undertegnet inden for rammerne af et program, udløber(523), skal forpligtelser, der ikke er udnyttet til kontrakter, frigøres, og de tilsvarende bevillinger bortfalder. I 1996 androg frigørelserne under PHARE-programmet kun 4,2 mio. ECU, hvoraf 3,1 mio. ECU blev frigjort i forbindelse med afslutningen af kontrakter indgået med EBRD. Frigørelserne under TACIS-programmet androg 0,57 mio. ECU.

14.14. I et forsøg på at finde frem til, hvad der lå bag det store antal uindfriede forpligtelser pr. udgangen af regnskabsåret 1996, reviderede Retten omkring hundrede af de seks hundrede igangværende PHARE- og TACIS-aktioner, der var blevet iværksat i perioden 1990-1994. For lidt over 50 af disse aktioner, hvor forpligtelserne var indgået for mere end to år siden, var der ultimo 1996 en saldo, som skulle have været helt eller delvist frigjort. Alene for den reviderede stikprøves vedkommende burde ca. 41 mio. ECU ikke længere være opretholdt i regnskaberne. Når sådanne forpligtelser ikke længere har nogen berettigelse, ophobes de uudnyttede midler (the backlog) kunstigt, og Kommissionen mener, at den bør anvende en del af disse midler til nye aktioner [KOM(97) 112/8 af 18. marts 1997, side 9]. Ud fra resultaterne af revisionen kan det under hensyntagen til, at analysen vedrørte programmerne og ikke de igangværende kontrakter, anslås, at det samlede beløb for de forpligtelser under PHARE- og TACIS-programmerne, der ved afslutningen af regnskabsåret 1996 havde mistet deres berettigelse, andrager mere end hundrede millioner ecu.

14.15. At de uindfriede forpligtelser antager et så betydeligt omfang skyldes hovedsageligt følgende:

a) For en række programmer, hvor rammebeløbet ikke var udnyttet fuldt ud til kontrakter, blev der ikke foretaget nogen regnskabsafslutning ved programmets udløb.

b) Saldobeløbene for afsluttede kontrakter, hvor bevillingerne ikke var blevet udnyttet fuldt ud, bortfaldt ikke.

c) I forbindelse med syv programmer blev renterne af bankindskud anvendt, hvilket medførte, at bevillingerne ikke blev udnyttet fuldt ud, selv om alle de fastlagte ydelser var præsteret.

14.16. På grund af de mange personalerokeringer i Kommissionens tjenestegrene havde flere af programmerne fra årene 1990-1992 ikke længere nogen ansvarlig, der formelt var udpeget af GD IA til at føre tilsyn med dem. Der blev derfor ikke ført tilsyn med foranstaltningerne, og programmerne blev ikke afsluttet.

14.17. I begyndelsen af 1997 begyndte de finansielle tjenestegrene i GD IA at afslutte regnskaberne for en række programmer. Hvis dette arbejde skal føre til resultater inden for en rimelig frist, bør de tjenester med ansvar for forskellige geografiske områder, der forvalter programmerne, imidlertid systematisk gøres ansvarlige for regnskabsafslutningen.

Gennemførelsen af PHARE-programmet

14.18. Af de 1 029 mio. ECU, der er indgået forpligtelser for under PHARE-programmet i 1996 (B7-500), vedrører 155 mio. ECU (15 %) foranstaltninger til genopbygning i det tidligere Jugoslavien (Bosnien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien). Det er samme form for bistand, som den, der finansieres over kapitel B7-54, og hvortil forpligtelsesbevillingerne androg 98 mio. ECU. Det forhold, at foranstaltningerne er fordelt på to forskellige kapitler, gør det vanskeligt at føre et samlet tilsyn med dem.

14.19. Under PHARE-programmet udbetales der forskud til programforvaltningsenhederne, der er oprettet i modtagerlandene. Kommissionen bogfører disse forskud som endelige udgifter, hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 111 i finansforordningen og resulterer i en højere udnyttelse af betalingsbevillingerne. De udbetalte forskud registreres ikke som forskud i Kommissionens regnskab, så dens centrale tjenestegrene er ikke forpligtet til at føre den nødvendige kontrol med disse betydelige midler(524).

14.20. I februar 1996 opstod der en alvorlig krise i banksektoren i Bulgarien, og mere end tolv kreditinstitutter trådte i betalingsstandsning. De forskellige programforvaltningsenheders indeståender i tre af de insolvente institutter androg i november 1996 ca. 9,1 mio. ECU. I juni 1997 var disse midler stadig ikke tilbagesøgt.

14.21. Den bulgarske regering skal i henhold til den PHARE-rammeaftale, som den har undertegnet, træffe alle fornødne foranstaltninger til at sikre, at aktionerne gennemføres tilfredsstillende, og dermed at de udbetalte midler er sikre, og Kommissionen bør i det mindste som en forbyggende foranstaltning udstede en indtægtsordre (artikel 28, stk. 2, i finansforordningen) til den bulgarske regering på alle de blokerede midler.

14.22. Midlerne til et program var deponeret i banker, der ikke kunne opfylde deres forpligtelser, og derfor har Kommissionen været nødsaget til at anvende midler fra et andet program til betaling af forfaldne beløb. En sådan fremgangsmåde er i strid med reglen om specificering, fordi den medfører, at den samme foranstaltning finansieres med midler afsat til to forskellige formål. Generelt bør forskud fra et program til et andet bogføres særskilt i Kommissionens regnskaber og forelægges finansinspektøren eller Kommissionens regnskabsfører til skriftlig godkendelse. Det skete ikke i den aktuelle sag. I stedet for at ty til et kunstgreb for at dække et likviditetstab, indtil transaktionen var afregnet, ved (hypotetisk) inkassering af de i punkt 14.21 nævnte midler, burde Kommissionen have indgået en ny forpligtelse og betalt de skyldige beløb til kontrahenterne.

14.23. Da Kommissionen foretog denne transaktion, burde den have udstedt en indtægtsordre, jf. artikel 28 i finansforordningen, så der kunne føres regnskabsmæssigt tilsyn med sagen. Ifølge Kommissionen androg dette ekstraordinære forskud, som vedrørte transportprogrammet, 899 198 ECU.

Gennemførelsen af TACIS-programmet

14.24. Den nye TACIS-forordning blev først vedtaget den 25. juni 1996, og det indvirkede på udnyttelsen af forpligtelsesbevillingerne (tabel 14.1). Størstedelen af forpligtelserne blev indgået i december 1996, og derfor blev der indgået meget få kontrakter under 1996-programmet (8,1 %), selv om der allerede i slutningen af 1995 var betydelige forsinkelser på dette område(525).

14.25. Kommissionen har ladet underleverandører stå for indkøb af reservedele til forskellige kernekraftværker i de nye uafhængige stater. I henhold til kontrakterne skal de renteafkast, som underleverandørerne får af de udbetalte forskud, enten tilbagebetales til Kommissionen ved programmets afslutning eller lægges til de beløb, der skal anvendes til køb af reservedele. Pr. 31. december 1996 havde Kommissionen ikke udstedt nogen indtægtsordre for de beløb, den selv skulle have (ca. 200 000 ECU), og heller ikke bogført de beløb, ca. 1 435 000 ECU, som skulle krediteres programmerne (jf. punkt 14.27).

Økonomisk samarbejde med republikkerne i det tidligere Jugoslavien

14.26. De særlige genopbygningsforanstaltninger (B7-54) blev iværksat i et meget langsomt tempo, og over 50 % af forpligtelserne blev først indgået i sidste øjeblik i december 1996. Selv om der i sidste kvartal af 1996 var udbetalt 7,7 mio. ECU i forskud, lå udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne på kun lidt over 15 %. Situationen i første halvår af 1997 er også foruroligende, eftersom der pr. 15. juli 1997 kun var udnyttet 1,3 % af de 215 mio. ECU i betalingsbevillinger, der var afsat til genopbygningen af det tidligere Jugoslavien(526). Bistandsprogrammet (B7-500) (udstyr og leverancer), hvortil der blev ydet 125 mio. ECU over PHARE-programmet, blev afbrudt i november 1996 på grund af risikoen for, at man mistede kontrollen med distributionen af udstyr og forsyninger på stedet, og fordi programmet ikke i tilstrækkelig grad fremmede flygtningenes tilbagevenden. Det beløb, der ikke blev anvendt til køb af forsyninger (42,5 mio. ECU), er blevet øremærket til genopbygningsprojekter, der skal iværksættes i 1997.

14.27. Kommissionen lod to underleverandører stå for indkøb af forsyninger til Bosnien og udbetalte kontante forskud til dem. Disse forskud gav et renteafkast, der pr. 31. december 1996 androg tæt ved 860 000 ECU. Disse beløb, som blev lagt til de midler, der var afsat til programmet, blev ikke bogført i Kommissionens regnskaber. Hvis det skal sikres, at disse beløb underkastes budgetkontrol, skal de betragtes som de facto genanvendelser og i lighed med de transaktioner, der er omfattet af artikel 27, stk. 2, i finansforordningen, bogføres på gennemgangskonti, så der kan føres tilsyn med såvel indtægts- som udgiftstransaktioner. Kommissionen bør etablere en gennemskuelig procedure for registrering og kontrol af disse transaktioner.

14.28. Eftersom genopbygningsstøtten ikke som planlagt kunne udbetales i 1996, fortsatte Kommissionen med at iværksætte et stort antal humanitære bistandsaktioner i dette område (187 mio. ECU mod 235 mio. ECU i 1995). Som begrundelse for, at der blev overført 42 mio. ECU af bevillingerne under PHARE-programmet ultimo 1996, henviste Kommissionen i øvrigt til, at denne bistand blev opretholdt.

14.29. I begyndelsen af 1996 åbnede Kommissionen en repræsentation i Sarajevo. Et af kontorets væsentligste opgaver var at føre tilsyn med programmet for grundlæggende bistand til genopbygningen af Bosnien (B7-500). Eftersom der ikke var tilstrækkelige bevillinger under del A i budgettet til at dække dette kontors driftsudgifter, overførte Kommissionen 279 133,17 ECU fra dette program. Denne transaktion giver anledning til to bemærkninger.

14.30. Det kan ikke godkendes, at midler afsat til aktionsudgifter anvendes til at finansiere driftsudgifterne for Kommissionens kontor i Sarajevo. De to virksomheder, der var ansvarlige for at levere byggemateriale og udstyr, havde afdelinger på stedet, som allerede førte nøje tilsyn med gennemførelsen af programmet. Senere kom der endvidere en tredje gruppe eksperter fra et kontrolfirma, der havde til opgave at kontrollere leverancerne og opstillingen af byggematerialet og udstyret. Kommissionens kontor i Sarajevo varetog dermed opgaver, der var langt mere omfattende end blot at gennemføre bistandsprogrammet.

14.31. I stedet for allerede i januar 1996 at oprette en forskudsforvaltning i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 54 i finansforordningen(527) og i artikel 82 til 91 i gennemførelsesbestemmelserne til denne forordning(528) anmodede Kommissionen de to virksomheder, som den havde overdraget indkøb af forsyninger til Bosnien, om at udbetale de midler, som repræsentationen i Sarajevo havde behov for til sin drift, direkte til kontoret. Den de facto forskudsforvaltning, der således blev oprettet, fungerede fra januar til juni 1996 regelstridigt, fordi Kommissionens finansinspektør ikke forudgående skulle godkende de afholdte udgifter, og fordi det ikke var Kommissionens regnskabsfører, der afregnede beløbene.

Konklusion

14.32. Selv om udnyttelsesgraden for bevillingerne til forpligtelser under PHARE- og TACIS-programmerne er høj, blev kontrakterne igen i 1996 indgået med større forsinkelser end tidligere, hvilket understreger de problemer, Kommissionen har med at omsætte de afgørelser vedrørende programmer, der træffes i løbet af regnskabsåret, til konkrete retlige forpligtelser. Endvidere er omfanget af uindfriede forpligtelser ved udgangen af regnskabsåret for stort (jf. punkt 14.11-14.17).

14.33. Udnyttelsesgraden for bevillingerne til betalinger er fortsat lav, selv om der blev foretaget bevillingsoverførsler i løbet af regnskabsåret og dermed trukket på de oprindelige bevillinger (jf. punkt 14.7-14.9). Kommissionen bør tage procedurerne for udarbejdelse af budgettet op til fornyet vurdering, så de i højere grad tilpasses de forhold, de konkrete aktioner gennemføres under i de forskellige modtagerlande.

14.34. På området likviditetsstyring bør Kommissionens regnskabsfører, uanset hvordan betalingerne bogføres, føre et mere indgående tilsyn med forskud, der er indsat på bankkonti i modtagerlandene (jf. punkt 14.19-14.23), med de facto forskudsforvaltninger, der kan være skjult i operationelle programmer (jf. punkt 14.29-14.31) og med renter af forskud, der er udbetalt til formidlere (jf. punkt 14.25-14.27). Den nye procedure, der blev indført ved ændrings- og tillægsbudget nr. 1/96, åbner mulighed for mere fleksibilitet og kræver derfor, at såvel regnskabsføreren som finansinspektøren følger transaktionerne meget nøje (jf. punkt 14.10).

BEMÆRKNINGER OM FORANSTALTNINGER I LANDBRUGSSEKTOREN I DE CENTRAL- OG ØSTEUROPÆISKE LANDE OG I DE NYE UAFHÆNGIGE STATER

14.35. I de central- og østeuropæiske lande og i de nye uafhængige stater er der siden 1990 sket et ret mærkbart fald i landbrugsproduktionen. Det skyldes både interne og eksterne faktorer. Af interne faktorer kan nævnes lav national efterspørgsel, utilstrækkelige investeringer, stigende faktoromkostninger og landbrugsbedrifternes struktur. Blandt de eksterne faktorer bør ud over ugunstige klimaforhold i 1992, 1993 og 1996 nævnes tab af eksportandele og konkurrence fra importerede forarbejdede produkter(529).

14.36. Tabel 14.5.1 og 14.5.2 indeholder nogle generelle oplysninger om landbrugets betydning og udvikling i de central- og østeuropæiske lande og i de nye uafhængige stater i de senere år.

14.37. I de fleste central- og østeuropæiske lande og nye uafhængige stater tegner landbruget sig under alle omstændigheder for en væsentlig del af den erhvervsmæssige virksomhed. Under de revisionsbesøg, der i perioden april 1995 til december 1996 blev aflagt i ti CØEL- og NUS-lande, var revisionen derfor i stor udstrækning koncentreret om foranstaltningerne i landbrugssektoren. Mellem 1990 og 1996 blev der over PHARE- og TACIS-programmerne stillet henholdsvis 497 mio. ECU og 280 mio. ECU til rådighed for denne sektor, hvilket svarer til henholdsvis 7,5 % og 10,1 % af de forpligtelser, der er indgået i forbindelse med disse programmer.

14.38. Retten har inddelt resultaterne af revisionen efter Kommissionens interventionstyper, således at der kan drages sektorspecifikke konklusioner. Dette har været muligt, fordi revisionen af PHARE kun omfattede de programmer, der var godkendt mellem 1990 og 1994. Indtil 1994 var de fremgangsmåder, der blev anvendt i forbindelse med PHARE og TACIS, sammenlignelige, og det er først fra og med 1995-programmet, der blev iværksat i 1996, at PHARE-aktionerne indgår som led i forberedelsen af de pågældende landes tiltrædelse. Fra 1997 vil PHARE-programmet på grund af de nye retningslinjer i endnu højere grad adskille sig fra TACIS-programmet. Hvor bistanden tidligere blev ydet på modtagerlandenes anmodning, skal projekterne nemlig fremover primært tage sigte på de kommende tiltrædelser, store projekter vil blive prioriteret højere, og projekterne vil i højere grad blive forvaltet decentralt i ansøgerlandene. Kommissionen skønner, at 30 % af PHARE-aktionerne skal tage sigte på at gøre institutionerne mere effektive og 70 % på at støtte store infrastrukturprojekter.

14.39. Tabel 14.6.1 og 14.6.2 viser bevillingerne til landbrugssektoren og jordreformen i de central- og østeuropæiske lande mellem 1990 og 1996 og til landbrugssektoren i de nye uafhængige stater mellem 1991 og 1996. Kommissionen er blevet pålagt at koordinere G24-landenes bistand, og derfor er det overraskende at konstatere, at den ikke kan forelægge tal, der kan anvendes til at beregne omfanget af den bistand, de forskellige donorer yder til henholdsvis industrisektoren, landbrugssektoren og servicesektoren. Kommissionen ved f.eks., at G24-landenes samlede bistand til landbrugssektoren i de central- og østeuropæiske lande i perioden 1990-1995 beløb sig til 1 553 mio. ECU (hvoraf den ene halvdel var gavebistand og den anden halvdel lån), men den ved ikke, hvordan midlerne er fordelt mellem de forskellige modtagerlande. Endvidere skal det bemærkes, at bistanden til landbrugssektoren - som er af afgørende betydning for en meget stor del af befolkningen - kun udgør 1,8 % af den samlede bistand til disse lande (86 234 mio. ECU). Spørgsmålet er, om det er muligt forudgående at koordinere bistand, når man ikke engang efterfølgende ved, hvor store beløb der er tale om (jf. tabel 14.7).

Kommissionens aktionsstrategier

14.40. I henhold til grundforordningerne for PHARE- og TACIS-programmerne skal foranstaltningerne blandt andet udvælges under hensyntagen til de enkelte modtagerlandes præferencer. Det er grunden til, at Kommissionen anvender forskellige fremgangsmåder i de forskellige lande.

14.41. Hvert år bevilges der rammebeløb, som afhænger af modtagerlandenes absorptionsevne, kvaliteten af de foreslåede programmer og fra 1995 de flerårige indikativprogrammer. Eftersom absorptionsevnen vurderes på grundlag af gennemførelsesgraden for tidligere projekter, kan visse foranstaltninger blive udskudt, når Kommissionen tidligere har vedtaget programmer, der ikke er tilpasset de lokale forhold, og hvis gennemførelse er blevet forsinket. Der blev således ikke bevilget yderligere midler til landbrugssektoren i Bulgarien (i 1993 og 1994) og i Albanien (i 1995), fordi der var opstået problemer i forbindelse med gennemførelsen af tidligere PHARE-programmer.

14.42. Finansieringsaftalerne under PHARE-programmet er ofte upræcise, og det fremgår ikke klart, hvilke mål der skal nås. Dette forhold blev også påpeget i Rettens særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet(530). Der blev således ydet midler til et landbrugskonsulentprojekt i Albanien under programmerne for 1992 og 1993 (i april 1996 var der indgået kontrakter for 0,3 mio. ECU), selv om dette ikke indgik i aftalen fra 1992, mens der i afgørelsen for 1993 ikke var fastsat et bestemt rammebeløb.

14.43. Da Kommissionen begyndte at iværksætte aktioner i de nye uafhængige stater, havde den ingen konkret viden om de lokale forhold. Sigtet med de første projekter var således at undersøge hele levnedsmiddelkæden (produktion, forarbejdning og distribution). Modtagerne var ikke altid positivt indstillet over for disse undersøgelser, fordi de endnu ikke forstod, at de blev nødt til at forbedre deres forvaltning, og fordi de i stedet havde forventet konkrete investeringer.

14.44. Fra 1993 har Kommissionen blandt andet ved at gennemføre pilotforanstaltninger i virksomheder og over for lokale myndigheder sørget for, at programmerne i højere grad tager sigte på aktioner, der iværksættes med henblik på at ændre forvaltningsmetoderne. Kommissionen stødte imidlertid på politisk modstand i visse lande f.eks. i Belarus og Turkmenistan. I perioden 1995-1996 finansierede Kommissionen for eksempel et landbrugsvidenskabeligt forskningsprojekt (1,5 mio. ECU) med det formål at øge kornproduktionen i Turkmenistan, men den havde ikke mulighed for at tage fat på de egentlige problemer, der skyldes, at der ikke er iværksat økonomiske reformer. Denne type projekt er ikke i overensstemmelse med målet for TACIS-programmet, der er at hjælpe modtagerlandene med at gennemføre de økonomiske reformer, som er nødvendige for at indføre markedsøkonomi.

14.45. Med henblik på at tilpasse landbrugssektoren og agroindustrien til markedsøkonomi har Kommissionen i Bulgarien og Rumænien og i størstedelen af NUS forsøgt at oprette enheder, der skal bistå landene med at formulere politikker og strategier på landbrugsområdet. I de tilfælde, hvor disse enheder blev placeret i landbrugsministerierne, havde deres indsats begrænset effekt, fordi disse landbrugsministerier i forbindelse med de første programmer blot fungerede som ekspeditionskontorer og ikke havde beføjelser til at foreslå nye økonomiske politikker. Fra 1995 har Kommissionen i højere grad taget hensyn til strukturelle hindringer, hvilket et igangværende projekt i Usbekistan vidner om (jf. punkt 14.49).

14.46. I Kasakhstan (0,9 mio. ECU) blev henstillingerne fra de vestlige rådgivere normalt påskønnet, men sjældent fulgt. I Kirgisistan (1,3 mio. ECU) tøvede landbrugsministeriet i 1996 med at følge rådene fra de udenlandske bistandskonsulenter, fordi man mente, at udformningen af en national landbrugspolitik var et alt for ømtåleligt emne. I Turkmenistan var det ikke muligt at placere en lokal gruppe af økonomiske eksperter, der skulle udforme reformstrategier, i landbrugsministeriet. Dette projekt (3,7 mio. ECU), som Kommissionen godkendte i 1993, og som blev afsluttet i marts 1996 af vestlige bistandskonsulenter, gav kun begrænsede resultater, fordi landbrugsministeriet stort set udelukkende tog sig af handel og administration.

14.47. I Ukraine blev der i 1995-1996 iværksat et TACIS-projekt (5,4 mio ECU), hvis sigte var at bistå myndighederne med at tilpasse landbrugslovgivningen og den agroindustrielle lovgivning. Projektet viste sig imidlertid at være for ambitiøst, og der blev ikke lagt tilstrækkelig vægt på overførsel af know-how. Tyve måneder efter projektets start blev det efter aftale med de nye politiske myndigheder koncentreret om nogle få prioriterede felter(531).

14.48. I Belarus ydede Kommissionen i 1995 kortsigtet faglig bistand (0,2 mio. ECU) til landbrugsministeriet med henblik på at udbrede kendskabet til et pilotprojekt, som havde vist, at det var muligt at omstrukturere kolkhoserne (jf. punkt 14.61). Denne bistand ophørte, fordi der var politisk modstand mod reformerne.

14.49. Den rådgivningsenhed, som Kommissionen oprettede i Usbekistan i 1995 (1,6 mio. ECU), og som også formidler erfaringer indhøstet i marken i forbindelse med andre TACIS-projekter, har til gengæld knyttet nære forbindelser med de kompetente myndigheder og derved opnået stor troværdighed. Under gennemførelsen af det program, der var aftalt med Kommissionen, udviste bistandskonsulenterne megen fleksibilitet for at imødekomme de nationale myndigheders mest presserende behov. De arbejder endvidere på at samle medarbejdere fra organer knyttet til landbrugssektoren i en lokal ekspertgruppe, der på mellemlang sigt skulle kunne overtage de vestlige rådgiveres arbejde.

14.50. I Rumænien omfattede landbrugsdelen (5 mio. ECU) af et PHARE-program fra 1991 blandt andet oprettelsen af en bistandsenhed i landbrugsministeriet, hvortil der var afsat 0,3 mio. ECU under 1992-programmet. Enheden, der først blev oprettet i marts 1993, kunne ikke udføre sin opgave. Landbrugsministeriet lod nemlig ikke enheden tage del i sine aktiviteter og afsatte ikke de nødvendige menneskelige ressourcer. Enheden kunne heller ikke sikre den ønskede koordinering med de andre ministerier, der var berørt af privatiseringerne. PHARE-konsulenterne havde ikke uddannet eksperter, der kunne videreføre enhedens arbejde, og i 1996 så det ikke ud til, at den ville kunne overleve på længere sigt.

14.51. I Bulgarien var formålet med PHARE-landbrugsprogrammet for 1990 (16 mio. ECU) at udarbejde en strategi for sektorspecifik udvikling og fremme udviklingen af en privat landbrugssektor. De lokale strukturer gjorde det umuligt at fuldføre dette program (jf. punkt 14.84). Programmerne for 1991 (25 mio. ECU) og 1992 (10 mio. ECU) havde samme mål, men de gav heller ikke de ønskede resultater. Der blev inden for rammerne af disse to programmer oprettet en enhed, der skulle bistå landbrugsministeriet, men koordineringen med de andre ministerier var mangelfuld. Ved Rettens revision af foranstaltningerne i 1995 havde størstedelen af enhedens henstillinger ligesom i Rumænien som følge af manglende politisk vilje ikke haft nogen virkning.

14.52. Kommissionen har hverken for de central- og østeuropæiske lande eller for de nye uafhængige stater foretaget en samlet evaluering af strategierne for den landbrugsstøtte, der finansieres af Den Europæiske Union. Den ændring af strategien, som Kommissionen påtænker i forbindelse med kommende aktioner, bygger således ikke på en kritisk analyse af de aktioner, den hidtil har iværksat. Det ser heller ikke ud til, at der tages hensyn til aktioner iværksat af nationale myndigheder og andre donorer, når det afgøres, hvor store beløb der skal afsættes til landbrugssektoren.

Programmer til fremme af jordreformen

14.53. Jordreformen er en forudsætning for indførelse af markedsøkonomi i landbrugssektoren. Reformen kan kun gennemføres, hvis modtagerlandene tilpasser deres lovgivning og opretter hensigtsmæssige institutioner.

14.54. 1991-programmet til fremme af jordreformen i Rumænien (2,1 mio. ECU) omfattede primært leverancer af udstyr til landbrugsministeriet, fordi der endnu ikke var oprettet et organ med ansvar for udarbejdelse og forvaltning af arealfortegnelser for landdistrikterne. 1993-programmet, som tog sigte på at oprette et sådant matrikelkontor (5 mio. ECU), blev først iværksat i 1996. I august 1995 indvilligede Kommissionen i at forlænge finansieringsafgørelsens gyldighed for dette program (december 1995) på den betingelse, at der blev vedtaget en lov om udarbejdelse og forvaltning af arealfortegnelser. Loven blev vedtaget i oktober 1995, men Kommissionen udsatte iværksættelsen af aktionerne yderligere og vedtog først i februar 1996 det arbejdsprogram, som den rumænske partner havde forelagt i august 1995.

14.55. I 1991 og 1992 bevilgede Kommissionen 8,1 mio. ECU til jordreformen i Bulgarien. Af dette beløb finansierede den i 1993 indkøb af elektronisk måleudstyr (0,5 mio. ECU), som mere end tre år senere endnu ikke var blevet taget i anvendelse.

14.56. Kommissionen finansierede indkøb af udstyr til matrikelkontoret i Den Tjekkiske Republik i 1994 (1,7 mio. ECU under 1992-programmet) og i Slovakiet i 1995 (1,7 mio. ECU under 1993-programmet). I henhold til 1994-programmet skulle der endvidere leveres yderligere udstyr for 2,3 mio. ECU til Tjekkiet og for 2,5 mio. ECU til Slovakiet. I 1995 besluttede Kommissionen, at dette udstyr først ville blive leveret, når der var vedtaget en ordning for udarbejdelse og forvaltning af arealfortegnelser, hvori der skulle være taget højde for disse landes kommende tiltrædelse af EU. Kommissionen ydede imidlertid først faglig bistand til udarbejdelsen af denne ordning i 1996. Ultimo 1996 var udstyret endnu ikke blevet leveret. Det forhold, at den faglige bistand først blev ydet på så sent et tidspunkt, er et udtryk for, at planlægningen af projektet var mangelfuld allerede fra begyndelsen.

14.57. I Polen havde Kommissionen ultimo 1996 endnu ikke kunnet yde støtte af betydning til jordreformen, fordi der ikke fandtes passende institutionelle rammer. Sigtet med programmet for 1992 (5 mio. ECU) var at udarbejde en moderne kortlægning af landet. Projektet blev først iværksat i 1995, fordi det skabte problemer, at udlændinge skulle overflyve området for at tage luftfotografier, og ultimo 1996 var kun 60 % af projektet gennemført.

14.58. I de nye uafhængige stater var der i 1996 kun blevet finansieret mindre pilotforsøg i tilknytning til jordreformen over TACIS, blandt andet i samarbejde med Verdensbanken. Disse aktioner blev imidlertid iværksat uden samlet koordinering. Kommissionen iværksatte for eksempel forsøgsprojekter på dette område i Moldova uden at tage højde for de erfaringer, der allerede var høstet i de nye uafhængige stater og især i de central- og østeuropæiske lande.

Omstrukturerings- og privatiseringsprogrammer

14.59. Overgangen til markedsøkonomi kræver, at sovkhoserne (statslandbrugene) og kolkhoserne (de kollektive landbrug) gøres uafhængige af staten(532). Dette kan kun ske ved en gennemgribende ændring af lovgivningen.

14.60. Kommissionen vedtog et program til fremme af privatisering af landbruget i Rumænien i 1991, hvor den rumænske regering endnu ikke havde vedtaget en strategi på dette område. Programmet kunne derfor først iværksættes i februar 1994.

14.61. I 1991, før Sovjetunionen blev opløst, havde Kommissionen vedtaget syv projekter, der gik ud på privatisering af sovkhoser. Projekterne beløb sig til i alt 6,4 mio. ECU. De blev iværksat i 1993-1995 på anmodning af de centrale myndigheder i Rusland (0,3 mio. ECU) og af visse regionale myndigheder i Ukraine (1 mio. ECU). De blev mødt med interesse i Moldova (1 mio. ECU) og i Usbekistan (1,6 mio. ECU), men vandt til gengæld slet ikke gehør i Belarus (1,5 mio. ECU) og i Turkmenistan (1 mio. ECU), hvor man i 1996 endnu ikke for alvor var begyndt at indføre reformer på privatiseringsområdet.

14.62. Efter at det tidligere Sovjetunionen var blevet opløst, gennemførtes der i 1994 et projekt i den vestlige del af Rusland (2,2 mio. ECU), som resulterede i bedre forvaltning af landbrugene, som ikke havde ændret driftsform, selv om de formelt var blevet privatiseret. Konsulenternes henstillinger tilskyndede producenterne til at opfylde forbrugernes behov og havde stor indvirkning på regionen. De regionale myndigheder bidrog på deres side til, at projektet blev vellykket, og har anvendt samme model på andre kollektive landbrug.

14.63. I Kasakhstan blev der i 1995-1996 i forbindelse med et projekt (2,1 mio. ECU) til fremme af udviklingen af det private landbrug udviklet nye eksempler på private landbrugsbedrifter, som egnede sig godt til de regionale forhold. Under gennemførelsen af projektet forsøgte man at finde pragmatiske løsninger på de økonomiske og sociale problemer, der var opstået som følge af omstruktureringen. Bistandskonsulenterne udnyttede erfaringerne fra tidligere TACIS-projekter, og projektet vil senere kunne anvendes som model i andre regioner med samme karakteristika.

14.64. I Ukraine var der i 1996 endnu kun iværksat få reformer i landbrugssektoren, selv om der allerede var afsat 41,5 mio. ECU under TACIS til denne sektor. Nogle pilotprojekter, der gik ud på omlægning af de gamle produktionsstrukturer i landbruget, gav dog ret gode resultater, når de blev iværksat i regioner, der var positivt indstillet over for reformer, og når de vakte landbrugernes og de regionale myndigheders interesse. I 1996 led både projekterne og de berørte landbrugere dog stadig under, at der ikke fandtes nogen hensigtsmæssig lovgivning på området.

14.65. Omstruktureringen af sovkhoserne og kolkhoserne indebærer, at nogle arbejdere vil skulle omskoles. Denne omskoling vil kunne gennemføres effektivt inden for rammerne af programmerne for udvikling af landdistrikterne, der vedrører samtlige dele af den regionale økonomi. Erfaringer med sådanne programmer i Ungarn, Rumænien og Slovakiet har vist, at de kun kan gennemføres med gode resultater, hvis myndighederne deltager aktivt(533). I visse af de nye uafhængige stater kan man undertiden få støtte fra de regionale myndigheder, men det er vanskeligt at opnå de nationale myndigheders støtte, hvilket dels skyldes manglen på økonomiske midler, dels manglende politisk vilje.

Udviklingsstøtte til private landbrugere

14.66. Landbrugerne og de regionale myndigheder sætter normalt pris på de projekter, der omfatter landbrugsfaglig rådgivning. Konsulenterne kan ofte vinde landbrugernes tillid ved at give praktiske råd, især når det har vist sig, at de foreslåede foranstaltninger faktisk kan gennemføres. Aktioner af denne type får landbrugerne til at rationalisere produktionen og planlægge arbejdet mere hensigtsmæssigt. Det har blandt andet været tilfældet i Usbekistan, Moldova og Ukraine.

14.67. De pilotforsøg, der indgik i TACIS-projekterne, har ofte overbevist modtagerne om projekternes anvendelighed, og projektet »demonstrationslandbrug i Orekhovo-Zujevo-distriktet« (1,7 mio. ECU) i Rusland er et godt eksempel herpå. De mønsterbedrifter, der blev udviklet under dette projekt, vil imidlertid kun kunne kopieres, hvis landbrugerne får mulighed for at optage lån. Når man ser bort fra en række nye landbrugsteknikker, der ikke kræver særlige investeringer, har landbrugerne i de nye uafhængige stater og i visse central- og østeuropæiske lande vanskeligt ved at føre den rådgivning, de modtager, ud i livet, fordi de ikke råder over de nødvendige økonomiske midler.

14.68. I de nye uafhængige stater er en de få kreditkilder, der er tilgængelige for landbrugerne, de kortfristede forskud, som de sektorer, der leverer produkter til eller aftager produkter fra landbruget, indvilliger i at yde, ofte i form af naturalier. På grund af manglende konkurrence er landbrugerne afhængige af disse sektorer, der er tilbøjelige til at misbruge deres monopolstilling. Erfaringerne fra et TACIS-projekt i solsikkesektoren i Ukraine, viser, at oprettelsen af kooperativer, der er i stand til at klare sig over for disse monopoler, er et første skridt henimod en løsning på dette problem.

14.69. Hertil kommer, at de bureaukratiske procedurer og manglen på en hensigtsmæssig lovgivningsmæssig ramme er en hindring for udviklingen af bedrifterne, hvilket gør det vanskeligt at kopiere pilotprojekter i stor målestok.

14.70. I 1994 blev der iværksat et TACIS-projekt omfattende støtte til private landbrugere i Usbekistan. Der var afsat 0,4 mio. ECU til køb af udstyr. Landbrugerne gik sammen i små kooperativer om indkøb af udstyret, der var meget velegnet til de lokale forhold, og som gjorde dem uafhængige af kolkhoserne. Projektet blev positivt modtaget af landbrugerne og bevirkede, at de organiserede sig for bedre at kunne forsvare deres interesser over for de kollektive landbrug og myndighederne, der stadig nærede mistillid til den private sektor.

14.71. De landbrugsfaglige oplysnings- og rådgivningsprojekter, som iværksættes under TACIS-programmet, varer ofte for kort tid (ca. to år) til, at de nye strukturer bliver levedygtige (landboforeninger, kooperativer, centre for rådgivning og konsulenttjenester). Det første produktionsår bruges til at vinde landbrugernes tillid og få dem til at tilslutte sig kooperativer eller melde sig ind i landboforeninger. Eftersom de netop er trådt ud af en kollektiv landbrugsstruktur, er de normalt tilbageholdende med igen at slutte sig sammen. To år efter projektets iværksættelse er de oprettede organisationer stadig for nye til, at de kan overleve uden ekstern bistand, og de har ofte ikke nogen klar juridisk status.

14.72. Formålet med et projekt, der blev iværksat i Moldova i 1995 (1,4 mio. ECU), var at danne en sammenslutning af private landboforeninger. I slutningen af 1996 repræsenterede denne sammenslutning stadig kun 8 % af de private landbrugere i Moldova, og det var usikkert, om den ville kunne overleve, fordi den ikke havde de enkelte landboforeningers støtte.

14.73. Kommissionen har i visse tilfælde krævet, at rådgivningscentrene på sigt skal være økonomisk uafhængige, men dette krav er endnu aldrig blevet opfyldt. I lyset af landbrugernes økonomiske problemer er det formodentlig for tidligt at stille et sådant krav. Kravet kan ydermere være uberettiget, når disse organers arbejdsområder også omfatter folkesundhed og miljøbeskyttelse.

Stimulering af investeringerne i den agro-industrielle sektor

14.74. Udviklingen af landbruget forudsætter også, at der skabes en effektiv agroindustriel sektor bestående af konkurrerende virksomheder. Programmerne for støtte til privatisering af denne sektor skal koordineres nøje med de andre strategier for indførelse af økonomiske reformer, der fastlægges af myndighederne i modtagerlandene.

14.75. I mange lande forventede de ansvarlige for agroindustrien primært, at der blev foretaget konkrete investeringer. Det er imidlertid en forudsætning for at tiltrække investorer, at de agroindustrielle strukturer først reorganiseres. Kun et par projekter, der hovedsagelig tog sigte på distributionssektoren, resulterede i konkrete investeringer.

14.76. Som følge af den planlagte privatisering finansierede Kommissionen i 1991 revision af omkring halvdelen af Bulgariens 400 agroindustrielle virksomheder (2,1 mio. ECU). I 1996 var ca. 95 % af disse virksomheder stadig statsejede.

14.77. Et TACIS-projekt (1,6 mio. ECU), der blev iværksat i Rusland mellem 1994 og 1996, havde til formål at forbedre kvægfoderet og tog både sigte på kornleverandører, møllerier og opdrættere. Projektet imødekom behovene og forbedrede derved sektorens rentabilitet. I 1996 var de lokale økonomiske forhold imidlertid stadig ikke attraktive nok til at kunne tiltrække udenlandske investorer. Resultaterne af projektet vil imidlertid kunne anvendes til at forbedre opdrætsmetoderne i andre regioner i det tidligere Sovjetunionen.

14.78. Et andet projekt (1,6 mio. ECU), der blev gennemført i Moldova i samme periode, og som skulle skabe en mere velfungerende svinekødssektor, har ikke kunnet anvendes som model for senere projekter, fordi bistanden i for høj grad var rettet mod en forarbejdningsvirksomhed, og fordi der ikke blev taget tilstrækkeligt hensyn til produktions- og afsætningsaspekterne.

14.79. Et projekt, der blev gennemført i Kasakhstan fra 1994 til 1996 (1,2 mio. ECU), skulle fremme produktionen af landbrugsmaskiner, der var tilpasset små private bedrifters behov. Projektet skulle også fremme teknologioverførsel og investeringer samt samhandel og joint ventures mellem europæiske erhvervsdrivende og modtageren. Kommissionen var ikke tilstrækkelig omhyggelig med at udvælge modtageren. Der blev valgt en samle- og reparationsvirksomhed uden de nødvendige faciliteter og tilstrækkelig teknisk kapacitet i stedet for en maskinfabrik. Projektet tiltrak ikke udenlandske investeringer, og der blev ikke oprettet nogen joint ventures. Modtagerens hovedaktivitet var nemlig ikke særlig interessant for udenlandske investorer.

14.80. I forbindelse med den faglige bistand, der blev ydet inden for rammerne af et integreret TACIS-udviklingsprogram (1,8 mio. ECU) i Usbekistan, blev der fra 1995 især lagt vægt på at finde investorer til agroindustrielle virksomheder. Der blev ikke afholdt kurser om ledelse af forarbejdningsvirksomheder. Ved udgangen af 1996 havde ingen udenlandske investorer investeret i de virksomheder, der var omfattet af projektet, og det var stadig et spørgsmål, om den del af projektet, der vedrørte agroindustrielle virksomheder havde nogen nytteværdi overhovedet.

14.81. I perioden 1992-1995 finansierede Kommissionen inden for rammerne af Bangkok-aftalen(534) ekspertenheder, som EBRD oprettede i fem af de nye uafhængige stater: Belarus (0,7 mio. ECU), Kasakhstan (0,7 mio. ECU), Usbekistan (0,8 mio. ECU), Rusland (2,2 mio. ECU) og Ukraine (1 mio. ECU). Disse enheder skulle udvælge og forberede investeringsprojekter i den agroindustrielle sektor. Ingen af disse aktiviteter resulterede i direkte investeringer fra EBRD's side, fordi eksperterne ikke havde kunnet finde projekter, der opfyldte Bankens støtteberettigelseskriterier.

Kreditlimitter

14.82. Under PHARE-programmet har Kommissionen ydet kapitalstøtte, der skulle videreformidles i form af kreditter. Oprettelsen af kreditlimitter forudsætter, at der allerede findes en relevant lovgivning, og at der tages højde for de lokale økonomiske forhold. Der bør også tilstræbes en koordinering med de nationale aktioner på dette område og med programmerne til støtte for reformer i banksektoren. Endvidere er det i de fleste tilfælde nødvendigt at yde bistand til de organer, der er ansvarlige for at forvalte kreditterne.

14.83. I 1990 blev der over PHARE-programmet afsat 30 mio. ECU til en kreditlimit til udvikling af det private landbrug i Polen. Kommissionen havde på det tidspunkt ikke undersøgt indgående, om banksektoren var i stand til at forvalte en sådan transaktion, eller om den gældende lovgivning var hensigtsmæssig. PHARE-kreditlimitten fik konkurrence fra to polske programmer med mere fordelagtige rentesatser. Først i 1994, da landbrugssektorens rentabilitet var forbedret, blev kreditlimitten attraktiv. Det var også i denne periode, at bankerne blev tilstrækkeligt effektive til at kunne forvalte mange små lån, som medførte høje administrationsudgifter.

14.84. I 1990 blev der over PHARE-programmet åbnet en kreditlimit på 11 mio. ECU til private landbrugere i Bulgarien. Kommissionen stødte på modstand fra de nationale institutioner og ændrede programmet til en aktion, der gik ud på levering af rå- og hjælpestoffer til landbruget. I 1991 havde Kommissionen på ny sørget for, at der blev åbnet en kreditlimit (7 mio. ECU) til private landbrugere, men der blev heller ikke denne gang taget tilstrækkeligt højde for de økonomiske forhold og den gældende lovgivning. Midlerne blev således fordelt mellem 33 nye kooperativer, der derefter skulle yde lån til deres respektive medlemmer. I 1996 var disse midler stadig blokeret, fordi den bulgarske lovgivning, på linje med lovgivningen i en lang række andre lande, forbyder selskaber, der som disse kooperativer ikke har et minimum af kapital, at drive bankvirksomhed.

14.85. I 1992 efterkom Kommissionen en anmodning fra de albanske myndigheder om at åbne en kreditlimit finansieret af counterpart-midler fra PHARE-programmet for levering af rå- og hjælpestoffer til landbruget. Den albanske bank for udvikling af landdistrikterne, der skulle forvalte disse midler, begyndte at yde lån i marts 1993. På trods af at Kommissionen ydede faglig bistand til forvaltningen af disse transaktioner, havde man ikke udvalgt modtagerne særligt omhyggeligt. I april 1996 var 84,4 % af låntagerne gået konkurs. Selv om denne procentsats allerede i oktober 1994 lå på 34 %, blev Kommissionen først bekendt med situationen i marts 1995. Den blokerede derefter kreditlimitten og suspenderede alle udbetalinger til to andre kreditlimitter, hvortil der i mellemtiden var blevet afsat 4,8 mio. ECU. Disse problemer var forudsigelige, eftersom albansk lovgivning ikke åbner mulighed for at opnå reel sikkerhed for de ydede lån.

14.86. I Albanien blev der også iværksat et andet projekt (3,5 mio. ECU) vedrørende salg af landbrugsmaskiner på kredit til private landbrugere. I en PHARE-finansieret undersøgelse anbefaledes det, at man på grund af de potentielle køberes dårlige tilbagebetalingsevne købte udstyr, der var produceret i de central- og østeuropæiske lande, og traktorer med middelstor ydeevne. Kommissionen indgik imidlertid leveringskontrakter med vestlige virksomheder, og 90 % af traktorerne havde en ydeevne, der var højere end den anbefalede. Traktorerne, der blev leveret i 1993, viste sig at være uegnede til de albanske bedrifters små arealer. Endvidere var investeringerne ikke særlig rentable, og i april 1996 var under 20 % af de forfaldne fordringer blevet indkasseret.

14.87. I modsætning til PHARE-forordningerne giver TACIS-forordningerne ikke mulighed for åbning af kreditlimitter. Kommissionen kan dog yde faglig bistand til forvaltning af kreditlimitter, der er ydet af andre donorer. I slutningen af 1996 var der kun gennemført sådanne aktioner i begrænset omfang, for eksempel i Kirgisistan i forbindelse med et projekt for udbredelse af landbrugsfaglige oplysninger og rådgivning.

14.88. I Rusland blev der i perioden 1994-1996 gennemført et TACIS-projekt (1,5 mio. ECU), hvis sigte var at bistå banksektoren med at levere tjenesteydelser til landbrugsvirksomheder og agroindustrielle virksomheder. Projektet, der var godt integreret i de andre TACIS-aktiviteter i landbrugssektoren, var lige fra begyndelsen ikke koordineret godt nok med projekterne til støtte for reformen af banksystemet. I henhold til udbudsbetingelserne skulle projektet, som blev gennemført i partnerskab med en landbrugsbank, bidrage til oprettelse af en ny bank i denne sektor, og dermed anmodede man i realiteten en partner om at bistå med at skabe en konkurrent. Projektets målsætning blev ændret seks måneder senere, og det tog derefter sigte på at yde bistand til partnerbanken. På grund af manglende likviditet var målet, der var at imødekomme landbrugssektorens mellemfristede kreditbehov, navnlig gennem oprettelse af en landbrugsgarantifond, imidlertid endnu ikke nået i 1996.

Konklusion

14.89. Kommissionens aktionsstrategier i forbindelse med landbrugsreformerne i PHARE- og TACIS-landene er ikke blevet tilstrækkelig klart defineret (jf. punkt 14.42). Visse aktioner har således mødt modstand fra myndighedernes side i modtagerlandene (jf. punkt 14.46-14.61). Da programmerne blev vedtaget, blev der ikke taget tilstrækkelig højde for disse myndigheders skepsis over for privatiseringsprocessen, der var valgt med henblik på indførelse af markedsøkonomi (jf. punkt 14.47-14.51). I sådanne tilfælde har fællesskabsmidlerne i bedste fald kun haft begrænset effekt. Endvidere blev der i forbindelse med den bistand, Kommissionen ydede, ikke altid taget tilstrækkeligt hensyn til modtagerlandenes administrative opbygning og til disse landes institutionelle forhold og lovgivning. Kommissionens sektorspecifikke strategier skulle i højere grad have været integreret i modtagerlandenes (jf. punkt 14.52).

14.90. I de central- og østeuropæiske lande er det af afgørende betydning, at der gennemføres jordreformer, ikke blot for at fremme indførelsen af markedsøkonomi i landbrugssektoren, men også for at øge investeringerne i bedrifterne. I forbindelse med visse af de central- og østeuropæiske landes kommende tiltrædelse af Den Europæiske Union bør støtten til denne sektor gives højeste prioritet. Ved udgangen af 1996 skred arbejdet med at indføre jordreformer kun i få lande frem på en måde, der kunne betragtes som tilfredsstillende (jf. punkt 14.53-14.58).

14.91. I visse af de central- og østeuropæiske ansøgerlande er produktionsstrukturerne og de lovgivningsmæssige og institutionelle rammer fortsat uforenelige med dem, der gælder i Fællesskabets medlemsstater (jf. punkt 14.50-14.51, 14.54-14.55 og 14.76). Det er endnu for tidligt at fastlægge de kommende PHARE-aktioner i disse lande med henblik på tiltrædelsesstrategien, når deres landbrugsproduktion stadig langt fra kan opfylde hjemmemarkedets mest basale behov. I de lande, hvor de institutionelle reformer var blokeret, ville det have været bedre at prioritere en forbedring af produktionssektoren højest. Bulgarien er i denne forbindelse et særligt slående eksempel.

14.92. Det er en betingelse for landbrugsbedrifternes udvikling, at der er adgang til kreditter. I de nye uafhængige stater blev der ikke lagt tilstrækkelig stor vægt på dette aspekt, som er af afgørende betydning for, at landbruget kan udvikle sig (jf. punkt 14.68-14.87). Flere af de kreditlimitter, der blev åbnet i de central- og østeuropæiske lande, førte ikke omgående til de ønskede resultater, enten fordi de blev oprettet på et uheldigt tidspunkt, eller fordi Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde taget hensyn til de faktiske omstændigheder og den gældende lovgivning (jf. punkt 14.83-14.86). Der bør tilstræbes et samarbejde med banksektoren på dette område, og Kommissionens bistand bør udbygges. I en lang række lande skal man søge at samordne støtten bedre med den bistand, som ydes af EBRD.

14.93. Demonstrationsprojekterne og de landbrugsfaglige oplysnings- og rådgivningsprojekter har generelt givet tilfredsstillende resultater, når modtagerne er gået ind for dem, og de ikke er blevet påtvunget af de centrale myndigheder (jf. punkt 14.66-14.73). Det er imidlertid vanskeligt at vurdere, om projekterne får afsmitningsvirkning, fordi Kommissionen ikke har sørget for, at der i samarbejde med myndighederne i modtagerlandene er indført tilsyn med projekterne, når de er afsluttet.

14.94. Omstruktureringsprojekterne viste generelt, at når store bedrifter blev reorganiseret, gjort mere effektive og blev frigjort fra de tidligere strukturer, kunne de være levedygtige. Det er imidlertid ofte vanskeligt at omstrukturere visse af de store enheder, især kolkhoserne. Afhængigt af det enkelte tilfælde kan det være hensigtsmæssigt at fremme oprettelsen af enten små familiebrug eller kooperativer, eller endog af begge modeller samtidig (jf. punkt 14.59-14.65).

14.95. Bistanden til den agroindustrielle sektor har kun i meget få tilfælde givet overbevisende resultater (jf. punkt 14.74-14.81). De midler, der er nødvendige, hvis den agroindustrielle sektor skal omstilles, kan ikke tilvejebringes over PHARE- og TACIS-programmerne. Hvis Kommissionen fortsat ønsker at iværksætte aktioner i denne sektor, bør den mere systematisk søge at etablere et samarbejde med institutioner, som er i stand til at tilvejebringe betydelige midler, såsom EIB og EBRD. De omstruktureringsprojekter, som både omfattede agroindustrielle virksomheder, samt disses leverandører og kunder, gav de bedste resultater.

14.96. I henhold til TACIS-forordningen skal foranstaltningerne blandt andet udvælges ved måling af deres effektivitet med hensyn til opfyldelsen af målene for Fællesskabets bistand. I forbindelse med PHARE har budgetmyndigheden siden regnskabsåret 1993 lagt stor vægt på, at der blev foretaget kvalitative analyser af resultaterne af de forskellige sektorprogrammer. Ultimo 1996 var der ikke foretaget nogen samlet evaluering af Det Europæiske Fællesskabs forskellige aktionstyper i landbrugssektoren i PHARE- og TACIS-landene. Kommissionen har brug for sådanne evalueringer, når den skal udforme sine fremtidige strategier (jf. punkt 14.52).

KOMMISSIONENS SVAR

BUDGETGENNEMFØRELSE

14.10. De udgifter, som er omfattet af bestemmelserne i tillægs- og ændringsbudget nr. 1/96, er specificeret i bemærkningerne dertil. Der er tale om aktionsudgifter, som skal bidrage til en bedre gennemførelse af og kontrol med de pågældende programmer. De må derfor ikke sidestilles med de løbende administrationsudgifter, der er omhandlet i artikel 36 i finansforordningen, og de tilsvarende forpligtelser kan ikke være foreløbige forpligtelser i henhold til artikel 54 i gennemførelsesbestemmelserne. I overensstemmelse med bestemmelserne vedrørende ordningen for opdelte bevillinger vil forpligtelsessaldoen blive udlignet ved hjælp af betalingsbevillinger i regnskabsåret 1997 og i påkommende tilfælde i efterfølgende år.

14.13 - 14.14. Kommissionen indledte i begyndelsen af 1997 en lukning af udløbne programmer og kontrakter. For de centraliserede programmers vedkommende er der således lukket 70 programmer og 559 kontrakter og foretaget 101 frigørelser til et samlet beløb af 31,3 mio. ECU. For de decentraliserede programmers vedkommende er 31 frigørelser til et samlet beløb af 17 mio. ECU under forberedelse.

14.15. c) Ved de nye bestemmelser, der er foreslået i artikel 22, stk. 4 a, i finansforordningen (syvende revision, der i øjeblikket drøftes i Europa-Parlamentet, og som er forelagt Revisionsretten til udtalelse), skabes der større gennemsigtighed i medkontrahenternes regnskaber, og det samme gælder tilbagesøgning af renter af midler, som er udbetalt af Kommissionen.

14.16. Som følge af den kraftige forhøjelse af de finansielle midler, som budgetmyndigheden havde vedtaget i forbindelse med de programmer, der forvaltes af de pågældende tjenester i Kommissionen (PHARE, TACIS, det tidligere Jugoslavien, Tyrkiet), er de disponible personaleressourcer utilstrækkelige, og dette forhold forstærkes yderligere af de mange personaleudskiftninger. Dette kan føre til, at task manageren for et givet projekt, der er ved at blive afsluttet, involveres i andet arbejde, før selve projektet er afsluttet. Dette betyder dog ikke, at Kommissionen opgiver at overvåge og føre tilsyn med projektet. Kommissionen har hidtil valgt at opprioritere gennemførelsen af igangværende programmer i forhold til den formelle lukning af afsluttede programmer. Siden begyndelsen af 1997 har Kommissionen systematisk bestræbt sig på at bringe lukkede programmer til en finansiel afslutning, således som det også fremgår af de frigørelser, der er omhandlet i punkt 14.13.-14.14.

14.17. Kommissionen er i færd med at træffe foranstaltninger til sikring af, at de tjenestemænd, der er ansvarlige for forvaltningen af programmerne, følger gennemførelsen af de enkelte foranstaltninger, herunder lukningen deraf, på en mere systematisk måde. Dette sker i tæt samarbejde med den nye struktur for finansielle tjenester, der blev indført i oktober 1996.

Gennemførelsen af PHARE-programmet

14.18. Når der er to kapitler, skyldes dette, at det tidligere Jugoslavien inden konflikten var berettiget til at modtage støtte over PHARE-programmet, og at Europa-Parlamentet af hensyn til genopbygningen af det tidligere Jugoslavien oprettede tre forskellige budgetposter, for hvis vedkommende det var nødvendigt at udarbejde en grundforordning, som forpligtede Kommissionen til at forvalte disse programmer på forskellige retlige grundlag. For at sikre overblik over og harmonisering af forvaltningsreglerne besluttede budgetmyndigheden i forbindelse med 1997-budgettet at samle de to foranstaltninger (dvs. genopbygningsindsatsen i det tidligere Jugoslavien og PHARE-genopretningsaktionen) i ét kapitel. Kommissionen fortsætter bestræbelserne for at harmonisere reglerne for forvaltningen af disse programmer.

14.19. Kommissionen betragter disse betalinger som endelige. Det bogføringssystem, som Kommissionen anvender i forbindelse med PHARE, har nøje sammenhæng med finansforordningens krav til al Kommissionens bogføring. Som led i PHARE-programmets decentraliserede gennemførelsessystem findes der et internt system for programforvaltningsenhedernes endelige betalinger, som opgør og registrerer programforvaltningsenhedernes endelige betalinger (PHACSY). Kommissionen er sig fuldt ud bevidst, at det skal påses, at programforvaltningsenhedernes beholdninger ikke er for store. Det forskudsbeløb, der overføres til programforvaltningsenhederne, efterprøves på forhånd af Kommissionen på grundlag af betalingsprognoser i forbindelse med arbejdsprogrammerne for at sikre, at det ligger så tæt som muligt op ad programforvaltningsenhedernes faktiske betalingsforpligtelser.

14.20. Den bulgarske bankkrise førte til, at der blev indledt bobehandlings- og konkursprocedurer for sammenlagt 15 banker. Der blev derfor blokeret 11 programbankkonti i 3 banker med et samlet indestående på ca. 9,6 mio. ECU inkl. påløbne renter. Kommissionens tjenestegrene har siden februar 1996 systematisk og gentagne gange rejst spørgsmålet om PHARE-midlernes sikkerhed i de bulgarske banker og taget skridt til at nedbringe indeståenderne ved at insistere på, at der kun foretages yderligere udbetalinger til fire udtrykkelig nævnte banker, der anses for tilstrækkelig sikre.

14.21. Kommissionen har gentagne gange henledt de relevante bulgarske myndigheders opmærksomhed på, at regeringen i henhold til PHARE-rammeaftalen er ansvarlig for mulige tab af beløb, der er udbetalt som forskud. Selv om samtlige bulgarske forhandlingspartnere hidtil har erklæret sig fuldt enige i denne holdning, har den økonomiske og politiske krise, der er under udvikling, forsinket en endelig løsning. Dog vedtog det daværende Forretningsministerium den 12. maj 1997 et lovforslag, der nu behandles af den nyvalgte nationalforsamling, og som antagelig med tiden vil sikre, at midlerne tilbageføres i deres helhed. Kommissionen skal gå varsomt frem for ikke at fremprovokere en yderligere destabilisering af den bulgarske banksektor. Under disse omstændigheder er Revisionsrettens bemærkning om, at Kommissionen skulle have udstedt en indtægtsordre på det tidspunkt, ikke rimelig. En sådan fremgangsmåde vil dog blive overvejet, hvis forhandlingerne ikke giver noget resultat.

14.22. For Bulgariens vedkommende har de midlertidige overførsler, der er foretaget til gavn for »transport«-programmet, efter Kommissionens opfattelse i en helt speciel krisesituation gjort det muligt at afhjælpe et midlertidigt likviditetsproblem. Det var nemlig nødvendigt at give den berørte programforvaltningsenhed tilladelse til at betale fakturaer i henhold til undertegnede kontrakter og derved undgå at straffe kontrahenterne og i påkommende tilfælde de kontraherende myndigheder for forhold, der lå uden for deres beføjelser. En ny bevillingsforpligtelse som foreslået af Revisionsretten ville ikke have afhjulpet situationen. Den ville have krævet en ny indledningsvis beslutningsprocedure for de pågældende foranstaltninger (inkl. høring af PHARE-udvalget og indgåelse af en finansieringsaftale med den bulgarske regering), hvilket konkret og formelt ville have ført til en yderligere finansiering af samme foranstaltning. Overførslen er dog foretaget efter høring af finanskontrollen.

14.23. De midlertidige overførsler var den bedste mulige løsning under de foreliggende omstændigheder. Midlerne er nu ført tilbage til de programmer, som forskuddene oprindelig kom fra, således at det er sikret, at likviditetsoverførslerne mellem de enkelte programmer er udlignet. Desuden henledes opmærksomheden på, at Kommissionen har gjort det klart, at der ikke vil blive godkendt flere midlertidige overførsler. Den fortsætter desuden med at søge en endelig løsning på problemet med de endnu blokerede midler.

Gennemførelsen af TACIS-programmet

14.25. Som oplyst i punkt 14.15. c) omfatter forslaget til revision af finansforordningen egnede retlige bestemmelser om behandlingen af renter af de midler, der overføres til medkontrahenterne.

Økonomisk samarbejde med republikkerne i det tidligere Jugoslavien

14.26. For de særlige genopbygningsforanstaltninger, der finansieres over kapitel B7-54, skyldtes forsinkelsen med foranstaltningernes iværksættelse en række forskellige forhold. For det første blev retsgrundlaget for de relevante budgetposter først vedtaget i august 1996. Indtil dette tidspunkt kunne der ikke disponeres over størstedelen af midlerne, ligesom et stort beløb var overført til reserven. For det andet blev regeringen først dannet efter valget i september, nemlig i november, og det var først i december muligt at indgå en aftale med den nye regering. Kommissionen kunne først disponere over restbeløbet fra 1996-budgettet sidst på året, da det var en forudsætning for at kunne disponere over dette restbeløb, at den nævnte aftale var indgået.

I erkendelse af de problemer, som PHARE-programmet for væsentlig bistand (EAP) kunne komme ud for, besluttede Kommissionen i november 1996 at omdirigere en del af programmet til specifikke projekter med henblik på at sikre en forbedret kontrol og en større effektivitet i bistanden.

14.27. Kommissionen henviser til sit svar under punkt 14.15. c).

14.30 - 14.31. Revisionsrettens bemærkninger tager ikke hensyn til de ekstreme betingelser, hvorunder programmet for væsentlig bistand til Bosnien blev iværksat. Som følge af beløbenes størrelse, nødvendigheden af at sikre passende kontrol og den yderst komplekse situation, som konflikten førte med sig, var det bydende nødvendigt med en synlig og operationel tilstedeværelse af Kommissionen på stedet.

Oprindelig tog den struktur, som Kommissionen oprettede i januar 1996, kun sigte på overvågning af programmet, og det var derfor logisk at finansiere den med aktionsbevillinger. Det var på det pågældende tidspunkt ikke muligt for Kommissionen at finansiere driftsudgifterne for repræsentationskontoret med bevillinger fra del A i budgettet, da kontoret først blev oprettet gradvis fra april 1996, i overensstemmelse med Kommissionens beslutning den 24. april 1996 om at oprette et kontor i Sarajevo. Der blev den 1. juni 1996 oprettet en forskudskonto (advance account) i overensstemmelse med artikel 46, stk. 2, i finansforordningen. Denne konto blev den 1. marts 1997 erstattet af en anden forskudskonto (imprest account). I overensstemmelse med finansforordningen dækkes disse konti udelukkende via del A6 i budgettet, og de to større driftsudgifter (leje og lønninger) er siden juni og november 1996 blevet finansieret i denne sammenhæng. Kommissionens undersøgelser af disse konti har ikke vist nogen anomalier. Forskellen mellem »advance account« og »imprest account« er, at den førstnævnte konto normalt oprettes i forbindelse med oprettelse af en ny repræsentation, idet det samlede personale ikke står til rådighed straks fra begyndelsen. I alle andre henseender administreres en »advance account« ligesom en »imprest account«.

Skønt de indledende arrangementer var nødvendige for at sikre en tilstedeværelse i regionen på det tidspunkt, hvor de af Kommissionen finansierede aktioner i Bosnien blev påbegyndt, medgiver Kommissionen, at kontrollen heraf kunne have været bedre. Kommissionen er rede til at efterleve Revisionsrettens konstateringer og resultaterne af den evaluering af EAP-programmet, der blev påbegyndt i sommeren 1997.

Konklusion

14.32. Som led i den omlægning af PHARE-programmet, som Kommissionen traf afgørelse om den 19. marts 1997, træffes der i øjeblikket en række foranstaltninger, der har til formål at formindske de ophobede budgetmæssige forpligtelser, som stadig mangler at blive omsat i kontrakter, herunder:

- en nedsættelse af tidsfristen for udlejningskontrakter fra 3 til 2 år efter finansieringsaftalernes undertegnelse

- automatisk tilpasning af tildelingerne til programmer for at tage hensyn til gennemførelsesstadiet

- lukning af ældre programmer med tilsvarende frigørelse af budgetmidler.

14.33. Underudnyttelsen af betalingsbevillingerne afspejler de ovenfor nævnte vanskeligheder i forbindelse med indgåelsen af kontrakter. Situationen vil blive forbedret af de foranstaltninger, der er nævnt i punkt 14.32. i Kommissionens svar. Når der opstilles et budget for betalingsbevillinger, må det nødvendigvis afspejle (a) behovet for at begrænse betalingsstrømmen, så den afspejler gennemførelsestempoet »i marken« så præcist som muligt, og (b) behovet for at sikre en så stor ressourcestrøm, at reformprocessen og den tiltrædelsesforberedende proces i modtagerstaterne holdes i gang. Kommissionen benytter omlægningen af PHARE til at foretage tilpasninger af budgettet for programmet inden for de overordnede budgetmæssige og politiske begrænsninger.

14.34. Efter Kommissionens opfattelse er den måde, hvorpå betalingerne bogføres, et spørgsmål af grundlæggende betydning. Hvis der er tale om beløb, der udbetales til modkontrahenterne, drejer det sig om endelige betalinger i henhold til artikel 51 i finansforordningen. Når først disse beløb er betalt, indgår de ikke længere i de midler, der håndteres af institutionens regnskabsfører. For at sikre en større gennemsigtighed i forvaltningen af de midler, der udbetales til de medkontrahenter, som er ansvarlige for forvaltningen af aktioner finansieret over fællesskabsbudgettet, har Kommissionen indsat de nødvendige bestemmelser i sit seneste forslag til revision af finansforordningen (syvende revision). Endelig undersøger Kommissionen mulighederne for at fastsætte bestemmelser, som gør det muligt at overvåge anvendelsen af den nye procedure, der blev indført ved tillægsbudget1/96.

BEMÆRKNINGER OM FORANSTALTNINGER I LANDBRUGSSEKTOREN I DE CENTRAL- OG ØSTEUROPÆISKE LANDE OG I DE NYE UAFHÆNGIGE STATER

14.39. G24-tabellernes format blev aftalt mellem Kommissionen og donorlandene som led i det indberetningssystem, som de nationale myndigheder anvender, når de forsyner Kommissionen med det materiale, der er nødvendigt til ajourføring af bistandstabellerne. Sigtet med disse tabeller er at give sammenfattende information om de samlede bistandsstrømme og ikke at give detaljerede statistikker over særlige sektorfordelinger. På det operationelle plan sikres koordinationen mellem donorerne i specifikke sektorer »i marken« overvejende på myndighedsplan i det enkelte modtagerland i samarbejde med Kommissionens lokale personale.

Kommissionens aktionsstrategier

14.41. Som følge af manglende politisk vilje i Bulgarien fra 1992 til 1996 til at privatisere eller støtte effektiv konkurrence mellem private virksomheder og statsvirksomheder, således som OECD og EBRD uafhængigt af hinanden har oplyst, accepterede Kommissionen ikke nogen yderligere årlig PHARE-bistand til landbrug, før der forelå mere konkrete oplysninger om reform og udvikling af den private sektor. For Albaniens vedkommende blev ressourcerne øremærket til andre sektorer i overensstemmelse med den overordnede reformstrategi.

PHARE's flerårige programmering har siden 1995 gjort det muligt at fastsætte niveauer for den årlige PHARE-bistand i individuelle sektorer såsom landbrug under hensyn til absorptionskapaciteten og en række andre faktorer. De vigtigste betragtninger i den flerårige approachs regi er den overordnede prioritering og de lofter, der er fastsat for hver af nøglesektorerne i den af det flerårige vejledende landeprogram dækkede periode, således som det er aftalt med det pågældende land og godkendt af medlemsstaterne. Lave sektortildelinger eller nultildelinger baseret på den registrerede absorptionsevne kan opvejes med betydelig større tildelinger i de foregående eller de efterfølgende år.

14.42. Finansieringsmemorandummet fra 1992 havde den overordnede målsætning at forbedre landets evne til at brødføde sig selv. Der blev ikke udtrykkelig nævnt konsulentvirksomhed. Som anerkendt af Revisionsretten selv i punkt 14.67., er »konsulentvirksomhed« imidlertid i sig selv et nøgleelement, som bidrager til at udbygge og rationalisere den lokale produktionskapacitet. Det er i fuld overensstemmelse med denne approach, at der i programmets regi blev indgået kontrakt på 70 000 ECU vedrørende et pilotprojekt til udbygning af konsulentvirksomheden. Dette er et beløb af særdeles beskeden størrelse sammenholdt med den samlede tildeling på 15 mio. ECU. Pilotprojektet, som bidrog til virkeliggørelse af de overordnede mål i 1992-programmet, tog sigte på at bane vejen for et større projekt, som skulle finansieres i 1993.

I 1993-programmet blev konsulentvirksomhed udtrykkelig nævnt under komponenten »støtte til privat landbrug og programforvaltning«. Midlerne til konsulentkontrakten (1 031 163 ECU) stammede fra de 2,1 mio. ECU, som var øremærket til den pågældende komponent.

14.45. Det oplyses ikke i Revisionsrettens bemærkning, at der fra 1995 i en række central- og østeuropæiske lande er oprettet »policy«-rådgivningsenheder, som fungerer effektivt og er fuldt integrerede i de respektive ministerier. Dette er tilfældet i Den Tjekkiske Republik, Slovenien og Slovakiet.

For de nye uafhængige staters vedkommende er projekterne gradvis blevet tilpasset efter beslutningsstrukturen.

14.46. For Kasakhstans og Kirgisistans vedkommende henhører Revisionsrettens bemærkninger under de nationale myndigheders kompetence. I Turkmenistan blev enheden ikke oprettet, således som det oprindelig var planlagt. Projektet blev ændret og gjorde det muligt at frembringe henved tredive undersøgelser af høj kvalitet vedrørende de fremtidige reformer.

14.50. Kommissionen erkender, at der i de tidligere år var problemer i Rumænien med tilvejebringelse af egnet counterpartpersonale og integrering af PHARE-støtteenheder i Landbrugsministeriet, og at der blev gjort en for lille indsats med hensyn til etablering af officiel kapacitet til egnet programmering og »policy«-udvikling inden for ministeriet.

Som følge af en fortsat indsats fra Kommissionens side på alle niveauer gennem de seneste to år, er der gradvis opnået en tættere fysisk og organisatorisk integrering af PHARE-programmet og »policy«-støtten i ministeriets hovedstruktur. Det seneste trin var ministerens beslutning fra marts 1997 om at nedsætte en ministeriel rådgivningsgruppe, der skulle underlægges denne, og hvori »policy«-rådgivningsenheden (som Revisionsretten henviser til) er integreret.

14.51. PHARE's »policy«-rådgivningsenhed er i vid udstrækning blevet udnyttet af ministre og ledende embedsmænd i Ministeriet for Landbrug og Agroindustri, om end hyppigere i forbindelse med ad hoc-opgaver end i forbindelse med systematiske langtidsreformer. Dér, hvor projektet har været mest vellykket, har dog været i forbindelse med udvælgelse og uddannelse af bulgarske counterparts på området vurdering af markedsøkonomiske principper og i forbindelse med systematiske økonomiske evalueringer og henstillinger. De embedsmænd, der har modtaget undervisning under dette projekt, har ydet et vigtigt bidrag til regeringens tidligere og igangværende »policy«-formulering vedrørende den økonomiske reform og udviklingen indtil år 2000, og de har med stort udbytte etableret tværministerielle forbindelser og kontakter.

14.52. Der er siden 1996 i Kommissionen blevet indført et system for PHARE-programmet, som har til formål at frembringe systematiske årlige evalueringer af alle igangværende programmer. Evalueringerne oversendes til PHARE-forvaltningsudvalget og bruges som et vigtigt grundlag for vurderingen af nye programmer, der fremlægges med henblik på godkendelse. Henstillingerne og de dragne erfaringer udnyttes således som feedback til programmerne og anvendes på fremtidige programmer, hvor dette er relevant og muligt.

Det er sandt, at der ikke til dato er foretaget nogen omfattende evaluering af PHARE- og TACIS-programmerne i landbrugssektoren. Der er dog udarbejdet en række evalueringer vedrørende landbrugskomponenter i visse lande. Eksempelvis blev der i de første måneder af 1997 udarbejdet en »vurdering af landbrugssektoren« i Den Tjekkiske Republik og Slovakiet. Det samme skete for Ungarns vedkommende i 1995. Forud for indførelsen af det overvågnings- og evalueringssystem, der har været anvendt siden 1996, blev der udarbejdet sammenlagt 19 rapporter om individuelle PHARE-programmer for landbruget.

Resultaterne af PHARE- og TACIS-landbrugsprogrammerne behandles i de foreløbige PHARE- og TACIS-evalueringer, som er forelagt Europa-Parlamentet.

Kommissionen har også øget sin interesse for alle evalueringstrin ved i 1996 at oprette et nyt evalueringskontor. Dette kontor hører hjemme i GD IA's direktorat for finansielle og menneskelige ressourcer, som blev oprettet i oktober 1996 i sammenhæng med SEM 2000-initiativet.

Endelig omfatter evalueringskontorets arbejdsplan for 1997 en omfattende evaluering af TACIS-landbrugssektoren.

Programmer til fremme af jordreformen

14.54. For at gøre det muligt at udvikle et ejendomsmarked blev der foretaget store ændringer i den rumænske lovgivning fra 1991. Ændringerne blev fastsat af eksperter, som blev finansieret over PHARE-bistandsprogrammet for 1991.

Kommissionen modtog først i slutningen af november 1995 en bekræftelse fra den ledende ansvisningsberettigede i Landbrugsministeriet af, at det havde ført alle sine tilpasningsprocedurer til afslutning.

14.55. Hen imod udgangen af 1993 og derefter blev der tilvejebragt en stor mængde edb-måleudstyr, som omfattede elektronisk målekapacitet ud over en række andre overvågningsfunktioner. Den forventede efterspørgsel fra bulgarske landmålerselskabers side efter leje af udstyr til elektronisk afstandsmåling udeblev. Udstyret ejes stadig af det bulgarske agentur, som også er ansvarligt for det leverede udstyrs værdi.

14.56. Selv om Den Tjekkiske Republik og Slovakiet indledte gennemførelsen af matrikelprogrammet meget langsomt, gjorde den faglige bistand i PHARE-programmets regi det muligt at gennemføre projekterne inden for en acceptabel frist, og der vil blive afsat midler til begge lande i henhold til de respektive finansieringsmemoranda.

14.57. I Polen har PHARE endnu ikke været i stand til at modernisere jord- og bygningsmatriklen, fordi den institutionelle ramme ikke var hensigtsmæssig. Denne situation ændredes imidlertid den 1. januar 1997, da de polske myndigheder som led i deres reformprogram for den offentlige forvaltning (i sig selv et PHARE-projekt) oprettede Den Centrale Geodæsi-, Kartografi- og Matrikelmyndighed. Denne myndighed, som i lang tid havde været ønsket af PHARE, er oprettet med den tjekkiske myndighed som forbillede.

Meget mangler stadig at blive gjort vedrørende den retlige ramme, da dette i høj grad er et politisk anliggende, navnlig hvad angår udlændinges erhvervelse af jord. Der rejste sig således visse vanskeligheder for 1992-programmet for et jordinformationssystem, fordi Forsvarsministeriet modsatte sig udenlandske firmaers luftfotografering, således at PHARE's udbudsregler, ifølge hvilke selskaber i EU skal kunne deltage i udbuddet, ikke kunne anvendes. Disse vanskeligheder blev afhjulpet i begyndelsen af 1995. Luftfotograferingen skrider nu frem som planlagt og vil være afsluttet endnu i år. I denne sammenhæng er vejrforholdene den afgørende faktor, da de bestemmer billedernes kvalitet.

Omstrukturerings- og privatiseringsprogrammer

14.60. Kommissionen accepterede at yde støtte til et underprogram for privatisering i landbruget som led i det første omfattende støtteprogram for landbruget (overvejende tilførsel af produkter), der blev opstillet i slutningen af 1990 og begyndelsen af 1991 som reaktion på den økonomiske ustabilitet og den politiske usikkerhed i Rumænien i forbindelse med præsident Ciausescus og det kommunistiske regimes fald. På det pågældende tidspunkt var der intet, der tydede på, at vedtagelsen af en central privatiseringspolitik ville blive prioriteret lavt af regeringen.

Som et resultat af de løbende kontakter mellem Kommissionen og den rumænske regeringskoalition, der var ved magten indtil udgangen af 1996, øgedes tilsagnene om en effektiv privatisering betragteligt. De vigtigste kontrakter om privatisering af fjerkræ- og svinevirksomheder og om uddannelse i forvaltning af markedsøkonomiske principper og aktioner blev indgået i 1996. Resultaterne af disse kontrakter gjorde det muligt for den nye regering at afgive omfattende privatiseringstilsagn som led i den overordnede reformpolitik og de målsætninger, som premierministeren gav meddelelse om i februar 1997.

Stimulering af investeringerne i den agroindustrielle sektor

14.76. Selv om de nævnte 200 undersøgelser ikke direkte blev benyttet til privatisering på det tidspunkt, hvor de blev foretaget, har bistanden ydet et væsentligt bidrag til de »policy«-afgørelser og privatiseringslister, som forretningsministeriet og den nye bulgarske regering gav meddelelse om i 1997. Statsejede agroindustrier, som i forvejen var privatiseret, eller som indgik i den første serie markedsmæssige masseprivatiseringer, var medtaget i de ovennævnte undersøgelser.

14.77. TACIS har allerede i to tilfælde foregrebet Revisionsrettens forslag vedrørende det russiske program, nemlig med projekter i 1995 (»støtte til den agroindustrielle reform på oblast-niveau«) og i 1996 (»tilpasning af oksekøds- og mejeribedrifterne efter omstruktureringen«). Disse to projekter tager sigte på at forbedre og udbrede resultaterne af tidligere projekter.

Det første af disse projekter blev indledt i begyndelsen af 1997. Det andet befandt sig i juni 1997 på udbudsstadiet.

Prioriteringen af TACIS-programmets aktiviteter henhører ikke udelukkende under Kommissionens beføjelser. Den er et resultat af forhandlinger med modtagerlandets myndigheder og afhænger derfor også af disses politiske og økonomiske strategier.

14.80. Nytten af den del af projektet, der vedrørte agroindustrielle virksomheder, vil først kunne fastslås på basis af resultaterne af forhandlingerne med de udenlandske investorer, som stadig er i gang, bl.a. hvad angår spørgsmålet om de forsikringer, der er nødvendige for at begrænse risiciene i forbindelse med de udenlandske investeringer.

Kreditlimitter

14.83. Det er i forbindelse med aktiviteten i Polen rigtigt, at kreditlimitten for landbruget var for længe om at komme i gang. Den langsomme start kan dog ikke udelukkende tilskrives konkurrence med andre (subsidierede) låneordninger, men skyldtes også - og navnlig - mangelen på interesse og det særdeles ineffektive banksystem i Polen i starten af overgangsprocessen. Projektet kan nu betragtes som en succes, om end med en lang forberedelsestid, eftersom der ved udgangen af 1996, da kreditlimitten var udnyttet fuldt ud, var ydet lån til mere end 1 000 bedrifter.

14.84. De endelige retlige problemer, som kapitaliseringsordningen for landbruget i Bulgarien kom ud for i 1996, blev løst af den bulgarske regering, efter at Kommissionen havde rettet henvendelse herom på højt niveau. De første lån under ordningen blev godkendt i februar 1997. I juni 1997 var der på trods af den økonomiske usikkerhed i Bulgarien godkendt rundt regnet 800 lån til en blanding af investeringer og korttidsfinansiering af produktionen.

14.85. I samarbejde med PHARE-programforvaltningsenheden overvågede Kommissionen udviklingen med hensyn til de nævnte kreditlimitter. Der blev ydet særlig faglig bistand i form af rådgivning til RCA's låneenhed. Desuden besluttede Kommissionen ved udgangen af 1994 at foretage en tilbundsgående evaluering af RCA's finansielle status med hovedvægten lagt på lån, der gav anledning til problemer, med henblik på at vurdere de foreliggende vanskeligheder og forberede den nødvendige afbødende indsats. Dette arbejde var afsluttet i februar 1995, og den første rapport forelå i marts 1995. På grundlag af denne rapport anmodede Kommissionen om, at alle kreditlimitter blev suspenderet, indtil der var undertegnet et aftalememorandum med detaljerede bestemmelser om de nye långivnings- og overvågningsprocedurer.

14.86. Den faglige ekspert, som forventede en hurtig privatisering af arealerne, havde foreslået, at størstedelen af maskinerne blev af mindre størrelse. De albanske myndigheder gik ind for større maskiner, fordi de regnede med, at det ville tage længere tid end planlagt at opsplitte de store ejendomme. Det kompromis, der blev indgået mellem eksperterne og myndighederne, gav sig udslag i køb af traktorer, som på daværende tidspunkt så ud til at være de rette for landet.

14.88. Den mangel på koordination med projektet til støtte for reformen af banksystemet, som Revisionsretten fremhæver, vedrører først og fremmest projektets planlægningsfase. Den skyldtes især de meget mangelfulde vilkår, hvorunder projekterne blev udtænkt i 1992. Derimod rettede konsulenten i forbindelse med projektets iværksættelse henvendelse til Institut for Bankuddannelse i St. Petersborg, der selv optrådte som støttemodtager i forbindelse med et andet projekt. Desværre var det ikke muligt at skabe nogen effektiv forbindelse mellem disse projekter.

Rent faktisk blev der foretaget en feasibility-undersøgelse med henblik på oprettelse af en garantifond for landbruget. To faktorer lagde imidlertid hindringer i vejen for dette forsøg: for det første det forhold, at der ikke deltog andre lokale banker i oprettelsen af denne fond, og for det andet, at der ikke blev ydet den fornødne faglige bistand i forbindelse med fondens oprettelse. Endelig nægtede EBRD, som der var rettet henvendelse til om ydelse af en kreditlimit (til Petroagroprombank), som kunne have skabt en interessant forbindelse med garantifonden, at give sig i kast med denne foranstaltning under henvisning til, at modtagerbankens egenkapital var utilstrækkelig.

Konklusion

14.89. Kommissionen er enig i Revisionsrettens bemærkninger. Bistanden kan kun have fuld effekt, hvis den passer sammen med modtagerlandets reformpolitikker. I de af Revisionsretten fremhævede tilfælde har forsinkelser eller modvilje fra modtagerlandets side mod ubetinget at tilslutte sig reformprocessen været den almindeligste årsag til mangelen på fremskridt.

14.90. Reformerne af ejendomsretten, registreringen og markedet er alle vigtige, navnlig set i sammenhæng med tiltrædelsen af EU, og der er ydet PHARE-støtte til sådanne aktiviteter. Hvor hurtigt fremskridtet foregår, afhænger i vid udstrækning af reformprocessen i partner-staterne.

14.91. For Bulgariens vedkommende skyldtes problemet med fødevaretilførslen især, at der ikke var vedtaget nogen markedsøkonomisk reform. Hvis der var investeret i en genoplivning af landbruget, kunne dette have forsinket den bulgarske markedsøkonomiske reform.

14.92. I en række andre tilfælde, som ikke er nævnt af Revisionsretten, gav projekterne gode resultater. Eksempelvis blev to store projekter i Ungarn for udvikling af landbrugslån - Garantifonden for Landbrugslån og Landbrugets Lånekanaler - særdeles vellykkede, og der blev taget fuldt hensyn til den lovgivnings- og bankmæssige ramme.

14.95. I visse særlige tilfælde var det muligt for PHARE at opnå synergi med andre finansielle institutioner, hvis betingelserne derfor var til stede. Eksempelvis finansierede PHARE ikke privatiseringen af agroindustrielle virksomheder i Polen som et isoleret projekt. PHARE-støtten blev i denne forbindelse anvendt til forberedende arbejde forud for privatiseringen af sådanne virksomheder som led i PHARE's omstrukturerings- og privatiseringsprogram. Programmet blev gennemført i tæt samarbejde med Verdensbanken, som tilvejebragte den kapital, der var nødvendig til den efterfølgende omstrukturering eller privatisering. PHARE har senere samarbejdet med EBRD, først som led i projektet for eliminering af uerholdelige fordringer og senere som led i SRP-programmet.

14.96. Det er sandt, at der ikke til dato er foretaget nogen omfattende evaluering af PHARE- og TACIS-programmerne i landbrugssektoren. Forud for det overvågnings- og evalueringssystem, der blev taget i brug i 1996, blev der dog udarbejdet sammenlagt 19 evalueringsrapporter vedrørende individuelle PHARE-programmer. Eksempelvis blev der foretaget en evaluering i Ungarn i 1995. I Den Tjekkiske Republik og Slovakiet blev der i de første måneder af 1997 foretaget en »vurdering af landbrugssektoren«.

Der er oversendt foreløbige evalueringer af PHARE- og TACIS-programmerne til Europa-Parlamentet og de forvaltningsudvalg, hvor medlemsstaterne er repræsenteret. Den foreløbige PHARE-evaluering er baseret på de mere end 80 evalueringer og vurderinger, der er foretaget til dato. Den foreløbige TACIS-evaluering er baseret på de overvågningsrapporter, som udarbejdes med jævne mellemrum vedrørende alle større TACIS-foranstaltninger og -projekter. Det forventes, at begge rapporter vil indeholde en angivelse af områder, hvor der kan foretages mere målrettede evalueringer. Der vil blive taget hensyn hertil i det evalueringsprogram, som er under udarbejdelse, og som omfatter en række efterfølgende og foreløbige sektor- og landeevalueringer.

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

B7-50 - Indgåelse af forpligtelser pr. måned

Måneder

B7-50 - Afholdelse af betalinger pr. måned

Måneder

B7-52 - Indgåelse af forpligtelser pr. måned

Måneder

B7-52 - Afholdelse af betalinger pr. måned

Måneder

B7-54 - Indgåelse af forpligtelser pr. måned

Måneder

B7-54 - Afholdelse af betalinger pr. måned

Måneder

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Tabel 14.3.1 - Uindfriede forpligtelser under PHARE-programmet (B7-500 og B7-502)

>START GRAFIK>

Pr. 31. december 1996

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

Tabel 14.3.2 - Uindfriede forpligtelser under TACIS-programmet (B7-520 og B7-521)

>START GRAFIK>

Pr. 31. december 1996

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

Tabel 14.3.3 - Indfrielse af forpligtelserne under PHARE-programmet (B7-500 og B7-502)

>START GRAFIK>

Stillingen pr. 31. december i året efter det år, hvor forpligtelsen er indgået (n)

Året, hvor forpligtelsen er indgået (n)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

Tabel 14.3.4 - Indfrielse af forpligtelserne under TACIS-programmet (B7-520 og B7-521)

>START GRAFIK>

Stillingen pr. 31. december i året efter det år, hvor forpligtelsen er indgåett (n)

Året, hvor forpligtelsen er indgået (n)

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

DEL VI Administrationsudgifter

INDLEDNING

VI.1. Bevillingerne til De Europæiske Fællesskabers personaleudgifter og administrative driftsudgifter er fordelt på de sektioner i det almindelige budget, der vedrører henholdsvis Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen (inklusive Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer), Domstolen, Revisionsretten, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

VI.2. Administrationsudgifterne for regnskabsåret 1996 fordelt på hver sektion vises i tabel VI.1. Tabel VI.2. og VI.3. viser det samlede personale fordelt på institutioner og arbejdssteder.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 15(535*) Kommissionen

15.0. INDHOLD Punkt

Tilskud med generelt sigte (afsnit A-3 i budgettet)

Indledning 15.1.1 - 15.1.5

Retsgrundlag 15.1.4 - 15.1.5

Kommissionens generalsekretariats forvaltning af tilskuddene 15.1.6 - 15.1.18

Overholdelse af kriterierne for ydelse af tilskud 15.1.7 - 15.1.11

Tilskud opføres år efter år på budgettet 15.1.12

Evaluering af anvendelsen af tilskuddene 15.1.13 - 15.1.14

Kontrolgennemførelse 15.1.15 - 15.1.18

Tilskuddene til driftsudgifter 15.1.19 - 15.1.22

Konklusion 15.1.23 - 15.1.24

Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer (artikel A-342 i Kommissionens budget og bilag II hertil)

Indledning 15.2.1

Finansiering af Publikationskontoret 15.2.2 - 15.2.14

Publikationskontorets disponible finansielle midler 15.2.2 - 15.2.4

Opstillingen i budgettet 15.2.5 - 15.2.6

Utilstrækkelige bevillinger 15.2.7 - 15.2.9

Genanvendelse af indtægter 15.2.10 - 15.2.12

Regnskabsaflæggelse 15.2.13 - 15.2.14

Finansforvaltning 15.2.15 - 15.2.21

Forvaltningen af de likvide midler fra tilskuddet til den løbende drift 15.2.15 - 15.2.16

Banktransaktioner 15.2.17 - 15.2.19

Inkassering af indtægter 15.2.20 - 15.2.21

Fremstillingen af EF-Tidende 15.2.22 - 15.2.32

Trykningen af EF-Tidende 15.2.22 - 15.2.29

Andre ydelser vedrørende EF-Tidende 15.2.30 - 15.2.32

Salg af publikationer 15.2.33 - 15.2.51

Prisen på EF-Tidende 15.2.34 - 15.2.37

Distribution af de øvrige publikationer 15.2.38 - 15.2.43

Salg gennem forhandlere 15.2.44 - 15.2.49

Markedsføringsredskaber 15.2.50 - 15.2.51

Konklusion 15.2.52 - 15.2.55

Decentrale fællesskabsorganer

Indledning 15.3.1 - 15.3.3

Finansielle bestemmelser 15.3.2 - 15.3.3

Opstillingen af budgettet 15.3.4 - 15.3.7

Regnskabssystemer/analytisk regnskab 15.3.8 - 15.3.12

Finansinspektøren 15.3.13 - 15.3.15

Konklusion 15.3.16 - 15.3.17

Den fælles sygesikringsordning

Indledning 15.4.1 - 15.4.4

Revisionsområde 15.4.2 - 15.4.4

Ordningens opbygning og virksomhed 15.4.5 - 15.4.15

Reglerne for ordningens opbygning og virksomhed 15.4.5 - 15.4.7

Kompetencefordelingen inden for ordningen 15.4.8 - 15.4.9

Forvaltningskomitéens sammensætning og funktion 15.4.10 - 15.4.11

Hovedkontorets opbygning og virksomhed 15.4.12

Afregningskontorernes opbygning og virksomhed 15.4.13 - 15.4.14

Supplerende dækning for de tilsluttedes ægtefæller i bestemte tilfælde 15.4.15

Økonomisk forvaltning og regnskabsføring 15.4.16 - 15.4.29

Ordningens finansielle stilling 15.4.16 - 15.4.24

Ordningens driftsomkostninger 15.4.25 - 15.4.29

Regnskabernes struktur og finanskontrol 15.4.30 - 15.4.57

Regnskabernes struktur 15.4.30 - 15.4.49

Intern kontrol og finanskontrol 15.4.50 - 15.4.57

Konklusion 15.4.58 - 15.4.65

Tilskud med generelt sigte (afsnit A-3 i budgettet)

INDLEDNING

15.1.1. Bemærkningerne i punkt 15.1.1-15.1.24 vedrører tilskud under budgettets afsnit 3, kapitel A-30 (Fællesskabstilskud), hvor Kommissionen er anvisningsberettiget og forvaltningen påhviler dens generalsekretariat.

15.1.2. I budgettet for 1995 var der opført 16,1 mio. ECU til udgifterne under hele kapitel A-30. Revisionen omfattede følgende budgetkonti (beløbene opført på budgettet for 1995):

a) A-304 »Tilskud til organisationer med europæisk sigte«: 4 mio. ECU

b) A-306 »Venskabsbyer i EF«: 3,5 mio. ECU.

15.1.3. De tilsvarende bevillinger for regnskabsåret 1996 androg 4,5 mio. ECU til tilskud til organisationer med europæisk sigte (konto A-3020 og A-3030) og 7,5 mio. ECU til venskabsbyer i EF (konto A-3021).

Retsgrundlag

15.1.4. Tilskuddene under kapitel A-30 er for størstedelens vedkommende Europa-Parlamentets og Rådets principerklæringer og politiske resolutioner udtrykt i budgetbevillinger.

15.1.5. Generalsekretariatet har defineret og formaliseret en række regler for ydelse af tilskud, og Rettens revision af ovennævnte udgifter i 1996 har omfattet dels en gennemgang af sagsakter for at efterprøve, hvordan disse regler er gennemført, dels en evaluering af resultaterne af de finansierede foranstaltninger.

KOMMISSIONENS GENERALSEKRETARIATS FORVALTNING AF TILSKUDDENE

15.1.6. Forvaltningen af bevillingerne under artikel A-306 (Venskabsbyer i EF) giver ikke anledning til væsentlige bemærkninger, eftersom denne form for tilskud øremærkes til støtteberettigede udgifter, og tjenestegrenene foretager en objektiv evaluering af støtten. Revisionen af en stikprøve af tilskudssager under artikel A-304 (Tilskud til organisationer med europæisk sigte) giver anledning til en række bemærkninger om svagheder ved den gældende ordning.

Overholdelse af kriterierne for ydelse af tilskud

15.1.7. Kommissionen er ofte bundet af, at budgetmyndigheden har besluttet, hvilke bestemte organer der skal modtage tilskud, og også hvilke beløb. Når der på forhånd er sat grænser for dens spillerum og frie skøn, er den nødt til at håndhæve de tildelingskriterier, den har fastsat for forvaltningen af denne type tilskud, strengt (536).

15.1.8. De konstaterede forhold rejser imidlertid tvivl om, hvorvidt reglerne for ydelse af tilskud over artikel A-304 overholdes. Der er således igennem flere år blevet tildelt betydelige tilskud over fællesskabsbudgettet til en bestemt organisation (400 000 ECU i 1995), men revisionen af, hvordan midlerne var anvendt, viste, at forvaltningen især har tjent interne formål, og at de gennemførte aktioner ikke har bidraget til et Borgernes Europa.

15.1.9. Budgetmyndigheden har siden regnskabsåret 1993 også støttet en anden organisation, skønt dens aktiviteter (på området miljøbeskyttelse) »helt klart henhører under en anden kommissionstjenestegrens ressort«(537).

15.1.10. En forening har siden 1987 modtaget et lille tilskud på 5 000 ECU til sine aktiviteter, der tager sigte på at fremme europæiske samlingsbestræbelser. Den fik i 1994 et tilskud på 30 000 ECU, heraf 24 000 ECU til finansiering af lanceringen af et ugebrev på fransk, og siden hen 30 000 ECU i 1995 til samme formål, selv om »ansøgninger om at få dækket udgifter til undersøgelser, oversættelse og offentliggørelse ikke kan imødekommes« (538).

15.1.11. I et andet tilfælde fik en organisation, der oprindelig fik et tilskud på 25 000 ECU over artikel A-307 (Tilskud til højere læreanstalter), tildelt 30 000 ECU i 1993 og 1994 over artikel A-304 (Tilskud til organisationer med europæisk sigte), selv om der i henhold til kriterierne for tilskud over artikel A-304 ikke kan ydes tilskud til udgifter til studier, ekspertbistand, oversættelse eller offentliggørelse, og selv om der ikke som udtrykkeligt fastsat i reglerne for tildeling (539) var fremlagt dokumentation for udnyttelsen af det første tilskud.

Tilskud opføres år efter år på budgettet

15.1.12. Regnskabsår efter regnskabsår opføres de samme tilskudsmodtagere på budgettet, og de får finansieret de samme aktiviteter, hvis effekt ikke evalueres. Især har nogle få organisationer, bevægelser og sammenslutninger, der igangsætter projekter med europæisk sigte, i flere år fået tilskud til driftsudgifter, som sluger en meget stor del af bevillingerne under artikel A-304.

Evaluering af anvendelsen af tilskuddene

15.1.13. Generalsekretariatet har ikke et hensigtsmæssigt edb-program og anmoder kun én gang årligt modtagerne om at indsende dokumentation. Det sker oftest i juli eller august måned i det regnskabsår, der følger efter det regnskabsår, hvor tilskuddet blev tildelt. Den tre måneders frist for indsendelse af dokumentation overholdes ikke, og undertiden er sager ikke blevet behandlet i flere år, eller de har ikke kunnet afsluttes, fordi der ikke systematisk udsendes rykkerskrivelser med kortere mellemrum.

15.1.14. De regnskaber og finansielle dokumenter, de tilskudsmodtagende organer udarbejder, kan sjældent bruges i kontroløjemed og ved evaluering. Hyppigt fremgår det ikke særskilt af regnskaberne, hvad tilskuddet er anvendt til, fordi det ikke defineres præcist nok ved tildelingen af midlerne, hvilke former for udgifter der er tilskudsberettigede.

Kontrolgennemførelse

15.1.15. Det er udtrykkeligt fastsat, at en af betingelserne for at opnå tilskud er, at Kommissionen skal foretage kontrol. Kommissionens kontrol er imidlertid kun formel og utilstrækkelig i forbindelse med tilskuddene til driftsudgifter, hvor der burde foretages indgående kontrol af de fremlagte bilag, og navnlig periodisk stedlig kontrol.

15.1.16. Den evalueringsrapport, der blev forelagt for Parlamentet i 1995 vedrørende regnskabsåret 1994, er overfladisk og indeholder ingen evalueringer. Den er i virkeligheden snarere et katalog over tildelte tilskud, som ikke giver grundlag for at måle costbenefitforholdet for de forskellige finansierede aktiviteter.

15.1.17. Der findes ikke et centralt kartotek over samtlige fællesskabstilskudsmodtagere, men det er nødvendigt for at undgå dobbeltfinansieringer. De berørte tjenestegrene i Kommissionen kan i dag ikke få fuldstændige akter vedrørende et givet organ med oplysninger om den støtte, dette organ modtager eller har modtaget.

15.1.18. Kommissionen har f.eks. kontrolleret, hvordan en større organisation udnyttede tilskuddet under artikel A-304 i 1993 og 1994, og konstateret, at GD X (Information, Kommunikation, Kultur og Av-sektoren) i 1994 havde tildelt denne organisation 200 000 ECU oven i tilskuddet under artikel A-304. En del af de udgifter, som tilskuddet fra GD X skulle have dækket, var faktisk blevet betalt over tilskuddet til organisationens drift.

TILSKUDDENE TIL DRIFTSUDGIFTER

15.1.19. Der er foretaget stedlig kontrol af de tre organisationer, der sluger flest bevillinger. Disse organisationer tegner sig nemlig alene for over en fjerdedel af de bevillinger, der er tildelt i alt 83 foranstaltninger (dvs. 775 000 ECU ud af 2 842 500 ECU i 1995).

15.1.20. I disse tilfælde er der tale om tilskud til driftsudgifter, som undertiden dækker over 80 % af udgifterne på den pågældende organisations budget. Tilskuddene gør det muligt for organisationen at rekruttere og aflønne ansatte, at vælge lokaler, at indkøbe det edb- og kontormateriel, der er nødvendigt til driften, og at dække stort set alle driftsudgifter, fordi en del af midlerne øremærkes direkte til aktiviteter eller programmer, der har samme sigte som tilskuddet.

15.1.21. Disse foreninger anvender en del af tilskuddet til henlæggelser til dækning af lovpligtige sociale forpligtelser - navnlig fratrædelsesgodtgørelser - i tilfælde af, at organisationen opløses.

15.1.22. Enten bør tilskuddet slet ikke anvendes til dækning af driftsudgifter, eller der bør ved tildelingen fastsættes et loft afpasset efter de pågældende organers samlede udgifter.

KONKLUSION

15.1.23. Ved behandlingen af de forskellige sager bør det tilstræbes, at det defineres mere klart, hvordan tilskuddet skal fordeles, og det bør afgrænses, hvilke udgifts- og aktivitetsområder der er berettigede til fællesskabsfinansiering.

a) Reglerne og kriterierne for tildeling bør anvendes efter bogstaven på et objektivt grundlag, og fravigelser fra disse regler og kriterier bør kun tillades, når organisationens program eller aktiviteter faktisk tager sigte på at fremme europæisk integration.

b) For de mest omfattende tilskud eller dem, der ydes år efter år, bør der fastsættes et maksimumbeløb for de driftsudgifter, der kan finansieres, når der er en direkte sammenhæng mellem sådanne udgifter og målet for den tilskudsmodtagende organisations projekt eller aktiviteter.

c) Når de udgifter, der ydes tilskud til, er meget væsentlige såvel af omfang som art, bør de regnskaber, de pågældende organisationer fremlægger, være attesteret af uafhængige revisorer.

15.1.24. Kommissionen bør også opbygge et kontrolsystem, der omfatter såvel bilagskontrol som kontrol på stedet, så det gøres klart for de organisationer, der får tilskud, at de udbetalte tilskud skal forvaltes med den fornødne strenghed.

Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer (artikel A-342 i Kommissionens budget og bilag II hertil)

INDLEDNING

15.2.1. Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer (Publikationskontoret) modtager alle dokumenter, der skal udgives, så de kan blive trykt under kontorets direkte eller indirekte ansvar. Det er også ansvarligt for salg og distribution af publikationer.

FINANSIERING AF PUBLIKATIONSKONTORET

Publikationskontorets disponible finansielle midler

15.2.2. Tabel 15.2.1 viser de finansielle midler, der er afsat til Publikationskontorets aktiviteter. Det drejer sig først og fremmest om dets driftsbudget, som dækkes af artikel A-342 i Kommissionens budget og er specificeret i et bilag.

15.2.3. Til afholdelse af udgifterne til fremstilling af EF-Tidende har institutionerne i adskillige år betalt et tilskud til den løbende drift, som Publikationskontoret forvalter. Finansforordningen indeholder imidlertid ingen bestemmelser om et sådant tilskud (jf. afsnit XII i finansforordningen).

15.2.4. Publikationskontoret står også for det tekniske tilsyn med trykningen af en lang række publikationer for institutionerne. Kontoret udarbejder ganske vist ordrer og kontrakter, men det løser på ingen måde institutionerne for deres ansvar som anvisningsberettigede for disse udgifter.

Opstillingen af budgettet

15.2.5. Anmærkningerne til den budgetpost, hvorunder Publikationskontorets samlede bevillingerne er opført, viser i strid med de finansielle bestemmelser(540) ikke mere et skøn over omkostningerne i forbindelse med dets ydelser for hver af institutionerne.

15.2.6. I 1990 gik man bort fra at opføre proformabevillinger på hver institutions budget, men beslutningen om oprettelse af Publikationskontoret blev ikke ændret.

Utilstrækkelige bevillinger

15.2.7. Driftsbevillingerne skal dække Publikationskontorets samlede finansielle behov. Det fremgår af de opgaver, der overdrages Publikationskontoret, hvilke der skal dækkes over Publikationskontorets budget, og hvilke der skal dækkes af institutionerne.

15.2.8. I årenes løb er omfanget af det arbejde, institutionerne overdrager Publikationskontoret, tiltaget, uden at dets driftsbudget er forhøjet tilsvarende. Nu dækkes udgifter til arbejde, der som før i tiden burde dækkes over Publikationskontorets driftsbudget, over institutionernes budget.

15.2.9. Denne udvikling har følgende negative virkninger:

a) Det er alene Publikationskontoret, der afgør, om sådanne udgifter skal afholdes af institutionerne.

b) Beslutningen om oprettelse af Publikationskontoret efterleves ikke mere, for så vidt angår distribution af publikationer, for den giver ikke hjemmel til overdragelse af dette arbejde til tredjemand.

c) Der er indført en form for indirekte finansiering af opgaver, som Publikationskontoret tidligere varetog.

d) Det bliver næsten umuligt at beregne dets faktiske driftsomkostninger.

Genanvendelse af indtægter

15.2.10. Distributionen af EF-Tidende og publikationer giver indtægter, der kan anvendes på ny. Nettoprovenuet fra salget (et begreb, der ikke er defineret noget sted) skal tilbagebetales til institutionerne.

15.2.11. I anmærkningerne vedrørende artikel 240 »Porto og andre forsendelsesomkostninger« på Publikationskontorets budget anføres det, at der fra indtægterne ved salg trækkes et fast beløb (5,9 mio. ECU) til dækning af forsendelse af publikationer, og at Publikationskontoret fakturerer institutionerne en række ydelser (5,7 mio. ECU).

15.2.12. For så vidt angår førstnævnte beløb, er der tale om bred fortolkning af begrebet genanvendelse. I henhold til finansforordningen skal indtægter genanvendes under den budgetpost, hvorunder den oprindelige udgift blev afholdt. For så vidt angår sidstnævnte beløb, er sådanne praksis ikke i overensstemmelse med bestemmelserne i forskellige forordninger om Publikationskontoret, navnlig princippet om proformagenfakturering. Dette viser, at retsgrundlaget ikke er dækkende for Publikationskontorets finansieringsbehov.

Regnskabsaflæggelse

15.2.13. Det fremgår af forvaltningsregnskabet vedrørende transaktionerne over budgettet for regnskabsåret 1996, at de disponible bevillinger under artikel A-342 på Kommissionens budget (Publikationskontoret) i indtægter, der kan genanvendes, andrager 13,0 mio. ECU; forvaltningsregnskabet viser endvidere udnyttelsen af bevillingerne.

15.2.14. Dette forvaltningsregnskab indeholder ikke detaljerede oplysninger om Publikationskontorets genanvendelsestransaktioner. Dermed giver regnskaberne, der er opgjort til et tilsvarende lavere beløb, ikke et fuldstændigt billede af de gennemførte transaktioner, og det er heller ikke i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelse om, at regnskaberne skal opstilles på samme måde som Kommissionens. Ved udarbejdelsen af Publikationskontorets årsberetning blev denne mangel ikke afhjulpet.

FINANSFORVALTNING

Forvaltningen af de likvide midler fra tilskuddet til den løbende drift

15.2.15. Betalingerne afholdt i 1996 andrager 117 mio. ECU. Publikationskontoret har åbnet en konto i en bank i Luxembourg, som det selv og Kommissionens regnskabsafdelinger forvalter i fællesskab. Publikationskontorets positive saldo på denne konto varierer meget og ligger generelt på 5-10 mio. ECU. Renteprovenuet (353 249,86 ECU) er som foreskrevet overført til institutionerne.

15.2.16. Den del af regnskabssystemet (Jocomp), der anvendes til det regnskabsmæssige tilsyn med bankkontoen vedrørende EF-Tidende, dækker ikke forvaltningsbehovene. Saldoen ifølge systemet kan ikke afstemmes med den daglige bankudskrift. Der føres kun tilsyn med bankkontoen uden for regnskaberne, og derfor bør den del af regnskabssystemet Jocomp, der vedrører banktransaktioner, øjeblikkelig tages op til revision. Alt i alt kan dette system ikke sikre en effektiv forvaltning.

Banktransaktioner

15.2.17. I hver medlemsstat har Publikationskontoret for at sikre lige behandling af alle åbnet mindst én bankkonto, som indtægterne ved salg går ind på. Der blev ikke afholdt licitation, før de forskellige bankkonti blev åbnet (inkassering af indtægter ved salg og tilskud til den løbende drift).

15.2.18. Publikationskontoret har ikke forhandlet vilkårene for bankkontiene og foretager ikke kontrol af bl.a. renteberegningerne.

15.2.19. Under et tidligere revisionsbesøg konstaterede Retten(541), at en ansat i regnskabsføringen telefonisk havde indgået aftale om placeringen af likvide midler på aftaleindskud uden formaliteter eller kontrolforanstaltninger. Proceduren for anbringelse af midler er ikke blevet ændret siden da.

Inkassering af indtægter

15.2.20. I aftalerne med distributørerne af publikationerne er der ikke fastsat regler om betalingsmåden. I den formular, der anvendes ved fakturering af distributører og direkte salg, er det fastsat, at betalinger skal ske ved bankoverførsel eller med kreditkort eller check.

15.2.21. For 1996 kan betalingerne med check anslås til ca. 5 mio. ECU, dvs. en fjerdedel af indtægterne ved salg. Procedurerne for opbevaring og inkassering af checkene bør tages op til overvejelse, sådan at der kan opnås et rimeligt sikkerheds- og kontrolniveau. Man bør undersøge mulighederne for at anvende andre betalingsmåder, særlig hvad angår forhandlerne, så checkbetalingerne kan begrænses.

FREMSTILLINGEN AF EF-TIDENDE

Trykningen af EF-Tidende

15.2.22. EF-Tidende (Serie L, C og S) og budgetdokumenterne fremstilles af eksterne trykkerier i snævert samarbejde med Publikationskontoret.

15.2.23. Publikationskontoret har indgået fire aftaler om trykning, som vises i tabel 15.2.2, og som tegner sig for godt 50 % (60 mio. ECU ud af 117 mio.) af EF-Tidendes »eksterne« produktionsomkostninger. Tabel 15.2.3 er produktionstal for EF-Tidende.

15.2.24. I juli 1993 blev der indledt en udbudsprocedure omfattende fire begrænsede udbud (udbudsbekendtgørelsen offentliggjort i EFT S), som blev afsluttet i marts 1994.

15.2.25. Tabel 15.2.4 viser proceduren for tildeling af kontrakterne. De fire største kontrakter vedrørende de daglige udgivelser og fremstilling af budgetdokumenter blev tildelt de tidligere kontrahenter. I et tilfælde blev det firma, der havde indgivet det laveste bud, og som af og til trykte EF-Tidende, udelukket, efter at der var foretaget en undersøgelse af dets tekniske kapacitet. De data, der skulle behandles ved denne undersøgelse, var indlæst på det magnetbånd, som anvendes ved trykningen af EFT S, og som fremstilles af et firma, der kontrolleres af den tidligere kontraktindehaver. Dermed opstod der konkurrenceproblemer. Den tidligere kontraktindehaver opnåede kontrakten, hvorved omkostningerne blev 20 % højere.

15.2.26. Udbudsproceduren omfattede ikke nogen mulighed for nedsættelse af buddet, dersom der blev indgået flere kontrakter med ét og samme firma.

15.2.27. Deltagerne skulle opfylde en række tekniske »minimums«-krav, som var anført i udbudsbekendtgørelsen, og det begrænsede i virkeligheden deltagelsen til Publikationskontorets sædvanlige tjenesteydere. Især indeholdt bekendtgørelsen en bestemmelse om, at deltagerne skulle kunne dokumentere erfaring inden for dagbladstrykning, herunder automatisk synoptisk opstilling på de ni fællesskabssprog på grundlag af de SGML-ark, der blev leveret ved filoverførsler via Publikationskontorets edb-udgivningssystem.

15.2.28. En række punkter i udbudsbekendtgørelsen og i de særlige udbudsbetingelser var formuleret sådan, at kun virksomheder, der tidligere havde fået tildelt kontrakt, var i stand til at tage sådanne kvantumsbesparelser, som aftalen gav mulighed for, i betragtning. Det gennemsnitlige antal sider i henhold til udbudsbetingelserne lå langt under det antal, der blev trykt på tidspunktet for proceduren, og under det niveau, der måtte forventes på grundlag af tidligere erfaringer og de budgetbevillinger, der var anmodet om.

15.2.29. Endelig bevirker de produktionsfrister, der er fastsat af hensyn til distributionen af EF-Tidende, at der kun kan indgås aftaler med virksomheder, der ligger i nærheden af Publikationskontorets hovedsæde.

Andre ydelser vedrørende EF-Tidende

15.2.30. Publikationskontoret overdrager det også til andre eksterne virksomheder at fremstille EF-Tidende, navnlig serie S. Der er her tale om underleverence af edb-ydelser, som ikke er i overensstemmelse med beslutningen om Publikationskontorets arbejdsopgaver. Denne beslutning er ikke blevet tilpasset virkeligheden af i dag.

15.2.31. Disse opgaver udføres af to specialiserede virksomheder, hvortil der i 1996 er betalt 25 mio. ECU, dvs. 21 % af de samlede omkostninger ved »ekstern« fremstilling af EF-Tidende (117 mio. ECU).

15.2.32. Også i dette tilfælde blev kontrakterne tildelt virksomheder, der allerede ydede samme tjenester, efter at der kun var indkommet ét juridisk gyldigt bud. Der er finansielle forbindelser mellem disse virksomheder og dem, der trykker EF-Tidende. Værdien af de arbejder, der er overdraget to industrikoncerner, udgør i alt 68 % af omkostningerne ved »ekstern« fremstilling af EF-Tidende.

SALG AF PUBLIKATIONER

15.2.33. I 1996 var indtægterne ved salg af publikationer på 23,3 mio. ECU, hvortil kommer bankrenter på 0,4 mio. ECU.

Prisen på EF-Tidende

15.2.34. Styrelsesudvalget fastsætter salgsprisen både for EF-Tidende (abonnement og løssalg) og for størstedelen af de elektroniske publikationer, Publikationskontoret markedsfører.

15.2.35. Af besparelseshensyn og også af organisatoriske grunde følges der en prispolitik, der tilgodeser abonnementer frem for løssalg. Tabel 15.2.5 viser distributionen af EF-Tidende efter abonnementstype. I 1996 kostede det samlede abonnement på serie L og C 635 ECU (dvs. 0,0154 ECU pr. side). Til gengæld kostede alle numre i løskøb 8 819,50 ECU (dvs. 0,214 ECU pr. side), og var dermed 14 gange så dyre.

15.2.36. Den anvendte metode fører til meget høje priser for visse numre, som omhandler emner, der kunne interessere et bredere publikum. Tabel 15.2.6 viser enkelte eksempler fra 1996. Det må understreges, at det drejer sig om isolerede udgivelser, som er produceret med lavere omkostninger end den daglige Tidende.

15.2.37. Publikationskontorets væsentligste foranstaltning til løsning af dette problem var, at det i 1994 imødekom ressortkommissærens anmodning om, at prisen for nummeret med det almindelige budget blev nedsat til omtrent det halve.

Distribution af de øvrige publikationer

15.2.38. De anvisningsberettigede fastsætter salgsprisen for de øvrige publikationer på forslag af Publikationskontoret.

15.2.39. Af hensyn til publikationernes kvalitetsimage følger Publikationskontoret en politik med høje priser i forhold til produktionsomkostningerne. Generelt foreslår Publikationskontoret de pågældende anvisningsberettigede en salgspris, der er tre til fire gange så høj som de eksterne produktionsomkostninger. Dette forslag accepteres normalt.

15.2.40. En del af oplaget, nemlig 60-90 %, produceres ikke med salg for øje, men uddeles gratis af de anvisningsberettigede tjenestegrene selv.

15.2.41. De publikationer, Publikationskontoret sælger, er beregnet på en specialiseret og snæver offentlighed. Det er velkendt, at der findes to distributionsnet, og derfor vil nogle læsere i første omgang forsøge at skaffe sig publikationerne gratis. Læsere, der ikke ved, at der findes to distributionsnet, betaler relativt meget for produktet.

15.2.42. Det kan lade sig gøre at skaffe publikationer gratis fra forfatteren og markedsføre dem. Det fremgår ikke af en publikation, at den er gratis. For eksempel var der en af Publikationskontorets officielle distributører, som i 1990 uden held anmodede om at få godtgjort usolgte publikationer, som han aldrig havde bestilt på Publikationskontoret.

15.2.43. Publikationskontoret bør sørge for, at de anvisningsberettigede bliver mere opmærksomme på sådanne forhold, foreslå alternative løsninger og anmode om kontrol af, at reglerne for gratis distribution overholdes strengt, således at risiciene for markedsforstyrrelser og forsøg på svig begrænses.

Salg gennem forhandlere

15.2.44. Publikationskontoret har et netværk af 43 forhandlere, hvoraf 21 opererer i medlemsstaterne, til distribution af publikationerne i papirudgave.

15.2.45. I 1993 gik Publikationskontoret væk fra den hidtidige praksis med at give forhandlere bøger i kommission og er nu gået over til salg med ret til returnering af usolgte publikationer. På grund af fristerne for afregning (6 måneder) minder denne praksis om kommission.

15.2.46. Publikationskontoret giver forhandlerne 25 % rabat for abonnementer og 60 % for løssalgspublikationerne. Hvis man i sidstnævnte tilfælde anvendte en rabatsats svarende til den, der anvendes af andre sammenlignelige internationale organer, det vil sige ca. 15 procentpoint lavere, ville det give en indtægtsstigning på ca. 0,7 mio. ECU.

15.2.47. Oven i denne rabat kan lægges endnu en rabat på 2 % ved salgsfremstød for publikationerne. I regnskabsåret 1996 var der ca. 1,1 mio. ECU til disposition, heraf halvdelen fra tidligere år. Kun 13 % af det disponible beløb og 25 % af regnskabsårets indtægter blev faktisk udnyttet (0,1 mio. ECU).

15.2.48. En af Publikationskontorets opgaver er at foretage salgsfremstød. I henhold til de gældende bestemmelser skal udgifterne til salgsfremstød afholdes over Publikationskontorets budget, og der er oprettet en særlig post hertil. Beløbene vedrørende den anden rabat er en del af nettoprovenuet fra salget og burde have været tilbagebetalt til institutionerne.

15.2.49. Publikationskontorets tilsyn med udnyttelsen af de disponible midler til salgsfremstød er slet ikke fyldestgørende. Der er konstateret fejl. Det er vanskeligt at danne sig et billede af, om aktionerne har været effektive og om udgifterne er afholdt på et formelt rigtigt grundlag.

Markedsføringsredskaber

15.2.50. Forsvarlig forlæggerstrategi og forsvarlig fordeling af ressourcerne forudsætter hurtige tilbagemeldinger til forfatterne. Den eneste form for fuldstændig og regelmæssig information fra Publikationskontorets side er en oversigt over beløb indgået ved salg af hver publikation.

15.2.51. På grund af de administrative procedurer og de betalingsvilkår, der indrømmes, går der mindst otte måneder fra en ordre afgives, til forfatteren får meddelelse herom. Man har i flere år arbejdet på at effektivisere ordreforvaltning og udsendelse af meddelelser til forfatterne via edb, men det nye system er stadig ikke operationelt.

KONKLUSION

15.2.52. De gældende regler for Publikationskontoret, navnlig reglerne om finansieringen af det, anvendes ikke systematisk. Reglerne er i øvrigt ikke altid kohærente. Reglerne passer ikke længere til Publikationskontorets driftsvilkår, for i dag dækker dets aktiviteter et større område, og de har fået mere erhvervs-, industriel og handelsmæssig karakter. Der foreligger en række forslag om tilpasning af dets budgetmæssige status til dets behov, men behandlingen af dem har endnu ikke givet resultater.

15.2.53. Det bør kræves af et organ, der driver erhvervs- og handelsvirksomhed, at det fremlægger et fuldstændigt driftsregnskab og en balance, der viser samtlige aktiviteter. De finansielle oplysninger fremlægges i dag ikke samlet og giver derfor ikke et samlet billede af det faktiske omfang af Publikationskontorets økonomiske aktiviter, der er et væsentligt element i enhver publikationspolitik.

15.2.54. En væsentlig del af denne virksomhed overdrages til underleverandører, hvor kun de formelle aspekter af udbudsprocedurerne følges. Det er ikke muligt at bedømme, hvilken virkning de reelt har. Retten har tidligere henstillet, at procedurerne blev ændret(542), men det er ikke sket.

15.2.55. Rentabilitet kan nok ikke være et absolut krav, navnlig ikke i forbindelse med offentliggørelse af retsakter, men der må skelnes klarere mellem de publikationer, der offentliggøres som et led i informationen om Fællesskaberne, og dem, der falder ind under et område, hvor der skal føres en mere effektiv kommerciel politik. Markedet kan ikke saneres, så længe et meget stort antal publikationer distribueres gratis, for det gør det umuligt at undersøge den kommercielle strategi, Publikationskontoret følger i sin prispolitik ved salg til offentligheden og i forbindelse med forhandlerrabatter, ligesom det heller ikke er muligt at måle distributionsnettets effektivitet.

Decentrale fællesskabsorganer

INDLEDNING

15.3.1. Hvert regnskabsår reviderer Retten de decentrale fællesskabsorganer(543) særskilt. Revisionsberetningerne om dem skal danne grundlag for dechargen for budgettets gennemførelse. I det følgende fremsættes en række generelle bemærkninger om disse decentrale organers virksomhed. De årlige revisionsberetninger, der tilsendes hvert decentralt organ, Kommissionen og budgetmyndigheden, indeholder mere detaljerede bemærkninger.

Finansielle bestemmelser

15.3.2. Hvert organ har udarbejdet sine egne finansielle bestemmelser, men på visse områder overholdes finansforordningen vedrørende det almindelige budget eller organernes finansielle bestemmelser og de interne bestemmelser stadig ikke fuldt ud. Det gælder såvel på det administrative plan [oprettelse af et Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler (CCAM)] som i forbindelse med budgetgennemførelsen (opstilling af ændrings- og tillægsbudgetter samt regnskabsføring af indtægter).

15.3.3. I øvrigt anvender de forskellige organer ikke samme regnskabsopstilling (balance og forvaltningsregnskab). I nogle tilfælde er de interne finansielle bestemmelser desuden endnu ikke vedtaget.

OPSTILLINGEN AF BUDGETTET

15.3.4. De decentrale organer modtager tilskud fra Kommissionen. Disse tilskud figurerer i del B i Kommissionens budget og er opført som opdelte bevillinger. Men i dag opføres de disponible bevillinger på organernes budgetter som bevillinger, der kan anvendes hvert regnskabsår.

15.3.5. Nogle organer udøver imidlertid deres virksomhed i medlemsstater eller i tredjelande på grundlag af flerårige programmer. Det ville derfor være hensigtsmæssigt at ændre opstillingen af budgetterne, således at de disponible midler kunne udnyttes i takt med gennemførelsen af de aktivitetsprogrammer, der løber over flere år.

15.3.6. I et bestemt tilfælde (Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut i Torino) konstaterede Retten, at et årligt beløb på ca. 200 mio. ECU fra Kommissionen til forvaltning af programmer, der hovedsagelig skulle gennemføres i Østlandene, ikke var indtægtsført på dette organs budget.

15.3.7. Organerne fremfører fortsat en stor del af bevillingerne. Fremførte bevillinger udgør stadig en høj procentdel (22-45 % af budgetbevillingerne). Det viser, at det er hensigtsmæssigt at opstille realistiske budgetoverslag. Om nødvendigt bør der opstilles et ændrings- og tillægsbudget.

REGNSKABSSYSTEMER/ANALYTISK REGNSKAB

15.3.8. Organerne anvender to regnskabssystemer. I det ene registreres budgetposteringer og i det andet hovedbogholderiets posteringer.

15.3.9. Budgetregnskabssystemet er ikke et regnskabsprogrammel i egentlig forstand, men en applikation, hvor der efterfølgende kan foretages ændringer. I nogle organer kan det ikke kædes elektronisk sammen med hovedbogholderiet, og er der ikke tilstrækkelige bevillinger, vil systemet ikke selv opdage det, hvad der kan medføre, at bevillingerne eventuelt overskrides.

15.3.10. Det hovedbogholderisystem, der anvendes i næsten alle organerne, er generelt begrænset og utilstrækkeligt, og det kan ikke integreres i budgetforvaltningen.

15.3.11. Organerne har gjort en fælles indsats for at finde frem til software, der passede til deres behov, men de har ikke fundet en tilfredsstillende løsning. Flere år efter, at hovedparten af disse organer startede, giver de eksisterende systemer stadig ikke mulighed for et tilfredsstillende tilsyn med de forskellige transaktioner.

15.3.12. I øvrigt bør organerne indføre mere avancerede systemer, som bør omfatte et analytisk regnskab. På grundlag af et sådant regnskab skal det være muligt fra år til år at sammenholde de faktiske udgifter til alt udført arbejde og alle gennemførte projekter, så der sikres en forsvarlig økonomisk forvaltning.

FINANSINSPEKTØREN

15.3.13. Alle organerne skal anvende finansforordningen ensartet, men det kan man kun sikre ved at finansinspektøren er til stede i organerne.

15.3.14. I de tilfælde, hvor Kommissionens finansinspektør varetog finansinspektørens funktioner i et organ, konstaterede Retten, at han ikke var regelmæssigt til stede, og at forvaltningen derfor ikke kunne fungere effektivt. Retten bemærkede navnlig, at forskudsforvaltningerne (der omfattede 45-61 % af budgetbevillingerne) blev afregnet med store forsinkelser, og at loftet for sådanne forskudsforvaltninger i nogle tilfælde var overskredet.

15.3.15. I forbindelse med nogle af organerne er der tale om så få transaktioner og så få ansatte, at det ikke er berettiget, at der der til stadighed er en finansinspektør til stede. Kommissionen kunne løse dette problem ved eventuelt at udnævne finansinspektører for geografiske områder eller endog rejsende finansinspektører.

KONKLUSION

15.3.16. Driften af de decentrale organer volder stadig problemer. De største problemer vedrører opstillingen af budgettet, regnskabssystemerne og den interne revision.

15.3.17. Når de decentrale organer er kommet ud over startfasen, bør de og Kommissionen gøre en fælles indsats for at effektivisere forvaltningen, uden at de af den grund mister deres autonomi. Dette er tvingende nødvendigt, specielt fordi disse organer vil være i stærk udvikling i de kommende år.

Den fælles sygesikringsordning

INDLEDNING

15.4.1. Målet for den fælles sygesikringsordning for De Europæiske Fællesskabers institutioner er at sikre, at de berettigede får godtgjort udgifter som følge af sygdom eller moderskab samt udbetalt en ydelse til dækning af begravelsesomkostninger. Retsgrundlaget for sygesikringsordningen er artikel 72 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber. EF-institutionerne har efter fælles aftale vedtaget gennemførelsesbestemmelserne til disse bestemmelser(544).

Revisionsområde

15.4.2. Undersøgelsen omfattede sygesikringsordningen for tjenstemænd i De Europæiske Fællesskaber, men hverken den særlige ordning for Europaskolerne eller ordningen om dækning af tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber mod risikoen for ulykker og erhvervssygdomme, der er omfattet af særlige regler i henhold til artikel 73 i tjenestemandsvedtægten.

15.4.3. Følgende aspekter blev taget i betragtning ved revisionen:

a) forvaltningen af ordningen, regnskabernes regnskabsstruktur og finansieringen af ordningen

b) de udgifter og indtægter under ordningen, der er direkte forbundet med dækningen af de tilsluttedes udgifter som følge af sygdom/moderskab. Siden 1966 er disse indtægter og udgifter blevet registreret uden for budgettet. Endvidere omfattede revisionen de strukturbetingede omkostninger ved ordningen, der opføres på institutionernes budget, men ikke figurerer i ordningens eget regnskab.

15.4.4. Revisionen omfattede transaktioner registreret i perioden 1989-1995, dvs. siden ordningen sidst blev revideret i 1988. Resultaterne af denne revision blev offentliggjort i årsberetningen for regnskabsåret 1988.

ORDNINGENS OPBYGNING OG VIRKSOMHED

Reglerne for ordningens opbygning og virksomhed

15.4.5. Ordningens opbygning er fastlagt i bestemmelser vedtaget ved fælles aftale mellem alle institutionerne. Kun institutionerne har beføjelse til at foretage ændringer med generel virkning.

15.4.6. Ordningen administreres af en Forvaltningskomité, et hovedkontor, afregningskontorer og et lægeråd:

a) Forvaltningskomitéen er et interinstitutionelt organ, der består af 18 faste medlemmer, som repræsenterer institutionerne og personalet. Komitéen har til opgave at drage omsorg for, at ordningen anvendes ensartet, at undersøge ordningens finansielle stilling, at udarbejde en årsberetning om den finansielle stilling og at fremsætte henstillinger, forslag eller anbefalinger til institutionerne. Komitéen afgiver også udtalelser i de tilfælde, hvor ordningen foreskriver det.

b) Hovedkontoret, som er tilknyttet Kommissionen, samordner og kontrollerer afregningskontorernes arbejde. Kontoret yder Forvaltningskomitéen sekretariatsbistand og foretager alle statistiske undersøgelser eller analyser, der er nødvendige for, at Forvaltningskomitéen kan varetage sine opgaver.

c) Afregningskontorernes vigtigste opgave er at afregne anmodninger om godtgørelse af udgifter, som indgives af de tilsluttede. Kontorerne varetager ligeledes kontakten til den rådgivende læge og afgiver udtalelse i de tilfælde, hvor ordningen kræver det.

d) Lægerådet bistår de øvrige organer og har udelukkende en rådgivende funktion.

15.4.7. Desuden har Kommissionen enekompetence til f.eks. at oprette eller nedlægge afregningskontorer, at modtage bidrag, at anvise og kontrollere betalinger, at føre regnskabet og at anbringe ordningens overskud.

Kompetencefordelingen inden for ordningen

15.4.8. I årsberetningen for regnskabsåret 1988 konstaterede Retten, at sygesikringsordningen var kendetegnet ved, at den forvaltedes af »flere organer og administrative enheder, hvis ansvar og beføjelser er fastlagt således, at beslutningsprocessen bliver meget træg og lang«.

15.4.9. Efter den sidste revision gjorde Retten opmærksom på en række områder, hvor ordningen kunne forbedres, men der er endnu ikke sket noget. Kompetencefordelingen inden for ordningen er kendetegnet ved følgende:

a) En beslutningsproces, hvor den mindste ændring af ordningen kræver fælles aftale mellem alle institutionerne. Ændringsproceduren er så langsommelig, besværlig og også uegnet med de forvaltningskrav, der stilles til ordningen, at den får forvaltningsorganerne (Forvaltningskomité, hovedkontor og afregningskontorer) til at overskride deres beføjelser og fastsætte regler med generel virkning.

b) Institutionernes og Kommissionens tjenestegrenes beføjelser på områder som fastlæggelse af de tilsluttedes rettigheder og den daglige forvaltning af ordningen overlapper hinanden, og det er vanskeligt for ikke at sige umuligt at gennemskue kompetencefordelingen. Således udfører Europa-Parlamentet og Rådet for eksempel alle eller en del af de opgaver, der normalt påhviler Kommissionens afregningskontorer, eller stiller menneskelige ressourcer til Kommissionens rådighed, hvilket ikke er i overensstemmelse med vedtægtens regler.

c) I Kommissionen er kompetencefordelingen mellem enheden GD IX B5, hvorunder hovedkontoret og afregningskontorerne henhører, og andre tjenestegrene ikke klart defineret på et så væsentligt område som beslutninger om, hvem der har ret til at blive tilsluttet ordningen.

Forvaltningskomitéens sammensætning og funktion

15.4.10. Forvaltningskomitéen afgiver blandt andet udtalelse, når de tilsluttede klager over afgørelser om godtgørelse truffet af de ansvarlige for afregningskontorerne. Man har ikke fulgt Rettens henstilling om på ny at overveje, om det er hensigtsmæssigt, at ansatte i hovedkontoret og på afregningskontorerne deltager i Forvaltningskomitéens møder, så de skal tage stilling til beslutninger, de oprindeligt selv har truffet.

15.4.11. En væsentlig del af Forvaltningskomitéens møder går med at behandle klager fra de tilsluttede. Dette arbejde skal ikke underkendes, men behandlingen af enkeltsager tager så megen tid, at komitéen forsømmer sin rolle som rådgivende organ i spørgsmål af mere generel art, såsom ordningens finansielle stilling, dens opbygning eller dens virksomhed.

Hovedkontorets opbygning og virksomhed

15.4.12. Hovedkontoret udfører daglige forvaltningsopgaver, som normalt burde påhvile afregningskontorerne. Til gengæld varetager det ikke fuldt ud alle sine funktioner i henhold til reglerne. Hovedkontoret er en svag igangsætter og samordner, afregningskontorerne kontrolleres generelt ikke tilstrækkeligt, der foretages ikke forvaltningskontrol, og det er begrænset, hvad der foretages på området undersøgelser og statistikker.

Afregningskontorernes opbygning og virksomhed

15.4.13. Tabel 15.4.7 viser afvigelser mellem de forskellige afregningskontorers aktiviteter og resultater, som ikke alene kan begrundes med, at de ikke er af samme størrelse. Produktiviteten eller omkostningerne ved behandlingen af en sag varierer, og mellem nogle kontorer er afvigelsen så stor, at der er tale om en tredobling. Disse afvigelser vidner om, at de forskellige kontorers ressourcer og arbejdsvilkår er alt for uensartede, og hovedkontoret burde indføre forvaltningskontrol, så ressourcerne fordeles bedre, og produktiviteten i de forskellige tjenester harmoniseres i et vist omfang.

15.4.14. Der er sket fremskridt i harmoniseringen af kontorernes arbejdsmetoder, men der kan stadig konstateres generelle svagheder (der foretages ikke risikoorienteret kontrol, de tilsluttedes rettigheder forvaltes ikke ensartet, og tilsynet med forskud er mangelfuldt), og der er stadig for store forskelle mellem de forskellige afdelingers betingelser for godtgørelse.

Supplerende dækning for de tilsluttedes ægtefæller i bestemte tilfælde

15.4.15. I henhold til gældende bestemmelser fungerer ordningen i bestemte tilfælde som supplerende sygesikring for ægtefæller, der i kraft af erhvervsmæssig beskæftigelse primært er dækket af en anden sygesikringsordning. Forvaltningen af denne kategori af tilsluttede, som udgør knap 5 % af samtlige berettigede, er meget ressourcekrævende. I nogle tilfælde fungerer ordningen desuden i strid med sine egne regler direkte som primær sygekasse for ægtefæller uden at undersøge, om der først kan betales over den nationale sygesikring(545).

ØKONOMISK FORVALTNING OG REGNSKABSFØRING

Ordningens finansielle stilling

15.4.16. I årsberetningen for 1988 gjorde Retten opmærksom på, at udviklingen i ordningens finansielle stilling gik i negativ retning. Det fremgik af, at der siden regnskabsåret 1985 var oparbejdet et driftsunderskud, der efterhånden nåede op på et beløb af en sådan størrelsesorden, at der i 1989 var risiko for, at det hurtigt ville opsuge alle reserverne.

15.4.17. Med omfattende foranstaltninger truffet i 1990 lykkedes det at få genoprettet den finansielle ligevægt, som har holdt sig siden da.

15.4.18. Disse foranstaltninger resulterede i, at stigningstakten for udgifterne halveredes i regnskabsåret 1991, og at indtægternes omfang forøgedes med 34 %. Efter et driftsunderskud på 275 mio. BEF i 1990 havde ordningen i 1991 et driftsoverskud på over 400 mio. BEF. Driftsoverskuddet øgedes til et endnu højere niveau i 1992 og 1993, hvor det nåede op på 534 mio. BEF.

15.4.19. Selv om driftsoverskuddet er faldet siden 1994, var perioden 1991-1995 i sin helhed kendetegnet ved, at der helt klart blev rettet op på ordningens finanser. Et bevis herpå er, at reserverne ultimo 1995 var nået op på 3 563 mio. BEF, hvad der svarer til et års udgifter (jf. tabel 14.4.8 og 15.4.9).

15.4.20. Ordningens kumulerede overskud ultimo 1995 ligger på et niveau, der svarer til det mål, Forvaltningskomitéen satte sig i 1991(546), hvor den skønnede det nødvendigt at råde over en »reserve« svarende til 12 måneders udgifter, fordi det tager så lang tid at ændre ordningen.

15.4.21. Bidragene skal normalt ikke anvendes til finansielle anbringelser, men derimod i henhold til vedtægtens artikel 72 til at sikre dækning af udgifter som følge af sygdom. I ordningens artikel 27 er det fastsat, at »det finansielle formål med ordningen er at sikre, at der på periodisk grundlag er balance mellem de indtægter og udgifter, der følger af ordningens anvendelse«. Det synes således ikke at være i overensstemmelse med grundtanken bag ordningen, at den har overskud i en længere periode.

Fremtidsperspektiver

15.4.22. Det foreløbige resultat i regnskabsåret 1995 var også positivt med 361 mio. BEF. Overskuddet har imidlertid været faldende siden regnskabsåret 1994, og der sker demografiske ændringer, så der skal på ny tages stilling til spørgsmålet om ordningens finansielle balance på mellemlang sigt, og hvilke korrigerende foranstaltninger der kan blive nødvendige.

15.4.23. På grundlag af tidligere års udvikling har hovedkontoret derfor i nogle år søgt at beregne det sandsynlige tidspunkt, hvor der atter vil opstå uligevægt. Det må imidlertid konstateres, at disse beregninger, der er baseret på foreløbige og usikre resultater og diskutable udviklingshypoteser, hidtil ikke har været realistiske. Projektioner på et solidere grundlag(547) viser, at ses der bort fra renter, vil ordningen sandsynligvis snart få driftsunderskud igen. Det siger dog sig selv, at hvis ordningen ændres, eller Den Europæiske Union udvides med nye medlemsstater, vil ordningens finansielle ligevægt skulle beregnes på grundlag af helt andre tal.

15.4.24. De årlige indtægter fra ordningens anbringelser og det akkumulerede overskud er af en sådan størrelsesorden, at der kun på mellemlangt sigt er risiko for, at reserverne bliver opbrugt. Det niveau, ordningens reserver er nået op på, må imidlertid ikke bevirke, at de foranstaltninger, som bør træffes ved udsigten til det snarlige nye driftsunderskud, udskydes på ubestemt tid.

Ordningens driftsomkostninger

15.4.25. I ordningens artikel 25 er det kun fastsat, at »transaktioner i forbindelse med sygesikringsordningen« bogføres i et særligt regnskab uden for budgettet. Men arten af de transaktioner, der skal kontrolleres via regnskaber uden for budgettet, er ikke defineret. Hidtil har institutionerne afholdt stort set alle ordningens udgifter til materialer og forvaltning over deres egne budgetter, mens de samlede indtægter og alle udgifter øremærket til godtgørelse af udgifter som følge af sygdom, er blevet bogført i et særskilt regnskab.

15.4.26. Denne fordeling indebærer alvorlige ulemper. Ordningens udgifter til materialer og drift er nemlig fordelt mellem de særlige sektioner i budgettet for hver enkelt institution, og for Kommissionens vedkommende mellem flere direktorater, og derfor foreligger der ikke fuldstændige oplysninger om dem. Der er aldrig udarbejdet en samlet opgørelse over dem.

15.4.27. I 1994 anslog Kommissionens tjenestegrene de samlede omkostninger ved forvaltningen, der blev varetaget af en stab opgjort til 108 personer til ca. 230 mio. BEF. I en nyere undersøgelse, der er udført i marts 1995 af andre kommissionstjenestegrene, blev udgifterne til selve sygesikringsordningen anslået til 327 mio. BEF. Denne afvigelse vidner om, at man i dag ikke med sikkerhed kan fastslå driftsomkostningernes nøjagtige omfang.

15.4.28. Ved begyndelsen af 1996 var i alt 130 personer beskæftiget direkte med forvaltningen af ordningen (hovedkontor, afregningskontorer og afdelinger). De samlede forvaltningsomkostninger var på ca. 415 mio. BEF eller ca. 12 % af de samlede direkte udgifter som følge af sygdom.

15.4.29. Omkostningerne er fordelt mellem institutionerne og Kommissionens forskellige tjenestegrene, budgetansvar og -beføjelser er udvandet, således at det er umuligt at få et samlet overblik over ordningen, og disse forhold har i høj grad været medvirkende til, at ordningen i dag ikke er under kontrol. En forudsætning for, at ordningens udgifter atter kommer under kontrol, er dels, at udgifterne kan identificeres som ordningens udgifter, dels, at én enkelt myndighed er ansvarlig for forvaltningen af dem.

REGNSKABERNES STRUKTUR OG FINANSKONTROL

Regnskabernes struktur

Regnskabsårets varighed og afslutning

Rettens tidligere bemærkninger

15.4.30. Retten konstaterede i årsberetningen for 1988, at de regnskaber, der hvert år blev fremlagt for Forvaltningskomitéen, var »foreløbige flerårige regnskaber, som svarer til et overslag over de tre forudgående regnskabsår«.

15.4.31. Retten påpegede, at »det varer mindst tre år, inden de endelige tal for et regnskabsår foreligger«, hvilket skyldes dels, at ordningens transaktioner bogføres under det regnskabsår, hvor fordringerne opstår, dels, at reglerne for fortabelse er fordelagtige for de tilsluttede, for fristen for indgivelse af anmodninger om almindelig godtgørelse er faktisk 18 måneder og for godtgørelse af særlige udgifter mere end 2½ år.

15.4.32. I svaret fremhævede Kommissionen, at den omstændighed, at regnskaberne vedrørte flere år, »gør det muligt nøjagtigt at sammenligne indtægter og udgifter for samme regnskabsår og således få et nøjagtigt indtryk af ordningens finansielle udvikling.«

Analyse af forholdene i dag

15.4.33. Ordningens regnskaber er stadig opbygget efter princippet om, at alle indtægter og omkostninger, altså alle fordringer og udgifter, hvor den tilsvarende retlige forpligtelse er opstået mellem den 1. januar og 31. december et givet år, registreres under det pågældende år, uanset hvornår disse fordringer og udgifter henholdsvis inkasseres og betales. Dette regnskabssystem udelukker muligheden for årlige »regnskabsafslutninger«.

15.4.34. Et sådant regnskabssystem er ikke i overensstemmelse med de nye finansielle bestemmelser(548) (artikel 25, 26 og 26c), hvori princippet om årlig regnskabsafslutning fastslås. Forvaltningen af systemer er besværlig og kompleks og er forbundet med mange ulemper: Regnskaberne opstilles manuelt på grundlag af tallene fra den foreløbige balance og er ikke altid korrekte. De afsluttes aldrig endeligt. Regnskaberne bliver ikke mere læsevenlige af, at de omfatter så mange regnskabsår og regnskaber. Systemet kan ikke umiddelbart forenes med hensættelsesmekanismen.

15.4.35. I svaret til Rettens bemærkninger var Kommissionens hovedargument for at bevare systemet med, at alle indtægter og udgifter regnskabsføres i det regnskabsår, hvor de er opstået, at det »gør det muligt nøjagtigt at sammenligne indtægter og udgifter for samme regnskabsår«, mens et system baseret på et kasseregnskab nødvendigvis ville indebære, at udgifterne blev regnskabsført på datoen for betalingen, en løsning, som faktisk kan medføre, at eksisterende underskud konstateres for sent.

15.4.36. I virkeligheden kan kasseregnskabssystemet med regnskabsafslutning hvert år sagtens forenes med et regnskabssystem baseret på konstaterede fordringer. Det er faktisk tilstrækkeligt, at der ved et regnskabsårs udgang foretages hensættelser, så der i det pågældende regnskabsår er afsat bevillinger til de betalinger, der først vil blive foretaget i senere regnskabsår. Denne praksis følges af en række sygekasser i medlemsstaterne. Kommissionens argumenter kan ikke retfærdiggøre, at der opretholdes et system, der ikke er i overensstemmelse med de finansielle bestemmelser, når fordelene ved dette system kan overføres til et kasseregnskabssystem.

Bogføring og beregning af hensættelser

15.4.37. Det er vanskeligt at afstemme ordningens hensættelser ved årets udgang, når regnskabssystemet er baseret på regnskabsføring af indtægter og udgifter i det regnskabsår, hvor de er opstået, og regnskaberne ikke afsluttes ved årets udgang. Faktisk er formålet med hensættelserne, at udgifter, der henhører under et afsluttet regnskabsår, opføres under dette regnskabsår. Dette princip er uforeneligt med et system, hvor regnskabsåret ikke afsluttes ved kalenderårets udgang. Hensættelserne er faktisk kun »overslag over« beløb, der vil blive bogført i år n+1.

15.4.38. Derfor skal ordningens regnskaber hvert år opstilles manuelt på grundlag af basisregnskabstal. Denne procedure indebærer risici for fejl, og den nøjagtige udnyttelsesgrad for hensættelserne kan ikke måles direkte.

Hensættelserne ansættes for højt

15.4.39. Systemet baseret på regnskabsføring af indtægter og udgifter i det regnskabsår, hvor de er opstået, sætter grænser for regnskabsføringen af hensættelser, og det har måske været medvirkende til, at der ikke er gjort en større indsats for at ansætte dem mere præcist.

15.4.40. Allerede i årsberetningen for 1988 konstaterede Retten, at hensættelserne ved årets udgang influerede væsentligt på resultatet for hvert regnskabsår, men at de ikke var berettigede. Det må konstateres, at forholdene ikke er blevet bedre, situationen er tværtimod blevet mere og mere alvorlig i de senere år. Fordi hensættelserne ansættes for højt og indtægterne for lavt, kan det anslåede resultat for et regnskabsår det første år, resultatet regnskabsføres, afvige meget fra resultatet af de følgende år.

15.4.41. I tabel 15.4.10 analyseres udnyttelsesgraden for hensættelserne, og den er generelt utilfredsstillende. For perioden 1988-1994 var den på 89,6 %, og i denne periode er der således opført 615 mio. BEF på udgiftsposter uden at blive udnyttet. Udnyttelsesgraden for hensættelserne har i øvrigt været faldende siden 1992 og faldt i 1994 til det laveste niveau på 80 %.

15.4.42. Ifølge de ansvarlige for ordningen kan indførelsen af et nyt edb-system i 1994 til dels være årsagen til, at hensættelserne i det regnskabsår var ansat til et alt for stort beløb, for det nye system havde gjort det muligt at øge betalingstempoet i det løbende regnskabsår. De var i øvrigt også af den opfattelse, at dataene i det nye system ville gøre hensættelserne meget mere pålidelige.

Opstillingen af regnskaberne

De årlige driftsregnskaber

15.4.43. Eftersom hensættelserne er blevet ansat til alt for høje beløb, giver de årlige driftsregnskaber ikke et retvisende billede af ordningens finansielle stilling. Overskuddet for regnskabsåret 1994, der ultimo 1994 var ansat til 259 mio. BEF, var ultimo 1994 nået op på 450 mio. BEF. Under disse omstændigheder er det vanskeligt at udtale sig om, hvorvidt resultatet for regnskabsåret 1995, som var et overskud på 361 mio. ECU, og som blev forelagt for Forvaltningskomitéen i 1996, var rigtigt.

Den årlige balance og ordningens faktiske likvide midler

15.4.44. Retten henstillede allerede i årsberetningen for 1988, at balancen indeholdt mere detaljerede oplysninger, så den blev klarere og mere forståelig. Der er imidlertid ikke sket forbedringer på dette område. Den samlede likvide beholdning, der er opført på balancen pr. 31. december 1995, giver ikke et retvisende billede af ordningens likvide midler.

15.4.45. Ordningens balance viser nemlig ikke kun ordningens egne finansielle transaktioner, men også finansielle transaktioner, der vedrører enheder, der ikke hører under den fælles ordning (Europaskolerne, Universitetet i Firenze, transaktioner vedrørende tillægssygeforsikringen omfattende tjenestemænd, der gør tjeneste i delegationerne). Det betyder, at der »gemmer sig« transaktioner på ordningens balance, som ikke vedrører ordningen, og årsagen er dels, at forvaltningsorganerne er de samme, dels at de samlede overskud fra disse forskellige sygesikringsordninger anbringes samlet for at opnå den bedst mulige forrentning.

15.4.46. Da der ikke føres tilsyn uden for regnskaberne, er det i dag umuligt at identificere, hvor stor en andel af de anbragte likvide midler og overskud der tilhører hver enkelt af disse ordninger. Denne forvirring kunne bringes ud af verden, ved at der blev ført særskilte regnskaber over ordningens transaktioner og aktiver i stedet for regnskaber, der også omfatter enheder, som ikke hører under ordningen.

Godkendelse af regnskaberne

15.4.47. Ordningens nye finansielle bestemmelser, der trådte i kraft den 2. oktober 1995, er et fremskridt i forhold til tidligere, hvor der ikke var fastsat formelle bestemmelser om proceduren for godkendelse af regnskaberne, hvilket Retten også påtalte i årsberetningen for 1988. I henhold til artikel 26c skal administrationscheferne nu »konstatere senest to år efter forelæggelsen af det årlige driftsregnskab, om hovedkontorets ansvarlige har forvaltet ordningen korrekt«.

15.4.48. Denne formulering er imidlertid så vag, at det er uklart, hvad administrationscheferne skal foretage sig, for det kan ikke formelt sidestilles med en »godkendelse« eller »meddelelse af decharge«.

15.4.49. På den anden side tjener denne procedure kun et formål, hvis den gennemføres på grundlag af endelige regnskaber, hvilket ikke er tilfældet med ordningens nuværende regnskabssystem.

Intern kontrol og finanskontrol

Kontrol af ordningens indtægter

Tilsyn med bidrag

15.4.50. Retten påpegede i årsberetningen for 1988, at hverken Kommissionen eller ordningen foretog kontrol af godtgørelsessatsen eller efterprøvede, om de beløb, institutionerne indbetalte hver måned, var korrekte. Retten konstaterede desuden, at bestemmelserne ikke omfattede regler om anvisning og kontrol af ordningens indtægter.

15.4.51. De nye finansielle bestemmelser, der trådte i kraft i 1995, har afhjulpet disse mangler ved ordningen, for nu skal Kommissionens finansinspektør sikre sig, »at der er overensstemmelse mellem institutionernes bidrag og de indtægter, som i den forbindelse modtages af ordningen vedrørende sygesikring«. Imidlertid er disse nye bestemmelser til dato forblevet uden virkning. Komissionens finansinspektør kontrollerer ikke ordningens indtægter. Hovedkontoret foretager kun »rimelighedskontrol« omfattende samtlige bidrag indbetalt af institutionerne hver måned.

Tilsyn med ordningens anbringelser

15.4.52. GD II har overtaget GD XVIII's opgaver og siden 1982 varetaget den fælles forvaltning af overskuddene fra ordningen, fra Europaskolernes sygekasse, fra Universitetet i Firenze og fra tillægssygeforsikringsordningen for tjenestemænd, der gør tjeneste uden for Fællesskaberne. Hovedkontoret fordeler selv ved årets udgang renterne af de anbragte midler mellem den fælles ordning og de øvrige enheder.

15.4.53. Overskuddet fordeles mellem dem i forhold til det foregående års driftsoverskud. Denne rent empiriske metode, som tilgodeser de enheder, hvis relative overskud er meget store, har ikke noget regnskabsmæssigt grundlag, og valget af den viser, at de ansvarlige for ordningen ikke kender den nøjagtige fordeling af aktiverne mellem ordningen og de øvrige enheder.

Tilsyn med forskud

15.4.54. Retten påpegede i årsberetningen for 1988, at kontrollen af ikke-udlignede forskud til tilsluttede var behæftet med svagheder, og at bestemmelserne ikke omfattede nogen regler om tilbagesøgning af sådanne tilgodehavender eller om forældelse.

15.4.55. Skønt de nye finansielle bestemmelser har afhjulpet denne mangel i ordningen, har ingen af afregningskontorerne, bortset fra afdelingen i Rådet for Den Europæiske Union, sørget for at få afregnet gamle forskud (tilbage til 1994 eller tidligere regnskabsår). Anmodninger til institutionerne om indeholdelse i vederlaget, følges ikke altid. Endelig har hovedkontoret til dato aldrig anmodet finansinspektøren om at godkende, at det afslutter regnskabet over forskud, som må anses for tabt, og som derfor i årevis med urette er blevet regnskabsført som aktiver.

Kontrol af ordningens udgifter

15.4.56. Afregningskontorerne og hovedkontoret foretager intern kontrol af ordningen, men herudover foretager Kommissionens tjenestegrene trods de gældende bestemmelser ikke nogen egentlig kontrol af ordningens udgifter.

15.4.57. Kommissionens eller Rådets regnskabsførers funktioner er begrænset til fysisk forvaltning af betalingerne og til regnskabsføringen af dem. Kommissionens finansinspektør, som i henhold til ordningen skal »kontrollere afregningskontorernes betalinger«, nøjes med at påtegne betalingsordrer og foretager ikke nogen kontrol. Rådets finansinspektør påtegner ikke mere betalingsordrerne udstedt af Rådets afdeling.

KONKLUSION

15.4.58. Kompetencefordelingen i dag mellem institutionerne og forvaltningsorganerne er ikke tilfredsstillende. Proceduren for ændring af ordningen er tung og uhensigtsmæssig, der er så mange instanser, der kan træffe individuelle afgørelser, at de tilsluttede ikke behandles lige, og Kommissionens enekompetence på bestemte områder bliver ikke respekteret.

15.4.59. Disse forhold bør afklares og der bør fastlægges en anden kompetencefordeling. Det kunne gøres efter følgende retningslinjer:

a) Kommissionen eller et organ ansvarligt for den fælles forvaltning får i henhold til vedtægtens artikel 2 beføjelse til at ændre ordningen.

b) Afregningskontorerne får - under hovedkontorets kontrol - særlige beføjelser til at træffe administrative eller finansielle afgørelser i individuelle sager.

c) Spørgsmålet om ansatte, som stilles til rådighed, løses inden for rammerne af vedtægtsbestemmelserne ved, at personale gør midlertidig tjeneste i anden stilling i Kommissionen eller det nye forvaltningsorgan, og ved overførsel af de tilsvarende budgetmidler.

15.4.60. Forvaltningskomitéens sammensætning og arbejdsprocedurer bør tages op til fornyet overvejelse; fordelingen af opgaverne mellem hovedkontoret og afregningskontorerne bør afklares samtidig med, at Forvaltningskomitéens funktion som koordinator, iværksætter og forvaltningskontrol styrkes, så afregningskontorernes produktivitet og betingelser for godtgørelse harmoniseres yderligere.

15.4.61. Siden 1991 har ordningen kørt med overskud. Ud fra de tal, der foreligger i dag, kan det imidlertid forventes, at den demografiske udvikling ret hurtigt vil resultere i, at ordningen atter kommer til at køre med driftsunderskud. Ordningens reserver ligger på et højt niveau, men må ikke bevirke, at man på ubestemt tid udskyder de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde ordningens finansielle ligevægt og for at sikre, at ydelserne ligger på et ensartet niveau.

15.4.62. Stort set samtlige omkostninger ved ordningens forvaltning dækkes over institutionernes budgetter og ikke over ordningens eget budget. Det nøjagtige beløb kendes ikke, men de er høje. Ved at opføre samtlige omkostninger på ordningens regnskab uden for budgettet og udpege en myndighed, der alene var eneansvarlig for forvaltningen af dens transaktioner, kunne man få omkostningerne under kontrol. Denne myndighed kunne være Kommissionen eller et nyoprettet forvaltningsorgan, der repræsenterer alle institutionerne, hvortil ordningens beføjelser, ressourcer og midler skulle overdrages.

15.4.63. Regnskaberne er opbygget efter princippet om, at alle indtægter og udgifter bogføres under det regnskabsår, hvori de er opstået, men dette forekommer ikke at være foreneligt med de nye finansielle bestemmelser. Forvaltningen af regnskabssystemet er tung og kompleks og er forbundet med mange ulemper: Regnskaberne opstilles manuelt på grundlag af tallene fra den foreløbige balance og er ikke altid korrekte. De afsluttes aldrig endeligt. Regnskaberne bliver ikke mere læsevenlige af, at de omfatter så mange regnskabsår og regnskaber. Systemet kan ikke umiddelbart forenes med hensættelsesmekanismen. Hensættelserne ansættes systematisk for højt, hvilket gør regnskaberne mindre pålidelige. Opstillingen af balancen giver ikke et retvisende billede af ordningens likvide beholdning. Der er ikke fastlagt klare procedurer for godkendelse af regnskaberne.

15.4.64. Retten skal ikke drage princippet om regnskaber baseret på konstaterede fordringer i tvivl, men et system baseret på et kasseregnskab ville forenkle forvaltningen af ordningen, regnskaberne ville indeholde flere oplysninger, og de ville være mere gennemskuelige. Hensættelser bør beregnes omhyggeligere, og ordningens egne aktiver bør identificeres.

15.4.65. Den interne kontrol af ordningen bør styrkes (kontrol af forskud og risikoorienteret kontrol) og udvides til at omfatte forvaltningskontrol. Trods de nye finansielle bestemmelser er den finanskontrol, som Kommissionen i dag foretager af ordningen, rent formel, uanset om der er tale om bidrag eller udgifter. Der bør i det mindste foretages stikprøvekontrol eller periodisk revision. Der kunne også oprettes et forvaltningsorgan, der kunne foretage mere indgående og effektiv finanskontrol.

KOMMISSIONENS SVAR

Tilskud med generelt sigte (afsnit A-3 i budgettet)

KOMMISSIONENS GENERALSEKRE-TARIATS FORVALTNING AF TILSKUDDENE

15.1.6. Generelt erkender Generalsekretariatet de af Retten nævnte svagheder i systemet. En reform af tilskudspolitikken og af forvaltningen af tilskuddene er undervejs i alle Kommissionens tjenestegrene i kølvandet på en indgående undersøgelse, som Kommissionens Generalinspektorat for Tjenestegrenene foretog i 1997.

Overholdelse af kriterierne for ydelse af tilskud

15.1.8. Der er tale om en organisation, som budgetmyndigheden har tildelt driftstilskud. I 1996 blev tilskuddet reduceret med 145 000 ECU. 1997-tilskuddet blev suspenderet indtil juli efter en kontrol udført af Kommissionens tjenestegrene. En første tranche på 100 000 ECU er i mellemtiden blevet frigjort, men der er i den forbindelse fastsat en række præcise betingelser for organisationens fremtidige forvaltning.

15.1.10. Fra 1998 vil organisationen kun kunne modtage tilskud til helt præcise aktiviteter, og under forudsætning af, at disse er i overensstemmelse med tilskudsreglerne.

Tilskud opføres år efter år på budgettet

15.1.12. Retten hentyder til modtagere af driftstilskud, der af budgetmyndigheden er opført som sådanne. Virkningen af disse aktiviteter evalueres ved regelmæssige kontakter mellem de pågældende organisationer og forskellige af Kommissionens tjenestegrene. Dette kan give anledning til ændring af Kommissionens tilskud (jf. svaret på punkt 15.1.8).

Evaluering af anvendelsen af tilskuddene

15.1.13. Der er nu indført et hensigtsmæssigt edb-program. De uafsluttede sager, som Retten hentyder til, er at betragte som undtagelsestilfælde.

15.1.14. De småorganisationer, som der også ydes tilskud til, råder ikke altid over et særlig forfinet regnskabssystem. Definitionen af, hvilke udgifter der er tilskudsberettigede, fremgår af tildelingsskrivelsen i de tilfælde, hvor målbeskrivelsen ikke er tilstrækkelig. For større tilskud, der ydes over de pågældende poster, vil det fra slutningen af 1997 være et generelt princip, at definitionen af, hvilke udgifter der er tilskudsberettigede, skal fremgå af tildelingsskrivelsen. Det er ved at blive undersøgt, hvorledes man kan tidsbegrænse driftstilskuddene.

Kontrolgennemførelse

15.1.15 - 15.1.16. I betragtning af de pågældende tilskuds art og formål og de relativt små beløb, der er tale om for mange af tilskuddenes vedkommende, ville det ikke være hensigtsmæssigt at anvende den evalueringsordning, der gælder for de større fællesskabsforanstaltninger, idet udbyttet ville være for ringe i forhold til omkostningerne. Til gengæld fører de involverede operative tjenestegrene tilsyn med de pågældende organisationer og er i kontakt med de andre berørte tjenestegrene (jf. svaret på punkt 15.1.12). Kommissionen erkender dog, at der må ske en forøgelse af antallet af kontrolbesøg på stedet. Dette vil imidlertid kun være muligt i det omfang, der er personale til det.

15.1.17 - 15.1.18. Kommissionen er i høj grad opmærksom på dette problem. På baggrund af den analyse, der er foretaget af Generalinspektoratet for Tjenestegrenene, vil der blive indført strukturer og procedurer for at afhjælpe problemet. SINCOM 2, som er under udvikling, vil formodentlig give mulighed for i den generelle database over tredjemand at kunne hente oplysninger til identifikation af aktuelle eller potentielle tilskudsmodtagere (f.eks. med henblik på indgåelse af en forpligtelse).

TILSKUDDENE TIL DRIFTSUDGIFTER

15.1.19 - 15.1.22. Driftstilskud ydes på grundlag af de budgetbemærkninger, som budgetmyndigheden anfører. Kommissionen tager Rettens bemærkninger til efterretning.

KONKLUSION

15.1.23. a) Kommissionen bestræber sig på at sikre korrekt anvendelse af de regler og kriterier, der gælder for ydelse af tilskud, under de stærkt varierende forhold, der gør sig gældende på dette område.

b og c) Kommissionen deler Rettens opfattelse.

Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer (artikel A-342 i Kommissionens budget og bilag II)

FINANSIERING AF PUBLIKATIONSKONTORET

Opstilling af budgettet

15.2.5 - 15.2.6. Kommissionen og Publikationskontoret har sørget for at råde bod på denne mangel fra og med FBF for 1998.

Utilstrækkelige bevillinger

15.2.8. Det er rigtigt, at arbejdsmængden er vokset hurtigere end Publikationskontorets budget.

15.2.9. a) Publikationskontorets bestyrelse, der består af repræsentanter for institutionerne, anmoder regelmæssigt Publikationskontorets direktør om en redegørelse for forvaltningen.

d) Kommissionen erkender, at det er vanskeligt at give et samlet tal for omkostningerne ved institutionernes publikationsvirksomhed (og ikke Publikationskontorets driftsomkostninger). Den vil undersøge, om der eventuelt vil kunne findes en løsning i de foranstaltninger, som Retten foreslår under punkt 15.2.53.

Genanvendelse af indtægter

15.2.11 - 15.2.12. Det var budgetmyndigheden, der i sin tid bestemte, at abonnenterne skulle betale for at få tilsendt deres publikationer.

Publikationskontorets bestyrelse har altid ment, at prisen på et abonnement består af to komponenter: prisen på selve publikationen og forsendelsesomkostningerne. Det er dens udgangspunkt.

Hvad angår ydelser, der tilbagebetales af institutionerne, er der tale om gratis distribution. I dette tilfælde afholder Publikationskontoret udgifterne på institutionernes vegne, men råder ikke over egne bevillinger.

På dette punkt er de lovgivningsmæssige rammer for Publikationskontorets arbejde forældede, idet man ved udformningen af vedtægterne for Publikationskontoret især tænkte på distribution mod betaling og ikke forudså de skalafordele, der ville være forbundet med at lade institutionernes gratis distribution varetage centralt af Publikationskontoret (jf. også punkt 15.2.52).

Regnskabsaflæggelse

15.2.13 - 15.2.14. I forvaltningsregnskabet er Publikationskontorets genanvendelse indregnet i Kommissionens samlede genanvendelse. De er aldrig blevet anført særskilt. Men detaljerede oplysninger om Publikationskontorets genanvendelse af bevillinger findes i regnskabsafdelingerne.

Under opstillingen af driftsregnskabet vil Kommissionen fremover sørge for, at disse transaktioner anføres på samme måde, som når det drejer sig om Kommissionen.

FINANSFORVALTNING

Forvaltningen af de likvide midler fra tilskuddet til den løbende drift

15.2.16. Som følge af de mangler, der er konstateret i forbindelse med anvendelsen af Jocomp, har Publikationskontoret besluttet at udvikle en ny version af systemet. Undersøgelser vedrørende afvigelser mellem bankudskrifter og saldoer ifølge systemet er langvarige og besværlige i betragtning af det meget store antal transaktioner, der skal kontrolleres.

Tilsynet med denne konto uden for regnskaberne gør det muligt at sikre kontrollen med transaktioner over denne konto.

Banktransaktioner

15.2.17. De fleste af disse konti blev åbnet helt tilbage i 1980'erne, og der blev valgt en bank, som havde afdelinger i alle medlemsstater. Siden den seneste udvidelse er det blevet praksis, at Publikationskontoret anvender de banker, som Kommissionen selv bruger.

15.2.18. Publikationskontoret vil gøre det fornødne for at sikre en sådan kontrol.

15.2.19. For at fjerne forvaltningen af placeringskonti fra Publikationskontorets regi har Kommissionen oprettet en konto, hvor beløb, der forvaltes af Publikationskontoret, slås sammen med beløb, der forvaltes af Kommissionens specialiserede finansielle tjenestegrene.

Inkassering af indtægter

15.2.20 - 15.2.21. Publikationskontoret har allerede truffet visse foranstaltninger for at efterkomme Rettens kritik. Det vil endvidere opfordre sine salgskontorer til så vidt muligt at undgå betaling pr. check, og det vil fortsat forsøge at undgå de af Retten påpegede risici.

I betragtning af de forskellige handelstraditioner, der findes i medlemsstaterne, er det imidlertid sin sag ligefrem at pålægge én og kun én betalingsmåde.

FREMSTILLINGEN AF EF-TIDENDE

Trykningen af EF-Tidende

15.2.25. Publikationskontoret har kontrolleret, at indholdet af magnetbåndet var identisk med indholdet af det bånd, som den pågældende kontrahent anvendte ved offentliggørelsen af dagens EFT. Den bydende virksomhed kunne imidlertid, inden for den tidsplan, som den selv havde lagt, kun klare ca. en fjerdedel af produktionen. I de tilfælde, hvor direktiverne pålægger Publikationskontoret meget korte tidsfrister, kan kontrakten ikke tildeles en sådan virksomhed, da den ikke vil være i stand til at overholde fristerne.

15.2.26. De kontrakter om trykning, som Publikationskontoret indgår, giver ikke kontrahenten nogen som helst garanti for, hvor store ydelser han vil blive bedt om at præstere. På den baggrund synes en anmodning om nedsættelse af buddet i tilfælde, hvor der tildeles en virksomhed flere kontrakter på én gang, at være risikabel.

15.2.27. Disse tekniske minimumskrav, der er nødvendige for at sikre de ønskede tjenesteydelser, afspejler kompleksiteten af den produktionsproces, der skal til for at sikre den daglige udgivelse af de 3 udgaver af EFT på EU's 11 sprog. Denne fremgangsmåde, der udnytter mulighederne for uden yderligere omkostninger at genanvende tekster trykt i andre formater eller på andre medier, giver væsentlige besparelser og er ved at blive den almindelige praksis i alle moderne forlagsvirksomheder, der beskæftiger sig med opgaver svarende til Publikationskontorets.

15.2.28. De tal, der figurerede i udbudsbetingelserne, var de tal, der forelå under udarbejdelsen af de tekniske specifikationer. Det anslås, at der går 18-24 måneder fra udarbejdelsen af de tekniske specifikationer til kontraktens underskrivelse. Publikationskontoret er desuden afhængig af institutionernes beslutninger om offentliggørelse, når det drejer sig om antallet af offentliggjorte sider i »L«- og »C«-udgaven, samt af den tilslagsgivende myndighed, når det drejer sig om udbudsbekendtgørelser offentliggjort i »S«-udgaven.

De to nye sprogversioner, der er kommet til som følge af den seneste udvidelse, har medført en forøgelse i arbejdsbyrden på over 20 %. Efter Kommissionens opfattelse har den hurtige stigning i det gennemsnitlige antal sider i »S«-udgaven været en offentlig tilgængelig oplysning, der let har kunnet verificeres af enhver abonnent og således også af enhver potentiel tilbudsgiver. Forøgelsen af sidetallet er steget kraftigere end forventet på det tidspunkt, hvor udbudsbetingelserne blev udarbejdet, og Publikationskontoret vil bestræbe sig på, i forbindelse med næste udbudsrunde, at ajourføre disse oplysninger umiddelbart forud for udbudsbekendtgørelsen.

SALG AF PUBLIKATIONER

Prisen på EF-Tidende

15.2.35 - 15.2.37. Det er korrekt, at praksis er som beskrevet af Retten. Nemlig, at alle distributører favoriserer abonnementer frem for løssalg.

Publikationskontoret anvender de principper for prisfastsættelse, som de anvisningsberettigede eller kontorets bestyrelse har fastsat. De anvisningsberettigede har det afgørende ord og kan under alle omstændigheder fravige disse principper.

Begrundelsen for at reducere prisen var, at budgettet, der er institutionernes vigtigste instrument til forøgelse af gennemskueligheden på budgetområdet, skulle gøres lettere tilgængeligt.

Distribution af de øvrige publikationer

15.2.39. Publikationskontoret tager ved prisfastsættelsen ganske rigtigt udgangspunkt i kostprisen, idet denne ganges med en bestemt koefficient.

Den kostpris, Publikationskontoret anvender som udgangspunkt, er ret høj, navnlig på grund af flersprogetheden, der er et af de mest grundlæggende træk ved Fællesskabets udgivelser. De faste produktionsomkostninger er de samme for alle sprogudgaver, uanset oplagets størrelse. Dette smitter naturligvis af på den gennemsnitlige kostpris for alle udgaver taget under ét.

Den af Publikationskontoret anvendte koefficient ligger lidt under gennemsnittet for de koefficienter, der anvendes af de andre forlag, der i øvrigt desuden i deres beregninger medtager de »intellektuelle« omkostninger ved produktionen af publikationernes indhold, udgifter, som institutionerne ikke medregner. Prisen på Fællesskabets publikationer er således lave sammenlignet med markedet for lignende publikationer.

15.2.40. Publikationskontoret kan kun give Retten medhold i dens analyse. Det bestræber sig på at gøre institutionerne bevidste om problemet.

Salg gennem forhandlere

15.2.45. De betalingsfrister, der pålægges forhandlerne, bliver pr. 1.1.98 nedsat til 90 dage for monografier. For abonnementer gælder denne regel allerede.

15.2.46. De rabatter, Publikationskontoret giver på abonnementer (25 %), er helt normale.

Det er korrekt, at de rabatter, der gives på monografier, ligger over det normale. Publikationskontoret finder det berettiget i betragtning af fællesskabsproduktionens kompleksitet (det store antal titler, antallet af sprogudgaver, små målgrupper), hvilket kræver særlige incitamenter.

15.2.47 - 15.2.49. Publikationskontoret noterer sig Rettens bemærkninger. Det vil foreslå sin bestyrelse at sætte en frist for decentraliseringen af sine salgsfremstød og dermed for ydelsen af den særlige rabat på 2 % til forhandlerne.

Markedsføringsredskaber

15.2.50 - 15.2.51. Publikationskontoret bestræber sig på at udvikle de redskaber, der er nødvendige for at fremskaffe de ønskede oplysninger.

Udbuddets kompleksitet og uensartethed gør det vanskeligt at udvikle egnede edb-procedurer.

KONKLUSION

15.2.52. Kommissionen opfordrer Publikationskontorets bestyrelse til at forelægge forslag til en tilpasning af de lovgivningsmæssige rammer for Publikationskontoret, så de passer til dets nuværende rolle.

15.2.53. Publikationskontoret vil tage hensyn til denne bemærkning i sin forvaltningsrapport for 1997.

15.2.54. Publikationskontoret vil gøre alt for at åbne kontrakterne om produktion af EFT for den bredest mulige konkurrence under samtidig hensyntagen til produktionsbetingelserne og reglerne for tildeling af offentlige kontrakter.

15.2.55. Publikationskontoret kan kun støtte Retten på dette punkt og vil endnu engang over for institutionerne understrege, at der må skabes en sundere balance mellem gratis distribution og salg af publikationer.

Decentrale fællesskabsorganer

INDLEDNING

Finansielle bestemmelser

15.3.2. Kommissionen minder om, at dens ansvar over for decentrale fællesskabsorganer er defineret i forordningerne om deres oprettelse. De decentrale organer er i princippet uafhængige af Kommissionen for så vidt angår organisationen på det administrative og budgetmæssige område. Kommissionen presser på over for de agenturer, der er forsinkede, for at få dem til at gøre det nødvendige, så anvendelsen af de finansielle bestemmelser og forretningsordenen gælder fuldt ud inden udgangen af 1997.

15.3.3. Kommissionen opfordrer agenturerne til - i nært samarbejde med Kommissionen - at gøre en fælles indsats for at harmonisere regnskabsopstillingen i forbindelse med afslutningen af regnskabsåret 1997 med det formål at gøre regnskabene mere gennemskuelige.

OPSTILLINGEN AF BUDGETTET

15.3.5. Det er kun i forretningsordenen for Det Europæiske Miljøagentur, at der åbnes mulighed for flerårige programmer og anvendelse af de dertil knyttede bevillinger over flere år. Kommissionen har foreslået de andre agenturer at undersøge, om det vil være hensigtsmæssigt at ændre deres finansielle bestemmelser, så bevillinger til aktionsudgifter i deres budgetter opføres som opdelte bevillinger.

15.3.6. Det beløb, som Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut har modtaget fra Kommissionen til forvaltning af programmer i tilknytning til PHARE og TACIS (TEMPUS og VET), figurerer ganske rigtigt ikke som indtægt i dette agenturs budget. Beløbene er blevet bogført som indtægter og udgifter uden for budgettet, idet de pågældende programmer af instituttet forvaltes på Kommissionens vegne og på grundlag af kontrakter, der med det formål er indgået med denne. Kommissionen vil sammen med instituttet undersøge, hvorledes disse indtægter kan inkorporeres i instituttets almindelige bogføring under stadig hensyntagen til disse midlers særlige karakter, idet de forvaltes på Kommissionens vegne.

15.3.7. Fremføringen af relativt store beløb skyldes den forsinkede budgetgennemførelse som følge af vanskelighederne i forbindelse med igangsætningen af agenturerne. Men Kommissionen er enig med Retten i, at budgetoverslagene efter indkøringsperioden bør gøres mere pålidelige, og at fremføringsprocenten må kunne reduceres kraftigt takket være de indvundne erfaringer og de formodentlig mere stabile forhold. Det skal nævnes, at flere agenturer allerede har gjort eller er ved at gøre en indsats på dette punkt, og at de i stadig højere grad tilpasser deres budgetter efter de reelle behov gennem vedtagelse af ændrings- og tillægsbudgetter.

REGNSKABSSYSTEMER/ANALYTISK REGNSKAB

15.3.9 - 15.3.11. Med undtagelse af CEDEFOP er agenturernes budgetregnskabssystemer ikke baseret på egentligt regnskabsprogrammel. Flere agenturer er fuldt ud klar over, at det er vigtigt at råde over et effektivt system til budgetforvaltning inden udgangen af 1997. Visse eksisterende regnskabssystemer er f.eks. i stand til at afsløre mangel på bevillinger.

De fleste af agenturerne offentliggjorde i december 1995 et udbud med henblik på indkøb af et integreret regnskabsprogrammel. Da udbuddet gav ret utilfredsstillende resultater, blev det annulleret.

Agenturerne tyede derefter til Kommissionens løsning (Sincom 2), der umiddelbart syntes egnet og hurtigt at overføre til agenturerne. Der blev afholdt flere koordinationsmøder om dette emne mellem Kommissionen og agenturerne. Især de store agenturer mener, at den bedste løsning vil være en videreudvikling af Sincom 2, hvorunder systemet tilpasses til deres specielle behov. Det har imidlertid vist sig, at denne løsning (Sincom 2) ikke kan komme på tale for mindre agenturer, der ikke råder over fuldt udbyggede edb-faciliteter.

Det er baggrunden for, at en række mindre agenturer, under ledelse af CEDEFOP, er gået i gang med udviklingen af deres eget integrerede programmel, der svarer til deres behov.

Kommissionen har opfordret agenturerne til, at de - afhængigt af, hvilken løsning de har valgt - fremskynder enten udviklingen af deres eget system eller tilpasningen af Sincom 2 til deres egne behov, så de råder over et integreret regnskabsprogrammel for regnskabsåret 1998.

15.3.12. Agenturet for Lægemiddelvurdering har i 1997 gjort en indsats for at udvikle et analytisk regnskab. Kommissionen opfordrer de andre agenturer til at gøre det samme for således at forbedre og udbygge de redskaber, de anvender i den finansielle forvaltning.

FINANSINSPEKTØREN

15.3.14. Efter finanskontrollens opfattelse vil det medføre en betydelig rationalisering af kontrolarbejdet, hvis agenturerne anvender og tilpasser Kommissionens nye regnskabssystem (Sincom 2). Udviklingen og brugen af elektronisk påtegning vil kunne formindske ulemperne ved den decentrale beliggenhed og medvirke til at begrænse udnyttelsen af forskudsordninger.

Hvis det er muligt med det disponible personale, er det meningen, at finanskontrollen skal øge sin tilstedeværelse på stedet. Dette ønske om at have en finanskontrol nærmere ved agenturerne er baggrunden for, at kontrollen af agenturet i Torino og af oversættelsescentret i Luxembourg fremover varetages af finanskontrollen i henholdsvis Ispra og Luxembourg.

Andre muligheder for decentralisering af finanskontrollen er ved at blive undersøgt.

Den fælles sygesikringsordning

ORDNINGENS OPBYGNING OG VIRKSOMHED

Kompetencefordelingen inden for ordningen

15.4.9. a) Ved forvaltningen af ordningen anvendes beslutningsprocedurer, hvis varighed afhænger af, hvor omfattende de foreslåede ændringer af ordningen er:

- det kan være mere langsigtede ændringer, som kræver ændring af rammebestemmelserne for ordningen: Der er her tale om en langvarig beslutningsprocedure

- eller det kan være tilpasninger på kortere sigt: Disse gennemføres ved hjælp af fortolkningsbestemmelserne til ordningen.

For at følge Rettens bemærkninger op agter Kommissionen at foreslå vedtagelse af yderligere foranstaltninger af begrænset rækkevidde, som kan vedtages efter den hurtige beslutningsprocedure, f.eks. ændring af fortolkningsbestemmelserne. Denne mulighed er f.eks. blevet udnyttet i forbindelse med ordningens artikel 8 (vedtagelse af justeringskoefficienter).

b) Når Rådets antenne træffer en forvaltningsafgørelse, sikres det, at der er sammenhæng med hovedkontoret. Når det gælder Parlamentet er antennens rolle begrænset til forskudsoperationer. Hvad angår personalet i de øvrige institutioners afregningskontorer, forpligter institutionerne sig til enten at sørge for vedtægtsmæssig udstationering eller til at forelægge budgetmyndigheden de nødvendige anmodninger om overførsel mellem institutionernes personalefortegnelser.

c) Så snart den nye applikation PAIE er installeret (udgangen af 1998), og den integrerede forvaltning af personaleoplysninger mellem PAIE og ASSMAL (sygesikringens edb-applikation) er funktionsdygtig, er det meningen, at beslutninger om, hvem der har ret til at blive tilsluttet ordningen, for så vidt angår ydelsesberettigede henhørende under Kommissionen, uddelegeres til afregningskontorerne under tilsyn fra hovedkontoret.

Forvaltningskomitéens sammensætning og funktion

15.4.10. For at følge Rettens bemærkning op vil Kommissionen foreslå, at de medlemmer af forvaltningskomitéen, der hidrører fra hovedkontoret eller afregningskontorerne, i fremtiden deltager i forvaltningskomitéens møder med observatørstatus.

15.4.11. Kommissionen deler Rettens opfattelse. For at gengive forvaltningskomitéen dens rolle som forum for drøftelse af mere generelle emner vil Kommissionen foreslå, at der nedsættes flere specialiserede undergrupper, der skal lette dagsordenen for forvaltningskomitéens møder og støtte komitéen i tekniske spørgsmål.

Hovedkontorets opbygning og virksomhed

15.4.12. Hovedkontoret må for at kunne spille sin rolle have et indgående kendskab til de opgaver, der udføres af afregningskontorerne.

Hvad angår den kontrol, som hovedkontoret fører med afregningskontorernes arbejde, har den gradvise indførelse af ASSMAL-applikationen betydet, at hovedkontoret midlertidigt har måttet koncentrere sig om de nye metoder til indsamling og kontrol af oplysninger snarere end om kontrol af afregningskontorerne. Når denne overgangsfase er slut, vil hovedkontoret på ny kunne tage sig af de opgaver, som Retten slår til lyd for.

Afregningskontorernes opbygning og virksomhed

15.4.13. Der bør ske en nuancering af bemærkningerne om antallet af interventioner og anvendte ressourcer. Afregningskontorerne udfører en bred vifte af opgaver, og forskellen mellem de enkelte kontorers befolkningsunderlag er af afgørende betydning for arbejdsbyrden. I Karlsruhe er pensionisterne, for hvem sagsbehandlingen er mest kompleks, i flertal. Hvad Ispra angår vil Kommissionen analysere de af Retten anførte oplysninger og eventuelt træffe de nødvendige korrigerende foranstaltninger.

Endelig er der en sammenhæng mellem afregningskontorernes produktivitet, således som målt af Retten, og det omfang, hvori ASSMAL er indført, og de ansatte har lært at bruge det nye system.

15.4.14. Rettens bemærkninger er for en dels vedkommende blevet efterkommet. Indførelsen af ASSMAL muliggør en bedre målretning af kontrollen og gør det endvidere muligt at videreføre gennemførelsen af de foranstaltninger, som hovedkontoret har truffet for at sikre en bedre harmonisering af afregningskontorernes tariferingspraksis.

Supplerende dækning for de tilsluttedes ægtefæller i bestemte tilfælde

15.4.15. Den supplerende dækning af ægtefæller er kompliceret både med hensyn til forvaltningen af rettigheder og med hensyn til godtgørelse. Der skal nemlig på dette område tages hensyn til en række specifikke bestemmelser i visse landes sygesikringsordninger, især når den fælles sygesikringsordning yder den primære dækning.

ØKONOMISK FORVALTNING OG REGNSKABSFØRING

Ordningens finansielle stilling

15.4.21. Efter Kommissionens opfattelse opfylder den nuværende situation i alt væsentligt de krav, der er fastsat i ordningens bestemmelser, nemlig i artikel 27 (der skal set over en vis periode være balance) og i artikel 29 (det kumulerede overskud skal i første række dække eventuelle underskud).

Fremtidsperspektiver

15.4.22 - 15.4.24. Ordningens nuværende reserve skal ses som et første svar på de usikre fremtidsperspektiver for ordningens balance, et svar, der er baseret på ordningens artikel 29. Usikkerheden skyldes den demografiske udvikling, der er ugunstig for ordningen, og de deraf følgende stigende udgifter. Kommissionen overvåger til stadighed ordningens balance og vil i givet fald undersøge, om der er grund til at ændre ordningen.

Ordningens driftsomkostninger

15.4.26 - 15.4.27. Systematisk registrering af udgifter til ordningens driftsudstyr vil kræve et analytisk regnskab. Et sådant regnskab kræver igen en reform, der går ud over rammerne for de midler, der anvendes på ordningen. For at følge Rettens bemærkninger op vil Kommissionen foretage en ny vurdering af ordningens driftsudgifter samt en rationalisering heraf.

15.4.29. Ligeledes med det formål at rationalisere udgifterne påtænker Kommissionen at revidere ordlyden af artikel 20.

REGNSKABERNES STRUKTUR OG FINANSKONTROL

Regnskabernes struktur

Regnskabsårets varighed og afslutning

Analyse af forholdene i dag

15.4.33 - 15.4.36. For at opnå effektivitet og gennemsigtighed på regnskabsområdet vil Kommissionen (i overensstemmelse med de almindeligt anerkendte regnskabsprincipper) indføre det såkaldte forvaltningssystem allerede i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1997.

Bogføring og beregning af hensættelser

15.4.37 - 15.4.38. Med indførelsen af ovennævnte forvaltningssystem vil man - i forvaltningsregnskabet - kunne måle udnyttelsen af de hensættelser, der er opført på balancen for de foregående regnskabsår. Desuden vil man kunne undgå den fornyede manuelle behandling, der er nødvendig for øjeblikket.

Hensættelserne ansættes for højt

15.4.39 - 15.4.42. Anvendelsen af ASSMAL gør det muligt at godtgøre i gennemsnit 80 % af de ydelser, for hvilke der er sket hensættelse inden april det følgende år. Det skulle således være muligt at foretage en bedre vurdering af, hvor store hensættelser der skal foretages i det såkaldte forvaltningssystem.

Opstillingen af regnskaberne

De årlige driftsregnskaber

15.4.40 - 15.4.43. Beregningen af hensættelser for de rettigheder, der er opstået i et bestemt regnskabsår, men som ikke er bogført under det pågældende regnskabsår, er nødvendig for at kunne bestemme ordningens ligevægtspunkt. Men selv under anvendelse af forvaltningssystemet vil hensættelserne blive udnyttet i varierende grad.

I perioden 1988-1994 lå hensættelserne således på et stabilt niveau set i forhold til ordningens årlige udgifter (i størrelsesordenen 34 %), men alligevel svingede udnyttelsen af disse hensættelser mellem 80 % og 103 %.

Kommissionen medgiver dog, at der bør udvikles mere effektive vurderingsmetoder.

Den årlige balance og ordningens faktiske likvide midler

15.4.44 - 15.4.46. Den eneste finansielle transaktion, der ikke henhører under den fælles ordning, men er opført i dens balance, er den fælles anbringelse af overskud og disponible midler fra de forskellige ordninger. Kommissionen vil, på forslag af sin regnskabsfører, sørge for en klarere opstilling af balancen, så de disponible midler og overskud fra de enkelte ordninger klart fremgår.

Godkendelse af regnskaberne

15.4.48. Indførelsen af forvaltningssystemet, der anvendes ved opstillingen af de endelige regnskaber, vil give administrationschefernes intervention større betydning.

Intern kontrol og finanskontrol

Kontrol af ordningens indtægter

Tilsyn med bidrag

15.4.50 - 15.4.51. På baggrund af de nye bestemmelser, der trådte i kraft den 2. oktober 1995, er finanskontrollen rede til at foretage periodisk revision.

Tilsyn med ordningens anbringelser

15.4.53. Når først der er sket en klar fordeling af disponible midler og overskud fra den fælles sygesikringsordning og de andre ordninger (Europaskolerne, Universitetsinstituttet i Firenze og tillægsforsikringen for tjenestemænd ansat uden for Fællesskabet), vil der kunne ske en tilsvarende fordeling af renterne hidrørende fra de enkelte ordninger.

Tilsyn med forskud

15.4.55. Afregningen af gamle forskud (fra før 1994) er godt i gang. I juni 1997 var 62 % af disse forskud tilbagebetalt. For forskud tildelt i 1994 er afregningsproceduren afsluttet, og for forskud tildelt efter den 1. januar 1995 er den i gang.

KONKLUSION

15.4.58. Kommissionen agter i højere grad at udnytte de muligheder, der ligger i de gældende bestemmelser, til at udvide viften af beslutninger af begrænset rækkevidde og således aflaste beslutningsprocessen for så vidt angår ændringer af forskrifterne.

15.4.59. Hvad angår individuelle beslutninger er uddelegering af ansættelsesmyndighedens beføjelser noget, som den enkelte institution selv bestemmer (vedtægtens artikel 2). Kommissionen har i sin interne organisation privilegeret den fremgangsmåde, som Retten foreslår.

Hvad angår personale ved andre institutioner, som gør tjeneste i et af Kommissionens afregningskontorer, agter institutionerne enten, som foreslået af Retten, at foretage vedtægtsmæssig udstationering eller at forelægge budgetmyndigheden anmodninger om overførsler mellem personalefortegnelserne for de forskellige institutioner.

15.4.60. Kommissionen vil, for at styrke forvaltningskomitéens rolle som forum for mere generelle drøftelser, foreslå, at man i højere grad lader tekniske undergrupper tage sig af forberedelsen af sager. Endvidere skal de medlemmer af forvaltningskomitéen, der hidrører fra hovedafregningskontoret, deltage i møderne med observatørstatus.

Kommissionen er enig med Retten i, at det er nødvendigt med en klar arbejdsdeling mellem hovedkontoret og afregningskontorerne. Denne skal træde i kraft efter en overgangsfase, hvor edb-applikationen ASSMAL indføres. Når de nye metoder til indsamling og kontrol af oplysninger er fastlagt, vil hovedkontoret i højere grad kunne koncentrere sig om at kontrollere afregningskontorerne og harmonisere den eksisterende tariferingspraksis.

15.4.61. Kommissionen er til stadighed opmærksom på ordningens balance og på spørgsmålet, om der skal ændres ved de vedtægtsmæssige bestemmelser. Ordningens nuværende reserve udgør, i overensstemmelse med ordningens artikel 29, et første svar på udsigten til stigende udgifter som følge af den demografiske udvikling.

15.4.62. Fortolkningen af artikel 25, der vedrører »transaktioner i forbindelse med ordningen« har altid været éntydig for institutionerne. Kommissionen vil, navnlig inden for rammerne af ordningens artikel 20, tilstræbe en rationalisering af driftsudgifterne. I den sammenhæng mener den, at man bedre kan styre udgifterne ved hjælp af et særskilt analytisk regnskab end med det regnskab uden for budgettet, der føres efter den nuværende ordning, og som kun dækker indtægter og udgifter i forbindelse med godtgørelse af lægeudgifter.

15.4.63. Kommissionen vil endnu inden udgangen af 1997 indføre det såkaldte forvaltningsystem. Den vil bestræbe sig på at forbedre beregningen af hensættelser, der opføres på budgettet. Udnyttelsen af oplysninger fra ASSMAL udgør allerede en første etape i den retning.

Den grad, hvori hensættelserne udnyttes, vil selv under anvendelse af et såkaldt forvaltningssystem være bestemt af faktorer, som institutionerne ikke har nogen indflydelse på.

Kommissionen vil i øvrigt gøre opstillingen af balancen klarere, navnlig for så vidt angår de disponible midler, ordningen råder over.

Opstillingen af endelige regnskaber, der sker under anvendelse af et såkaldt forvaltningssystem, vil give administrationschefernes intervention større betydning.

15.4.65. Den finansielle kontrol med indtægterne foretages automatisk af institutionernes og de andre organers finansinspektører, idet størsteparten af den fælles sygesikringsordnings indtægter modsvares af tilsvarende udgifter for de enkelte institutioner, og disse udgifter godkendes regelmæssigt af de respektive finanskontrollører.

Hvad angår den fælles sygesikringsordnings udgifter vil finanskontrollen forsøge at udbygge kontrollen med stikprøveundersøgelser og periodisk revision. Det bør ligeledes overvejes at ændre ordningens vedtægter for at inddrage de andre institutioners og organers finansinspektører i disse opgaver.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Tabel 15.4.8 - Sygeforsikringsordningen - Balancen pr. 31. december

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Kilde: Sygeforsikringsordningen.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KAPITEL 16 Revisionsretten

Den eksterne revisors påtegning om rigtigheden af Revisionsrettens forvaltningssregnkab og balance pr. december

og

beretning om Rettens interne kontrolsystem og om den økonomiske forvaltning er

offentliggjort i EFT C 326 af 28.10.1997.

KAPITEL 17(549*) Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget

17.0. INDHOLD Punkt

Generelt 17.1 - 17.5

Reglerne om godtgørelse af udgifter til rejse med fly 17.6 - 17.10

Revision af udgifterne 17.11 - 17.19

Rejse- og mødedagpenge 17.16 - 17.19

Konklusion 17.20 - 17.21

GENERELT

17.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg (ØSU) og Regionsudvalget har hver 222 medlemmer. En fælles organisationsstruktur varetager hovedparten af forvaltningen af disse to organer, som afholder dels plenarmøder og dels mange sektions- og studiegruppemøder (ØSU), henholdsvis udvalgs- og underudvalgsmøder (Regionsudvalget) på Unionens område (for det meste i Bruxelles). Nogle medlemmer og delegationer deltager undertiden i møder uden for Unionens område. Medlemmer, suppleanter og eksperter, der deltager i sådanne møder, får godtgjort rejseudgifter (billet til fly/tog eller udgifter ved rejse i privat bil).

17.2. De får også udbetalt følgende to former for dagpenge:

a) mødedagpenge (for hver mødedag) og

b) rejsedagpenge.

17.3. Førstnævnte er et fast beløb, der dækker udgifter til kost og logi mv. Sidstnævnte er også et fast beløb, der udbetales for afstande på over 100 km og på grundlag af den gennemsnitlige transporttid mellem afrejsestedet og mødestedet.

17.4. De disponible bevillinger i 1996 til disse udgifter androg 8,8 mio. ECU for ØSU og 5,3 mio. ECU for Regionsudvalget (artikel A-250 og B-250 i budgettets sektion for ØSU hhv. Regionsudvalget), dvs. i alt 14,1 mio. ECU.

17.5. Europa-Parlamentet anmodede i sin afgørelse om decharge for gennemførelsen af budgettet for regnskabsåret 1994(550) om ekstern revision af rejseudgifterne for medlemmerne af Regionsudvalget. Retten tog Europa-Parlamentets anmodning til efterretning. Derfor opførte den på sit årlige arbejdsprogram revision af rejseudgifterne for medlemmerne af Regionsudvalget og ØSU.

REGLERNE OM GODTGØRELSE AF UDGIFTER TIL REJSE MED FLY

17.6. Reglerne om godtgørelse af udgifter til rejse med fly for medlemmerne af ØSU og Regionsudvalget figurerer i forskellige dokumenter(551). ØSU's præsidium besluttede i september 1994, at det ikke længere skulle være muligt at godtgøre anmeldte udgifter ved kontant udbetaling, og det bevirkede, at det blev almindelig praksis at godtgøre dem ved udstedelse af check. ØSU's præsidium besluttede den 21. november 1995 at udarbejde nye regler pr. 1. januar 1996 for at forbedre det gældende reglement, der gik tilbage til 1986 (ØSU-reglement nr. 55/86), og hvori det var fastsat, at udgifter til rejse med fly blev godtgjort mod forevisning af billet (alternativ A). Ved den første ændring (ikrafttrædelse 1. januar 1996) blev der indført mulighed for at godtgøre medlemmernes rejseudgifter med et fast beløb (alternativ B) beregnet på grundlag af afstanden i kilometer mellem bopæl og mødested. Ved den anden blev det fastsat, at der efter den 1. oktober 1996 skulle forevises boardingkort som bevis for, at den flybillet, der var vedlagt godtgørelsesanmodningen, faktisk var blevet brugt.

17.7. Regionsudvalget blev oprettet i 1994 og vedtog den 24. juli 1994 de gamle regler fra 1986 for medlemmerne af ØSU (kun alternativ A). Disse regler blev ændret den 19. september 1996.

17.8. ØSU's mødedagpenge er fastsat til 5 700 BEF. Rejsedagpengene varierer afhængig af afstanden og ligger på mellem 4 450 og 8 900 BEF. Regionsudvalgets mødedagpenge er fastsat til 206 ECU. Rejsedagpengene ligger, afhængigt af afstanden, på mellem 86 ECU og 222 ECU.

17.9. I reglerne for godtgørelse (artikel 2, stk. 1, litra C, (ØSU) og artikel 2, litra C (Regionsudvalget)(552)) præciseres det ikke, om billetten skal forelægges under eller efter rejsen. I Den Europæiske Unions finansforordning er der kun hjemmel for betaling efter rejsen. I ØSU og Regionsudvalget følges den praksis, at godtgørelsen oftest ydes før hjemrejsen.

17.10. I de særlige regler for ØSU og Regionsudvalget præciseres det, at godtgørelsen i forbindelse med flyrejser sker mod forevisning af billetter til prisen for klassen umiddelbart under 1. klasse. Ved revisionen konstateredes det, at de fleste af medlemmerne har forevist billetter til business-class med henblik på godtgørelse. Godtgørelse kan kun ske mod forevisning af den billet, der faktisk er anvendt til rejsen, og på grundlag af en skriftlig erklæring med attestering af udgiftens størrelse.

REVISION AF UDGIFTERNE

17.11. Finansinspektøren gennemførte i 1995 en undersøgelse, hvoraf det fremgik, at ØSU's medlemmer og suppleanter i nogle tilfælde havde anmodet om at få godtgjort andre flybilletter end de faktisk benyttede. Retten har undersøgt 1 000 billetter, der dækkede en periode på to måneder. 60 % af de billetter (875), som der blev indhentet oplysninger om hos flyselskaberne, havde foranlediget uberettigede godtgørelser, for der var forelagt andre billetter end de faktisk benyttede.

17.12. Desuden skønnede Retten, at værdien af de med urette godtgjorte billetter er 0,4 mio. ECU, svarende til 52 % af de godtgørelser af udgifter til rejse med fly, der blev udbetalt i de to måneder (0,8 mio. ECU). I 1995 fik medlemmerne af ØSU udbetalt i alt 4,7 mio. ECU i godtgørelser af udgifter til rejse med fly.

17.13. Retten har undersøgt en periode på tre måneder i 1996 og konstateret, at tallet for billetter godtgjort med urette stadig er meget højt for ØSU's vedkommende (69 %). Af de 94 medlemmer og suppleanter, hvis dossier blev revideret, har 41 forevist flybilletter, der ikke var i orden.

17.14. For Regionsudvalgets vedkommende ligger det på 3 %. Af de 208 medlemmer og suppleanter, hvis dossier blev revideret, har 21 forevist flybilletter, der ikke var i orden.

17.15. Retten skønner, at der for ØSU's vedkommende med urette blev godtgjort billetter for 0,3 mio. ECU og for Regionsudvalgets vedkommende for 0,01 mio. ECU. Undersøgelsen omfattede billetter svarende til et samlet beløb på 0,8 mio. ECU, heraf henholdsvis 0,4 mio. ECU for ØSU's vedkommende og 0,4 mio. ECU for Regionsudvalgets vedkommende. I 1996 androg de samlede godtgørelser af udgifter til rejse med fly for medlemmer af ØSU 5,3 mio. ECU og for Regionsudvalget 1,8 mio. ECU.

Rejse- og mødedagpenge

17.16. Retten undersøgte også rejse- og mødedagpengene for medlemmerne af ØSU og Regionsudvalget.

17.17. Medlemmerne udfylder én erklæring, hvori de anmoder om både godtgørelse af rejseudgifter og udbetaling af de to former for dagpenge. Den generelle regel er, at de også kan (ØSU) hhv. skal (Regionsudvalget) underskrive tilstedeværelseslisten for møderne.

17.18. Den Fælles Organisationsstruktur (FOS) kontrollerer erklæringerne og tager fotokopi af billetterne. I henhold til de gældende regler kan én person ikke modtage både rejse- og mødedagpenge for en og samme dag. Retten konstaterede, at disse regler i flere tilfælde ikke blev overholdt.

17.19. Ved undersøgelsen af tilstedeværelseslisterne viste det sig:

a) at det ikke er fastsat i forretningsordenen, at medlemmerne skal underskrive tilstedeværelseslister

b) at der i ØSU ikke findes sådanne lister for bestemte møder, mens de foreligger for plenarforsamlingerne; i Regionsudvalget udfyldes listerne for plenarforsamlingerne og øvrige samlinger generelt, som de skal

c) at medlemmerne af ØSU og Regionsudvalget undertiden ikke underskriver listerne, som ikke i alle tilfælde stemmer overens med mødeprotokollerne eller godtgørelserne, og

d) at nogle medlemmer af ØSU og Regionsudvalget undertiden har fået udbetalt beløb for møder, hvor de ifølge de foreviste billetter ikke var til stede (kun i forbindelse med plenarforsamlinger).

KONKLUSION

17.20. Medlemmerne af ØSU har i 1995 og 1996 med urette fået godtgjort et stort antal flybilletter svarende til et betydeligt beløb (jf. punkt 17.11-17.15). En indgående undersøgelse af samtlige udbetalte godtgørelser er efter Rettens opfattelse absolut påkrævet.

17.21. Analysen af udgifterne i 1995 og 1996 viser, at følgende forhold bør tages i betragtning:

a) ØSU og Regionsudvalget bør føre streng kontrol med udgifterne til flyrejser og med mødedagpenge. Det er nødvendigt, at forvaltningen effektiviseres, og at der anvendes edb til kontrol af udgifterne.

b) De forhold, som både finansinspektøren og Retten har konstateret, er så alvorlige, at der omgående bør træffes de nødvendige, korrigerende foranstaltninger, specielt for så vidt angår uberettiget udbetalte godtgørelser.

c) Internt bør der i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelser og vedtægten for tjenestemænd drages de nødvendige konsekvenser af, at bevillingerne ikke er udnyttet i henhold til principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG, REGIONSUDVALGETS SVAR

17.4. Det er usædvanligt, at man sammenlægger bevillingerne opført på budgetartiklerne A-250 og B-250 vedrørende de nødvendige midler til finansiering af to uafhængige organers virksomhed, ikke mindst når man betænker, at de to organer ikke har samme arbejdsmetoder.

17.8. Der skal her mindes om, at dagpengene til medlemmer af ØSU, der tjener det ene formål at dække medlemmernes opholds- og rejseudgifter, fastsættes af Rådet (traktatens artikel 194). Dagpengesatserne er senest reguleret pr. 1. juli 1995. Det skal tilføjes, at ØSU's medlemmer i udførelsen af deres hverv ikke modtager nogen form for vederlag.

17.9. Når man følger den praksis at godtgøre medlemmerne i Bruxelles, dvs. inden de foretager hjemrejse, er det ud fra følgende overvejelser:

- hvis et medlem godtgør, at han har foretaget en rejse fra sin bopæl til Bruxelles, formodes vedkommende ligeledes at foretage en tilbagerejse.

- hvis man først godtgjorde de afholdte udgifter efter, at returrejsen er foretaget, ville det være ensbetydende med, at medlemmerne skulle lægge penge ud til betaling af billetten, hvilket repræsenterer en stor økonomisk byrde i betragtning af den tid, der vil hengå med at få beløbet refunderet. En sådan fremgangsmåde kan man vanskeligt forestille sig, eftersom medlemmerne ikke aflønnes for deres aktiviteter.

- skete godtgørelsen efterfølgende, ville det medføre et betydeligt administrativt merarbejde (både for sekretariatet og for de pågældende medlemmer).

Hertil kommer, at det i Regionsudvalgets godtgørelsesregler fastsættes, at formularerne til deklaration af udgifter skal udfyldes og underskrives af den godtgørelsesberettigede på det pågældende møde. Enhver deklaration, der forelægges senere, vil blive behandlet ved månedens udgang.

17.11. I dette punkt støtter Revisionsretten sig til en intern undersøgelse i ØSU, som blev gennemført i maj 1996 og førte til:

1) indførelse af hasteforanstaltninger i tredje kvartal 1996, bl.a. med krav om forelæggelse af boardingpas

2) nedsættelse af en tremandsgruppe (i september 1996), som havde til opgave at evaluere undersøgelsens resultater og at fremsætte forslag på baggrund heraf. Gruppen aflagde sin endelige rapport den 29. maj 1997.

17.13. Den kontrolmetode, Revisionsretten anvender, bygger på resultaterne af en intern undersøgelse gennemført af ØSU i 1995.

Rettens undersøgelse fører derfor til nogle resultater, der giver et samlet situationsbillede, som bør nuanceres: ud fra disse resultater kan der ikke drages præcise konklusioner for så vidt angår samtlige billetter.

I den sammenhæng kan det således konstateres, at 41 medlemmer (ud af de 94 medlemmer, hvis rejsebilag blev undersøgt), svarende til 18 % af samtlige medlemmer, havde fremlagt ukorrekte flybilletter.

Desuden vedrørte den kontrol, Revisionsretten gennemførte ved begyndelsen af 1997, de første af måneder af 1996.

På det tidspunkt var de første foranstaltninger, som ØSU havde vedtaget på baggrund af resultaterne af den interne undersøgelse (maj 1996), endnu ikke sat i værk. En kontrol gennemført af Retten for november måned 1996 viser, at disse dispositioner har haft en mærkbar effekt (ud af de 125 billetter, der blev undersøgt, blev der kun konstateret uregelmæssigheder for 4 billetters vedkommende).

17.14. Det skal ligeledes bemærkes, at i mere end en tredjedel af disse tilfælde var flybilletterne korrekte i forbindelse med udgiftsdeklarationen på mødet. Når disse udgiftsdeklarationer er blevet delvis ukorrekte, skyldes det ændringer i rute eller skift til andet flyselskab eller transportmiddel i forbindelse med returrejsen.

17.15. Ligesom i punkt 17.12 taler Retten om »uretmæssigt godtgjorte billetter«. Det skal imidlertid påpeges, at de beløb, der er betalt tilbage for de billetter, hvis gyldighed anfægtes, ikke kan betragtes som værende 100 % uretmæssigt betalt: medlemmerne var jo til stede på mødet og har foretaget rejsen på den ene eller den anden måde.

17.18. Den regel, Revisionsretten citerer, har til formål at forhindre, at der gives rejsedagpenge flere gange i tilfælde, hvor et medlem måtte foretage to successive rejser i løbet af en og samme uge.

Mødedagpenge og rejsedagpenge sigter således på hver sin form for udgiftskompensation: dagpengene for en mødedag dækker udelukkende alle udgifterne på mødestedet, medens rejsedagpengene skal dække udgifterne i forbindelse med befordring uanset rejsemåde og uden, at der tages hensyn til den faktiske dato for rejsen.

De to udvalg medgiver, at den pågældende regel er formuleret på en sådan måde, at det kan give anledning til misforståelser. Reglen vil blive taget op i forbindelse med den næste revision af godtgørelser.

17.19. a) Når man næste gang reviderer forretningsordenen, vil ØSU indskrive reglen om, at medlemmerne er pligtige til at underskrive deltagerlisterne.

Regionsudvalget er i øjeblikket i færd med at stadfæste sin praksis; det sker ved, at man i præsidiets instruks om anvendelsen af forretningsordenens bestemmelser indskriver en regel om, at medlemmerne er retligt forpligtede til at underskrive deltagerlisterne for alle de møder, de deltager i.

Med hensyn til møderne i underudvalgene er denne regel allerede skrevet ind i præsidiets instruks vedrørende underudvalgenes funktionsmåde vedtaget den 19. april 1995.

b) For så vidt angår plenarforsamlingerne, er der allerede på nuværende tidspunkt krav om, at ØSU's medlemmer skal underskrive deltagerlisten.

På møder i sektioner og studiegrupper af mere begrænset størrelse tager sekretariatet tilstedeværelserne til efterretning, og en liste over tilstedeværende medlemmer er at finde i referatet af det pågældende møde.

I øvrigt udgør de deklarationer, medlemmerne udfylder på møderne, dokumentation for betalingerne.

ØSU's generalsekretær har imidlertid den 25. juli 1997 givet instruks om, at deltagerlisterne fremover skal underskrives ikke blot for plenarforsamlinger, men også for møder i de øvrige organer (sektioner og studiegrupper).

c) I visse tilfælde har medlemmerne af ØSU og af RU faktisk glemt at underskrive deltagerlisterne. Mødereferaterne og erklæringerne er imidlertid et bevis på, at de pågældende personer var til stede.

d) Som hovedregel bruger medlemmerne af de to udvalg billetter, som kan ændres: det indebærer, at de i stedet for at tage af sted den dag, der figurerer på billetten (hvoraf en kopi er vedlagt udgiftsdeklaration) kan tage af sted dagen efter på en ændret billet.

I øvrigt kan deres tilstedeværelse på mødet godtgøres ved hjælp af deklarationen, mødereferatet og fremover tillige ved hjælp af deltagerlisten.

17.20. ØSU er bevidst om, at den situation, der fremgår af den interne undersøgelse vedrørende året 1995 og bekræftelsen af denne situation gennem Revisionsrettens kontrol, er beklagelig og må straks bringes i orden.

Det er på den baggrund, at de anvisningsberettigede har besluttet at kræve uretmæssigt udbetalte beløb tilbagebetalt.

Desuden kan det konstateres, at de foranstaltninger, der allerede er indført, kan fremvise afgørende resultater. Ud af en stikprøve, som Revisionsretten udtog i november 1996, var det således kun 4 billetter, der var behæftet med uregelmæssigheder, og som måtte underkastes en nærmere undersøgelse.

17.21. a) Siden den interne undersøgelse blev gennemført, er der af ØSU og RU truffet eller vil blive truffet følgende foranstaltninger:

1. boardingpas kræves forevist

2. de fremlagte billetter skal stemples

3. intern stikprøvekontrol hos de luftfartsselskaber, som har udstedt billetterne

4. krav om undertegnelse af deltagerlisterne.

Desuden vil det edb-system, der anvendes ved udbetaling af godtgørelser til medlemmer af ØSU og RU, blive udskiftet med et langt mere ydedygtigt programmel, som vil tillade en langt mere effektiv styring. Indførelsen af en forskudsordning for beregning og betaling af dagpengebeløb og af udgiftsgodtgørelser til medlemmerne er under planlægning, og ordningen skulle kunne være på plads på kort sigt.

Endelig agter udvalgene på kort sigt at klarlægge reglerne for dagpenge til medlemmer under hensyntagen til de erfaringer, der er indvundet i de øvrige institutioner.

b) De anvisningsberettigede i de to udvalg har besluttet, at alle uretmæssigt modtagne beløb skal tilbagebetales.

c) I forlængelse af de foranstaltninger, der er nævnt under punkt a), har udvalgene besluttet at foretage en intern undersøgelse af, hvordan deres administrative organisation fungerer.

DEL VII Finansielle instrumenter og bankaktiviteter

KAPITEL 18(553*) Finansielle instrumenter og bankaktiviteter

18.0. INDHOLD Punkt

Finansielle instrumenter 18.1 - 18.6

Revision af interventioner i form af lån med rentegodtgørelse i de jordskælvsramte områder i Italien 18.7 - 18.24

Indledning 18.7 - 18.10

Kontrolforanstaltninger 18.11 - 18.12

Industriområder 18.13 - 18.16

Offentlige bygninger 18.17 - 18.24

Udviklingen i projektet 18.17 - 18.20

Årsagerne til forsinkelserne 18.21

Støtteberettigelse og kvalitet 18.22

Tilsyn 18.23 - 18.24

Garantifonden for aktioner i forhold til tredjelande 18.25 - 18.39

Mål 18.25 - 18.28

Funktionsmåde 18.29 - 18.30

Udviklingen i 1996 18.31 - 18.32

Stillingen ved udgangen af regnskabsåret 1996 18.33 - 18.36

Den økonomiske forvaltning 18.37 - 18.39

Den Europæiske Investeringsfond 18.40 - 18.47

Mål og funktionsmåde 18.40

Gældende ret 18.41 - 18.42

EU's finansielle forpligtelser i forbindelse med EIF 18.43 - 18.44

Rettens revision 18.45

Bemærkninger 18.46 - 18.47

Konclusion 18.48 - 18.52

FINANSIELLE INSTRUMENTER

18.1. Den Europæiske Union kan yde gavebistand, der finansieres over budgettet, og råder derudover over en lang række finansielle instrumenter, dels instrumenter, der forvaltes uden for budgettet (f.eks. lån finansieret med lånte midler) dels hybridinstrumenter, der kan være koblet til budgettet (f.eks. betalinger i henhold til garantier eller tilbagebetalinger af kapitalindskud) eller en kombination af transaktioner forvaltet inden og uden for budgettet (f.eks. rentegodtgørelser i forbindelse med lån). I tabel 18.1-18.4 gives en oversigt over de finansielle instrumenter, der anvendes i forbindelse med samtlige fællesskabsaktiviteter, dvs. både de aktiviteter, der er koblet til det almindelige budget for Unionen, og dem, der henhører under EKSF og EUF.

18.2. I tabel 18.1 vises långivnings- og lånoptagelsestransaktioner. Lånetransaktionerne kan finansieres med lån optaget på kapitalmarkedet og således forvaltes uden for budgettet eller med budgetbevillinger.

18.3. I forbindelse med visse støtteforanstaltninger kan der også indrømmes rentegodtgørelse både for lån ydet af EU og for lån ydet af EIB. Tabel 18.2 er en oversigt over sådanne transaktioner.

18.4. EU kan også stille garantier for lån, som den selv har optaget, og for visse former for långivningstransaktioner, som gennemføres af tredjemand inden for rammerne af EU's udenrigspolitik (jf. tabel 18.3). For at gøre det lettere at forvalte misligholdelser af lån i tredjelande blev der i 1994 oprettet en garantifond for aktioner i forhold til tredjelande (jf. punkt 18.25-18.39). Alle disse garantier forvaltes uden for balancen og opføres kun som »pro memoria-posteringer« på budgettet.

18.5. Endelig kan EU enten indskyde kapital direkte i organer af fælles interesse, som f.eks. Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD) eller Den Europæiske Investeringsfond (EIF), eller erhverve kapitalandele som et led i iværksættelsen af særlige mekanismer som f.eks. joint ventures. I tabel 18.4 vises EU's kapitalindskud pr. 31. december 1996.

18.6. Pr. 31. december 1996 var de samlede udeståender vedrørende lånetransaktioner fordelt med 73 % på medlemsstaterne (mod 77 % i 1995) og 27 % på tredjelande (mod 23 % i 1995). De finansielle aktiviteter i form af långivning (14 484 mio. ECU), lånoptagelse (12 655 mio. ECU), kapitalindskud (272 mio. ECU) og garantier (11 877 mio. ECU) beløb sig pr. udgangen af 1996 til i alt 39 287 mio. ECU, hvilket svarer til et fald på 7 651 mio. ECU eller 16 % i forhold til 1995.

REVISION AF INTERVENTIONER I FORM AF LÅN MED RENTEGODTGØRELSE I DE JORDSKÆLVSRAMTE OMRÅDER I ITALIEN

Indledning

18.7. Den 23. november 1980 ramte et jordskælv et område på ca. 20 000 km2 i regionerne Campania og Basilicata i Syditalien. Efter Rådets opfattelse burde der sættes hurtigt og effektivt ind på at afbøde virkningerne af katastrofen. Det bemyndigede derfor Kommissionen til at optage lån til finansiering af genrejsningen af den økonomiske og sociale infrastruktur i de katastroferamte områder(554) og udvidede i den forbindelse anvendelsesområdet for afgørelsen fra 1978 om det nye fællesskabsinstrument (NIC)(555). Disse lån kunne maksimalt andrage 1 000 mio. ECU i hovedstol efter fradrag af transaktioner, som EIB i givet fald gennemførte til samme formål over Bankens egne midler. I forbindelse med begge lånetyper kunne der ydes rentegodtgørelse på 3 % for en periode på maksimalt 12 år. Den Europæiske Investeringsbank (EIB) skulle forvalte lånene på Kommissionens vegne og for dennes regning.

18.8. Fra 1981 til 1988 blev der ydet lån for i alt 965,7 mio. ECU (jf. tabel 18.5). Rentegodtgørelserne, der afholdes over fællesskabsbudgettet, blev fordelt på perioden 1982-1999. De vil i alt nå op på 239,7 mio. ECU (jf. tabel 18.6).

18.9. De italienske myndigheder har beregnet ødelæggelserne til 13 596 mio. ECU. Fællesskabsinterventionen i form af lån med rentegodtgørelse udgør 7,1 % af dette beløb. Tabel 18.7 er en oversigt over de finansierede projekter. Lånene blev fordelt i henhold til en aftale undertegnet i marts 1981 mellem Kommissionen, EIB og det italienske finansministerium, hvori det fastsattes, at lånene skulle udbetales igennem Finansministeriet, der også skulle sørge for tilbagebetalingen.

18.10. Retten har flere gange givet udtryk for bekymring(556) over disse interventioner, navnlig med hensyn til deres effektivitet og kontrollen af dem. I de fleste tilfælde var Kommissionens svar meget generelle og meget optimistiske. Den bekræftede, at der i det store og hele var indført gode opfølgnings- og kontrolprocedurer, og at de anvendtes, men at dens tjenestegrene undersøgte mulighederne for at øge kontrollens gennemsigtighed(557). Kommissionen bemærkede om et projekt vedrørende offentlige bygninger, at de opståede forsinkelser ikke skyldtes den måde, projektet blev forvaltet på(558). Kommissionen har to gange påpeget om et industriområdeprojekt, der skabte langt færre arbejdspladser end forventet(559), at forholdene hurtigt ville blive forbedret. Retten har imidlertid ikke kunnet finde bevis for nogen virkelig forbedring. Derfor undersøgte den, da det sidste projekt, der indgik i denne foranstaltning (offentlige bygninger), var afsluttet, en række problemer, som den tidligere havde gjort opmærksom på, men som Kommissionen ikke havde gjort noget ved.

Kontrolforanstaltninger

18.11. Den nationale kontrol af genopbygningsforanstaltningerne efter jordskælvet var, som konstateret af et undersøgelsesudvalg nedsat af det italienske parla-ment(560) og af den italienske revisionsret(561), behæftet med alvorlige svagheder. EIB mener ikke, at den har nogen revisionsforpligtelser(562). Kommissionen har ikke selv foretaget stedlig kontrol af iværksættelsen af disse interventioner, selv om det i medfør af traktatens artikel 205 påhviler den at foretage egnet kontrol med henblik på beskyttelse af Fællesskabets interesser.

18.12. Først i november 1992 fik Retten mulighed for at foretage alle nødvendige efterprøvelser(563). Men i praksis er det umuligt at gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af et projekt så lang tid efter begivenhedernes indtræden. Aftalerne mellem EIB og modtagerne indeholdt ganske vist en bestemmelse om, at der skulle føres regnskab, således at det var muligt at identificere de arbejder, som Fællesskabet havde finansieret. Denne bestemmelse blev imidlertid ikke altid overholdt, navnlig ikke af den myndighed, der var ansvarlig for bygningen af veje. Denne myndighed fremlagde nemlig tre forskellige opgørelser over de fællesskabsfinansierede arbejder. Under sådanne forhold er det umuligt at kontrollere, om de midler, der blev stillet til rådighed, og således også rentegodtgørelserne, blev anvendt i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

Industriområder

18.13. Et af de vigtigste projekter bestod i at skabe infrastrukturer til 20 industriudviklingsområder (heraf 15 finansieret med lån med rentegodtgørelse ydet over den særlige intervention). Sigtet var at fremme etableringen af jobskabende industrivirksomheder og dermed kompensere for tabet af arbejdspladser på grund af jordskælvet og samtidig at gardere sig mod risikoen for affolkning af disse traditionelt ugunstigt stillede regioner. Fællesskabsfinansieringen androg 149,2 mio. ECU i lån, svarende til 15,4 % af de samlede særlige lån, samt 38,4 mio. ECU i rentegodtgørelser, 116,1 mio. ECU i EFRU-støtte og 65 mio. ECU i statsstøtte.

18.14. Siden 1991 har Retten regelmæssigt ført tilsyn(564) med etableringen af virksomheder og oprettelsen af nye arbejdspladser, eftersom de var den afgørende indikator for, om interventionen var vellykket, og fordi der var en tendens til forværring af forholdene, selv om Kommissionen havde udtalt, at den forventede »en klar forbedring i de kommende år«(565).

18.15. I virkeligheden er antallet af virksomheder og arbejdspladser faldet. Retten konstaterede i 1994(566), at en af de vigtigste årsager var, at der ikke fandtes en procedure for tildeling af ledige parceller og for tildeling af parceller, der var blevet disponible, efter at virksomheder måtte lukke på grund af konkurs, til andre virksomheder.

18.16. I maj 1996 indførte det italienske industriministerium regler for tildeling af ledige parceller(567). Men i december 1996 trådte en ny lov i kraft(568), hvorved ansvaret for forvaltningen af industriområder blev delegeret til regionerne. Tildelingsproceduren skulle dermed indledes på ny på dette niveau. I mellemtiden er forholdene yderligere forværret. I tabel 18.8 vises udviklingen fra 1994 til 1996.

Offentlige bygninger

Udviklingen i projektet

18.17. Et andet projekt vedrørte genopbygning af offentlige bygninger. EIB udvalgte 65 interventioner, som den anså for støtteberettigede i overensstemmelse med Rådets beslutning, af i alt 85 interventioner, som Ministeriet for Offentlige Arbejder havde foreslået. Heraf vedrørte 35 reparationsarbejder og 30 nyopførelser. De samlede omkostninger blev anslået til 112 500 mio. ITL (88 mio. ECU). Det var oprindelig planlagt, at arbejderne skulle påbegyndes i 1983 og afsluttes i 1985.

18.18. Allerede i 1984, året efter undertegnelsen af kontrakten, var opførelsen af fire kaserner til gendarmeriet (carabinieri), som var planlagt i Campania, ikke længere af hastende karakter, fordi gendarmeriet i mellemtiden havde fundet andre løsninger. De fire delprojekter blev opgivet i 1985. Efterfølgende blev fire andre projekter opgivet i 1989 og et i 1991.

18.19. Gennemførelsen af de resterende 56 delprojekter blev væsentligt forsinket. I tabel 18.9 vises forsinkelserne pr. 31. december 1996. 47 bygninger var blevet færdigbygget med mellem et og 11 års forsinkelse, og gennemsnitligt med 4½ års forsinkelse. Hvis ni uafsluttede delprojekter regnes med, er den gennemsnitlige forsinkelse på nuværende tidspunkt på fem år med stigende tendens.

18.20. De samlede omkostninger ved det reviderede projekt var anslået til 102 000 mio. ITL (76,4 mio. ECU). I henhold til EIB's seneste opgørelse over stillingen ultimo 1996 androg de faktisk afholdte udgifter 105 200 mio. ITL (78,8 mio. ECU), heraf 91 400 mio. ITL (68,5 mio. ECU) til afsluttede delprojekter og 13 800 mio. ITL (10,3 mio. ECU) til ni endnu ikke afsluttede delprojekter. De midler, der blev stillet til rådighed, er således blevet opbrugt, og fremtidige arbejder skal finansieres med nationale offentlige midler. Den nødvendige supplerende finansiering er anslået til 18 000 mio. ITL (13,5 mio. ECU), og det betyder, at det oprindelige budget (der allerede omfattede hensættelse af 17 900 mio. ITL, eller 13,4 mio. ECU, til prisstigninger) kan forventes at blive overskredet med 21 %.

Årsagerne til forsinkelserne

18.21. Hovedårsagen til, at projektet blev forsinket på nationalt og regionalt plan, var mangelfuld udformning, planlægning og koordinering, hvilket skyldtes retlige, administrative og budgetmæssige problemer(569), samt at et stort antal byggevirksomheder var gået konkurs, og at der var indført nye normer vedrørende jordskælvssikring.

Støtteberettigelse og kvalitet

18.22. I ca. 30 % af de tilfælde, der blev revideret på stedet (fem af 17 delprojekter), var der ingen direkte forbindelse mellem bygningerne og de berørte tjenester og følgerne af jordskælvet. I nogle tilfælde bestod arbejdet snarere i restaurering af historiske mindesmærker, hvor jordskælvet kun havde forårsaget begrænsede ødelæggelser, og i disse tilfælde var der i øvrigt ikke tale om at genhuse en offentlig tjeneste, hvis bygninger ikke længere kunne anvendes efter jordskælvet. Et stort antal færdige og ibrugtagne bygninger har tekniske mangler, navnlig vandgennemsivning og revner i murene.

Tilsyn

18.23. I medfør af aftalen mellem Kommissionen og Den Italienske Republik skal EIB føre tilsyn med gennemførelsen af projekterne. Banken skal foretage sådan kontrol, som den anser for nødvendig, herunder besøg på stedet og inspektioner, uden at dette i øvrigt indskrænker Kommissionens beføjelser til at føre tilsyn. Det har imidlertid været meget vanskeligt for EIB at få oplysninger fra det regionale kontor for offentlige arbejder i Napoli og at koordinere arbejdet med det, og det gjorde tilsynet specielt arbejdskrævende. Man var nødt til at rykke flere gange for at få oplysninger om, hvordan arbejderne skred frem, og når disse oplysninger endelig forelå, måtte der foretages yderligere kontrol, fordi de var indbyrdes modstridende. Retten stødte på tilsvarende problemer under sin undersøgelse.

18.24. I EIB's situationsrapporter om arbejderne omtales opståede problemer og forsinkelser. Der blev skrevet otte rapporter om dette projekts utilfredsstillende forløb, som alle blev sendt til Kommissionen. Kommissionen foretog sig imidlertid intet over for de italienske myndigheder for at afhjælpe situationen. Det var EIB's lokale repræsentant, der førte forhandlinger om disse spørgsmål, og de førte ikke til noget resultat. Det er imidlertid klart, at problemer af et sådant omfang burde behandles på et andet niveau, og at Kommissionen burde have opfyldt sine forpligtelser med hensyn til at beskytte Fællesskabets interesser, så denne foranstaltning var blevet effektiv.

GARANTIFONDEN FOR AKTIONER I FORHOLD TIL TREDJELANDE

Mål

18.25. Kommissionen skal betale renter af og afdrag på og tilbagebetale lån, som den selv har optaget i Fællesskabets navn i finansieringsinstitutter, navnlig EIB, eller stillet garanti for. Der stilles garanti over budgettet for lån ydet til tredjelande til dækning af eventuelle misligholdelser af primære lån. Inden garantifondens oprettelse blev der opført en pro memoria-postering på budgettet, hver gang der var risiko for en fremtidig udgift i forbindelse med en garanti over det almindelige budget. I begyndelsen af 1990'erne var den risiko, der skulle dækkes over budgettet, blevet meget væsentlig, fordi der blev ydet et stadigt stigende antal garantier for lån til et stigende antal tredjelande og for stadig større beløb.

18.26. Der var dengang stor sandsynlighed for, at en indfrielse af en garantiforpligtelse på et stort beløb kunne medføre alvorlige forstyrrelser i budgetgennemførelsen. Der kunne kun tilvejebringes midler til dækning af de budgetudgifter, der var en følge af misligholdelser og indfrielse af garantiforpligtelser, fra de allerede eksisterende budgetposter eller ved hjælp af et tillægs- og ændringsbudget.

18.27. I årsberetningen for regnskabsåret 1991(570) opfordrede Retten Kommissionen til at »overveje at oprette en særlig »lånegaranti«-reserve (svarende til den monetære reserve under EUGFL) finansieret af egne indtægter, som kun indkaldes, når der reelt er brug herfor, og når misligholdelsen vedrører et beløb, der overskrider den på forhånd fastsatte tærskel«. En garantireserve giver mulighed for en smidigere budgetmæssig behandling, og spørgsmålet om, hvorvidt der er disponible midler ved udgangen af året, vil ikke blive aktuelt.

18.28. Det Europæiske Råd i Edinburgh vedtog i december 1992, at der skulle oprettes en garantifond for aktioner i forhold til tredjelande, og den blev oprettet den 31. oktober 1994 ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2728/94(571). Fonden fungerer som en stødpude, der gør den budgetmæssige behandling lettere. Fondens midler skal anvendes til at betale långivere, såfremt modtageren af et lån eller en lånegaranti, Fællesskabet har ydet i eller til et tredjeland, ikke opfylder sine forpligtelser. Garantifonden indtræder, når modtageren ikke har opfyldt sine forpligtelser tre måneder efter forfaldsdatoen. Fonden overtager dermed de finansielle forpligtelser, der indtil dette tidspunkt påhviler Fællesskabet med hensyn til betaling af renter og afdrag på lån. I overensstemmelse med artikel 6 i forordningen har Kommissionen i henhold til en aftale indgået i november 1994 mellem Fællesskabet og EIB overdraget den finansielle forvaltning af fonden til EIB.

Funktionsmåde

18.29. Rådet har fastsat et målbeløb svarende til 10 % af Fællesskabets samlede forpligtelser (hovedstol og forfaldne, ikke-betalte renter) i forbindelse med hver enkelt låne- og garantitransaktion til fordel for et tredjeland. Indtil fonden når op på dette beløb, tilføres den:

- midler fra det almindelige budget svarende til en procentdel af hovedstolen af transaktioner, som der er truffet afgørelse om og indgået forpligtelser for efter den 1. januar 1993,

- renteafkastet fra anbringelsen af fondens midler,

- beløb inkasseret hos debitorer, der ikke har opfyldt deres forpligtelser.

18.30. Som garantifonden fungerer, sætter den faktisk en grænse for lån og garantier for lån til tredjelande. Denne grænse er lig med forholdet mellem reserven til sikkerhedsstillelse (budgetpost B0-230) og fondens indbetalingssats. Reserven til sikkerhedsstillelse blev fastsat til 326 mio. ECU i 1996 og til 329 mio. ECU i 1997, mens fondens indbetalingssats for tiden er på 15 %. Det ville svare til ca. 2 200 mio. ECU, hvis lånene var garanteret 100 %.

Udviklingen i 1996

18.31. I løbet af regnskabsåret 1996 blev der overført to beløb på i alt 235,39 mio. ECU til garantifonden, hvis midler pr. 1. januar 1996 beløb sig til 300,85 mio. ECU. Fonden har gennemført garantitransaktioner for i alt 52,54 mio. ECU, heraf 0,45 mio. ECU i morarenter (i 1995 gennemførte fonden transaktioner for i alt 303,07 mio. ECU, heraf 6,08 mio. ECU i morarenter). Beløb indbetalt for sent af debitorer, der ikke havde opfyldt deres forpligtelser, udgjorde 55,72 mio. ECU, heraf 9,71 mio. ECU i morarenter (i 1995 var de to beløb henholdsvis 35,63 og 1,39 mio. ECU).

18.32. Saldoen for misligholdelserne var pr. 31. december 1996 på 288,81 mio. ECU (heraf 19,98 mio. ECU i morarenter) og fordelte sig således:

- 224,95 mio. ECU (heraf 10,85 mio. ECU i morarenter) i forbindelse med et lån på 1 250 mio. ECU til finansiering af fødevarehjælp, der blev ydet republikkerne i det tidligere Sovjetunionen i december 1991,

- 63,86 mio. ECU (heraf 9,13 mio. ECU i morarenter) i forbindelse med lån til et samlet godkendt beløb af 760 mio. ECU ydet med fællesskabsgaranti af EIB til landene i det tidligere Jugoslavien.

Tabel 18.10 er en oversigt over de kumulerede bevægelser siden fondens oprettelse samt stillingen, for så vidt angår misligholdelser pr. land pr. 31. december 1996.

Stillingen ved udgangen af regnskabsåret 1996

18.33. Tabel 18.11 viser de vigtigste bevægelser i garantifonden siden oprettelsen. Pr. 31. december 1996 beløb fondens midler sig til 557,52 mio. ECU, mens udeståender vedrørende låne- og garantitransaktioner til fordel for tredjelande plus forfaldne, ikke-betalte renter beløb sig til 6 521 mio. ECU. Forholdet mellem fondens midler og dens udeståender som defineret i forordningen er således 8,5 % mod 5,1 % pr. 31. december 1995. Ved udgangen af regnskabsåret 1996 androg misligholdelser på under tre måneder 5,7 mio. ECU, men ovennævnte forhold på 8,5 % ændres ikke af, at dette beløb medregnes, fordi det er relativt beskedent.

18.34. 1996 var præget af en nedgang i fondens interventioner i forhold til 1995 (52,54 mio. ECU i 1996 mod 303,07 mio. ECU i 1995). Årsagen er, at fonden blev oprettet ved udgangen af 1994, og at de første træk på fondens midler fandt sted i 1995, hvor den i henhold til fondsforordningen dækkede misligholdelser registreret siden 1. januar 1993. Det var derfor kun i 1995, at fondens midler blev anvendt til afvikling af tidligere års misligholdelser, mens træk på fonden i 1996 kun vedrørte misligholdelser på tre måneder.

18.35. Det modsatte var tilfældet med forsinkede tilbagebetalinger. De steg nemlig fra 35,63 mio. ECU i 1995 til 55,72 mio. ECU i 1996. Disse tilbagebetalinger, der stort set kom fra to lande, dækkede ikke kun hovedstolen og de normale renter (46,00 mio. ECU), men også 7,29 mio. ECU i morarenter påløbet efter udløbet af de tre måneder, der gik fra misligholdelsen fandt sted, til garantifonden indtrådte.

18.36. Der vil fremover altid kunne forekomme misligholdelser, men fonden, der oprindelig ikke havde nogen kapital, har indtil nu opfyldt sin funktion, selv om den i begyndelsen har måttet indtræde med meget store beløb, fordi det var nødvendigt at få afviklet tidligere års misligholdelser. Erfaringen viser, at den er godt på vej til at nå op på sit målbeløb.

Den økonomiske forvaltning

18.37. Det er fastsat i bilaget til aftalen mellem Kommissionen og EIB om forvaltningen af garantifonden, at så længe de samlede investerede midler ikke overstiger 300 mio. ECU, sidestilles fonden med en investeringsfond, der kun investerer i kortfristede instrumenter med en løbetid på maksimalt et år. Dette var tilfældet i 1995. Så snart fonden overskrider loftet på 300 mio. ECU, kan Kommissionen i samråd med EIB vedtage at ændre investeringsprincipperne. Det var netop det, der skete i 1996, hvor fonden allerede i løbet af første halvår havde overskredet de 300 mio. ECU ganske betydeligt. På forslag af EIB har Kommissionen derfor besluttet at investere en del af de disponible midler i værdipapirer.

18.38. I 1996 beløb fondens indtægter sig til 18,2 mio. ECU. I løbet af regnskabsåret 1995 blev det aftalt, at EIB's provision skulle sænkes til 0,05 %, og der blev undertegnet en tillægsaftale i september 1996. EIB's forvaltningsprovision androg 0,2 mio. ECU i 1996. Dermed bliver nettoresultatet for 1996 18,0 mio. ECU.

18.39. Retten har revideret fondens regnskaber for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996, og efterprøvet såvel Kommissionens administrative forvaltning som EIB's økonomiske forvaltning af fonden. Denne revision giver ikke anledning til bemærkninger.

DEN EUROPÆISKE INVESTERINGSFOND

Mål og funktionsmåde

18.40. Den Europæiske Investeringsfond (EIF) blev oprettet den 14. juni 1994 for at efterkomme henstillingerne fra Det Europæiske Råds møde i Edinburgh i december 1992. Fonden kan tilbyde yderligere finansiel kapacitet i form af støtte til udviklingen af de transeuropæiske net (TEN) og til små og mellemstore virksomheder (SMV). EIF yder lånegarantier og erhverver kapitalandele og dækker hermed risici, som ikke kan dækkes af bank- og industrisektorerne.

Gældende ret

18.41. EIF er en finansieringsinstitution, for hvilken der ikke i alle situationer gælder samme retsregler. Fondens medlemmer er dels organer under fællesskabsret (EU repræsenteret ved Kommissionen og EIB) dels privatretlige finansieringsinstitutioner. Derfor afgøres tvister som anført i artikel 40 i fondens vedtægter mellem fonden og de af dens forretninger begunstigede af de kompetente nationale domstole, mens tvister om foranstaltninger vedtaget af fondens organer indbringes for De Europæiske Fællesskabers Domstol.

18.42. I henhold til artikel 41 i fondens vedtægter finder bestemmelserne om De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter anvendelse på fonden, medlemmerne af dens organer og dens personale. Fonden indrettede kontorer i EIB's bygning i Luxembourg, hvor den stadig havde adresse den 31. december 1996.

EU's finansielle forpligtelser i forbindelse med EIF

18.43. EU har tegnet 30 % af EIF's godkendte kapital eller 600 mio. ECU af 2 000 mio. ECU. Resten af EIF's kapital er tegnet af Den Europæiske Investeringsbank (EIB) med 40 % og af 76 banker med 19 %. 11 % af den godkendte kapital er endnu ikke tegnet. Tabel 18.12 viser udviklingen i de væsentligste elementer i fondens stilling siden oprettelsen.

18.44. I henhold til EIF's vedtægter er 20 % af den tegnede kapital blevet frigjort, hvilket indebærer, at Den Europæiske Union fra 1994 til 1997 skal betale 120 mio. ECU i fire årlige rater på hver 30 mio. ECU. EU havde allerede indbetalt 90 mio. ECU pr. 31. december 1996. Pr. samme dato androg det samlede udestående vedrørende garantistillelser 1 423 mio. ECU, hvilket svarer til 80 % af den tegnede kapital og fire gange den frigjorte kapital. EU's risiko er således på maksimalt 480 mio. ECU (1 423 x 600/0,89 x 2 000), og EU kan dermed blive anmodet om at betale yderligere ca. 360 mio. ECU (480 - 120).

Rettens revision

18.45. Retten har stadig ikke fået adgang til samtlige oplysninger, som er nødvendige for revisionen, der navnlig omfatter følgende aspekter:

- Revision af de risici, der dækkes over det almindelige budget. Der er altid en risiko forbundet med EIF's transaktioner, og fonden kan blive anmodet om at indfri garantiforpligtelser, hvis et lån misligholdes. Det er nødvendigt at beregne risikoen for, at lån omfattet af garantier ikke bliver tilbagebetalt, så præcist som muligt, navnlig da det kan blive nødvendigt at yde et finansielt bidrag over det almindelige budget inden for de i punkt 18.44 anførte grænser, såfremt EIF's egne midler ikke er tilstrækkelige. En sådan beregning forudsætter, at sagsakterne undersøges meget grundigt.

- Revision af værdien af EU's deltagelse i EIF, der er anført i Unionens balance. Retten skal som et led i revisionen af balancen kunne beregne den faktiske økonomiske værdi af denne deltagelse, navnlig af de elementer, der kan medføre værdikorrektioner.

- Revision af EIF's forvaltning både med hensyn til driftsomkostninger og forvaltningen af den likvide beholdning.

- Revision af EIF's effektivitet både med hensyn til selve transaktionerne, og med hensyn til, om der er sikret kohærens og komplementaritet med Fællesskabets øvrige finansielle og budgetmæssige instrumenter(572).

De dokumenter, der blev fremsendt til Retten, er bestemt interessante, man de svarer ikke til, hvad Retten havde udbedt sig. De omfatter analyser og vurderinger udarbejdet af EIF's ansatte. Retten kan hverken sammenholde indholdet af disse dokumenter med de elementer, der ligger til grund for dem, eller foretage sine egne undersøgelser og analyser, og på grundlag af de indleverede dokumenter kan der ikke foretages uafhængig ekstern revision.

Bemærkninger

18.46. Det samlede udestående vedrørende garantitransaktioner androg pr. 31. december 1996 1 423 mio. ECU, hvilket er en væsentlig stigning i forhold til udeståendet pr. 31. december 1995, hvor det beløb sig til 632 mio. ECU. Men pr. udgangen af 1996 var garantierne kun nået op på 27 % af det potentielle niveau, som er tre gange den tegnede kapital eller 5 358 mio. ECU. Indtægterne fra kapitalinvesteringerne overstiger således langt provisionen af garantitransaktionerne (henholdsvis 12,6 mio. ECU og 5,6 mio. ECU i regnskabsåret 1996)

8.47. I 1996 blev der givet bemyndigelse til 21 garantitransaktioner på i alt 833 mio. ECU. 11 af disse transaktioner dækker lån ydet af EIB på i alt 498 mio. ECU. Siden fondens oprettelse er der givet bemyndigelse til 31 transaktioner på i alt 1 465 mio. ECU, og heraf vedrørte 19 EIB for i alt 999 mio. ECU svarende til 68 % af det samlede beløb.

KONKLUSION

18.48. Unionens finansielle transaktioner i form af långivning, lånoptagelse, garantier og kapitalindskud beløb sig pr. udgangen af regnskabsåret 1996 til 39 287 mio. ECU, hvilket svarer til et fald på ca. 7 651 mio. ECU, eller 16 %, i forhold til stillingen pr. udgangen af sidste regnskabsår (jf. punkt 18.1-18.6).

18.49. Industriområdeprojekter og projekter vedrørende offentlige bygninger udgør næsten 25 % af fællesskabsinterventionen i form af lån med rentegodtgørelse i de regioner i Syditalien, der blev ramt af et jordskælv i november 1980 (965,7 mio. ECU i lån og ca. 240 mio. ECU i rentegodtgørelser). Ved gennemførelsen af projekterne blev kriterierne i Rådets afgørelse(573), nemlig at situationen burde afhjælpes hurtigt og effektivt, ikke opfyldt. Kommissionen foretog ikke selv kontrol, og den førte ikke tilsyn med projekterne. Den traf heller ingen korrigerende foranstaltninger.

18.50. Erfaringen med lån med rentegodtgørelse ydet til Italien efter jordskælvet i november 1980 viser klart, at en intervention af denne art bør planlægges mere omhyggeligt, og der bør føres meget strengere tilsyn og kontrol med den. Når Kommissionen fremover overdrager EIB eller et andet forvaltningsorgan forvaltningen af budgetmidler, lån med rentegodtgørelse eller lån dækket af garantier over fællesskabsbudgettet, bør kriterierne for udvælgelse af projekter eller virksomhedsområder være meget klart defineret ud fra de relevante EU-mål. Endvidere bør reglerne om det forvaltende organs pligt til at føre tilsyn med projekterne og udarbejde situationsrapporter om dem, strammes. Kommissionen bør som ansvarlig for gennemførelsen af EU's budget og for at vise klart, at det, der skete med disse lån i Italien, ikke bør gentage sig, selv varetage tilsynet, således at den selv kan kontrollere, såvel hvordan projekterne eller de finansierede foranstaltninger skrider frem som det forvaltende organs indsats. Det forvaltende organ bør træffe korrigerende foranstaltninger, når låntagerne ikke overholder deres forpligtelser, ligesom Kommissionen bør gribe ind, når det forvaltende organ ikke forvalter midlerne tilfredsstillende.

18.51. For så vidt angår garantifonden, viser udviklingen i 1996, at man er ved at nå op på et målbeløb svarende til 10 % af det samlede udestående vedrørende lånetransaktioner (hovedstol og påløbne renter). Rettens revision af fonden som et led i dette års revision giver ikke anledning til yderligere bemærkninger (jf. punkt 18.36 og 18.39).

18.52. Trods Parlamentets og Rådets henstillinger har Retten ikke adgang til alle nødvendige dokumenter, og derfor kan den stadig ikke revidere Den Europæiske Investeringsfond og følgelig heller ikke afgive udtalelse til dechargemyndigheden (jf. punkt 18.45).

KOMMISSIONENS SVAR

REVISION AF INTERVENTIONER I FORM AF LÅN MED RENTEGODTGØRELSE I DE JORDSKÆLVSRAMTE OMRÅDER I ITALIEN

Indledning

18.7 - 18.10. Retten påpeger, at anlægget af industriområder har skabt færre arbejdspladser end oprindelig forventet. Det er korrekt, men man bør huske på, at hovedformålet med EIB/NIC-lånene var at finansiere anlægget af den grundlæggende infrastruktur og at bistå med at genopbygge produktionsmidlerne i de jordskælvsramte områder. Kommissionen har tidligere fremhævet, at anlæg af infrastrukturer til industriområder alene ikke er beskæftigelsesfremmende. Imidlertid fremmer det investeringerne og virksomhedernes oprettelse af arbejdspladser.

Kontrolforanstaltninger

18.11. Kommissionens ansvar og fællesskabsinteresserne tilgodeses gennem en række procedurer både inden for Kommissionen og Banken. Kommissionen garanterer gennem den såkaldte artikel 21-procedure for tilskuds-berettigelsen og overensstemmelsen med Fællesskabets politik, i særdeleshed med den pågældende rådsafgørelse. Ifølge artikel 21 i Bankens vedtægt skal Kommissionen fremsætte en udtalelse om hvert enkelt projekt, som Banken finansierer. Kommissionen udtaler sig kun positivt, såfremt projektet er tilskudsberettiget og overholder fællesskabsbestemmelserne og -politikken. Projekterne gennemgås også nøje af Bankens bestyrelse, i hvilken Kommissionen er repræsenteret. Bankens juridiske, økonomiske, operationelle og tekniske tjenestegrene sørger for forudgående og efterfølgende kontrol af de finansierede projekter.

18.12. Efter at genopbygningsarbejdet var startet i 1981, skete der en gennemgående omstrukturering af den lokale instans, hvilket indebar væsentlige personaleudskiftninger og indførelse af nye former og principper for regnskabsføring; det er derfor umuligt at sammenligne de forskellige kilder til finansiering af de forskellige investeringspro-grammer. Dette indebar dog ikke yderligere projektomkostninger eller nogen anden ekstraudgift på Fællesskabets budget.

Industriområder

18.14 - 18.16. Den fysiske gennemførelse af projektet ligger i det store og hele på linje med de oprindelige planer, dvs. at projektets målsætning - opbygningen af den grundlæggende infrastruktur - blev opfyldt. Der er almindelig enighed om, at opbygningen af industriområder var en god idé, ikke alene fordi det skabte arbejdspladser i et landdistrikt, men også fordi det, man havde til hensigt, var at standse affolkningen af området.

Mangel på den oprettelse af arbejdspladser, som var et sekundært kriterium, og som Retten kritiserer, skyldes hovedsagelig en række problemer på nationalt eller regionalt niveau:

- udformningen og gennemførelsen blev overdraget til en særlig projektleder, hvis arbejde afhang af politiske beslutninger

- uhensigtsmæssig udvælgelse af erhvervslejere til industriområderne; mange virksomheder gik konkurs eller påbegyndte aldrig produktion

- juridiske hindringer - på trods af tilstrækkelig efterspørgsel - for de italienske myndigheders tildeling af parceller i de industriområder, der var blevet disponible

- manglen på tilkørselsveje til områder i bjergene.

Endelig må det tages i betragtning, at anlægget af industriområder har ført til indirekte oprettelse af arbejdspladser, selv om det nøjagtige antal indirekte oprettede arbejdspladser ikke kan optælles nøjagtigt.

Offentlige bygninger

Støtteberettigelse og kvalitet

18.22. Kommissionen og EIB har holdt sig nøjagtig til udvælgelseskriterierne som fastlagt i den relevante rådsafgørelse og den aftale mellem Kommissionen, EIB og det italienske finansministerium, ifølge hvilken lånene skal anvendes til at finansiere »investering til genopbygning af produktionsmidlerne og af de økonomiske og sociale infrastrukturer i områderne i Campanien og Basilicata [...], og som er fastlagt gennem den nationale lovgivning ...«.

Tilsyn

18.24. Kommissionen og Banken har samordnet deres politik vedrørende de pågældende interventioner. Imidlertid kan hverken Banken eller Kommissionen påtage sig de opgaver, der henhører under de nationale og regionale myndigheder.

DEN EUROPÆISKE INVESTERINGSFOND

EU's finansielle forpligtelser i forbindelse med EIF

18.43. Siden oprettelsen af EIF i 1994 er der ud over de 58 grundlæggende aktionærer pr. 10. juni 1997 kommet 19 nye finansieringsinstitutioner til. Da der således bliver stadig flere aktionærer, er der gjort reelle fremskridt siden EIF's oprettelse.

Den 1. september 1997 var der stadigvæk 201 mio. ECU i godkendt kapital, som endnu ikke var tegnet. I øjeblikket er EIF ved at igangsætte et nyt initiativ for at tiltrække nye aktionærer, og man håber, at den oprindelige tøven blandt nogle af de, især private, forretningsbanker i Det Forenede Kongerige og Tyskland vil vige pladsen for en mere gunstig indstilling, nu da Fonden har udviklet sin aktivitet på markederne. Strategien går ud på at tiltrække kreditinstitutter med speciale i finansiering af projekter, så flere af disse deltager i EIF. Fonden overvejer også at opfordre de institutionelle investorer (forsikringsselskaber og pensionsfonde) til at deltage, så der opnås en vis ligevægt blandt medlemmerne.

Beslutningerne om at deltage i EIF's kapital er ikke alene af finansiel art. De tages ofte ud fra ønsket om at bidrage aktivt til Fondens strategiske udvikling, for at få nem adgang til Fondens ledelse, så der kan fremsættes idéer til specifikke investeringsmuligheder, eller for at blive medlem af en »klub«, hvor der udveksles idéer og erfaringer, osv.

Rettens revision

18.45. Kommissionen har fremsendt følgende dokumenter til Retten

a) dokumenter, der automatisk stilles til rådighed for alle andre aktionærer (årsberetningen og årsregnskabet, informationsbreve til aktionærerne osv.)

b) dokumenter, der specielt omhandler revisionen af indtægter og udgifter, der hidrører fra Fællesskabets aktiepost (indkaldelse af kapital, udbetaling af divi-dender osv.)

c) Fondens retningslinjer for garantistillelse, retningslinjer for finansforvaltningen og andre retningslinjer, som Tilsynsrådet fastlægger fra tid til anden

d) kvartalsberetninger til Tilsynsrådet (herunder finansberetninger) og andre periodiske situationsrapporter (herunder forretningsplanen og den samlede risikovurdering)

e) referater af Tilsynsrådets møder vedrørende de i punkt a)-d) nævnte emner samt mødereferater af generalforsamlinger.

Kommissionen har altid været rede til at give yderligere oplysninger om de fremsendte dokumenter og har allerede ved den første fremsendelse af dokumenter gjort opmærksom på, at den står til rådighed for Retten i dette øjemed. Såfremt Retten skønner, at den har brug for yderligere oplysninger, vil Kommissionen med stor bevågenhed og i samarbejde med EIF behandle enhver anmodning herom.

Bemærkninger

18.46. Det er korrekt, at EIF ikke har opbrugt hele sin garantistillelseskapacitet på tre gange den tegnede kapital på 1 786 mio. ECU, men dette kan ikke med rimelighed forventes efter kun to et halvt år. Det er logisk, at en finansieringsinstitution af denne art går forsigtigt frem med at udvide aktiviteterne, så den kan vække tillid og sikre, at dens transaktioner kendetegnes ved kvalitet.

Hvad angår tegnet og indbetalt kapital (267,9 mio. ECU i slutningen af 1996), er det gennemførte udestående garantiomfang på 1 423 mio. ECU yderst tilfredsstillende (forholdet 1:5). EIF har gjort reelle fremskridt med udviklingen af transaktionerne. Fonden udvider sin portefølje efter en fast rytme. At være nået op på 27 % af det tilladte maksimale omfang af garantistillelser må betragtes som anerkendelsesværdigt for et tidsrum på to et halvt år.

Kommissionens indtægter som en del af de samlede indtægter er steget regelmæssigt fra 17 % i 1994 til 24 % i 1995 og 31 % i 1996. Stigningen i procentsatsen af garantistillelsesprovision er så meget mere tilfredsstillende, som indtægterne fra investering af den indbetalte kapital steg betydeligt hvert år, efterhånden som nye trancher blev modtaget.

KONKLUSION

18.50. Kommissionen er ikke enig i Rettens konklusioner. Faktisk har Fællesskabets lån og rentegodtgørelser finansieret næsten alle de planlagte investeringer i overensstemmelse med den fastlagte målsætning.

De tidsmæssige problemer, Retten peger på, skyldes mangelfuld forvaltning fra de nationale, regionale eller lokale myndigheders side. Kommissionen mener ikke, at noget sådant bør resultere i, at det vedtagne forvaltningssystem drages i tvivl. Tværtimod mener den, at dette system har fungeret tilfredsstillende, når man tager højde for de særlige forhold i denne situation.

Ikke desto mindre er Kommissionen rede til i fremtiden for hvert enkelt tilfælde at finde frem til den bedste måde at forvalte og kontrollere sådanne fællesskabsinterventioner på, idet man dog vil respektere opgavefordelingen mellem Kommissionen og EIF.

18.52. Hvad EIF angår, har Kommissionen altid understreget det nødvendige i at sikre, at Retten får de informationer stillet til rådighed, som er nødvendige for, at den kan udføre sit arbejde. Fællesskabets andel i fondens kapital (30 %) og de mulige budgetmæssige følger heraf (i tilfælde af finansielle vanskeligheder kan EIF anmode aktionærerne om at indbetale ikke udbetalte trancher af kapitalen) giver Retten god grund til at kontrollere, at denne fællesskabsandel af kapitalen forvaltes tilfredsstillende. Retten må således have rådig-hed over de ovennævnte dokumenter, som Kommissionen modtager som aktionær. Kommissionen har allerede overdraget Retten en række vigtige interne forvaltningsdokumenter.

Der er siden februar 1995, hvor der blev holdt et møde på højt niveau mellem de berørte parter, sat en dialog i gang med henblik på at nå frem til en aftale mellem Retten og Kommissionen, så der kan findes en tilfredsstillende løsning på det grundlæggende problem. Denne dialog fortsætter.

Kommissionen vil ikke lægge skjul på, at de private bankers andel i EIF's kapital kræver megen opmærksomhed fra Revisionsrettens side, og endvidere på at aktionærernes rettigheder ikke giver adgang til alle former for oplysninger om virksomhederne. Imidlertid står Kommissionen til rådighed for Retten med henblik på yderligere drøftelser, som skal til for at nå frem til en hensigtsmæssig ordning under hensyntagen til EIF's specifikke situation og til det faktum, at Fællesskabet kun har tegnet sig for 30 % af fondens kapital.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

BILAG I Beretninger og udtalelser vedtaget af Revisionsretten inden for de seneste fem år

I overensstemmelse med traktaterne påhviler det Revisionsretten at udarbejde en årsberetning. I henhold til traktaterne og øvrige gældende retsforskrifter påhviler det endvidere Retten at udarbejde årsberetninger om visse af Fællesskabernes organer og aktiviteter. Retten kan desuden i medfør af traktaterne fremkomme med bemærkninger til særlige spørgsmål og på begæring af en af institutionerne afgive udtalelser. Nedenfor opregnes de beretninger og udtalelser, Retten har vedtaget i de seneste fem år.

>TABELPOSITION>

BIND II REVISIONSERKLÆRINGER

INDHOLD

Side

Del I Revisionserklæring om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 19 Revisionserklæring og oplysninger til underbygning af denne 5

Kapitel 20 Analyse af udgifterne afholdt over EUGFL, Garantisektionen, og af udgifterne til fiskerisektoren 21

Kapitel 21 Analyse af strukturfondsudgifterne 31

Del II Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter

Kapitel 22 Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfond 39

Bilag II (*) Finansielle oplysninger om det almindelige budget, Den Europæiske Unions balance og Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfond

(*) Skemaerne er samlet i dette bilag.

INSTITUTIONERNES SVAR

Side

Del I Revisionserklæring om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 19 Revisionserklæring og oplysninger til underbygning af denne 16

Kapitel 20 Analyse af udgifterne afholdt over EUGFL, Garantisektionen, og af udgifterne til fiskerisektoren 29

Kapitel 21 Analyse af strukturfondsudgifterne 36

Del II Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter

Kapitel 22 Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfond 50

DEL I Revisionserklæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

KAPITEL 19(574*) Revisionserklæring og oplysninger til underbygning af denne

19.0. INDHOLD Punkt

Revisionserklæringen

Oplysninger til underbygning af revisionserklæringen 19.1 - 19.40

Indledning 19.1

Revisionens omfang 19.2 - 19.5

Regnskabernes rigtighed 19.6 - 19.25

Fællesskabets fordringer på medlemsstaterne er ansat for lavt 19.6 - 19.7

Tilgodehavender hos medlemsstaterne i

henhold til regnskabsafslutningen for

EUGFL, Garantisektionen, er ansat for højt 19.8

De likvide midler er ansat for lavt 19.9 - 19.11

De uindfriede forpligtelser er ansat for højt 19.12 - 19.18

Forpligtelserne i budgetregnskaberne er ansat for lavt 19.19

Forpligtelserne med henblik på strukturfondene er ansat for lavt 19.20

Flerårige forpligtelser vedrørende PHARE- og TACIS-foranstaltninger er ikke medtaget under ikke-balanceførte forpligtelser 19.21

Der er ikke sat tal på forpligtelserne vedrørende pensioner 19.22

Budgetbetalinger i form af forskud og acontobetalinger er ansat for lavt 19.23 - 19.25

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed 19.26 - 19.36

Fejl, der indvirker på forpligtelses-transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed 19.26

Begrænsninger for revisionen af betalingerne 19.27

Fejl, der indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne 19.28 - 19.36

Regnskabsprincipper, -praksis og -procedurer 19.37 - 19.39

Regnskabsprincipper og -praksis 19.37 - 19.39

Regnskabsprocedurer 19.40

Revisionserklæring om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996

I. Revisionsretten har revideret Den Europæiske Unions konsoliderede regnskab for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996. I henhold til bestemmelserne i finansforordningen er Kommissionen ansvarlig for opstillingen af dette regnskab, som omfatter balancen pr. 31. december 1996, driftsregnskabet for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996, og de tilknyttede bemærkninger. De er indeholdt i bind IV i de dokumenter, som Kommissionen har forelagt for dechargemyndigheden og den 30. april 1997 for Revisionsretten(575). I henhold til traktaterne(576) skal Retten afgive en revisionserklæring om regnskabernes rigtighed og om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed til Europa-Parlamentet og Rådet.

II. Retten har foretaget revisionen i overensstemmelse med revisionsprincipper, der er almindeligt anerkendte på internationalt plan, for så vidt de finder anvendelse i fællesskabssammenhæng. Revisionen af indtægterne tog sigte på de beløb, der skulle inkasseres af Fællesskabet, og de beløb, der faktisk var indbetalt til Fællesskabet. Udgifterne blev revideret på grundlag af de indgåede udgiftsforpligtelser og de afholdte betalinger. Retten har i den forbindelse foretaget en række revisionshandlinger, hvis sigte var på grundlag af tests at efterprøve dokumentationen både for de beløb og de forhold, der fremgik af det konsoliderede regnskab, og at efterprøve lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for regnskaberne. Revisionshandlingerne omfattede også en vurdering af de anvendte regnskabsprincipper, af væsentlige skøn foretaget af ledelsen samt af regnskabsopstillingen generelt. Revisionen gav Retten et tilstrækkeligt grundlag for at afgive den erklæring, der fremgår af det følgende.

* * *

Regnskabernes rigtighed

III. Regnskaberne giver ikke et retvisende billede af Kommissionens og andre fællesskabsinstitutioners fordringer på medlemsstaterne. Det samlede beløb er opført på den konsoliderede balance under debitormedlemsstater med i alt 1 981,6 mio. ECU:

(a) Et af de vigtigste elementer i posten debitormedlemsstater er ansat for lavt, fordi tallene ikke er fuldt dækkende og fordringerne ikke korrekt værdiansat. Der er tale om de særskilte regnskaber, som medlemsstaterne i henhold til fællesskabsbestemmelserne skal føre over konstaterede fordringer vedrørende told og landbrugsafgifter, som enten ikke er dækket af garantier, eller som anfægtes. Det samlede beløb på balancen var 1 064,2 mio. ECU.

(jf. punkt 19.6 - 19.7)

(b) Tilgodehavenderne hos medlemsstaterne i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, er ansat 264,1 mio. ECU for højt, fordi en række tilbagebetalinger foretaget af medlemsstaterne i 1996 ikke var medregnet.

(jf. punkt 19.8)

IV. På balancens aktivside er Fællesskabernes kassebeholdning opført med 11 696,7 mio. ECU. Regnskaberne giver ikke et retvisende billede af dette beløb:

(a) Flere hundrede millioner ECU indbetalt på bankkonti i en række tredjelande er opført som udgifter på balancen og ikke som indtægter.

(jf. punkt 19.9)

(b) Fællesskabsaktiver på mindst 25,9 mio. ECU, som administreres af tredjemand, er ikke opført under balancens kassebeholdningsposter.

(jf. punkt 19.10)

(c) I forbindelse med forskudsforvaltninger vedrørende middelhavsprotokollerne har Kommissionen ikke afstemt bankernes saldomeddelelser med hovedbogen (39,3 mio. ECU).

(jf. punkt 19.11)

V. Værdien af uindfriede forpligtelser (47 489,2 mio. ECU) er ansat netto mindst 795 mio. ECU for lavt. I dette tal indgår både for højt og for lavt ansatte beløb:

(a) Den samlede værdi af forpligtelser indgået over opdelte bevillinger, som endnu ikke var indfriet ved udgangen af 1996, er ansat mindst 587 mio. ECU for højt, fordi der i dette beløb er medregnet forpligtelser, som ikke længere skulle anvendes til fremtidige betalinger. Endvidere kunne Kommissionen ikke fremlægge dokumentation for, at yderligere 466 mio. ECU i uindfriede forpligtelser skulle anvendes til fremtidige betalinger.

(jf. punkt 19.12 - 19.18)

(b) Værdien af en række andre forpligtelser, der endnu ikke var indfriet ved udgangen af 1996, samt værdien af regnskabsårets forpligtelser er ansat ca. 1 302 mio. ECU for lavt, fordi Kommissionen på områderne udviklingssamarbejde og fiskeri følger den praksis, at forpligtelsen i budgetregnskabet ikke dækker hele det beløb, der faktisk er indgået forpligtelse for. Hertil kommer, at disse beløb ikke figurerer på opgørelsen over ikke-balanceførte forpligtelser.

(jf. punkt 19.19)

VI. Opgørelsen over flerårige forpligtelser, der er opført som ikke-balanceførte forpligtelser (91 134,5 mio. ECU), er ikke korrekt:

(a) Under flerårige forpligtelser, der er opført som ikke-balanceførte forpligtelser, er der for strukturfondene opført 88 500 mio. ECU. Det er tvivlsomt, om dette beløb er korrekt, fordi der blev konstateret en lang række fejl i de beregninger, som ligger til grund for dette beløb.

(jf. punkt 19.20)

(b) Flerårige forpligtelser på ca. 4 200 mio. ECU vedrørende PHARE og TACIS er ikke medtaget under de ikke-balanceførte forpligtelser.

(jf. punkt 19.21)

(c) Fællesskabets forpligtelser vedrørende de ansattes erhvervede pensionsrettigheder er nævnt blandt de ikke-balanceførte forpligtelser, men der er ikke sat tal på.

(jf. punkt 19.22)

VII. Det samlede beløb for forskud eller acontobetalinger registreret i regnskabsåret som midlertidige budgetbetalinger er ansat netto ca. 19 000 mio. ECU for lavt.

(jf. punkt 19.23 - 19.25)

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

VIII. De fejl, der er beskrevet i afsnit VI b), indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af forpligtelsernes substans, fordi de beløb, der faktisk blev indgået forpligtelser for, overskred de af budgetmyndigheden fastsatte lofter for forpligtelsesbevillingerne.

(jf. punkt 19.26 - 19.27)

IX. Det mest sandsynlige skøn med hensyn til procentsatsen for substansfejl vedrørende de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne, er 5,4 % af de samlede registrerede budgetbetalinger på ca. 77 mia. ECU.

(jf. punkt 19.30)

X. Under revisionen konstateredes det, at der også i regnskabsåret 1996 forekom mange formelle fejl i betalingerne. Disse fejl vedrørte tilfælde, hvor de gældende forordninger og andre betingelser ikke var overholdt.

(jf. punkt 19.33 - 19.36)

XI. I en række tilfælde, som anslås at udgøre ca. 3,4 % af Fællesskabets betalinger, kunne Retten ikke fremskaffe tilstrækkeligt bevismateriale til at kunne afgive en positiv erklæring om, at fællesskabsmidlerne var anvendt korrekt.

(jf. punkt 19.27)

XIII. - Når bortses fra den effekt, de i punkt III-VII nævnte forhold har på regnskaberne, er det Rettens opfattelse, at regnskaberne for regnskabsåret 1996 giver et retvisende billede af Unionens indtægter og udgifter i regnskabsåret samt af den finansielle stilling pr. regnskabsårets udgang. - Det er Rettens opfattelse, at de transaktioner, der ligger til grund for de indtægter, der blev bogført i regnskabsåret, som helhed er lovlige og formelt rigtige, dog med forbehold af de i punkt 19.4 og 19.5 nævnte forhold. - Når bortses fra effekten af de forhold, der er gjort rede for i punkt VIII, er det Rettens opfattelse, at regnskabsårets forpligtelsestransaktioner som helhed er lovlige og formelt rigtige. - På grund af de i punkt IX-XI beskrevne forhold kan Retten ikke afgive en positiv erklæring om, at de transaktioner, der ligger til grund for regnskabsårets betalinger, som helhed er lovlige og formelt rigtige.

16; oktober 1997

B. Friedmann

Formand

Den Europæiske Revisionsret 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

OPLYSNINGER TIL UNDERBYGNING AF REVISIONSERKLÆRINGEN

Indledning

19.1. Denne tredje revisionserklæring (i denne beretning benævnt DAS (577) vedrører rigtigheden af Det Europæiske Fællesskabs regnskaber for regnkabsåret 1996 og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

Revisionens omfang

19.2. På en række af de områder, Retten har revideret, bliver transaktionerne senere efterprøvet af andre instanser, især som et led i regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen.

19.3. I selve revisionserklæringen indgår der ikke en vurdering af, om principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning er overholdt, et arbejde som Retten fortsat udfører og aflægger særskilt beretning om som led i sit øvrige revisionsarbejde.

19.4. Nogle forsætlige uregelmæssigheder til skade for Fællesskabets finansielle midler, herunder f.eks. at toldpligtige indførsler ikke toldangives, kan på grund af deres art ikke påvises ved hjælp af de sædvanlige revisionsprocedurer. Retten kan derfor ikke afgive en erklæring om, at der ikke forekommer sådanne tilfælde. Som led i den finansielle revision af egne indtægter i 1996 tog Rettens revision imidlertid direkte sigte på de procedurer, der anvendes til fastlæggelse og inkassering af told og landbrugsafgifter i tilfælde, hvor der forekommer svig og uregelmæssigheder. Der gøres rede for resultaterne af denne revision i kapitel 1 i årsberetningen.

19.5. Som følge af, at det er makroøkonomiske data, der ligger til grund for fastlæggelsen af de egne indtægter hidrørende fra BNI og moms (som udgør ca. 80 % af Fællesskabets indtægter), har sigtet med Rettens undersøgelser været at give en vurdering af, om procedurerne for beregning af disse data er af en sådan kvalitet, at de giver sikkerhed for, at dataene er rigtige. For så vidt angår det andet hovedelement i de egne indtægter, told og landbrugsafgifter (som udgør ca. 17 % af Fællesskabets indtægter), var det ikke muligt at skaffe sikkerhed for, at alle afgiftspligtige indførsler faktisk er blevet anmeldt, og at de tilsvarende indtægter er indgået. Rettens revision tog derfor sigte på at vurdere, om der anvendes hensigtsmæssige procedurer til sikring af, at Fællesskabets fordringer i forbindelse med told og landbrugsafgifter fastlægges, så snart de i toldbestemmelserne fastsatte betingelser for, hvornår en konstateret fordring skal bogføres og beløbet meddeles debitor, er opfyldt.

Regnskabernes rigtighed

Fællesskabets fordringer på medlemsstaterne er ansat for lavt [punkt III a) i revisionserklæringen]

19.6. På den konsoliderede balance (post III.A) er der for debitormedlemsstater opført et beløb på i alt 1 981,6 mio. ECU, svarende til fællesskabsinstitutionernes fordringer på medlemsstaterne pr. 31. december 1996. 1 064,2 mio. ECU (578) af dette beløb er fordringer vedrørende told og landbrugsafgifter, som medlemsstaterne har fastlagt og bogført i særskilte regnskaber (indtægtsregnskaber). I artikel 6, stk. 2, litra b), i Rådets forordning nr. 1552/89 af 29. maj 1989 (579) er kriterierne for medlemsstaternes anvendelse af de særskilte regnskaber fastlagt. Medlemsstaterne skal føre de særskilte regnskaber og indsende en kvartalsopgørelse af dem til Kommissionen.

19.7. Retten konstaterede, at de særskilte regnskaber taget under et stadig er behæftet med betydelige fejl, som har den konkrete effekt, at det samlede beløb på den konsoliderede balance for debitormedlemsstater ikke er fuldstændigt dækkende. Retten konstaterede navnlig, at de gældende procedurer ikke kunne sikre, at alle konstaterede fordringer vedrørende told og landbrugsafgifter, som enten ikke er dækket af garantier eller anfægtes, bogføres og værdiansættes korrekt i det særskilte regnskab. Retten er ikke i stand til at sætte tal på det beløb, hvormed de særskilte regnskaber og følgelig det samlede beløb for debitormedlemsstater er ansat for lavt, men det for lavt ansatte beløb i de særskilte regnskaber er sandsynligvis væsentligt.

Tilgodehavenderne hos medlemsstaterne i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, er ansat for højt [punkt III b) i revisionserklæringen]

19.8. Kommissionen har som reaktion på en af Rettens bemærkninger erstattet fordringsoverslagene i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1995 med indtægtsordrer. Den samlede fordring, som således er opført på balancens aktivside pr. 31. december 1996 (792,2 mio. ECU) (580), og som er baseret på tal beregnet pr. udgangen af 1995, er imidlertid ansat 264,1 mio. ECU for højt, for der er ikke medregnet faktisk indgåede indtægter i form af negative udgifter, som hver enkelt berørt medlemsstat har anført i opgørelse for oktober måned 1996.

De likvide midler er ansat for lavt (punkt IV i revisionserklæringen)

19.9. Projekter, der gennemføres som et led i samarbejdet med landene i Latinamerika, Asien og Central- og Østeuropa, er omfattet af finansieringsaftaler indgået med myndighederne i modtagerlandene. Det er fast praksis, at Kommissionen på budgettet opfører bevillingsoverførsler til bankkonti, som er åbnet af projektforvaltningen i modtagerlandene. Lokale projektomkostninger betales så over disse bankkonti. Disse penge forbliver Kommissionens ejendom, indtil de er anvendt i overensstemmelse med de gældende regler til dækning af udgifter i forbindelse med de godkendte mål. I betragtning heraf finder Retten ikke, at Kommissionens praksis er i overensstemmelse med almindelig regnskabspraksis eller med de bestemmelser i finansforordningen, der gælder for aktioner, der er omfattet af finansieringsaftaler. Det bliver mere og mere almindeligt, at finansieringsaftalerne indeholder bestemmelser om, at saldobeløb på de relevante bankkonti forbliver Kommissionens ejendom. I finansforordningens artikel 111, stk. 7, er det endvidere fastsat, at »betalinger... i modtagerlandets valuta skal opgøres endeligt inden den endelige kontering. Denne opgørelse består i, at Kommissionen undersøger, om udgifterne er korrekt fastsat, anvist og betalt... efter forskrifterne i... finansforordning(en)«. Alt dette indebærer, at beløb, der er indsat på sådanne konti, men endnu ikke endeligt opgjort, bør afspejles i Kommissionens balance. Retten ser sig ikke i stand til at anslå størrelsen af sådanne udestående beløb, men der er formentlig tale om flere hundrede millioner ECU. Kommissionen fortolker ikke de pågældende artikler i finansforordningen på samme måde som Retten, og dette tyder på, at afsnit IX, som indeholder særlige bestemmelser om bistand til tredjelande, bør ændres i forbindelse med en generel revision af denne forordning.

19.10. Ved udgangen af regnskabsåret 1996 overførte Kommissionen i forbindelse med MEDIA-programmerne (konto B3-2010) et beløb på 25,9 mio. ECU til en bankkonto, som en virksomhed, der leverer tjenesteydelser i form af teknisk bistand til iværksættelsen af disse programmer, havde åbnet. Renteafkast af bankkonti og låntagernes afdrag på lån skal også indsættes på denne konto. Disse midler forbliver Kommissionens ejendom, men alligevel figurerer de ikke under balancens kassebeholdningsposter. Som følge af de ovenfor be-skrevne forhold er anvendelsen af disse midler i øvrigt ikke omfattet af Fællesskabets tilsyns- og kontrolprocedurer - der kræves blot en forhåndsgodkendelse fra de ansatte i GD X, som uden at have dækning herfor i finansforordningen i realiteten både fungerer som anvisningsberettiget og regnskabsfører, hvilket er i strid med finansforordningen.

19.11. På anmodning af Retten udsendte Kommissionen spørgeskemaer og erindringsskrivelser, fordi den ville afstemme bankindeståenderne med data fra bankernes egne saldomeddelelser. For så vidt angår bankkonti, der anvendes i forbindelse med støtte til Middelhavslandene, har indtil videre fem af i alt syv banker svaret, men Kommissionen har ikke foretaget nogen afstemninger. Fordi der ikke er foretaget sådanne afstemninger, og i betragtning af hvor væsentlige afvigelser der er tale om, kan det ikke bekræftes, at de pågældende tal på balancen (i alt 39,3 mio. ECU) er korrekte.

De uindfriede forpligtelser er ansat for højt [punkt V a) i revisionserklæringen]

19.12. Ved udgangen af 1996 var antallet af forpligtelser, der skulle indfries over opdelte bevillinger, af størrelsesordenen 60 000 til en samlet værdi af 47 911,7 mio. ECU, heraf var 422,5 mio. ECU dækket af betalingsbevillinger fremført fra 1996 til 1997.

19.13. Retten undersøgte en stikprøve på 173 uindfriede forpligtelser svarende til 982 mio. ECU. De var udvalgt blandt uindfriede forpligtelser indgået før 1995, hvorunder der i to på hinanden følgende regnskabsår ikke var registreret nogen betalinger. Populationen, som stikprøven blev udtaget af, omfatter 8 518 restbeløb til en værdi af 6 212 mio. ECU, herunder 2 060 restbeløb til en samlet værdi af 944 mio. ECU indgået før 1992, og hvorunder der de sidste tre på hinanden følgende regnskabsår ikke er registreret nogen betalinger.

19.14. Retten konstaterer på grundlag af disse undersøgelser, som Kommissionens anvisningsberettigede tjenestegrene har deltaget direkte i, at Kommissionen ikke har kunnet dokumentere, at der for ca. 17,0 % af disse uindfriede forpligtelser til en værdi af 1 053 mio. ECU, stadig var en tilsvarende forpligtelse til at afholde betalinger på et senere tidspunkt. Retten skønner endvidere, at der for mindst 9,4 % af disse forpligtelser eller ca. 587 mio. ECU ikke længere var en tilsvarende forpligtelse til at afholde betalinger.

19.15. Retten skønner endvidere, at transaktioner, der er blokeret af retlige årsager, og hvor der formodentlig ikke længere findes tilsvarende faktiske forpligtelser, men som Kommissionen ikke kan frigøre, andrager ca. 14 % af forpligtelserne eller ca. 864 mio. ECU.

19.16. Datoerne for, hvornår forpligtelserne senest skulle være indfriet, var ofte overskredet, undertiden med flere år. Af det samlede antal forpligtelser, som endnu ikke var indfriet ved udgangen af 1996, var fristen for ca. 9 000 forpligtelser overskredet.

19.17. Rettens andre undersøgelser på et specifikt område, har bekræftet disse resultater. På grundlag af risikoorienteret revision af ca. hundrede af de seks hundrede forpligtelser under TACIS- og PHARE-programmerne, der blev indgået fra 1990 til 1994, kan det samlede beløb for uindfriede forpligtelser i forbindelse med disse programmer, som ved udgangen af 1996 havde mistet deres berettigelse, anslås til omkring 100 mio. ECU (jf. bind I, punkt 14.12-14.15).

19.18. Situationen vedrørende uindfriede forpligtelser er altså stadig ikke tilfredsstillende, selv om der er sket åbenbare forbedringer på en række områder. De anvisningsberettigede og Generaldirektoraterne for hhv. Budget og Finanskontrol bør træffe foranstaltninger, der sikrer, at de uindfriede forpligtelser fremover giver et retvisende billede af Fællesskabets faktiske forpligtelser. Ud over at annullere alle forpligtelser, for hvilke der ikke længere findes tilsvarende formelle retlige forpligtelser, bør Kommissionen opføre den anslåede værdi af de uindfriede forpligtelser, som formentlig ikke vil give anledning til betalinger i senere regnskabsår, i regnskaberne. Det ville gøre det nemmere at vurdere behovet for betalingsbevillinger i de kommende budgetter.

Forpligtelserne i budgetregnskaberne er ansat for lavt [punkt V b) i revisionserklæringen]

19.19. På en række områder, der dækkes af opdelte bevillinger, har Kommissionen valgt at følge en uhensigtsmæssig praksis, som bevirker, at faktiske forpligtelser i nogle tilfælde ikke afspejles som forpligtelser i budgetregnskaberne. Denne situation er opstået, fordi Kommissionen besluttede at indgå forpligtelser, som ikke var dækket af forpligtelsesbevillingerne i budgettet. Som følge heraf er både de forpligtelser, der endnu ikke var indfriet ved udgangen af 1996 (581), og de samlede forpligtelser i regnskabsåret 1996 ansat 1 302 mio. ECU for lavt. Dette beløb omfatter:

(a) 685 mio. ECU vedrørende finansieringsafgørelser i forbindelse med samarbejdet med Middelhavslandene og Indien (jf. Bind 1, punkt 13.11-13.16) og

(b) 617 mio. ECU vedrørende internationale fiskeriaftaler (jf. Bind 1, punkt 9.18-9.19).

Disse flerårige forpligtelser figurerer end ikke blandt de ikke-balanceførte forpligtelser, som er en del af regnskaberne (582).

Forpligtelserne med henblik på strukturfondene er ansat for lavt [punkt VI a) i revisionserklæringen]

19.20. Under afgivne forpligtelser pr. 31. december 1996 (uden for balancen) har Kommissionen for strukturfondene anført et beløb på 88 513,9 mio. ECU (planlagt støtte i 1996-priser for perioden 1994-1999, som der ikke er indgået forpligtelser for), som omfatter et beløb på 8 476,8 mio. ECU til EF-initiativerne. Disse beløb svarer til differencen mellem programmeringen af strukturfondene i programmeringsperioden 1994-1999 og de kumulerede forpligtelser for perioden 1994-1996, der er registreret i SINCOM. Disse forpligtelser omfatter ligesom sidste år forpligtelser vedrørende tidligere programmeringsperioder, som burde have været holdt uden for denne beregning. Som følge heraf er beløbene for ikke-balanceførte forpligtelser ansat for lavt. De data, som ligger til grund for de beløb, der er registreret som ikke-balanceførte forpligtelser med henblik på strukturfondene, og som Retten har fået stillet til rådighed med henblik på revisionen, giver desuden anledning til en række yderligere bemærkninger. Det væsentligste er, at det centrale bogholderis tal ikke er afstemt med de anvisningsberettigedes tal. Den samlede effekt af de konstaterede usædvanlige forhold er, at beløbet for ikke-balanceførte forpligtelser er ansat mindst 2 000 mio. ECU for lavt.

Flerårige forpligtelser vedrørende PHARE- og TACIS-foranstaltninger er ikke medtaget under ikke-balanceførte forpligtelser [punkt VI b) i revisionserklæringen]

19.21. Forpligtelserne i henhold til de flerårige vejledende programmer for PHARE og TACIS, som endnu ikke er opført som forpligtelser i budgetregnskabet, figurerer ikke blandt de ikke-balanceførte forpligtelser, som er en del af regnskaberne (583). Pr. 31. december 1996 androg de pågældende beløb ca. 2 900 mio. ECU for PHARE og 1 300 mio. ECU for TACIS. I forbindelse med PHARE undertegnes de vedtagne programmer af Kommissionen og de berørte tredjelande. I sådanne tilfælde er det endog et spørgsmål, om disse forpligtelser ikke burde opføres som forpligtelser i budgetregnskaberne, fordi opdelte bevillinger netop skal dække flerårige forpligtelser af denne art.

Der er ikke sat tal på forpligtelserne vedrørende pensioner [punkt VI c) i revisionserklæringen]

19.22. I 1996 har Kommissionen for første gang i de forklarende bemærkninger til de ikke-balanceførte forpligtelser givet en samlet oversigt over, hvordan Fællesskabets pensionsordning fungerer. Den har imidlertid ikke sat tal på. Sammenlignet med regnskabsåret 1995 (hvor pensionsordningen blot figurerede som en »pro memoria«-registrering under de ikke-balanceførte forpligtelser) er den måde, pensionerne figurerer på i 1996, en forbedring. Kommissionen har til hensigt at få foretaget en ny aktuarberegning i 1997, hvor alle nødvendige elementer tages i betragtning, således at der kan fastlægges det beløb, der i henhold til internationale principper for god regnskabsskik bør figurere i regnskaberne.

Budgetbetalinger i form af forskud og acontobetalinger er ansat for lavt (punkt VII i revisionserklæringen)

19.23. På anmodning af Retten og Europa-Parlamentet har Kommissionen siden 1995 sørget for, at der i dens regnskabssystem skelnes mellem regnskabsårets betalinger i form af forskud/acontobetalinger og i form af endelige betalinger. Dermed skulle Kommissionen kunne vise stillingen pr. regnskabsårets udgang for betalinger, der ikke er endelige, i driftsregnskabet(584).

19.24. Retten har anvendt identifikationsparametrene i SINCOM-regnskabssystemet og beregnet, at der i regnskabsåret 1996 er afholdt midlertidige betalinger for 19 068 mio. ECU. Det beløb på 1 736 mio. ECU, som Kommissionen har offentliggjort i driftsregnskabet for 1996 (585) er altså ansat ca. 17 000 mio. ECU for lavt på grund af programfejl i de beregningssystemer og edb-programmer, Kommissionen bruger ved beregningen af dette tal (det væsentligste eksempel herpå er, at forskud/acontobeløb, der endnu ikke er registreret under afregnede forpligtelser, ikke er opført under midlertidige betalinger pr. regnskabsårets udgang).

19.25. Det har endvidere indvirket på det resultat, Retten har regnet sig frem til, at de anvisningsberettigede ikke altid har fulgt regnskabførerens og finanskontrollens instrukser om kontering af midlertidige betalinger. Transaktioner til en samlet værdi af mindst 2 000 mio. ECU, først og fremmest på området foranstaltninger udadtil og strukturforanstaltninger, er ikke identificeret i regnskaberne som midlertidige delbetalinger, og de samlede midlertidige betalinger er som følge heraf ansat for lavt med et tilsvarende beløb.

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

Fejl, der indvirker på forpligtelsestransaktionernes lovlighed og formelle rigtighed

Substansfejl (586) med hensyn til forpligtelsernes lovlighed og formelle rigtighed (punkt VIII i revisionserklæringen)

19.26. I punkt 19.19 redegøres der for de tilfælde, hvor Kommissionens faktiske forpligtelser overskred de af budgetmyndigheden fastsatte lofter for forpligtelsesbevillingerne.

Begrænsninger for revisionen af betalingerne (punkt IX i revisionserklæringen)

19.27. I en række tilfælde i stikprøven af betalinger - som anslås til at udgøre ca. 4,3 % af fællesskabsbudgettet for 1996 - kunne Retten ikke fremskaffe tilstrækkeligt bevismateriale til at kunne afgive en positiv erklæring om, at fællesskabsmidlerne var anvendt korrekt. Hovedårsagerne til, at den ikke kan afgive erklæring om en række enkelttransaktioner, er følgende:

(a) På området offentlig oplagring af landbrugsprodukter var der problemer med at afstemme tallene i de månedlige udgiftsanmeldelser med de underliggende bilag, og procedurerne for lageroptælling var generelt behæftet med svagheder. Som følge heraf var der usikkerhed om, hvor stort et beløb der skulle betales over fællesskabsbudgettet.

(b) Uforudsete retlige eller fysiske omstændigheder i nogle medlemsstater resulterede i, at Retten ikke kunne få adgang til de dokumenter, der var nødvendige for revisionen.

Fejl, der indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne

Substansfejl med hensyn til lovligheden og den formelle rigtighed af betalingerne (punkt IX i revisionserklæringen)

19.28. Rettens revision skal som anført i punkt 1.32 i DAS-beretningen for 1994 (587) dække samtlige niveauer af forvaltningen af fællesskabsmidlerne - fra Kommissionens centrale regnskaber og til de endelige støttemodtagere i medlemsstaterne og andre steder. Sigtet med Rettens revision med henblik på revisionserklæringen er at fastslå, om den påviste fejlprocent i stikprøven af transaktioner, der er efterprøvet ned til de endelige modtageres niveau, er så lav, at den kan afgive en positiv erklæring om, at regnskaberne som helhed er rigtige, og at de underliggende transaktioner som helhed er lovlige og formelt rigtige. Til underbygning af sine konklusioner ekstrapolerer Retten stikprøveresultaterne og når frem til et skøn med hensyn til, hvor stor en procentsats de påviste substansfejl udgør. Disse skøn skal betragtes som indikatorer for beløbsstørrelser inden for en øvre og nedre grænse med en sikkerhedsgrænse på 95 % og ikke som nøjagtige målinger.

19.29. Den samlede ikke-ekstrapolerede værdi af substansfejl vedrørende betalingerne - herunder også medregnet fejl uden for stikprøven - andrager 273 mio. ECU. Disse fejl skyldes ikke nødvendigvis, at dette beløb forsætligt er unddraget Fællesskaberne. Det kan også være, at uretmæssigt udbetalte beløb ikke bliver tilbagesøgt. I forbindelse med EUGFL, Garantisektionen, bør Kommissionen tage Rettens resultater i betragtning, når den afslutter årsregnskaberne. I forbindelse med strukturfondene, hvor der ikke findes en tilsvarende regnskabsafslutningsprocedure, vil specifikke påviste fejl eventuelt blive korrigeret i regnskaberne for de igangværende programmer. Når det kan bevises, at støttemodtagerne ikke har handlet i god tro, er det op til de nationale myndigheder at tilbagesøge de pågældende beløb og betale dem tilbage til fællesskabsbudgettet. Da der er tale om ekstrapolation af stikprøveresultater, kan specifikke beløb, der skal tilbagesøges, naturligvis ikke identificeres på grundlag af Rettens skøn over det mest sandsynlige omfang af substansfejl.

19.30. Det anslås, at den samlede procentsats for substansfejl - dvs. målelige fejl, der direkte indvirker på beløbet for de underliggende transaktioner vedrørende Fællesskabets udgifter - ligger inden for et interval, der går fra 3,5 % til 8,3 % af de samlede betalinger. Det mest sandsynlige skøn er 5,4 % af de samlede betalinger. For EUGFL, Garantisektionen, er fejlprocenten ligesom de to foregående regnskabsår lavere end for budgettet som helhed. Retten har noteret sig, at der er truffet foranstaltninger til at forbedre den økonomiske forvaltning på dette område. Der bør ske tilsvarende forbedringer i forvaltningen af strukturfondene, så man kan få rimelig sikkerhed for, at midlerne anvendes korrekt. Derved vil fejlprocenten, som stadig er højere end for budgettet som helhed, også kunne reduceres. Kommissionens beslutninger om at skærpe bestemmelserne i artikel 23 og 24 i forordning nr. 2082/93 om strukturfondene (588) er skridt i den rigtige retning.

19.31. Fejlprocenten i de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne i regnskabsåret 1996, skønnes at være så høj, at Retten ikke kan afgive en samlet positiv erklæring om disse transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

19.32. De fleste af substansfejlene vedrører transaktionernes berettigelse til fællesskabsfinansiering. Andre substansfejl vedrører de faktiske forhold, der ligger til grund for udgifterne, og fejl i beregningerne af udgifter anmeldt med henblik på finansiering og i beregning af fællesskabsstøtten. Og i nogle tilfælde foreligger der ikke underliggende dokumentation for betalingerne, eller denne dokumentation er ikke fyldestgørende. Udtrykt i effekt på de finansierede beløb kan de fleste fejl henføres til medlemsstaterne (90 %), navnlig til støttemodtagerne (60 %) og også til de lokale (20 %) og centrale myndigheder (10 %), der forvalter transaktionerne. I punkt 20.9-20.10 redegøres der yderligere for sådanne fejl konstateret under revision af EUGFL, Garantisektionen, og i punkt 21.16-21.17 redegøres der for sådanne fejl påvist på strukturfondsområdet. Den anslåede værdi af fejl i forbindelse med strukturfondene har ikke nødvendigvis nogen indvirkning på Kommissionens betalinger i form af forskud. Da de underliggende transaktioner er finansieret med EU-midler, er der imidlertid risiko for, at sådanne fejl får vedvarende indvirkning på det almindelige budget, såfremt de ikke påvises og korrigeres.

Formelle fejl med hensyn til lovligheden og den formelle rigtighed af betalingerne (punkt X i revisionserklæringen)

19.33. Der blev fundet mange formelle fejl - fejl uden nogen direkte målelig effekt på beløbene for de transaktioner, der ligger til grund for udbetalingen af fællesskabsmidler - både på de områder, der tegner sig for hovedparten af fællesskabsudgifterne (EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene - hhv. punkt 20.11 og 20.12 og punkt 21.18 og 21.19 indeholder en nærmere analyse - og på andre områder såsom udviklingssamarbejdet med landene i Middelhavsområdet, Latinamerika, Asien og Central- og Østeuropa samt administrationsudgifter. Der forekom flest formelle fejl på strukturfondsområdet.

19.34. De allerfleste af disse formelle fejl (70 %) vedrører tilfælde, hvor de i henhold til lovgivningen gældende betingelser for den senere gennemførelse af den finansierede aktion ikke var opfyldt, og i mindre målestok (20 %) tilfælde, hvor de i forordningerne fastsatte forvaltnings- eller kontrolprocedurer ikke var overholdt. Betragtet under et kan de fleste af disse fejl henføres til medlemsstaterne (80 %), først og fremmest til de centrale (35 %) og lokale organer (25 %), der forvalter transaktionerne.

19.35. De formelle fejl, der kan henføres til fællesskabsinstitutionerne (20 %), vedrører hovedsagelig manglende overholdelse af forvaltnings- og kontrolprocedurerne.

19.36. De formelle fejl, der kan henføres til medlemsstaterne, har følgende karakteristika:

(a) De fleste af de mange formelle fejl vedrører tilfælde, hvor støttemodtagerne eller de organer, der medvirker ved gennemførelsen af aktionerne, ikke har opfyldt deres forpligtelser, navnlig forpligtelsen til at føre et særskilt regnskab over aktioner, der finansieres over fællesskabsbudgettet. Fejledne vedrørte også specielt kvaliteten af de bilag, der skal fremlægges som dokumentation for udgiftsanmeldelserne.

(b) De øvrige formelle fejl skyldes først og fremmest, at den kontrol, som de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne er forpligtede til at indføre og foretage, er utilstrækkelig.

Regnskabsprincipper, -praksis og -procedurer

Regnskabsprincipper og -praksis

19.37. Retten har i tidligere beretninger og navnlig i DAS-beretningerne for 1994 og 1995 (589) fremhævet, at der bør indføres regnskabspraksis, der garanterer kontinuiteten i de oplysninger, der gives i de konsoliderede regnskaber (dette indebærer også en ensartet regnskabsmæssig behandling i de enkelte institutioner), og sikrer, at disse oplysninger er fuldstændige, samt at deres informative værdi forbedres. I DAS-beretningen for 1995 omtalte Retten en undersøgelse af, hvilke regnskabsprincipper det ville være mest hensigtsmæssigt at følge ved opstillingen af Fællesskabets regnskaber. Der var tale om en ekstern undersøgelse udarbejdet for Kommissionen, og Retten havde på det tidspunkt endnu ikke fået forelagt resultaterne heraf. Retten har nu haft mulighed for at gennemgå undersøgelsen og konstaterer, at der heri peges på områder i balancen, hvor der er behov for større kontinuitet i den regnskabsmæssige behandling. Disse resultater bekræfter Rettens egne resultater af revisionen af de senere års regnskaber, herunder regnskaberne for 1996. Kommissionen er for øjeblikket ved at udarbejde en vejledning i, hvordan disse problemer skal behandles i forbindelse med konsolideringen af regnskaberne.

19.38. Efter Rettens opfattelse er der stadig behov for en klar vejledning i, hvilke regnskabsprincipper og -praksis, der skal anvendes ved opstillingen af Det Europæiske Fællesskabs regnskaber. I denne vejledning kunne det f.eks. fastslås, hvilke regnskabsprincipper driftsregnskabet skal baseres på (f.eks. på kasseregnskabsprincippet eller periodiseringsprincippet), og hvilke principper der skal anvendes ved værdiansættelsen af balanceposterne (navnlig med hensyn til nedskrivning af anlægsaktiver), ligesom den kunne indeholde rammerne for hensigtsmæssig afstemning af disse to regnskaber. Under udarbejdelsen af denne vejledning bør Kommissionen tage de direktiver i betragtning, der gælder for virksomheder inden for Fællesskabet, samt de normer, som de internationale organer, der fastsætter regnskabsnormer, har udarbejdet, navnlig dem, der gælder for regnskaberne for organer i den offentlige sektor.

19.39. Ensartet og dækkende regnskabspraksis er ikke et mål i sig selv. Den kan snarere tjene som den grundlæggende ramme for regnskabsaflæggelse, således at Kommissionen på dette grundlag kan opstille regnskaber, som imødekommer brugernes, dvs. budgetmyndighedens, behov. Kommissionen skal navnlig kunne fremlægge årsregnskaber for budgetmyndigheden, som ikke blot er kortfattede og letforståelige, men som også gør Kommissionens transaktioner mere gennemsigtige og giver et klarere billede af Kommissionens finansielle stilling pr. 31. december 1997.

Regnskabsprocedurer

19.40. Mange af oplysningerne i balancen og vedrørende de ikke-balanceførte forpligtelser er baseret på informationer, som ikke er trukket ud af basisregnskabssystemet, men som Kommissionens regnskabsfører modtager ad hoc. Rettens bemærkninger i forbindelse med DAS'en, navnlig dens bemærkninger om anlægsaktiver og ikke-balanceførte forpligtelser, viser, at disse procedurer alt for ofte ikke sikrer, at oplysningerne i regnskaberne er fuldstændige og rigtige. Kommissionen bør sikre, at der fastlægges klart definerede regnskabsprocedurer for disse områder, som, såfremt de følges, vil sikre, at de anvisningsberettigede i de operationelle generaldirektorater fremlægger de fornødne oplysninger, der skal registreres i regnskaberne.

KOMMISSIONENS SVAR

OPLYSNINGER TIL UNDERBYGNING AF REVISIONSERKLÆRINGEN

Regnskabernes rigtighed

Fællesskabets fordringer på medlemsstaterne er ansat for laut [punkt III(a) i revisionserklæringen]

19.7. Det er Kommissionens opfattelse, at forvaltningen af B-regnskabet, som blev indført i 1990, er blevet markant bedre, efter at de indledende problemer er blevet løst. På lovgivningsniveau er der blevet truffet nogle konkrete foranstaltninger, som skulle gøre forvaltningen mere gennemsigtig. Men da regnskabet føres på lokalt plan, er der undertiden nogle punktuelle problemer, som i de fleste tilfælde er rent formelle. Disse fejl burde imidlertid ikke føre til, at man over en kam konkluderer, at regnskabet er upålideligt.

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at det særskilte regnskab ikke nødvendigvis indeholder alle Fællesskabets fordringer. Herudover er det dens opfattelse, at de konkrete EU-fordringer i visse tilfælde er for højt sat i det særskilte regnskab, for nogle af beløbene har figureret i regnskabet så længe, at der ikke er nogen reel chance for at få dem inddrevet.

Som løsning på dette problem fremsatte Kommissionen den 3. juli 1997 et ændringsforslag til forordning 1552/89 med det formål at stramme den procedure op, der anvendes, når det ikke har været muligt at inddrive et beløb inden for en bestemt tidsfrist, og beløbet derfor må erklæres for uinddriveligt.

Tilgodehavenderne has medlemsstaterne i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL,Garantisektionen, er ansat for højt [punkt III(b) i revisionserklæringen]

19.8. Det er rigtigt, at de samlede fordringer ved en fejltagelse pr. 31.12.1996 var fastsat for højt, nemlig 264,1 mio. ECU for meget. Lige så snart fejlen blev opdaget, annullerede Kommissionen dog de pågældende inddrivelsesanmodninger.

Man er for øjeblikket i færd med at indføre et opfølgningssystem i regnskabsafdelingerne, som skulle forhindre, at fejlen gentages.

De likvide midler er ansat [punkt IV i revisionserklæringen]

19.9. Bestemmelserne i artikel 111, stk. 7, anvendes i forbindelse med finansprotokoller, hvor der er blevet udnævnt en delegeret betalingsmyndighed. I disse tilfælde skal de kontante forskud, der udbetales gennem et pengeinstitut, som omtalt i artikel 111, stk. 7, i finansforordningen, opgøres endeligt, inden de konteres Fællesskabets budget.

Hvis støtten ydes direkte uden at være omfattet af en finansprotokol, er det ikke proceduren i artikel 111, stk. 7, der anvendes i forbindelse med budgetgennemførelsen, men derimod bestemmelserne i artikel 40-53 i finansforordningen, hvilket er i overensstemmelse med finansforordningens artikel 105, stk. 1.

Ifølge Kommissionen ville man kunne undgå de fortolkningsforskelle, der er blevet konstateret i denne sammenhæng, hvis finansforordningen var mere klar. Det vil Kommissionen forsøge at råde bod på i forbindelse med den generelle revision af finansforordningen. Der vil under dette arbejde blive taget hensyn til Revisionsrettens bemærkninger i dens udtalelse nr. 4/97 om den 7. ændring af finansforordningen.

19.10. Kommissionen (GD X) undertegnede i 1996 en kontrakt med et formidlingsorgan (programmet MEDIA assistance, P.M.A., med speciale i finansforvaltning). Der er blevet åbnet en bankkonto med dobbelt undertegnelseskrav:

- Indehaver: MEDIA assistance S.C.;

- Underskrifter: Alle betalingsordrer skal påtegnes af Kommissionen (GD X) og undertegnes af kontrahenten. Dette har til virkning, at indehaveren ikke kan foretage bevægelser på kontoen uden Kommissionens mellemkomst (ved en repræsentant for GD X);

- Renter: skal en gang i kvartalet overføres til Kommissionens konto;

- Åbning, overførsel og lukning af kontoen og ændring af de for kontoen gældende vilkår kræver en forudgående skriftlig tilladelse fra Kommissionen (GD X). Kontoindehaveren forpligter sig til at give afkald på sine rettigheder i forhold til kontoen, hvis kontrakten ophæves, og når den udløber.

I det tilfælde, der påpeges af Revisionsretten, er problematikken den samme som den, der generelt gør sig gældende for kreditformidlende organer (af typen tekniske bistandskontorer), som står for formidlingen til de endelige modtagere. Regnskabsafdelingerne vil gerne i samarbejde med de anvisningsberettigede og Revisionsretten se på, hvordan man bedst ville kunne gennemføre disse transaktioner både med hensyn til deres budgetmæssige gennemførelse og opførelsen i opgørelserne over de midler, som de kreditformidlende organer ligger inde med. Disse overvejelser bør ske i forlængelse af fastsættelsen af de generelle regnskabsprincipper for EU's finansielle oversigt, som Kommissionen forpligter sig til at fastsætte forud for offentliggørelsen af den konsoliderede finansielle oversigt for 1997.

19.11. Oplysningerne vedrørende afstemningen af saldoen på bankkontiene med de tilsvarende poster på det almindelige regnskab blev indberettet til regnskabsføreren i midten af juli 1997.

Kommissionen undersøger, hvordan det kan sikres, at regnskabsføreren i tide råder over de oplysninger, han har brug for for at kunne vurdere, om beløbene på kontoen er rigtige, og om eventuelle fejl og uoverensstemmelser er blevet rettet.

De uindfriede forpligtelser er ansat for højt [punkt V a) i revisionserklæringen]

19.12 - 19.14. Kommissionen er opmærksom på, at det er et problem med de ubetalte forpligtelser, og at der bør udarbejdes et mere systematisk opfølgningssystem. Regnskabsførerens anvisninger fra de seneste år går i samme retning som Revisionsrettens bemærkninger.

19.15. Som anført under punkt 19.12-19.14 er Kommissionen enig med Revisionsretten i, at hvis forpligtelserne ikke svarer til nogen reelle forpligtelser, bør de frigøres. Det er imidlertid ikke altid muligt at foretage en hurtig frigørelse.

I tilfælde, hvor forpligtelserne er blokeret af retlige årsager, er Kommissionen, som understreget af Revisionsretten, nødt til at afvente de retlige myndigheders afgørelse, inden den kan frigøre beløbet.

I visse tilfælde kan beløbet desuden først frigøres efter programmet eller projektets afslutning, eller hvis støttemodtageren giver sin tilslutning.

Herudover har Kommissionen selv i en række tilfælde taget initiativ til at frigøre beløbene i begyndelsen af det efterfølgende regnskabsår eller på foranledning af Revisionsrettens undersøgelse.

19.17. I begyndelsen af i år blev der indført en procedure for afslutning af programmer, der er udløbet. Det er blevet fastlagt, hvilke programmer og kontrakter der er udløbet, og der er blevet udarbejdet et revisionsprogram og en inddrivelsesplan for de banksaldi, der ikke er blevet anvendt. Indtil udgangen af juni 1997 blev der således lukket 78 af de centraliserede programmer, som var udløbet, der blev gennemgået 1 586 af de centraliserede kontrakter, der var udløbet (hvoraf 937 var afsluttet), og der er blevet foretaget 148 frigørelser (delvise eller endelige frigørelser) til et samlet beløb på 34 172 059 ECU. Med hensyn til de decentrale programmer er der blevet iværksat 21 endelige revisioner, og der er blevet udstedt inddrivelsesanmodninger til et samlet beløb på over 2 mio. ECU. Frigørelserne for de programmer, der er udløbet, kan først finde sted, når de endelige revisioner har fundet sted.

Eftersom afslutningerne skal gennemføres med det nuværende personale, vil en større stigning i dette arbejde have en negativ indvirkning på udførelsen af andre opgaver (f.eks. forlængelsen af betalingsfrister).

19.18. Som et resultat af de interne instruktioner og Revisionsrettens undersøgelse har størstedelen af de berørte tjenestegrene i regnskabsåret 1997 nøje fulgt de ubetalte restbeløb, og de har foretaget de nødvendige frigørelser og afslutninger. Flere anvisningsberettigede har endog indført et særligt afslutnings- og overvågningsprogram. Kommissionen sikrer, at disse bestræbelser fortsættes, og at de kommer til at indgå i de pågældende tjenestegrenes løbende aktiviteter.

Kommissionen vil overveje Revisionsrettens ide om, at det i regnskaberne skal angives, hvilke betalinger der sandsynligvis ikke vil finde sted.

Forpligtelserne i budgetregnskaberne er ansat for lavt [punkt V b) i revisionserklæringen]

19.19. I Kommissionens svar på punkt 13.11-13.16 og 9.18-9.19 i Revisionsrettens årsberetning for 1996 forklares det, hvorfor den mener, at disse transaktioner er i orden.

Kommissionen er indforstået med i disse to tilfælde at fremlægge nogle yderligere oplysninger i en bemærkning til balancen.

Den er dog opmærksom på, at der som påpeget af Revisionsretten er tale om et generelt problem. Den forbeholder sig ret til i forbindelse med en kommende generel revision af finansforordningen som omtalt i punkt 19.9 at tage de gældende bestemmelser op til overvejelse.

Forpligtelserne med henblik på strukturfondene er ansat for lavt [punkt VI a) i revisionserklæringen]

19.20. Med det formål at kunne foretage de nødvendige korrektioner er Kommissionen for øjeblikket i færd med i samarbejde med de ansvarlige GD'er at sammenligne de planlagte beløb efter mål og medlemsstat. De har fået tilsendt de forskellige tabeller til kontrol og eventuelle bemærkninger.

Flerårige forpligtelser vedrørende PHARE- og TACIS-foranstaltninger er ikke medtaget under ikke- balanceførte forpligtelserne [punkt VI b) i revisionserklæringen]

19.21. De flerårige vejledende programmer (MIP) er ikke retligt bindende for Kommissionen og samarbejdslandene, og de skal derfor ikke betragtes som budgetforpligtelser. Programmernes finansielle oplysninger er kun vejledende. De flerårige vejledende programmer anvendes som udgangspunkt for detailplanlægning og forhandlinger mellem Kommissionen og samarbejdslandene. Under forhandlingerne udarbejdes de nationale operationelle årsprogrammer, som fører til forpligtelser for budgettet.

Med henblik på de tilfælde, hvor programmerne også aftales med modtagerlandene, og der således bliver tale om en politisk forpligtelse, vil Kommissionen undersøge, hvordan dette om nødvendigt kan fremgå af de oplysninger, der gives uden for balancen.

Der er ikke sat tal på forpligtelserne vedrørende pensioner [punkt VI c) i revisionserklæringen]

19.22. Det er Kommissionens hensigt, at der i den finansielle oversigt, der udarbejdes pr. 31.12.1997, skal opgives et skøn over de samlede finansielle forpligtelser til pensioner.

De endelige resultater af aktuarundersøgelsen vil dog først foreligge ved udgangen af 1998.

Budgetbetalinger i form af forskud og acontobetalinger er ansat for lavt [punkt VII i revisionserklæringen]

19.23 - 19.24. Der er ganske rigtigt fejl i tabel 15 i forvaltningsregnskabet og den konsoliderede balance. Fejlene skyldes datadefinitionen i de programmer, der anvendes til at udvælge oplysningerne. Programmerne vil blive kontrolleret og rettet.

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

Fejl, der indvirker på forpligtelses-transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed

Væsentlige fejl med virkning for forpligtelsernes lovlighed og formelle rigtighed (punkt VIII i revisionserklæringen)

19.26. Som angivet under punkt 19.19, er det Kommissionens holdning, at disse afgørelser er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser.

Begrænsninger for revisionen af betalingerne (punkt XI i revisionserklæringen)

19.27. I flere tilfælde har Kommissionen ligesom Revisionsretten haft svært ved at danne sig et klart billede af, hvordan det forholder sig i de nævnte tilfælde. Dette skyldes, at Revisionsrettens sektorskrivelser til medlemsstaterne om de undersøgte tilfælde flere gange er blevet sendt for sent, og medlemsstaterne har derfor ikke ifølge deres egne oplysninger været i stand til at svare inden for en rimelig frist. Kommissionen råder derfor kun over Revisionsrettens oplysninger og kender ikke modtagermedlemslandets holdning, hvilket er nødvendigt for, at den kan danne sig et overblik og tage stilling til, om der eventuelt skal foretages en undersøgelse på stedet. Kommissionen beklager, at de resultater, som Revisionsretten når frem til, bl.a. er baseret på en række tilfælde, som Kommissionen ikke har kunnet udtale sig om, da den ikke har de nødvendige oplysninger.

a) Med hensyn til det særlige problem, der påpeges af Revisionsretten, kan følgende bemærkes:

I artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1663/95 kræves det, at de attesterende organer udarbejder en rapport om udgiftsoversigter, interventionstransaktioner og beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. På baggrund af resultaterne af attesteringsproceduren for 1996 har Kommissionen udsendt nogle retningslinjer vedrørende revisionen af interventionslagre i 1997 til de attesterende organer i medlemsstaterne. Herudover forsøger den i samarbejde med de betalende organer at opnå en bedre forvaltning af interventionslagrene, og den har truffet nogle foranstaltninger, der bevirker, at der tages større hensyn til statusopgørelserne ved årets udgang.

Med indførelsen af nogle kriterier for godkendelsen af de betalende organer og den nylige vedtagelse af forordning (EF) nr. 2148/96 (evaluering og kontrol af de offentlige interventionslagre) skulle det være muligt hurtigt at forbedre forvaltningen og kontrollen af interventionslagrene.

Fejl, der indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne

19.28 - 19.36. Kommissionen noterer sig de overordnede resultater i revisionsreklæringen. Den er enig med Revisionsretten i, at antallet af fejl stadig er for stort. Det er dog Kommissionens opfattelse, at Revisionsrettens resultater skal fortolkes med forsigtighed, da alle statistiske metoder er forbundet med en vis usikkerhed, og der endnu kræves flere år, inden DAS-kontrollen er så veludviklet, at der kan siges noget præcist om tendenserne i fejlene.

Den samlede fejlprocent, som Revisionsretten er nået frem til, skyldes flere forskellige forhold. 90 % af fejlene vedrører transaktioner foretaget i medlemsstaterne, og 10 % vedrører transaktioner, der udelukkende henhører under Kommissionens kompetence.

Inden for EUGFL, Garantisektionen, hvor de strukturer, der anvendes til forvaltning af EU-midlerne, er relativt enkle, har Kommissionen hurtigt kunnet gennemføre nogle omfattende reformer, som allerede ser ud til at have båret frugt. Revisionsretten har for øvrigt selv bemærket, at der er sket forbedringer (jf. Indledningen punkt 0.35).

På strukturfondsområdet er situationen mere kompleks. De mange interventionsniveauer (Fællesskabet, medlemsstat, region, kommune, kontrahent osv.), de mange forskellige procedurer og strukturernes kompleksitet bevirker, at der er stor risiko for, at der sker fejl. Dette er dog ikke nødvendigvis ensbetydende med, at forvaltningen er dårligere. Og endelig er det ikke let med sikkerhed at vurdere, hvilken finansiel betydning disse fejl har for Fællesskabets budget.

For at afhjælpe denne situation har Kommissionen truffet en række foranstaltninger, som har gjort det muligt at forbedre forvaltningen. Den 23. april 1997 vedtog den f.eks. på strukturfondsområdet et dokument om reglerne for støttetildeling. Og den 15. oktober 1997 vedtog den herudover en forordning, hvori der fastsættes nogle præcise regler for medlemsstaternes kontrol af strukturfondene (jf. punkt 21.6). Det skulle altsammen gøre det muligt inden for nær fremtid at opnå de ønskede forbedringer.

Endelig ville det på baggrund af den fejlprocent, som Revisionsretten har påpeget, være nyttigt, hvis man kunne måle, hvordan Kommissionens forvaltning ser ud i forhold til andre administrationer med hensyn til effektivitet. Det er desværre ikke muligt at lave en relevant sammenligning, da der ikke i medlemsstaterne findes en revisionsordning, der ligner DAS, og strukturfondene heller ikke kan sammenlignes med andre størrelser på grund af ordningen med en fælles forvaltning.

19.32. Kommissionen er enig med Revisionsretten, når den med henblik på strukturfondsområdet bemærker, at det anslåede omfang af de fejl, som den betragter som væsentlige fejl ved udbetalingerne, ikke nødvendigvis har nogen betydning for de udbetalinger, som Kommissionen foretager i form af forskud. Det er fortsat Kommissionens opfattelse, at denne type fejl bør behandles adskilt fra de væsentlige fejl. Den behandler dog fejlene med den nødvendige omhu, og når den bliver opmærksom på fejl, anmoder den om, at de bliver rettet, eller den gør det selv.

Kommissionen har med interesse noteret de tilfælde, som Revisionsretten har fremhævet inden for EUGFL, Garantisektionen. I størstedelen af disse tilfælde falder Revisionsrettens bemærkninger sammen med Kommissionens, og de nødvendige korrektioner vil blive foretaget i forbindelse med regnskabsafslutningen. Det vil således med rimelighed kunne fastslås, at der ikke længere vil være tale om tab af betydning for fællesskabsbudgettet.

Kommissionen vil dog gerne understrege, at det er svært fuldstændig at undgå menneskelige fejl, medmindre man kontrollerer alle transaktioner. Af hensyn til omkostningseffektiviteten kan det selvfølgelig ikke lade sig gøre.

Regnskabsprincipper, -praksis og -procedurer

Regnskabsprincipper og -praksis

19.37 - 19.39. I lighed med hvad Revisionsretten foreslår, er det Kommissionens opfattelse, at man bør formalisere de regnskabsprincipper, der ligger til grund for udarbejdelsen af EU's regnskaber. Kommissionen vil i praksis fastlægge sin regnskabspolitik under hensyntagen til, at den er en offentlig institution, og den vil lade sig inspirere af principperne i det fjerde og syvende direktiv og de internationale standarder, når de kan anvendes på den offentlige sektor, samt de procedurer, der er fastlagt af internationale organisationer. I denne sammenhæng ønsker regnskabsførerens tjenestegrene at takke Revisionsrettens tjenestegrene for den dokumentation, som de har fået tilsendt. Det er Kommissionens mål i samarbejde med Revisionsretten at få fastsat nogle referencestandarder og klarlagt deres betydning for opbygningen og præsentationen af den finansielle oversigt inden udarbejdelsen af forvaltningsregnskabet og den konsoliderede balance for regnskabsåret 1997.

Regnskabsprocedurer

19.40. Kommissionen har med hjælp fra en ekstern konsulent udarbejdet en konsolideringsvejledning. Vejledningen vil blive forelagt de øvrige institutioner til godkendelse, inden den bliver taget i brug ved udarbejdelsen af Den Europæiske Unions konsoliderede balance. Vejledningen vil gøre det muligt for Kommissionen at fastslå, hvad konsolideringen af regnskaberne i såvel Kommissionen som alle de andre institutioner omfatter, og den sikrer ligeledes, at der udarbejdes standardiserede oplysninger efter alment anerkendt revisionspraksis.

KAPITEL 20(590*) Analyse af udgifterne afholdt over EUGFL, Garantisektionen, og af udgifterne til fiskerisektoren

20.0. INDHOLD Punkt

Indledende oplysninger 20.1

Godkendelse af udbetalende organer og attestering af regnskaberne 20.2 - 20.5

Regnskabernes rigtighed 20.6 - 20.7

Analyse af Rettens revisionsresultater vedrørende lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne 20.8 - 20.12

Substansfejl 20.9 - 20.10

Formelle fejl 20.11 - 20.12

Områder, hvor Retten kun har opnået begrænset sikkerhed 20.13

Identifikation af et særligt risikoforbundet område 20.14

Generel konklusion 20.15 - 20.17

INDLEDENDE OPLYSNINGER

20.1. Udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, og udgifterne til fiskerisektoren udgjorde i 1996 ca. 51,3 % (ca. 39 430 mio. ECU) af de samlede budgetbetalinger. De omfatter alle udgifter under undersektion B1, Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (39 081 mio. ECU) og under afsnit B2-5 - Andre landbrugsforanstaltninger (81 mio. ECU) samt udgifterne under afsnit B2-9 - Andre fiskeri- og havrelaterede foranstaltninger (17 mio. ECU) og kapitel B7-80 - Internationale fiskeriaftaler (251 mio. ECU). Undersektion B1, udgifterne til den fælles landbrugspolitik, som tegner sig for 99 % af de samlede udgifter på området, forvaltes udelukkende af de udbetalende organer i medlemsstaterne. 1996 var det første år, hvor de nye regler for de udbetalende organer og for regnskabsafslutning fandt anvendelse. Disse regler blev indført ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995(591) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 729/70(592), og gennemførelsesbestemmelserne hertil blev fastsat ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995(593).

GODKENDELSE AF UDBETALENDE ORGANER OG ATTESTERING AF REGNSKABERNE

20.2. I DAS'en for regnskabsåret 1995(594) fremhævede Retten de nye procedurers betydning for en mere effektiv styring af EUGFL, Garantisektionens udgifter. På grundlag af attesteringen af regnskaberne og Kommissionens beslutning om regnskabsafslutning i tilknytning hertil, som er betinget af, at regnskaberne er »fuldstændige, nøjagtige og pålidelige«, kan der træffes beslutning om en række finansielle korrektioner. Kommissionen vil fortsat foretage supplerende kontrol af, om EU-bestemmelserne er overholdt både i de udbetalende organer og hos de endelige modtagere. Denne kontrol, som foretages på et senere tidspunkt, er af afgørende betydning for evalueringen af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, og den kan resultere i, at der foretages yderligere finansielle korrektioner i forbindelse med udgifter, der er afholdt op til 24 måneder forud for den dato, hvor medlemsstaten har fået meddelelse om den finansielle korrektion.

20.3. Hovedelementerne i de nye procedurer er, at medlemsstaterne formelt skal godkende de udbetalende organer, og at et attesterende organ skal attestere årsregnskaberne. Årsregnskaberne over EUGFL, Garantisektionens udgifter for et givet regnskabsår samt regnskabsattesterne og rapporterne fra det attesterende organ skal indsendes til Kommissionen senest den 10. februar det følgende år. Inden den 31. marts skal Kommissionen meddele medlemsstaterne resultaterne af sin kontrol af de indsendte oplysninger samt eventuelle forslag til ændringer. Beslutningen om regnskabsafslutning skal tages senest den 30. april samme år, og heri fastsættes de beløb, der finansieres over EUGFL, Garantisektionen.

20.4. Trods ovennævnte bestemmelser traf Kommissionen først den 5. maj 1997(595) beslutning om afslutning af regnskaberne for 1996, og denne beslutning omfattede ikke regnskaberne i deres helhed. Da den i forordningen fastsatte frist udløb, kunne der ikke træffes endelig beslutning om regnskabsafslutning, for så vidt angik

(a) de medlemsstater, som endnu ikke havde indsendt attesterede regnskaber (Det Forenede Kongerige og Grækenland) og

(b) de udbetalende organer, hvor Kommissionen på grundlag af sin evaluering af attesteringsrapporten eller efterfølgende stedlig kontrol hos det pågældende organ havde konstateret, at der ikke var foretaget fyldestgørende revision, eller at særlige problemer skulle afklares (dette gælder alle udbetalende organer i Frankrig og Portugal, tre centrale udbetalende organer og et regionalt i Spanien, de tyske delstater Rheinland-Pfalz og Sachsen og tre af de fire udbetalende organer i Italien).

20.5. Kommissionens beslutning af 5. maj 1997 omfattede derfor kun 12 936,6 mio. ECU eller ca. 33 % af EUGFL, Garantisektionens samlede udgifter. For de øvrige udbetalende organer, der tegner sig for ca. 67 % af de samlede anmeldte udgifter, blev der den 30. juli 1997(596) truffet endelig beslutning om regnskabsafslutning vedrørende de udgifter, der kunne godkendes i 1996. Tabel 20.1. viser de beløb, som hver af disse beslutninger om regnskabsafslutning omfatter, inklusive beløbene for de finansielle korrektioner.

REGNSKABERNES RIGTIGHED

20.6. Retten har overvejet, hvilken effekt den nye ordning kan få i DAS-sammenhæng. Gennemføres ordningen tilfredsstillende, bør regnskaberne blive mere pålidelige. Desuden kan de revisionsprocedurer, det pålægges de attesterende organer at gennemføre, give et bedre grundlag for vurderingen af, hvordan systemerne til efterprøvelse af transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed fungerer, men der foreligger endnu ikke tilstrækkelige oplysninger om dette aspekt ved de nye procedurer. Ordningen har bevirket, at der kan konstateres forbedringer i 1996, men der er stadig lang vej igen. I en række medlemsstater har attesterende organer afgivet revisionserklæringer, hvor de har taget forbehold på en række punkter over for ét eller flere af de udbetalende organer.

20.7. Retten bemærker for eksempel, at de udbetalende organer i Det Forenede Kongerige først den 22. maj 1997 indsendte de endelige regnskaber til det attesterende organ, som afgav en erklæring med forbehold. Der havde været problemer med at afstemme registreringerne i de operationelle systemer, som anvendes af de udbetalende organer, der forvalter de forskellige ordninger, med regnskaberne. Desuden var nogle af de udbetalende organers regnskaber ikke blevet afstemt med forbindelsesorganets regnskaber - forbindelsesorganet skal indsende de månedlige udgiftsanmeldelser til Kommissionen. Disse udgiftsanmeldelser udarbejdes fortsat på grundlag af forskud til de udbetalende organer, og ikke som foreskrevet i forordning 296/96(597) på grundlag af de udbetalende organers faktiske udbetalinger til støttemodtagerne. Spørgsmålet er, om alle disse problemer vil være løst inden regnskabsåret 1998. I en række andre medlemsstater konstaterede Retten også problemer i forbindelse med attesteringerne, og disse tilfælde er Retten i færd med at undersøge.

ANALYSE AF RETTENS REVISIONSRESULTATER VEDRØRENDE LOVLIGHEDEN OG DEN FORMELLE RIGTIGHED AF DE TRANSAKTIONER, DER LIGGER TIL GRUND FOR BETALINGERNE

20.8. I 1996 tegnede udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, sig stadig for over halvdelen af de samlede betalinger over det almindelige budget, og derfor vedrørte over halvdelen af de transaktioner, der blev efterprøvet i Rettens stikprøve, dette område. Resultaterne af undersøgelsen af denne stikprøve og andre relevante oplysninger i årsberetningen, herunder især undersøgelsen af arealstøtten for markafgrøder (jf. punkt 3.1-3.79), giver efter Rettens opfattelse et rimeligt grundlag for at drage en række generelle konklusioner om EUGFL, Garantisektionens udgifter som helhed.

Substansfejl

20.9. Hver tiende af de transaktioner vedrørende EUGFL, Garantisektionen, der indgik i stikprøven udtaget med henblik på 1996-revisionen, var behæftet med substansfejl. De fleste fejl havde imidlertid en forholdsvis begrænset effekt på de udbetalte beløb, og den mest sandsynlige procentsats for fejl, som indvirker på de samlede udgifter under EUGFL, Garantisektionen, skønnes for 1996 som for de to foregående år at være lavere end den gennemsnitlige procentsats for det almindelige budget som helhed (jf. punkt 19.30). Alle fejl, der konstateredes i Rettens stikprøve, kunne henføres til medlemsstaterne. For så vidt angik effekten på de udbetalte beløb, kunne 70 % af fejlene henføres til forvaltningsorganerne og ca. 30 % til de endelige modtagere.

20.10. De væsentligste former for konstaterede fejl, hvorunder størsteparten af substansfejlene hører, er følgende:

(a) Fejl vedrørende udgifternes støtteberettigelse, herunder især:

(i) Differencer mellem faktiske og anmeldte mængdeangivelser (jordarealer, produkter eller besætninger). Der konstateredes et væsentligt antal fejl (dog med relativt begrænset effekt på de udbetalte beløb) inden for hektarstøtteordningerne, hvor de endelige modtagere havde anmeldt større arealer end de faktisk tilsåede.

(ii) Betalinger vedrørende produkter eller modtagere, der ikke opfyldte støtteberettigelseskriterierne.

(iii) Betalinger foretaget uden for støtteberettigelsesperioden.

(b) Fejl i beregningen af fællesskabsstøttebeløbet, herunder især:

(i) Ukorrekte satser (støttesatser, valutakurser, koefficienter mv.), ukorrekte beregningsmetoder samt overskridelser af lofterne for EU's andel af de samlede omkostninger. Denne type fejl havde næsten ingen effekt på de udbetalte beløb.

(ii) Forordningernes bestemmelser om generel nedsættelse af støttesatserne blev ikke fulgt. Fejl af denne art konstateredes hovedsagelig i Spanien, hvor de nationale myndigheder i strid med forskrifterne undlod at iværksætte sanktioner svarende til 137 mio. ECU som følge af, at basisarealet, der berettigede til hektarstøtte for markafgrøder, var ansat for højt. I medfør af Rådets forordning (EF) nr. 1422/97 af 22. juli 1997(598) og Kommissionens gennemførelsesforordning (EF) nr. 1716/97 af 3. september 1997(599) fritages Spanien for sådanne sanktioner i forbindelse med produktionsåret 1995/96.

(c) Væsentlig dokumentation for, at betalingerne er berettigede - i forbindelse med eksportrestitutioner bl.a. bevis for varernes ankomst til den endelige destination - forelå ikke eller var upålidelig.

Formelle fejl

20.11. I forbindelse med EUGFL, Garantisektionens udgifter forekommer der meget hyppigt formelle fejl, selv om det skønnes, at de forekommer mindre hyppigt her end på andre budgetområder. Hovedparten af fejlene konstateredes hos de udbetalende organer, dog var en medvirkende årsag i nogle tilfælde, at forordningerne var blevet bekendtgjort for sent.

20.12. De mest karakteristiske former for formelle fejl var følgende:

(a) De fastsatte betingelser for gennemførelse af foranstaltninger finansieret over fællesskabsbudgettet var ikke opfyldt:

(i) De foreskrevne frister for betaling til modtagerne eller for overførsel af præmierettigheder var ikke overholdt.

(ii) Den underliggende dokumentation var ufuldstændig (først og fremmest i forbindelse med eksportrestitutioner).

(iii) Andre fællesskabsregler var ikke fulgt (forpligtelsen til at føre registre, nogle kontrakter var ufuldstændige, anmeldelser til underbygning af, at kravet om mindsteudbytte var overholdt, var ukorrekte mv.).

(b) Forvaltnings- og kontrolprocedurer, som de udbetalende organer skal følge i henhold til forordningerne, især stedlig kontrol af de endelige modtagere af arealstøtte, blev ikke iværksat og gennemført godt nok.

OMRÅDER, HVOR RETTEN KUN HAR OPNÅET BEGRÆNSET SIKKERHED

20.13. Som beskrevet i punkt 19.27 var den dokumentation, de ansvarlige myndigheder forelagde, på nogle områder ikke tilstrækkeligt fyldestgørende til, at Retten kunne få sikkerhed for, at fællesskabsmidlerne var anvendt korrekt. Dette problem gør sig navnlig gældende på følgende områder:

(a) På området offentlig oplagring i Italien, Irland og Det Forenede Kongerige konstaterede Rettens revisorer og de attesterende organer en række mangler, bl.a. at den fysiske kontrol af lagerbeholdninger ikke var tilstrækkelig effektiv. Retten har også noteret sig, at de attesterende organer har begrænset omfanget af deres revisionsbemærkninger vedrørende offentlig oplagring i Spanien og Portugal.

(b) På området oplagring af sukker i Danmark var metoderne til måling af lagrene blevet ændret, og derfor herskede der usikkerhed med hensyn til, hvor stort et beløb der skulle finansieres i regnskabsåret. I Sverige indvirkede det på lageropgørelserne, at overskud og svind ikke var registreret korrekt.

(c) På området fåre- og gedepræmier i Grækenland konstateredes der svagheder i kontrolsystemet, og den faktiske besætning kunne ikke fastslås, fordi der ikke fandtes et pålideligt register.

IDENTIFIKATION AF ET SÆRLIGT RISIKOFORBUNDET OMRÅDE

20.14. I henhold til Rådets forordning(600) (EF) nr. 2466/96 blev ikrafttrædelsen af anden fase af det integrerede system for forvaltning og kontrol, som omfattede oprettelse af et alfanumerisk system til identifikation af landbrugsarealer, der berettigede til støtte under hektarstøtteordningerne, udskudt til januar 1997. Kun nogle få medlemsstater havde for produktionsåret 1995/96 foretaget pålidelig krydskontrol af landbrugsarealerne (jf. også punkt 3.1-3.79). For så vidt angår husdyrpræmier, blev kontrollen af ansøgningernes støtteberettigelse mindre effektiv, fordi det havde trukket i langdrag med at få udviklet edb-systemer (jf. punkt 4.18, 4.45 og 4.82). I de medlemsstater, som ikke havde iværksat det integrerede system fuldt ud for produktionsåret 1995/96, vil der derfor stadig være risiko for, at arealer er blevet anmeldt mere end én gang, eller at uberettigede ansøgninger om husdyrpræmier ikke er blevet påvist, fordi sådan kontrol ikke har fundet sted, eller fordi kontrollen ikke har været tilstrækkeligt effektiv.

GENEREL KONKLUSION

20.15. Udgifterne, der afholdes over EUGFL, Garantisektionen, forvaltes i udpræget grad decentralt, og kontrollen af dem er i de seneste år blevet systematisk skærpet. Såvel Kommissionens som de udbetalende organers kontrolbeføjelser er blevet defineret klart. Alligevel viser Rettens revision, at denne kontrol, hvis sigte er, at der påvises og korrigeres fejl i støttemodtagernes udgiftsanmeldelser, før støtten udbetales, i visse tilfælde ikke er fyldestgørende. Det er af afgørende betydning, at de ansvarlige udbetalende organer indfører og gennemfører alle kontrolprocedurer effektivt.

20.16. Kommissionen bør fortsat insistere på, at den første fase af den nye regnskabsafslutningsprocedure indføres hvert år i alle medlemsstater efter den tidsplan, der er fastsat i forordningen. De attesterende organers revision er et centralt element i Kommissionens kontrol af de udbetalende organers arbejde og navnlig i dens tilsyn med, at den interne revision og andre interne kontrolsystemer fungerer effektivt. Det er vigtigt, at Kommissionen når sit mål, nemlig at sætte tempoet op for gennemførelsen af den anden fase af regnskabsafslutningsproceduren, hvor Kommissionens egne tjenestegrene skal efterprøve, om fællesskabsbestemmelserne er overholdt, for den kan ikke længere foretage korrektioner vedrørende transaktioner, der ligger mere end to år tilbage.

20.17. Samtidig med disse forbedringer på området efterfølgende revision bør der indføres effektiv forvaltningskontrol af samtlige markedsordninger. Det integrerede system for forvaltning og kontrol omfattende afgrødestøtte og husdyrpræmier bør anvendes effektivt overalt i EU, og der bør hurtigst muligt udarbejdes fuldstændige registre over arealer med andre afgrøder (vin og olivenolie) (jf. også punkt 3.1-3.79). Gennemføres disse foranstaltninger planmæssigt, vil man være nået langt i bestræbelserne på at få nedbragt antallet af de fejl, der stadig forekommer, og på at få bragt den usikkerhed ud af verden, der stadig består med hensyn til nogle områder af udgifterne til landbrugsgarantiforanstaltningerne i 1996.

KOMMISSIONENS SVAR

GODKENDELSE AF UDBETALENDE ORGANER OG ATTESTERING AF REGNSKABERNE

20.4 - 20.5. Efter at medlemsstaterne havde indberettet de nødvendige oplysninger, og de havde gennemført de yderligere revisionsopgaver, som de var blevet bedt om, kunne Kommissionen den 31. juli 1997 afslutte regnskaberne for alle de udbetalende organer. Det er Kommissionens håb, at medlemsstaterne på baggrund af erfaringerne fra det første år med den nye påtegningsprocedure i praksis træffer nogle foranstaltninger, som sætter dem i stand til at fremlægge deres regnskaber og påtegninger inden for den fastsatte tidsfrist.

REGNSKABERNES RIGTIGHED

20.6 - 20.7. Anvendelsen af påtegningsproceduren har været tilfredsstillende, eftersom 1996 var det første år, den blev anvendt, og den forventes at blive yderligere forbedret, så det sikres, at medlemsstaternes kontrolsystemer i højere grad fungerer efter hensigten. Kommissionen vil bestræbe sig på at nå dette mål. I de tidligere år blev regnskaberne fra de udbetalende organer i medlemsstaterne ikke revideret, før de blev sendt til Kommissionen. Den nye påtegningsprocedure, som er baseret på, at regnskaberne revideres efter internationale standarder, inden de fremlægges, har bevirket, at regnskaberne fra de udbetalende organer i 1996 er blevet mere pålidelige.

På grund af påtegningsprocedurens stramme krav har de udbetalende organer i det første år været nødt til at indordne sig under en ny konkret finansdisciplin, som i mange tilfælde har bevirket, at det har været nødvendigt at ændre de eksisterende ordninger. Mange af ændringerne var foretaget ved påtegningsprocedurens afslutning, hvorimod der til en del andre kræves længere tid. Selvom der i flere revisionsrapporter var taget forbehold, var det ikke tilstrækkeligt til ikke at tage dem med i afgørelsen om regnskabsafslutningen. Kommissionen har allerede foretaget nogle finansielle korrektioner for 1996. Og der vil kunne ske yderligere korrektioner i forbindelse med den efterfølgende kontrol under regnskabsafslutningen.

Problemerne i Det Forenede Kongerige med at udarbejde regnskaberne for 1996 havde intet med den nye påtegningsprocedure at gøre, da de skyldtes indførelsen af et nyt edb-styret regnskabssystem. Kommissionen følger nøje situationen, navnlig med hensyn til om godkendelsesbetingelserne i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 overholdes. Fra den 16. oktober 1997 vil de udbetalende organer i Det Forenede Kongerige en gang om måneden udarbejde en udgiftserklæring baseret på de faktiske udgifter.

ANALYSE AF RETTENS REVISIONSRESULTATER VEDRØRENDE LOVLIGHEDEN OG DEN FORMELLE RIGTIGHED AF DE TRANSAKTIONER, DER LIGGER TIL GRUND FOR BETALINGERNE

Væsentlige fejl og formelle fejl

20.9 - 20.12. Kommissionen er enig i, at eventuelle fejl må opstå i medlemsstaterne, da det er medlemsstaterne, der står for udbetalingen af Garantifondens midler. Der må regnes med en vis fejlmargen i forbindelse med udbetalingerne, da udgifterne til kontrol af samtlige betalingsanmodninger ville overstige fordelene. Man er derfor nødt til at sætte sin lid til EU-instrumenterne og den afskrækkende virkning af de sanktioner, der tages i brug, når der afsløres ukorrekte anmodninger, og at inddrivelsen af fejlagtigt udbetalte beløb forhøjes med bøder. I løbet af de to faser af regnskabsafslutningen vil Kommissionen også fremover kontrollere, at medlemsstaternes kontrolprocedurer er effektive, og at de anvender de fastsatte sanktioner, når der afsløres uregelmæssigheder. Resultaterne af Revisionsrettens revisionserklæring for 1996 antyder, at Kommissionens bestræbelser bærer frugt.

20.10. b) ii. Spanien har ganske rigtigt ikke anvendt de sanktioner, der træder i kraft ved overskridelse af basisarealet. Rådet har imidlertid i sin forordning (EF) nr. 1422/97 foreskrevet, at sanktionssystemet med tilbagevirkende kraft for produktionsåret 1995-96 ikke skal anvendes ved usædvanlige vejrforhold, og den manglende anvendelse af sanktionerne har derfor ikke haft nogen indvirkning på Fællesskabets budget. Der skal ikke foretages nogen sanktioner i de nævnte regioner. I de tjenestegrene, der tager sig af regnskabsafslutningen, tilser man, at dispensationen anvendes korrekt.

Områder, hvor Retten kun har opnået begrænset sikkerhed

20.13. Ved kontrollen af regnskabsafslutningen har man baseret sig på resultaterne af en stikprøveundersøgelse af regnskabsbilagene fra offentlige oplagringsvirksomheder. Kontrollen foretages af de organer, der påtegner de udbetalende organers regnskaber.

Ved kontrollen af regnskabsafslutningen har der i forbindelse med EUGFL's udgifter under Garantisektionen vist sig at være nogle uoverensstemmelser i forbindelse med offentlig oplagring og fårepræmier. Herudover er man i alle medlemsstater ved at gennemføre en systematisk kontrol af fortegnelserne over den oprindelige lagerbeholdning i regnskabsåret 1996 og den endelige lagerbeholdning i regnskabsåret 1997.

IDENTIFIKATION AF ET SÆRLIGT RISIKOFORBUNDET OMRÅDE

20.14. Kommissionen fører nøje tilsyn med, at det integrerede kontrolsystem indføres korrekt. Medlemsstater, som ikke har været i stand til at indføre alle dele af systemet i 1996 og 1997, er blevet bedt om at øge det antal betalingsanmodninger, der er blevet kontrolleret på stedet.

GENEREL KONKLUSION

20.15. Som et resultat af ændringen af Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 og vedtagelsen af Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 er det lykkedes Kommissionen at få gennemført en omfattende reform af den finansielle forvaltning af EUGFL's midler i medlemsstaternes udbetalende organer. I 1996 arbejdede Kommissionen tæt sammen med medlemsstaterne om at få den finansielle kontrol styrket og tydeliggjort de udbetalende og påtegnende organers ansvar. I løbet af 1996 blev der foretaget en række forbedringer (f.eks. i forbindelse med kontrol forud for udbetalingerne, interne kontrolprocedurer og interne revisionsfunktioner), og situationen var derfor generelt langt bedre ved årets udgang end ved dets begyndelse. Der er således blevet gjort væsentlige fremskridt. I de tilfælde, hvor dette ikke har været tilfældet, og det være sig i forbindelse med både betalingssystemerne og det integrerede kontrolsystem, vil Kommissionen foretage en ekstra kontrol, og der vil blive taget passende finansielle skridt i de tilfælde, hvor der er uoverensstemmelser i regnskabsafslutningerne.

20.16. Kommissionen har over for medlemsstaterne henstillet, at de overholder fristen for fremlæggelse af de udbetalende organers årsregnskaber (den 10. februar). Dette har den gjort både skriftligt og på møder, hvor man har diskuteret påtegningsprocedurerne med medlemsstaterne. Kommissionen vil give medlemsstaterne meddelelse om, at den med virkning fra 1997 med henvisning til budgetdisciplinen bl.a. vil tilbageholde forskud i de tilfælde, hvor de udbetalende organer ikke fremlægger deres regnskaber inden for den lovbefalede frist.

20.17. Kommissionen hjælper direkte de medlemsstater, der udarbejder matrikelregistre ved hjælp af luftfotos og forskellige ordninger til fastlæggelse af overfladearealet. Medlemsstater, som ikke overholder de frister, der er blevet fastsat for udarbejdelsen af sådanne registre, risikerer, at Fællesskaberne nægter at finansiere en del af deres udbetalinger med henvisning til, at den administrative kontrol ikke har været tilstrækkelig.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

NB: Ecu-værdien af de beløb, der skal tilbagebetales, er til dels tilnærmet, fordi omregningskursen for de sidste betalingsrater endnu ikke er fastlagt.

KAPITEL 21(601*) Analyse af strukturfondsudgifterne

21.0. INDHOLD Punkt

Strukturfondsregnskaberne 21.1 - 21.6

De systemer, der anvendes til styring af strukturfondsaktioner 21.7 - 21.15

Samlet vurdering i forbindelse med DAS'en 21.7

Udgiftssystemer og fejlrisici 21.8 - 21.14

Kontrol i medlemsstaterne 21.8 - 21.9

Oplysninger om udgifterne 21.10 - 21.11

Afslutningsprocedurer 21.12

Definition af støtteberettigelse 21.13

Den nationale lovgivnings indvirkning 21.14

Forskuddenes størrelse 21.15

Resultaterne af DAS-revisionen for 1996 21.16 - 21.19

Korrigerende foranstaltninger 21.20 - 21.22

STRUKTURFONDSREGNSKABERNE

21.1. Strukturfondene og andre strukturinstrumenter tegner sig for omkring 24 426 mio. ECU eller ca. 31,8 % af de samlede budgetbetalinger. I 1996 blev der i alt indgået forpligtelser for 28 672 mio. ECU, og heraf var 16 345 mio. ECU endnu ikke indfriet ved årets udgang. I bind I, punkt 6.2-6-3, 7.6-7-14 og 8.1-8.5, redegøres der yderligere for budgetbeløbene vedrørende de forskellige strukturfonde.

21.2. Strukturfondsinterventionerne består hovedsagelig af operationelle programmer, som Kommissionen godkender på grundlag af forslag fra medlemsstaterne, og som kan vare op til seks år. Forpligtelserne vedrørende disse interventioner indgås i årlige trancher i programmeringsperioden i overensstemmelse med de relevante programmeringsdokumenter. Foranstaltningerne medfinansieres normalt af offentlige myndigheder i medlemsstaterne.

21.3. Når et operationelt program iværksættes, udbetaler Kommissionen uden særlige betingelser et første beløb i form af et forskud på en nærmere fastsat procentdel (normalt 50 %) af den første tranche. Senere forskud kommer til udbetaling, når medlemsstaterne har bekræftet over for Kommissionen, at en given procentdel af de(t) første forskud faktisk er blevet brugt i overensstemmelse med fællesskabsmålene og de gældende bestemmelser. Det er ikke fastsat i forordningerne, at der i disse erklæringer skal gøres detaljeret rede for udgifterne. Når programmeringsperioden udløber, indsender medlemsstaten en rapport om aktionens forløb og en endelig udgiftsopgørelse, og på grundlag af disse dokumenter, hvori der skal gøres detaljeret rede for udgifterne, foretager Kommissionen en endelig opgørelse og udbetaler eventuelt et restbeløb. De mellemliggende årlige trancher afsluttes også ved udbetaling af et restbeløb. Kommissionen træffer beslutning om afslutningen af de årlige trancher på grundlag af de årlige gennemførelsesrapporter, som medlemsstaterne udarbejder og indsender. Det er ikke fastlagt, hvor omfattende disse rapporter skal være og heller ikke, hvad de skal indeholde, og bortset fra rapporterne vedrørende Socialfonden indeholder de normalt ikke detaljerede oplysninger om udgifterne. Kommissionen kan derfor ikke påvise og udelukke ikke-støtteberettigede udgifter.

21.4. I Kommissionens regnskaber blev der under strukturfondsbetalinger indtil 1995 ikke skelnet mellem forskudsbetalinger og endelige betalinger. Sådanne oplysninger skulle nu fremgå af tabel 15 i driftsregnskabet, men tallene i tabellen er ikke pålidelige, hvilket Kommissionen også erkender i sit svar til punkt 19.23-19.25. Hertil kommer, at fordi forpligtelserne er fordelt på årlige trancher, betyder regnskabsmæssig afslutning af forpligtelserne ikke, at det pågældende program afsluttes, eller at der fastlægges endelige udgifter - bortset fra for socialfondsprogrammerne, fastlægges der først endelige udgifter, når forpligtelsen vedrørende den sidste tranche afsluttes regnskabsmæssigt. Hertil kommer, at den regnskabsmæssige afslutning af forpligtelser vedrørende årlige trancher er en kunstig og vildledende procedure, fordi Kommissionen på nogle områder (navnlig EUGFL, Udviklingssektionen) fordeler betalinger vedrørende senere trancher på forpligtelser fra tidligere trancher (hvorved de afsluttes, før restbeløbet er udbetalt) og/eller undlader at justere forpligtelserne efter omprogrammeringer (jf. DAS-beretningen for 1995, bind I, punkt 3.34-3.35). Endelig indeholder årsregnskaberne ingen oplysninger om de forskellige programperioder eller -trancher og giver derfor ikke et klart billede af, hvor langt man er kommet i gennemførelsen af de forskellige programmer. Der offentliggøres ingen regnskaber over afsluttede programmer eller programtrancher.

21.5. Der er således ingen umiddelbar forbindelse mellem transaktionerne på støttemodtagerniveau og Kommissionens betalinger, som hovedsagelig er forskud. Det er kun, når restbeløbene udbetales, at der er en klar og definitiv forbindelse mellem de anmeldte udgifter og Kommissionens samlede betalinger.

21.6. Retten har søgt at danne sig et repræsentativt billede af de udgifter, der ligger til grund for anmeldelserne. Den har revideret betalinger til de endelige støttemodtagere på grundlag af stikprøver af tilfældigt udvalgte transaktioner. De konstaterede fejl vedrører derfor hovedsagelig transaktioner gennemført af de formidlende administrative organer eller de endelige støttemodtagere. Da medlemsstaterne i mange tilfælde anmelder et større beløb end det minimumsbeløb, der kræves, for at der kan udbetales forskud, indikerer disse fejl ikke nødvendigvis, at Kommissionens forskudsbetalinger er ukorrekte. Under revisionen blev der dog påvist en række eksempler, hvor det var klart, at beløbet for de støtteberettigede udgifter, som lå til grund for en udgiftsanmeldelse, ikke var stort nok til, at det på udbetalingstidspunktet var berettiget at udbetale det beløb, Kommissionen faktisk havde betalt. I nogle tilfælde ville korrekte anmeldelser have resulteret i, at Kommissionens betalinger var blevet udskudt til senere, men i andre tilfælde, hvor der var tale om udbetaling af restbeløb, indvirker fejlene direkte på beløbene for Kommissionens betalinger.

DE SYSTEMER, DER ANVENDES TIL STYRING AF STRUKTURFONDS AKTIONER

Samlet vurdering i forbindelse med DAS'en

21.7. Retten har i årsberetningerne og i DAS-beretningerne for 1994 og 1995 gjort opmærksom på svagheder ved den måde, strukturfondsaktionerne planlægges, forvaltes og regnskabsføres på (jf. bind I, punkt 6.9-6.45 om Regionaludviklingsfonden og punkt 7.35-7.57 og 8.6-8.69 om henholdsvis Socialfonden og EUGFL, Udviklingssektionen). Målene er ikke opstillet på en sådan måde, at det kan måles, om der sker fremskridt, det er ikke tilstrækkeligt klart fastlagt, hvilke udgifter der er berettigede til fællesskabsstøtte, der er ikke indført pålidelige regnskabssystemer, og den kontrol, der foretages, er ikke god nok til at kunne sikre, at udgiftsanmeldelserne kun omfatter støtteberettigede udgifter. Med SEM 2000-initiativet gør Kommissionen en væsentlig indsats for at få løst disse problemer. Kommissionen og medlemsstaterne er blevet enige om nye regler for støtteberettigelse, og Kommissionen har netop vedtaget en forordning om styrkelse af de regnskabs- og kontrolmæssige rammer.

Udgiftssystemer og fejlrisici

Kontrol i medlemsstaterne

21.8. De mange substansfejl vedrørende støtteberettigelse, der blev påvist i den stikprøve, der blev udtaget med henblik på DAS'en for 1996 - der var fejl i næsten alle medlemsstaterne - bekræfter, at de eksisterende administrative systemer og kontrolsystemer ikke sikrer, at alle de af Fællesskabet medfinansierede udgifter er støtteberettigede, og at fællesskabsbestemmelserne og-forordningerne er overholdt. Hovedansvaret for korrekt økonomisk forvaltning og kontrol påhviler medlemsstaterne. Når Kommissionen udøver sin funktion som ansvarlig for gennemførelsen af EU-budgettet, bør den imidlertid sikre sig, at medlemsstaterne indfører hensigtsmæssige systemer og kontrolforanstaltninger, som anvendes konsekvent. Sker det ikke, har den europæiske skatteyder ikke rimelig sikkerhed for, at fællesskabsmidlerne anvendes korrekt.

21.9. På to væsentlige områder under EUGFL, Udviklingssektionen, er det udtrykkeligt fastsat i fællesskabslovgivningen, at der skal foretages fysisk kontrol af en på forhånd fastsat procentdel af støttemodtagerne. Under revisionen fandt Retten eksempler på, at der ikke forelå dokumentation for denne kontrol, eller, at den slet ikke blev foretaget (jf. bind I, punkt 8.44, 8.45 og 8.65).

Oplysninger om udgifterne

21.10. Effektive kontrol- og tilsynssystemer kræver, at der foreligger tilstrækkeligt detaljerede oplysninger om, hvordan midlerne anvendes, men Retten har ofte konstateret, at der ikke foreligger sådanne oplysninger om strukturfondsudgifterne på regionalt og nationalt niveau og på fællesskabsniveau. Såfremt det blev gjort obligatorisk at fremlægge sådan dokumentation, ville det få såvel de endelige støttemodtagere som dem, der udarbejder anmeldelserne, til at overveje arten af de udgifter, der søges finansieret af Fællesskabet, og til at undersøge, om de er i overensstemmelse med reglerne og forordningerne.

21.11. Hvis der forelå fyldestgørende oplysninger om udgifterne, ville det være muligt at påvise en række fejl, såsom at der finansieres ikke-støtteberettigede udgifter, at der ikke er foretaget medfinansiering, at der er anmeldt budgetterede eller forventede udgifter i stedet for faktiske udgifter, og at samme projekt finansieres over flere fonde. Sådanne oplysninger ville endvidere give Kommissionen og Retten grundlag for at foretage effektiv risikoorienteret kontrol af de anmeldte udgifter.

Afslutningsprocedurer

21.12. Som nævnt i punkt 21.3 er udgifter i forbindelse med strukturfondsprogrammer ikke endelige, før de operationelle programmer er afsluttet, og på dette tidspunkt bør der foretages fyldestgørende kontrol af samtlige anmeldte udgifter. De første resultater af Rettens detaljerede revision på dette område i forbindelse med Regionaludviklingsfonden (jf. bind I, konklusionen i punkt 6.39) viser imidlertid, at i mange af de undersøgte tilfælde kunne man ikke forlade sig på, at ikke-støtteberettigede udgifter i udgiftsanmeldelser fra tidligere år ville blive påvist i forbindelse med medlemsstaternes kontrol og udelukket fra finansiering. Medmindre især medlemsstaternes kontrolprocedurer forbedres væsentligt, er der derfor alvorlig risiko for, at den type fejl, som Retten konstaterede i underliggende transaktioner udvalgt fra udgiftsanmeldelser til underbygning af forskudsudbetalinger, heller ikke bliver opdaget, når programmerne afsluttes, og restbeløbet udbetales.

Definitionen af støtteberettigelse

21.13. Støtteberettigelseskriterierne er så upræcist defineret, at medlemsstaterne til tider har fortolket dem forskelligt, og kombineret med, at der ikke findes effektive kontrol- og tilsynsprocedurer, har det også resulteret i, at nogle støttemodtagere har anmeldt udgifter, der ikke var støtteberettigede. Der gives eksempler herpå i forbindelse med Regionaludviklingsfonden (jf. bind I, punkt 6.45 og 6.46 og Socialfonden (jf. bind I, punkt 7.39-7.41 og 7.47). Der er endvidere risiko for, at der opstår fejl, fordi støtteberettigelseskriterierne ikke videreformidles på korrekt eller hensigtsmæssig måde i medlemsstaterne. Retten nævner eksempler herpå i forbindelse med Regionaludviklingsfonden (jf. bind I, punkt 6.65).

Den nationale lovgivnings indvirkning

21.14. Forvaltning af og regnskabsaflæggelse for aktiviteter, som medfinansieres af medlemsstaterne, sker ofte på grundlag af allerede eksisterende nationale ordninger. Disse ordninger strider undertiden mod de relevante fællesskabsbestemmelser, og resultatet kan være, at der ansøges om at få godtgjort udgifter, som måske ikke er støtteberettigede i henhold til fællesskabsbestemmelserne. Nogle operationelle programmer omfatter også betaling af gebyrer og provisioner, der er pålagt efter national lov, men som burde udelukkes fra fællesskabsfinansiering.

Forskuddenes størrelse

21.15. Normalt svarer de første forskud til ca. 50 % af de samlede udgifter under en bestemt årlig tranche. I programmeringsdokumentet, hvori de enkelte forskuds størrelse er fastsat, kan en medlemsstats kapacitet til at absorbere udgifter hurtigt ved programmets start være overvurderet, så der udbetales større forskud end nødvendigt. Konsekvensen af, at der således udbetales for store forskud, er ikke blot, at de likvide fællesskabsmidler anvendes uproduktivt, men kan også føre til, at fællesskabslovgivningen om fristerne for overførsel af midlerne fra medlemsstaterne til modtagerne overtrædes. Retten påviste eksempler herpå på socialfondsområdet (jf. bind I, punkt 7.13 og 7.14). Hvis det står klart, at en medlemsstat er ude af stand til at gennemføre et program inden for den planlagte tid, kan de resterende beløb omprogrammeres til senere år, hvorved det første forskud under den følgende tranche udbetales hurtigere.

RESULTATERNE AF DAS-REVISIONEN FOR 1996

21.16. Det skønnes, at fejlprocenten for substansfejl på strukturfondsområdet ligesom i de to foregående regnskabsår er højere end for det almindelige budget som helhed (jf. punkt 19.30). I værdi kan ca. ni tiendedele af de påviste substansfejl på strukturfondsområdet henføres til medlemsstaterne. Heraf kan ca. to tredjedele henføres til de endelige modtagere af fællesskabsmidler, mens resten stort set opstod på lokalt niveau.

21.17. De fleste af de påviste substansfejl fordeler sig på følgende kategorier:

(a) Kriterierne for støtteberettigelse, for så vidt angår aktionens eller de anmeldte udgifters art eller støtteberettigelsesperioden, var ikke opfyldt.

(b) Der er anmeldt udgifter, som ikke var betalt, da anmeldelsen blev indsendt.

21.18. Der var en meget høj forekomst af formelle fejl i form af brud på de regler og kontrolforskrifter, der er gældende for strukturfondsudgifter. Over fire femtedele af disse fejl kunne henføres til medlemsstaterne, og de var nogenlunde ligeligt fordelt på centralt og lokalt niveau samt de endelige støttemodtagere.

21.19. Næsten to tredjedele af disse formelle fejl var overtrædelser af de i forordningerne fastsatte betingelser for den senere gennemførelse af den foranstaltning, der finansieres over fællesskabsbudgettet:

(a) Udgifter afholdt med EF-midler var ikke registreret særskilt i de nationale regnskabssystemer og de endelige støttemodtageres regnskabssystemer.

(b) Der forelå ikke fuldstændige eller relevante data om underliggende transaktioner.

KORRIGERENDE FORANSTALTNINGER

21.20. En første væsentlig betingelse for, at strukturfondsudgifterne kontrolleres hensigtsmæssigt, og at risikoen for, at Fællesskabet lider tab, eller for, at andre fejl derved mindskes, er, at der indsendes fuldstændige og detaljerede oplysninger om de finansierede udgifter. Retten noterer sig, at Kommissionen i forbindelse med SEM 2000 har iværksat undersøgelser, der går i denne retning. På grundlag af sådanne oplysninger kunne programmerne også forvaltes mere produktivt, tilsynet med aktionerne kunne blive mere produktivt og effektivt, og målopfyldelsesgraden for fællesskabsmålene kunne bedre evalueres.

21.21. Kommissionen bør fortsat lægge pres på medlemsstaterne for at få dem til at indføre effektive forvaltnings- og kontrolsystemer, der sikrer, at fællesskabskriterierne opfyldes. De bør omfatte procedurer, der sikrer, at der informeres fyldestgørende og korrekt om fællesskabsbetingelserne, at ansøgninger om fællesskabsfinansiering undersøges godt nok, og at der fastsættes nærmere regler for fyldestgørende analyse og efterprøvelse af udgifterne. Systemerne bør også sikre, at der permanent føres effektivt tilsyn med projektkvalitet og -beløb.

21.22. De kommende foranstaltninger i forbindelse med SEM 2000-programmet skulle resultere i en vis forbedring af forvaltningen og kontrollen af strukturfondsprogrammerne i anden halvdel af den igangværende programperiode. Disse ændringer løser imidlertid ikke alle de problemer forbundet med strukturfondsforanstaltningerne, som Retten og Kommissionen har påpeget i adskillige beretninger og rapporter. Grundforordningerne bør tages op til fornyet overvejelse inden den næste programmeringsperiode, der løber fra år 2000. Nærhedsprincippet bør følges, når de ansvarlige forvaltninger i medlemsstaterne udvælger de konkrete foranstaltninger, der skal medfinansieres, og samtidig bør der tages højde for følgende i forordningerne:

(a) Støtteberettigede udgifter skal defineres helt klart i forordningerne.

(b) Der skal fastlægges klare og omfattende bestemmelser om rapportering og regnskabsaflæggelse.

(c) Myndighederne i medlemsstaterne bør øge indsatsen på områderne kontrol og attestering af udgifter.

(d) Der bør kunne foretages finansielle korrektioner, når myndighederne anvender strukturfondsmidlerne i strid med forordningerne.

KOMMISSIONENS SVAR

STRUKTURFONDREGNSKABERNE

21.3. Medlemsstaternes udgiftserklæringer er i almindelighed lige så detaljerede som de finansielle oversigter, der findes i programmeringsdokumenterne og i Kommissionens afgørelser om samfinansiering.

I juni 1995 udarbejdede Kommissionen en model for opstillingen af årsrapporter. Modellen, der derefter blev sendt til medlemsstaterne, danner også grundlag for endelige rapporter. Modellen er ikke og bør ikke være en stiv ramme, der presses ned over medlemsstaterne: Da programmerne har vidt forskelligt indhold, skal de nationale myndigheder give de oplysninger, der anmodes om i modellen, men de kan selv bestemme, hvorledes opstillingen skal være.

Formålet med disse rapporter er ikke, at Kommissionen skal identificere ikke-støtteberettigede udgifter. Dette ville ikke være praktisk muligt i betragtning af programmernes størrelse og de involverede beløb. Kommissionen forsøger at identificere ikke-støtteberettigede udgifter på andre måder, f.eks. ved kontrol på stedet. Kommissionen vil dog gerne understrege, at hovedansvaret for, at kun støtteberettigede udgifter forelægges for Kommissionen med henblik på samfinansiering, ligger hos de forskellige myndigheder i medlemsstaterne.

21.4. I sit svar på punkt 3.34 og 3.35 i DAS-rapporten 1995 forklarede Kommissionen sin holdning til Rettens påstand, at Kommissionen »efter en omprogrammering undlader at tilpasse forpligtelserne«. Hvis en omprogrammering medfører, at en eksisterende finansiel forpligtelse nu er større end det tilsvarende beløb i finansieringsplanen for programmet, gør Kommissionen det, at den i stedet for at frigøre differencen modregner denne i den følgende forpligtelse. Det er Kommissionens opfattelse, at det er fuldt ud berettiget at anvende denne fremgangsmåde, hvorved man undgår unødvendige finansielle transaktioner.

Hvad angår EUGFL, Udviklingssektionen, er praksis for øjeblikket, at en betaling konteres under den ældste forpligtelse, der stadig findes for det pågældende program, med det formål at formindske antallet af bogføringstransaktioner. I modsat fald ville bogføringen blive omstændelig (frigørelser, yderligere forpligtelser som følge af sådanne frigørelser, inddrivelse som følge af frigørelserne, betalinger i forbindelse med nye forpligtelser osv.). I en periode, hvor man netop forsøger at forenkle de administrative procedurer, ville dette ikke give en optimal personaleudnyttelse.

Dertil kommer, at summen af samtlige forpligtelser, på grund af hyppige ændringer af finansieringsplaner, korrigeres, når der indgås forpligtelse for den nye tranche, og derfor svarer de enkelte forpligtelser ikke længere til de årlige trancher i den seneste version af programmet. Der kan ikke opstilles nogen logisk regel for kontering af successive betalinger under de årlige trancheforpligtelser, da disse forpligtelser ikke længere svarer til de årlige trancher.

21.6. Medlemsstaternes endelige udgiftserklæringer kan, hvis de omfatter uidentificerede ikke-støtteberettigede poster, resultere i, at Kommissionen udbetaler for meget. Når Kommissionen opdager sådanne tilfælde, foretager eller anmoder den om at få foretaget den nødvendige korrektion. Medlemsstaterne skal sørge for, at deres erklæringer ikke indeholder ikke-støtteberettigede udgifter. Kommissionen skal, så vidt de til rådighed stående ressourcer tillader det, sikre, at medlemsstaterne har indført og på korrekt måde anvender finansforvaltnings-, kontrol- og revisionssystemer, der skulle forebygge sådanne fejl. Kommissionen vedtog den 15. oktober 1997 en forordning, der indeholder detaljerede regler for medlemsstaternes finansielle kontrol med projekter, der samfinansieres af strukturfondene.

DE SYSTEMER, DER ANVENDES TIL STYRING AF STRUKTURFONDSAKTIONER

Kontrol i medlemsstaterne

21.8. De fleste af de fejl, Retten kategoriserer som »væsentlige«, har - af grunde, som Kommissionen forklarede i sit svar på punkt 3.133 i DAS 1995 - ikke nogen negativ virkning på Fællesskabets budget eller bogføring og kræver ikke, at Kommissionen inddriver de tilsvarende beløb. Kommissionen mener fortsat, at fejl af denne art ikke bør anbringes i samme kategori som væsentlige fejl i almindelighed. Men Kommissionen behandler naturligvis disse fejl seriøst og korrigerer eller kræver korrektion af alle fejl, den får kendskab til.

Kommissionens ovenfor nævnte forordning tager bl.a. sigte på at forbedre de regnskabs- og kontrolbestemmelser, der gælder for strukturfondenes transaktioner i medlemsstaterne.

21.9. Kommissionen vil tage hensyn til Rettens bemærkning, når den planlægger sine kontrolbesøg på stedet inden for dette område, og under de normale konsultationer med medlemsstaterne om kontrolarbejde.

Oplysninger om udgifterne

21.10 - 21.11. Som led i Kommissionens initiativ SEM 2000 er man begyndt at se på, hvordan man kan sikre information om, hvorledes støttemidlerne anvendes. Det skal ske ved at fastsætte minimumskrav om gennemførelsesrapporter. I denne sammenhæng skal det nævnes, at den nye kommissionsforordning, der er nævnt ovenfor, indeholder særlige bestemmelser om de detaljerede oplysninger, der skal forelægges på det relevante forvaltningsniveau i medlemsstaterne. I betragtning af programmernes størrelse og de involverede beløb ville det ikke være hensigtsmæssigt at kræve, at Kommissionen systematisk skal have tilsendt detaljerede oplysninger. Kommissionen kræver og modtager detaljerede oplysninger, når det er nødvendigt, dvs. i forbindelse med planlægning af besøg på stedet.

Afslutningsprocedurer

21.12. Kommissionen er enig i, at det er vigtigt at sikre, at programmer afsluttes på et korrekt finansielt grundlag. For at sikre, at medlemsstaternes udgiftserklæringer i forbindelse med afslutningen af programmer bliver mere pålidelige, kræves det i Kommissionens forordning, at medlemsstaterne ved afslutningen af et program forelægger en erklæring med en uafhængig bekræftelse af, at anmodningen om endelig betaling er gyldig, og at de transaktioner, der ligger til grund for den endelige udgiftserklæring, er lovlige og formelt korrekte. Dette krav skulle fremme en sund finansforvaltning og kontrol i hele programmets løbetid.

Kommissionen udfører endvidere i løbet af programperioden kontrolbesøg på stedet og sikrer, at problemer, som er indberettet af en medlemsstats eller EU's kontrolmyndigheder, bliver løst på tilfredsstillende måde, inden programmerne afsluttes. Den foretager desuden efterfølgende kontrol på stikprøvebasis. Alt dette er med til at sikre lovligheden og den formelle rigtighed af Kommissionens betalinger, herunder den endelige betaling.

Definitionen af støtteberettigelse

21.13. Den 23. april 1997 vedtog Kommissionen formelt, efter langvarige drøftelser med medlemsstaterne som led i partnerskabet, et 30 sider langt dokument med detaljerede støtteregler (jf. punkt 21.7 i Rettens bemærkninger). Kommissionen fremsætter, i sine svar på de nævnte punkter, bemærkninger til de eksempler på ikke-støtteberettigede udgifter, som Retten nævner.

Den nationale lovgivnings virkning

21.14. Kommissionen sikrer, at problemer på dette område løses på tilfredsstillende måde.

Forskuddenes størrelse

21.15. Størrelsen af Kommissionens forskud reguleres ved artikel 21 i forordning nr. 4253/88. Ændring af finansieringsplanen kræver en særlig afgørelse truffet af Kommissionen, der undersøger, om det er rimeligt, at tiloversblevne beløb overføres til de følgende år, idet det sikres, at medlemsstaterne ikke modtager urimeligt store forskud.

Den mulighed, der ifølge reglerne er for omprogrammering, medfører således ikke automatisk fremskyndet udbetaling af forskud på den følgende tranche.

Inden for rammerne af ESF har Kommissionen allerede i 1996 foretaget en modulering af visse forskud, og den vil forsøge at udbrede denne praksis fremover. Den minder dog om, at der takket være den årlige afslutning af ESF-trancherne sker en automatisk udligning, når der er sket en omprogrammering, for at tage højde for de faktisk afholdte udgifter.

RESULTATERNE AF DAS-REVISIONEN FOR 1996

21.16 - 21.17. Kommissionen bemærker, at over 90 % af de væsentlige fejl (idet der ses på størrelsen af de involverede beløb), der blev fundet på strukturfondsområdet, skyldtes medlemsstaterne. Det er baggrunden for, at Kommissionen korrigerer eller kræver korrektion af alle fejl, som den finder eller gøres opmærksom på. Det sker normalt ved, at den anmoder den pågældende medlemsstat om at forelægge en korrigeret udgiftserklæring. Desuden forsøger den at sikre, at medlemsstaterne råder over effektive finansforvaltnings- og kontrolsystemer, og at disse anvendes korrekt.

21.19. Kommissionens nye forordning indeholder bestemmelser om de krav, der må stilles til effektiv revision. Det er også allerede på nuværende tidspunkt klart, at anvendelse af fællesskabsmidler må identificeres særskilt, og at det er op til medlemsstaterne at sikre dette.

KORRIGERENDE FORANSTALTNINGER

21.20 - 21.22. Hovedansvaret for den finansielle kontrol med foranstaltninger, der samfinansieres af strukturfondene, ligger og må fortsat ligge hos medlemsstaterne. Kommissionens generelle ansvar er - med de menneskelige og andre ressourcer, den har til sin rådighed -at sikre, at medlemsstaterne etablerer og på korrekt måde anvender finansforvaltnings-, revisions- og kontrolsystemer, som er i til stand, at sikre en sådan kontrol. Kommissionen korrigerer eller sørger for korrektion af alle uregelmæssigheder, som den opdager eller bliver gjort opmærksom på. Kommissionen vedtog den 15. oktober 1997 en forordning, der indeholder detaljerede regler for medlemsstaternes finansielle kontrol med projekter, der samfinansieres af strukturfondene, samt retningslinjer som de forskellige afdelinger skal anvende ved afgørelsen af, hvornår der, i medfør af artikel 24 i forordning nr. 4253/88, skal ske en nettokorrektion af Fællesskabets finansielle tilskud. Kommissionen mærker sig Rettens bemærkning om, at de nuværende ændringer ikke løser samtlige problemer i forbindelse med strukturfondenes funktion. Kommissionen agter at foretage en grundig revision af de eksisterende rådsforordninger og at fremsætte forslag til ændringer, der skal forbedre finansforvaltningen og kontrollen i den næste programperiode. Den vil herunder tage hensyn til Rettens forslag desangående.

DEL II Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter

KAPITEL 22(602*) Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfond

22.0. INDHOLD Punkt

Revisionserklæring om Den 6. og 7. udviklingsfonds aktiviteter i regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996 I - XI

Regnskabernes rigtighed III - IV

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed V - XI

Oplysninger til underbygning af revisionserklæringen 22.1 - 22.31

Indledning 22.1

Revisionens omfang 22.2 - 22.6

Detaljerede bemærkninger om regnskaberne 22.7 - 22.19

Detaljerede bemærkninger om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed 22.20 - 22.31

Andre bemærkninger 22.32 - 22.51

Bemærkninger om andre oplysninger 22.32 - 22.36

Forvaltningen af Stabex-bankkontiene 22.37 - 22.43

Betingelserne for kontrakter indgået inden for rammerne af arbejdsprogrammer og for kontrakter i offentligt regi 22.44 - 22.45

EIB-forvaltede transaktioner 22.46

AVS-bankkonti til Stabex-overførsler 22.47 - 22.48

Kontaktbetingelser for prisændringer i bygge- og anlægskontrakter 22.49 - 22.51

Revisionserklæring om 6. og 7. udviklingsfonds aktiviteter i regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996

I. Retten har revideret regnskaberne for 6. og 7. EUF for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996. Disse regnskaber omfatter balancen pr. 31. december 1996, driftsregnskabet for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996, og de tilknyttede noter. Balancen og regnskaberne med tilhørende noter er offentliggjort i kapitel VIII, X og XI i meddelelse fra Kommissionen til Revisionsretten, Europa-Parlamentet og Rådet, SEK(97) 938 endelig udg. af 27. maj 1997. Revisionsretten skal afgive en erklæring til Europa-Parlamentet og Rådet om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

II. Retten har udført sit arbejde i henhold til revisionsprincipper, der er almindeligt anerkendte på internationalt plan, for så vidt de finder anvendelse i EUF-sammenhæng. Revisionen af indtægterne tog sigte på de bidrag, der skulle inkasseres af EUF, og de bidrag, der faktisk var indbetalt til EUF. Udgifterne blev revideret på grundlag af de indgåede udgiftsforpligtelser og de afholdte betalinger. Retten har i den forbindelse foretaget en række revisionshandlinger, hvis sigte var på grundlag af tests at efterprøve dokumentation både for de beløb og de forhold, der fremgik af regnskaberne, og at efterprøve lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for regnskaberne. Revisionshandlingerne omfattede også en vurdering af de anvendte regnskabsprincipper, af væsentlige skøn foretaget af ledelsen samt af regnskabsopstillingen generelt. Revisionen gav Retten tilstrækkeligt grundlag for at afgive den erklæring, der fremgår af det følgende.

Regnskabernes rigtighed

III. Det beløb, der er opført i regnskaberne for forskud til kontrakter (bygge- og anlægskontrakter og kontrakter om tjenesteydelser og leverancer), er mindst 336,8 mio. ECU for lavt. Endvidere er forskud opført i de finansielle oversigter som endelige betalinger (jf. punkt 22.7-22.8).

IV. Uanset de forbedringer, Kommissionen har gennemført, indvirker de nedenfor beskrevne regnskabsmetoder og -praksis stadig i væsentlig grad på regnskaberne:

a) I noterne er beløbet for forpligtelser, der næppe vil blive udnyttet (34,9 mio. ECU til frigørelse plus 530 mio. ECU, der næppe vil blive anvendt), ifølge Rettens skøn ansat ca. 145,3 mio. ECU for lavt (jf. punkt 22.12-22.13).

b) Der er udbetalt 78,23 mio. ECU fra 7. EUF som forskud vedrørende 8. EUF, og dette beløb er ikke opført på balancen for 7. EUF under debitorer, men er opført på driftsregnskabet. De tilsvarende forpligtelser (i alt 101,5 mio. ECU) indgået med henblik på Stabex og Centret for Industriudvikling (CIU) er opført på projektregnskabet, men de enkelte poster fremgår ikke særskilt af balancen (jf. punkt 22.11).

c) I de finansielle oversigter er forskud i form af stipendier og forskud til faglig bistand opført med 19,6 mio. ECU. Dette beløb omfatter udgifter, der endnu ikke er endeligt opgjort, på 14,7 mio. ECU (jf. punkt 22.16 og 22.17).

d) Den likvide beholdning omfatter 3,7 mio. ECU i tvivlsomme aktiver og 89,5 mio. ECU i statsobligationer og påløbne renter, som ikke er opført særskilt i de finansielle oversigter (jf. punkt 22.15).

e) En række almindeligt anerkendte regnskabsprincipper er ikke blevet fulgt (jf. punkt 22.9, 22.10, 22.18 og 22.19).

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

V. Forpligtelserne var ikke behæftet med substansfejl, der indvirkede på lovligheden og den formelle rigtighed, men under revisionen konstateredes der et stort antal formelle fejl (jf. punkt 22.21).

VI. Af de i punkt IV b) anførte 101,5 mio. ECU i forpligtelser blev der anvendt i alt 76,2 mio. ECU i Stabex-midler til finansiering af forskud vedrørende 8. EUF. Midlerne blev taget fra 7. EUF i overensstemmelse med AVS-EF-Ministerrådets afgørelse. Eftersom 8. EUF endnu ikke var ratificeret, blev disse forpligtelser indgået over bevillinger, der på det tidspunkt endnu ikke var disponible (jf. punkt 22.20).

VII. Af de i punkt IV b) anførte 78,23 mio. ECU i betalinger vedrørte 68,6 mio. ECU Stabex. For dette beløb var der af samme årsager, som er anført under punkt VI, heller ikke tilstrækkeligt retsgrundlag.

VIII. Ud over de transaktioner, som er nævnt i punkt VII, og som er usædvanlige transaktioner, kan de fejl, der blev konstateret i stikprøven, opgøres til 8,3 mio. ECU. Beløbet fordeler sig som følger:

a) Der blev udbetalt 8 mio. ECU i strukturtilpasningsstøtte, selv om der ikke var foretaget en efterprøvelse af konditionaliteten.

b) Der blev konstateret fejl i beregningen af de beløb, der var udbetalt til kontrahenter. Disse fejl beløb sig til 0,3 mio. ECU.

På grundlag af disse resultater kan det mest sandsynlige beløb for substansfejl, der indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af regnskabsårets betalinger, anslås til 21,2 mio. ECU (2 % af de samlede betalinger) (jf. punkt 22.28).

IX. Selv om der kunne konstateres forbedringer i forhold til regnskabsåret 1995, fremgik det af revisionen, at der stadigvæk forekom mange formelle fejl, der indvirker på betalingerne. I disse tilfælde var der tale om, at de gældende bestemmelser og andre betingelser ikke var overholdt (jf. punkt 22.29).

X. På grundlag af resultaterne af revisionen af stikprøven konstaterer Retten, at den ikke kan afgive erklæring om, hvorvidt ca. 4,5 % af betalingstransaktionerne var foretaget på et korrekt grundlag. Det skyldes navnlig fysiske hindringer for revisionen, som Kommissionen ikke har nogen indflydelse på. For så vidt angik transaktionerne vedrørende strukturtilpasningsstøtte, kunne Retten, fordi der ikke var orden i betalingsdossierne ikke få sikkerhed for, at alle relevante dokumenter var disponible og taget i betragtning på det tidspunkt, da betalingerne, blev godkendt (jf. punkt 22.25).

XI. - Når bortses fra den effekt, de i punkt III og IV ovenfor anførte forhold har på regnskaberne, er det Rettens opfattelse, at regnskaberne for regnskabsåret 1996 giver et retvisende billede af EUF's indtægter og udgifter og af EUF's finansielle stilling pr. regnskabsårets udgang. - Når bortses fra effekten af de forhold, der er nævnt i punkt V og VI, er forpligtelsestransaktionerne i regnskabsåret efter Rettens opfattelse som helhed lovlige og formelt rigtige. - Når bortses fra effekten af de forhold, der er beskrevet i punkt VII-X ovenfor, er det Rettens opfattelse, at de transaktioner, der ligger til grund for regnskabsårets betalinger, som helhed er lovlige og formelt rigtige.

16. oktober 1997

B. Friedmann

Formand

Den Europæiske Revisionsret 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

OPLYSNINGER TIL UNDERBYGNING AF REVISIONSERKLÆRINGEN

Indledning

22.1. I henhold til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab har Den Europæiske Revisionsret beføjelse til at revidere Den Europæiske Udviklingsfonds transaktioner. Revisionsretten skal afgive en erklæring til Europa-Parlamentet og Rådet om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. I særberetningen til underbygning af denne revisionserklæring redegøres for alle resultaterne af revisionen af 6. og 7. EUF vedrørende regnskabsåret 1996 udført inden for rammerne af dette mandat.

Revisionens omfang

22.2. Selve revisionserklæringen omfatter ikke en vurdering af, om principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning er overholdt, et arbejde, som Retten fortsat udfører som et led i sit øvrige revisionsarbejde, især med henblik på årsberetningen og alle andre særberetninger.

22.3. Nogle forsætlige uregelmæssigheder til skade for Fællesskabets finansielle midler kan på grund af deres art ikke påvises som et led i de revisionsprocedurer, der gennemføres i overensstemmelse med almindeligt anerkendte revisionsprincipper. Retten kan derfor ikke afgive en erklæring om, at der ikke forekommer sådanne tilfælde.

22.4. Udgifterne i 1996 blev efterprøvet ved statistisk stikprøvekontrol af 63 forpligtelser (Kommissionens finansieringsafgørelser) og 247 betalinger. Stikprøvekontrollen omfattede transaktionerne under begge igangværende EUF, som hver blev betragtet som en del af den samme helhed.

22.5. Forpligtelserne og betalingerne, der blev undersøgt ved stikprøvekontrollen, udgør henholdsvis 45 % og 32 % af regnskabsårets forpligtelser og betalinger. De undersøgte Stabex- og strukturtilpasningsstøttetransaktioner var af et sådant omfang, at hovedparten af regnskabsårets bevægelser blev undersøgt(603).

22.6. Beløbet for de bevillinger, der ved regnskabsårets udgang er disponible i hver EUF til nye formål, fremkommer ved at trække dels endelige betalinger afholdt siden fondens oprettelse dels endnu ikke afviklede forpligtelser fra fondens samlede midler. Tabel 1 er en oversigt over gennemførelsen af 6. og 7. EUF og viser de beløb, der skulle være disponible til nye formål pr. udgangen af regnskabsåret 1996(604).

Detaljerede bemærkninger om regnskaberne

Forskud til kontrakter (punkt III i revisionserklæringen)

22.7. Mange kontrakter indeholder en bestemmelse om, at der udbetales forskud, før arbejdet, leverancerne eller tjenesteydelserne påbegyndes. Sådanne forskud adskiller sig fra acontobeløb, der udbetales i kontraktperioden for dokumenteret afsluttede arbejder. Kommissionen skelner ikke mellem forskud og endelige betalinger. Dermed fremstilles tempoet for bevillingsudnyttelsen som hurtigere, end det faktisk er, hvilket ikke fremgår af de finansielle oversigter.

22.8. Kommissionen fremlægger i regnskaberne for 1996 for første gang en oversigt over omfanget af sådanne forskud(605). Oversigten over forskudsudbetalinger i de finansielle oversigter er på grund af en computerfejl ikke fuldstændig. Forskellen mellem det tal, Retten når frem til i sin undersøgelse (604,41 mio. ECU), og tallet i de finansielle oversigter (267,61 mio. ECU) er på 336,8 mio. ECU.

Regnskabsprincipper, -metoder og -praksis [punkt IV, litra e), i revisionserklæringen]

22.9. Det almindeligt anerkendte regnskabsprincip om bruttoopgørelse (der må ikke foretages modregning) er ikke blevet fulgt:

a) Et bankindestående og et overtræk er blevet modregnet i regnskaberne(606).

b) I saldoen for udgifter, der endnu ikke er opgjort endeligt, indgår såvel indtægter som bidrag, der endnu ikke er opgjort endeligt, og udgifter (jf. punkt 22.18).

22.10. Der er ikke foretaget hensættelser til

a) et bankmellemværende på 2,8 mio. ECU med Zaires centralbank (jf. punkt 22.15 a)),

b) et ikke-realiseret tab på 0,9 mio. ECU på kursværdien af statsobligationer, som er posteret på Stabex' likvide beholdning (jf. punkt 22.15 b)), og

c) 0,1 mio. ECU af Tysklands bidrag for 1994, der endnu ikke er betalt(607) som følge af de valutakurser, der var gældende, da bidragene blev betalt. Dette beløb vil sandsynligvis ikke blive inkasseret.

Balancen

Udgifter i form af forskud vedrørende 8. EUF [punkt IV, litra b), i revisionserklæringen]

22.11. Ved revisionen af bevillingerne konstateredes det, at restbeløb fra 7. EUF blev anvendt til at finansiere foranstaltninger, der ellers ikke ville være blevet gennemført, eftersom 8. EUF endnu ikke er ratificeret. Det er aldrig sket før. 78,23 mio. ECU, som er udbetalt fra 7. EUF som forskud vedrørende 8. EUF, er ikke opført på balancen for den 7. EUF under debitorer, men opført på driftsregnskabet. De tilsvarende forpligtelser (i alt 101,5 mio. ECU) er opført på projektregnskabet, men de enkelte poster fremgår ikke særskilt af balancen. Det drejer sig om følgende:

a) For Stabex' vedkommende dækkede 7. EUF anvendelsesårene 1990-1994. For så vidt angik anvendelsesåret 1995, støttede Kommissionen sig til en afgørelse truffet af AVS-EF-Ministerrådet(608) og indgik forpligtelser for i alt 76,2 mio. ECU og afholdt de tilsvarende betalinger over ikke-formålsbestemte reserver fra 7. EUF.

b) Der blev efter samme metode anvendt 25,3 mio. ECU til finansiering af Centret for Industriel Udvikling (CIU), der havde opbrugt den særskilte bevilling på 60,0 mio. ECU, der er fastsat i finansprotokollen til fjerde Lomé-konvention(609).

Værdiansættelse af Fondene ved regnskabsårets udgang (sovende forpligtelser) [punkt IV, litra a), i revisionserklæringen]

22.12. Som bilag 3.1 til de finansielle oversigter for 1996 fremlægger Kommissionen en analyse af de forpligtelser, hvor der ikke har været bevægelser i regnskaberne i over 18 måneder. Af disse forpligtelser bør der ifølge Kommissionen frigøres i alt 34,9 mio. ECU (14,8 mio. ECU under 6. EUF og 20,1 mio. ECU under 7. EUF). Revisionen viser, at beløbet for de unødvendigt blokerede midler er ansat for lavt i Kommissionens analyse. Der bør frigøres i alt 180,2 mio. ECU, og ikke de 34,9 mio. ECU, der fremgår af regnskaberne.

22.13. Af nævnte bilag 3.1 fremgår det desuden, at af de 5 096 mio. ECU vedrørende sovende forpligtelser vil et beløb, der anslås til 530 mio. ECU, næppe blive udbetalt. Dette beløb er hensættelser til uforudsete udgifter, der foretages, når forpligtelsesbeløbene bliver fastlagt. Ved frigørelse bør den disponible saldo til nye formål på 2 207,9 mio. ECU (jf. tabel 1) forhøjes med 180,2 mio. ECU, og der bør opføres yderligere 530 mio. ECU under forpligtelser, der næppe vil blive udbetalt.

22.14. Det bør bemærkes, at forpligtelserne, der skal udbetales, omfatter Stabex-overførsler på 103,8 mio. ECU, som Sudan har til gode under 7. EUF. Disse beløb kan først udbetales til Sudan, når der er truffet en politisk beslutning herom.

EUF's beholdning af likvide midler [punkt IV, litra d), i revisionserklæringen]

22.15. Saldoen for EUF's likvide beholdning på 402,49 mio. ECU omfatter:

a) Banksaldi i Zaires centralbank på 2,8 mio. ECU, som næppe kan inkasseres og bør opføres på balancen under tvivlsomme aktiver(610). EUF's anvisningsberettigede og regnskabsfører bør sørge for, at disse beløb bliver afskrevet.

b) 89,55 mio. ECU i statsobligationer (inklusive 1,53 mio. ECU i oppebårne renter), der er en del af Stabex' likvide beholdning på 106,06 mio. ECU. Desuden er der ikke foretaget hensættelse til et ikke-realiseret kurstab på 0,92 mio. ECU på disse obligationer pr. 31. december 1996.

Forskud i form af stipendier og forskud til faglig bistand [punkt IV, litra c), i revisionserklæringen]

22.16. De finansielle oversigter(611) indeholder nærmere oplysninger om forskud i form af stipendier og forskud til faglig bistand på i alt 19,6 mio. ECU. De kan inddeles i tre grupper:

a) 4,3 mio. ECU, som 44 delegationer i AVS-staterne forvalter direkte. Kun 0,5 mio. ECU af dette beløb blev bekræftet over for Retten af 26 delegationer. På 18 forskud på i alt 0,3 mio. ECU var der ikke registreret regnskabsbevægelser siden 1993, og det er sandsynligt, at de er opbrugt. I et andet tilfælde var der siden januar 1993 blevet udbetalt 1,5 mio. ECU i forskud, selv om delegationen ikke havde oplyst, at der var afholdt udgifter.

b) 9,1 mio. ECU i forskud udbetalt til AEC (Den Europæiske Sammenslutning for Samarbejde, ESS) til faglig bistand, der er ansat 5 mio. ECU for højt. Det drejer sig om udgifter, AEC har afholdt lokalt, men overhovedet ikke oplyst til Kommissionen i 1996.

c) 6,2 mio. ECU, der er udbetalt til kontorer i medlemsstaterne til stipendier, der er ansat ca. 5,2 mio. ECU for højt. Dette beløb har Kommissionen endnu ikke registreret som udgifter i 1996. I et tilfælde var den sidste postering foretaget i 1992, men der er ikke taget skridt til at inkassere det udestående forskud på 78 939 ECU.

22.17. Retten har allerede påtalt, at der generelt ikke føres tilsyn med disse forskud, og at der går lang tid, før udgifterne bogføres(612). Retten bemærker med tilfredshed, at forskuddene i regnskabsåret, der afsluttedes 31. december 1996, er blevet reduceret fra 29 mio. ECU til 19,6 mio. ECU. Bestræbelserne på at sikre, at regnskaberne er ajourførte, bør imidlertid fortsættes. Kommissionen har registreret saldoen for forskud med 19,6 mio. ECU på aktivsiden, og det beløb kan ikke anses for at være disponibelt til nye formål, og fondens kapital er ansat ca. 14,7 mio. ECU for højt.

Udgifter, der endnu ikke er endeligt opgjort [punkt IV, litra e), i revisionserklæringen]

22.18. Betalinger, der afholdes lokalt i AVS-staterne, skal regnskabsføreren først registrere på en gennemgangskonto for udgifter, der endnu ikke er endeligt opgjort, før de registreres under et bestemt projekt og afregnes som endelige udgifter, efter at den anvisningsberettigede og finansinspektøren har kontrolleret dem. Ultimo 1996 var saldoen for udgifter, der endnu ikke var endeligt opgjort, på 33,8 mio. ECU, og dette beløb omfattede faktisk 3,3 mio. ECU i indtægter og bidrag, der endnu ikke var endeligt opgjort, samt 37,2 mio. ECU i udgifter, der endnu ikke var endeligt opgjort, svarende til 10,0 % af samtlige lokale betalinger i 1996.

22.19. De beløb, der endnu ikke er endeligt opgjort, omfatter:

a) Differencer mellem saldiene pr. regnskabsårets udgang på AVS-bankkontiene og saldiene registreret i regnskaberne. Disse differencer svarer til lokale betalinger, som Kommissionen ikke havde modtaget oplysninger om på tidspunktet for regnskabsafslutningen. De fremgår af afstemninger af bankkonti. Kommissionen kunne ikke redegøre for i alt 4,03 mio. ECU, der pr. regnskabsårets udgang var registreret på denne måde på fem bankkonti. Der var nemlig ikke foretaget afstemning af bankkontiene, og de i punkt 22.18 beskrevne procedurer for registrering af lokale betalinger var ikke fulgt.

b) 1,1 mio. ECU vedrørende transaktioner foretaget i perioden 1988-1993, og hvor der blev konstateret problemer i 1994. Tre år senere er disse problemer endnu ikke blevet løst, og betalingerne er endnu ikke gjort endeligt op.

Detaljerede bemærkninger om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

Afgørelser (primære forpligtelser)

Substansfejl med hensyn til lovlighed/formel rigtighed (punkt VI i revisionserklæringen)

22.20. Der blev anvendt i alt 76,2 mio. ECU i Stabex-midler til finansiering af forskud vedrørende 8. EUF. Midlerne blev taget fra 7. EUF i overensstemmelse med AVS-EF-Ministerrådets afgørelse nr. 2/96 af 28. juni 1996. Eftersom retsgrundlaget for EUF er en international konvention, som skal ratificeres, før den træder i kraft, kan medlemsstaterne og AVS-staterne ikke beslutte, at fonden skal træde i kraft, før ratificering har fundet sted. Det er nemlig den lovgivende og ikke den udøvende magt, der ratificerer (jf. også punkt 22.27).

Lovlighed/formel rigtighed (punkt V i revisionserklæringen)

22.21. I alt 13 ud af 63 forpligtelser (20,6 %) i stikprøven var behæftet med forskellige formelle fejl.

22.22. Forpligtelserne vedrørende to strukturtilpasningsprogrammer(613) blev forhøjet med henholdsvis 3,8 mio. ECU og 4,8 mio. ECU på grundlag af fjerde Lomé-konventions artikel 292 og 311 og finansforordningens artikel 62. De procedurer, der er fastsat i konventionens artikel 292, stk. 1, åbner imidlertid kun mulighed for supplerende finansiering af programmer og projekter af traditionel art. Disse supplerende forpligtelser burde således ikke have været godkendt efter denne procedure.

22.23. En stadigt stigende del af strukturtilpasningsstøtten finansieres med gavebistand, der tages fra midlerne til nationale vejledende programmer(614). Ni forpligtelser(615) på i alt 84,2 mio. ECU blev finansieret med midler til de nationale vejledende programmer, hvad der førte til, at grænsen på 10 % blev overskredet. EUF-Udvalget fik ikke oplysninger om den procentuelle overskridelse af det vejledende loft på 10 % eller grundene dertil.

22.24. I forbindelse med foranstaltninger forvaltet under mandat konstateredes følgende:

a) Renteloftet på 3 % for lån i form af risikovillig kapital(616) var ikke i alle tilfælde overholdt strengt. I tilfælde, hvor lånet blev videreformidlet i form af kapitalinteresser, kunne det ikke udelukkes, at forrentningen var højere, fordi den svarer til 50 % af udbyttet.

b) I henhold til artikel 233, stk. 4, litra b), skal enhver fortjeneste, som det formidlende organ opnår som følge af sådanne transaktioner, anvendes til udviklingsformål (efter at der er taget hensyn til administrative omkostninger, finansielle risici og kursrisici samt omkostningerne i forbindelse med den faglige bistand). Denne betingelse var ikke nedfældet i finansieringsaftalerne vedrørende tre forpligtelser.

c) I henhold til Lomé-konventionens artikel 235, litra b), må renten for låntageren ikke ligge under 3 % eller over 6 %. I forbindelse med én forpligtelse vedrørende rentegodtgørelser blev denne bestemmelse ikke overholdt fuldt ud, eftersom det ikke var udelukket i finansieringsaftalen, at rentesatsen kunne overstige 6 %.

Betalinger

Forhold, Retten ikke kan afgive erklæring om (punkt X i revisionserklæringen)

22.25. I en række tilfælde, der anslås til at udgøre 4,5 % af betalingstransaktionerne, er det umuligt at vurdere, om de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige. Det skyldes navnlig fysiske hindringer for revisionen, som Kommissionen ikke har nogen indflydelse på.

22.26. Det konstateredes, at der manglede dokumentation til underbygning af yderligere fem lokale betalinger på i alt 0,1 mio. ECU, der var endeligt opgjort i løbet af 1996.

Substansfejl med hensyn til lovlighed/formel rigtighed (punkt VII og VIII i revisionserklæringen)

22.27. Som nævnt i punkt 22.20 er en række betalinger vedrørende 8. EUF blevet afholdt med midler fra 7. EUF på grundlag af afgørelser truffet af AVS-EF-Ministerrådet. Eftersom 8. EUF endnu ikke var ratificeret, blev de underliggende betalinger på i alt 68,4 mio ECU finansieret med bevillinger, der ikke var disponible, da betalingen fandt sted.

22.28. Det mest sandsynlige beløb for substansfejl, der indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af regnskabsårets betalinger - dvs. fejl, der har målelig effekt på beløbet for de underliggende transaktioner, der finansieres over EUF - er 21,2 mio. ECU (2,0 % af betalingerne). Der er tale om følgende substansfejl:

a) Betalinger af ikke-støtteberettigede udgifter (Det var ikke efterprøvet, om de særlige betingelser for strukturtilpasningsstøtte var opfyldt. Der var finansieret ikke-støtteberettigede udgifter, der vedrørte forsyninger til et projekt).

b) Beregningen af beløb udbetalt til kontrahenter (godtgørelse af forskud; 16 tilfælde, hvor der ikke som foreskrevet var tilbageholdt 10 %).

c) Et beløb udbetalt i lokal valuta oversteg det beløb, der var indgået forpligtelser for i den pågældende valuta.

Lovlighed/formel rigtighed (punkt IX i revisionserklæringen)

22.29. 10,9 % af betalingerne var behæftet med formelle fejl - dvs. fejl, som ikke har en målelig effekt på beløbet for de underliggende transaktioner, der finansieres over EUF - navnlig inden for området strukturtilpasning og foranstaltninger forvaltet af EIB.

22.30. To betalinger vedrørende strukturtilpasning på i alt 12,7 mio. ECU var i strid med Lomé-konventionens artikel 250, stk. 3, overført til konti uden for EU(617) (USA). To andre blev foretaget, selv om der ikke var indgået det nødvendige aftalememorandum om anvendelsen af counterpart-midlerne(618). For så vidt angår konditionaliteten, konstateredes det, at enten blev der afholdt betalinger, selv om ikke alle betingelser var opfyldt, eller konditionaliteten blev ændret og/eller annulleret, uden at EUF-Udvalget fik oplysning herom.

22.31. I forbindelse med støtteudbetalinger konstateredes der følgende fejl: Man havde ikke fulgt den foreskrevne udbudsprocedure, der forelå ikke altid de fornødne bankgarantier, og der var indbetalt beløb på andre bankkonti end dem, der var fastsat i aftalen.

ANDRE BEMÆRKNINGER

Bemærkninger om andre oplysninger

22.32. I forbindelse med DAS-revisionen for 1996 har Retten ud over balancen, driftsregnskabet og bilagene hertil også undersøgt andre oplysninger, som Kommissionen har forelagt i de finansielle oversigter. Hovedsigtet med denne undersøgelse var at få bekræftet, at disse oplysninger stemte overens med de reviderede finansielle oversigter.

22.33. Beløbene til strukturtilpasningsstøtte og Stabex indsættes i første omgang på en konto hos en formidlende bank i Europa. For strukturtilpasningsstøttens vedkommende skal beløb, som udbetales til myndighederne i modtagerlandet, i henhold til Lomé-konventionens artikel 250, stk. 3, betragtes som forskud, indtil de pågældende myndigheder forelægger dokumentation for beløbenes anvendelse. Kommissionen følger ikke denne bestemmelse i konventionen.

22.34. Der tilvejebringes counterpart-midler i lokal valuta gennem begge instrumenter (Stabex og strukturtilpasningsstøtte). For 7. EUF har Kommissionen fremlagt detaljerede oplysninger om de afholdte betalinger, om de ecu-beløb, der er indsat på bankkonti i medlemsstaterne, og om de tilvejebragte, udnyttede og endnu ikke udnyttede counterpart-midler(619):

a) Betalingerne vedrørende strukturtilpasningsstøtte andrager til dato 1 308,3 mio. ECU, hvoraf 76,1 mio. ECU stadig står på bankkonti i medlemsstaterne. Counterpart-midlerne i lokal valuta, der endnu ikke er anvendt, andrager 152,3 mio. ECU. Delegationerne har imidlertid bekræftet beløb på henholdsvis 74,3 mio. ECU og 104,7 mio. ECU over for Retten.

b) Af de 1 610,6 mio. ECU, der er udbetalt i Stabex-overførsler under 7. EUF (heri medregnet acontoudbetalinger vedrørende 8. EUF), står 575 mio. ECU stadig på bankkonti i medlemsstaterne. Ikke-anvendte counterpart-midler i lokal valuta andrager 222,7 mio. ECU. Delegationerne har over for Retten bekræftet beløb på henholdsvis 744,4 mio. ECU og 116,7 mio. ECU.

22.35. De fremlagte tal for særprogrammet til fordel for visse afrikanske lande (rehabilitering)(620) omfatter både EUF- og budgetmidler. De samlede forpligtelser udgør 783,0 mio. ECU, hvoraf 592,7 mio. ECU er finansieret med EUF-midler, og de samlede betalinger 227,0 mio. ECU, heraf 152,6 mio. ECU fra EUF.

22.36. De samlede godkendte transaktioner med risikovillig kapital svarende til 30,0 mio. ECU, heraf 5,0 mio. ECU vedrørende 6. EUF og 25,0 mio. ECU vedrørende 7. EUF, fremgår slet ikke af de finansielle oversigter(621).

Forvaltningen af Stabex-bankkontiene

22.37. Efter et begrænset udbud i juni 1994 blev Stabex-bankkontoen åbnet i oktober 1994, foreløbig for ét år. Vilkår og betingelser blev fastsat pr. korrespondance mellem regnskabsføreren (GD XIX) og den pågældende bank. Kontoen blev siden hen fornyet, hver gang for en periode af ét år, uden ændring af vilkår og betingelser.

22.38. Forrentningen af kontoen var et af de kriterier, der blev anvendt til vurdering af de tilbudsgivende bankers vilkår. Der blev imidlertid slet ikke taget hensyn til bankgebyrerne, og de blev ikke nævnt blandt de til kontoen knyttede vilkår og betingelser. Da der ikke forelå nogen aftale, opkrævede den bank, der havde fået tilslag, gebyrer svarende til dens almindelige vilkår og betingelser. Disse kontogebyrer var ikke opført særskilt, men blev fradraget i de renter, Kommissionen fik udbetalt. Kommissionen kunne derfor ikke bedømme, hvor meget den faktisk betalte for at have den pågældende konto.

22.39. Stabex-bankkontoen omfatter flere underkonti for kapital og renter samt en beholdning af statsobligationer, der forvaltes samlet, så de forskellige konti giver det størst mulige udbytte i overensstemmelse med Kommissionens forsigtige investeringspolitik og EUF's behov for likvide midler. Banken fremlægger oplysninger om alle underliggende transaktioner, kontoudtog og en samlet oversigt over Stabex-kontoen. EUF's regnskaber viser kun én konto for alle Stabex-konti(622). Regnskabsregistreringerne foretages på basis af den samlede oversigt over Stabex-kontoen med sådanne oplysninger som oppebårne renter, betalinger og overførsler mellem de forskellige konti.

22.40. De i regnskabsåret oppebårne Stabex-renter (15,7 mio. ECU i henhold til regnskaberne) fordeler sig på 2,7 mio. ECU i renter af regnskabsårets indlån, 13,8 mio. ECU i renter af værdipapirer og 0,9 mio. ECU i kapitalvinding.

22.41. Den underliggende dokumentation til Stabex-kontoen var ikke fuldstændig - kontoudtogene for to af bankkontiene var ikke blevet opbevaret, og for de to øvrige konti forelå der kun et ufuldstændigt sæt udtog. Dossieret med instrukser til banken og bankens bekræftelser på gennemførte transaktioner var også ufuldstændigt. Et fuldstændigt sæt kontoudtog og bekræftelser på gennemførte transaktioner som dokumentation for de kontobevægelser, der er registreret i regnskaberne, må være et mindstekrav, og det er absolut nødvendigt, at det sikres gennem kontrol, at alle bilag er gået ind og bliver opbevaret. Når der mangler dokumentation, kan det ikke efterprøves, hvilken kontrol regnskabsføreren har foretaget for at sikre sig, at hans instrukser er blevet fulgt, at alle EUF's tilgodehavender faktisk er indgået, og at Fællesskabets aktiver er beskyttet.

22.42. Bogholderiet skal ikke følge standardprocedurer ved registrering af banktransaktioner, tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede bankgebyrer, indlæsning og arkivering af kontoudtog samt forberedelse af afstemninger af bankkonti. Under revisionen med henblik på DAS'en for 1996 konstateredes det, at der ikke fandtes faste og hensigtsmæssige procedurer for afstemning af kontoudtog med regnskaberne (jf. punkt 22.19). Transaktionerne på en række bankkonti var ikke registreret korrekt, og opfølgningen af transaktioner, der ikke forelå oplysninger om, var behæftet med svagheder.

22.43. Regnskabsføreren blev allerede de foregående år gjort opmærksom på disse svagheder, men forholdene er stadig utilfredsstillende. Der bør indføres standardprocedurer for bogholderiet, som også bør følge dem.

Betingelserne for kontrakter indgået inden for rammerne af arbejdsprogrammer og for kontrakter i offentligt regi

22.44. Revisionen med henblik på DAS'en for 1996 omfattede 30 betalinger vedrørende arbejdsprogramkontrakter og kontrakter i offentligt regi, hvor betingelserne i 22 kontrakter vedrørende i alt 41,2 mio. ECU var behæftet med en række svagheder:

a) Otte kontrakter indeholdt ikke særlige bestemmelser om forskudsforvalteren, regnskabsføreren eller tilbagesøgning af forskud. Ansvarsfordelingen var uklar, for så vidt angik betalinger over forskudsforvaltningen og modtagernes pligt til at aflægge regnskab for anvendelsen af de udbetalte beløb.

b) 10 kontrakter indeholdt ikke bestemmelser om procedurerne for lokale indkøb, og i yderligere 12 kontrakter afveg betingelserne vedrørende lokale indkøb fra de centrale tjenestegrenes instrukser om dette område. Effekten på de omkostninger, EUF i sidste ende bærer, af, at der er fulgt forskellige indkøbsprocedurer, kan ikke opgøres i tal.

22.45. Det bør kontrolleres, hvordan forvaltningsinstrukserne anvendes, og fravigelser bør godkendes i hvert enkelt tilfælde.

EIB-forvaltede transaktioner

22.46. Retten har kontrolleret beregningerne af rentegodtgørelserne i forbindelse med de EIB-forvaltede transaktioner, der indgik i stikprøven, og fandt ingen fejl, men Kommissionen kontrollerer stadig ikke selv, om de elementer, der indgår i beregningerne, og den måde, de udbetalte beløb beregnes på, er i overensstemmelse med finansforordningen(623) og konventionens artikel 235.

AVS-bankkonti til Stabex-overførsler

22.47. Stabex-overførsler overføres i første omgang fra EUF-bankkontiene til en rentebærende gennemgangskonto, der er oprettet i en bank i en medlemsstat i den pågældende AVS-stats navn, men hvortil der kræves både Kommissionens og AVS-statens underskrift. Beløbene kan først frigøres, når de betingelser, der er knyttet til deres anvendelse, er opfyldt(624).

22.48. Retten konstaterede imidlertid i et tilfælde, at selv om der ikke var opnået enighed om anvendelsen af Stabex-overførslen, var beløbet på gennemgangskontoen blevet anvendt til køb af andele i en investeringsfond. Kommissionen bør påpege over for sine egne medarbejdere og de pågældende AVS-stater, at sådanne transaktioner ikke er i overensstemmelse med Lomé-konventionen.

Kontraktbetingelser for prisændringer i bygge- og anlægskontrakter

22.49. Når kontrahentpriserne for bygge- og anlægsarbejder, f.eks. arbejdslønnen og materialeomkostningerne, ændres under gennemførelsen af en kontakt, kan det medføre supplerende betalinger, der falder ind under begrebet »prisændringer«. Detaljerede bestemmelser om beregningen af prisændringer findes i de særlige udbudsbetingelser. De to mest almindelige metoder er, at ændringerne enten beregnes på grundlag af offentliggjorte prisindekser eller på grundlag af de priser, der er betalt leverandørerne. En forudsætning for begge metoder er imidlertid, at »basissatserne«, dvs. de faktiske kostpriser på det tidspunkt, da udbudsproceduren blev indledt, er angivet korrekt, og det bør kontrolleres som et led i vurderingen af de afgivne bud.

22.50. Rettens undersøgelse af betalinger vedrørende bygge- og anlægskontrakter viste i ét tilfælde, at det beløb, der var udbetalt som følge af prisændringer, var i overensstemmelse med kontraktbetingelserne. Ud fra økonomiske betragtninger var det imidlertid ikke berettiget, fordi den sats, der var angivet i udbuddet, var ansat for lavt (Uganda, gader i Kampala City, bitumen).

22.51. Lovligheden/den formelle rigtighed af denne betaling kan ganske vist ikke anfægtes, men Retten gør opmærksom på, at det er af afgørende betydning, at basissatserne kontrolleres omhyggeligt under gennemgangen af de afgivne bud, så det undgås, at der i forbindelse med prisændringer udbetales beløb, der ganske vist er i overensstemmelse med kontrakterne, men ud fra økonomiske betragtninger ikke er berettigede.

KOMMISSIONENS SVAR

Detaljerede bemærkninger om regnskaberne

Forskud på kontrakter

22.7. I 1996-regnskaberne for EUF sondrer Kommissionen mellem forskud og endelige betalinger, hvilket gør det muligt at følge bogføring og afregning af forskud.

I de finansielle oversigter anføres de som projektudgifter, hvilket svarer udmærket til realiteten. Ifølge finansforordningen anføres udgifterne uden sondring mellem forskud og acontobetalinger.

Kommissionen erkender imidlertid, at det vil være hensigtsmæssigt i et bilag til de finansielle oversigter at redegøre for forskudsbeløbene. Dette skete første gang i forbindelse med de finansielle oversigter for 1996 (bilag 3.4, side 167).

For at kunne lave en pålidelig oversigt over forskudssituationen ved afslutningen af regnskabsåret, blev regnskabssystemet i juni 1995 forbedret, så forskud nu kan bogføres i de valutaer, hvori de faktisk er blevet udbetalt, med udtrykkelig angivelse af de pågældende valutaer. For at kunne offentliggøre sådanne oplysninger om forskuddene, har det været nødvendigt at gribe tilbage i tiden, da der også skulle foreligge oplysninger om forskud registreret inden juni 1995, og dette arbejde var endnu ikke helt færdigt ved afslutningen af regnskabsåret 1996, hvilket skyldes de begrænsede midler, der var til rådighed. Kommissionen kan bekræfte de tal, Retten oplyser. Differencen i forhold til de tal, der er anført i bilaget til de finansielle oversigter, skyldes en fejl i edb-programmet. Denne er blevet rettet i 1997.

Regnskabsprincipper, -metoder og -praksis

22.9. a) På balancen har Kommissionen sammenfattet saldoen af de mange bankkonti i et enkelt tal. Den mener nemlig, at dette gør balancen mere gennemskuelig og lettere forståelig, men naturligvis vil de hundreder af konti, som balancen er baseret på, kunne kontrolleres af kontrolmyndighederne.

22.9. b) Regnskabet over betalinger i lokal valuta kan ikke afsluttes endeligt, før alle bilag i forbindelse med bankkontoudtog er blevet kontrolleret af den anvisningsberettigede og finansinspektøren med henblik på den endelige kontering.

Et kontoudtog kan også omfatte udgifter og indtægter uden tilhørende bilag. Da alle sådanne transaktioner i princippet afsluttes i løbet af det følgende regnskabsår, er der ingen grund til at adskille dem og fordoble antallet af foreløbige regnskabsposteringer.

22.10. a) På det tidspunkt, da de endelige regnskaber blev udarbejdet, var der stadig et vist håb om, at Zaires regering ville tilbagebetale saldoen på Kommissionens konto. Som følge af den seneste tids begivenheder vil dette formodentlig ikke ske. Kommissionen vil derfor træffe de nødvendige foranstaltninger.

22.10. b) Det er korrekt, at salgsprisen på udløbstidspunktet for visse investeringers vedkommende ikke svarer til det beløb, der blev betalt på købstidspunktet. Hvis der er tale om et tab, udlignes differencen dog altid af de oppebårne renter. Ved regnskabsårets udløb tager Kommissionen hverken højde for tab, udestående renter eller salgsgevinst, men nøjes med at registrere situationen pr. 31.12.

22.10. c) Trods sin henvendelse til de tyske myndigheder har Kommissionen ikke fået noget svar. Den må derfor bogføre beløbet på tabs- og vindingskontoen.

Balancen

Forudbetalte udgifter i forbindelse med 8. EUF

22.11. Hvad angår bogføring af beløb, der er betalt forud for ratificeringen af 8. EUF, er det korrekt, at Kommissionen af forsigtighedsgrunde har foretaget bogføringen under 7. EUF.

De kan derfor ikke adskilles fra de andre udgifter, der findes anført på balancen og i de finansielle overslag.

Så snart ratifikationsproceduren er afsluttet, vil Kommissionen ændre konteringen af dette beløb, så det kommer til at figurere under 8. EUF's udgifter.

Værdiansættelse af Fordene ved regnskabsårets udgang (sovende forpligtelser)

22.12. I regnskabet registreres de retlige forpligtelser, som Kommissionen har indgået med henblik på gennemførelsen af de forskellige EUF. Forpligtelserne bogføres således i det øjeblik, hvor Kommissionen træffer finansieringsafgørelserne. Finansieringsaftalerne eller de brevvekslinger, der træder i stedet for disse, er at betragte som bindende kontrakter mellem Kommissionen og AVS-modtagerlandet. Enhver ændring af en sådan kontrakt skal godkendes af de to parter. For at et projekt kan afsluttes, skal den nationale anvisningsberettigede give sit samtykke til det og derved bekræfte, at gennemførelsen af et projekt er afsluttet. Reduktion af det beløb, der er bevilget til et igangværende projekt, kræver, at Kommissionen træffer afgørelse herom efter anmodning fra den nationale anvisningsberettigede.

De beløb, som Kommissionen anfører skal frigøres (34,9 mio. ECU ved udgangen af 1996), svarer til projekter, hvor parterne er enige om at indlede afslutningsprocedurerne.

Forskellen mellem de af Retten anførte tal og tallene i de finansielle oversigter (dvs. 145,3 mio. ECU), skyldes følgende fire grunde:

- Forskellig vurdering af, om samarbejdet med visse AVS-lande kan genoptages og føre til genoplivning af projekter (26 mio. ECU). Det drejer sig først og fremmest om Ækvatorialguinea (4 forpligtelser på i alt 6,1 mio. ECU ) og Gambia (5 forpligtelser på i alt 4,2 mio. ECU), hvor samarbejdet blev genoptaget i begyndelsen af 1997, og endelig Togo (én Sysmin-forpligtelse på 15,7 mio. ECU). I sidstnævnte tilfælde blev der i begyndelsen af 1997 indledt tekniske undersøgelser, der skulle føre til en omlægning af det pågældende Sysmin-projekt.

- Forskellige principper for, om bevillinger til projekter, som der er klaget over, skal frigøres (19,4 mio. ECU): Kommissionen føler det mest naturligt at frigøre det resterende beløb, når alle forpligtelser er bortfaldet.

- Forskellige kriterier, når det drejer sig om frigørelse af beløb i forbindelse med EIB-transaktioner (10,9 mio. ECU): Kommissionen har ikke beføjelse til at afslutte projekter uden anmodning fra EIB, og denne ønsker at opretholde disse projekter.

- Forskellig vurdering af de elementer, der gør det muligt at skride til frigørelse af projekter uden regnskabsmæssige posteringer (89,1 mio. ECU). Kommissionen undersøger, hvorvidt sådanne forpligtelser kan afsluttes. Den har allerede i 1997 afsluttet nogle af projekterne, svarende til et samlet beløb på 19,6 mio. ECU.

22.13 De 530 mio. ECU, der er nævnt i bilag 3.1 (side 163) til de finansielle oversigter, udgør 6,3 % af de oprindeligt indgåede forpligtelser. Kommissionen vil foretage en nærmere analyse af denne situation.

EUF's beholdning af likvide midler

22.15. Jf. svaret på punkt 22.10.

Forskud i form af stipendier og forskud til faglig bistand

22.16. Kommissionen har forsøgt at afvikle forskuddene på stipendier (delegationer og forvaltningsorganer i medlemsstaterne) og teknisk bistand (AEC). Indsatsen har givet resultater, eftersom forskuddene er blevet formindsket med 32 % mellem 1995 og 1996.

1) De 4,3 mio. ECU repræsenterer ikke blot udgifter, der skal konteres under forskellige projekter, men også disponible midler til dækning af fremtidige udgifter.

Kommissionen forsøgte i 1996 at afvikle de største forskud (forvaltningsorganer i medlemsstaterne og AEC), under hensyn til de disponible midler. Forskuddene til delegationerne gøres til genstand for en særlig aktion i 1997.

2) Mellem 1995 og 1996 er summen af forskud til AEC, således som opgjort ved regnskabernes afslutning, faldet med 40 % og udgjorde ca. fire måneders udgifter til AEC, hvilket synes yderst rimeligt.

I betragtning af den tid, det tager AEC at indsamle og kontrollere bilag for lokale udgifter (i AVS-staterne) på den ene side og på den anden side datoen for afslutning af EUF's regnskaber (udgangen af januar 1997), var det praktisk umuligt at kontere visse AEC-udgifter i 1996. Disse udgifter, der blev konteret i løbet af det første kvartal 1997, svarede til ca. to en halv måneds udgifter til AEC.

Den del af forskuddet til AEC, der ikke er afregnet ved regnskabernes afslutning, opføres i balancen i overensstemmelse med de almindeligt anerkendte regnskabsprincipper.

3) Mellem 1995 og 1996 er summen af forskud til forvaltningsorganerne i medlemsstaterne, der ikke er afregnet ved regnskabernes afslutning, faldet med 40 %. Kommissionen fortsætter sit arbejde med at få afregnet forskuddene.

Den del af forskuddet til forvaltningsorganerne i medlemsstaterne, der ikke er afregnet ved regnskabernes afslutning, opføres i balancen i overensstemmelse med de almindeligt anerkendte regnskabsprincipper.

22.17. I betragtning af datoen for afslutningen af EUF's regnskaber (udgangen af januar), er det i praksis ikke muligt at kontere samtlige de udgifter, der er afholdt af forvaltningsorganerne i løbet af regnskabsåret. Ikke-afregnede forskud anføres derfor på balancens aktivside, indtil de pågældende organer forelægger de tilsvarende udgiftsopgørelser. Kommissionen er rede til i en fodnote til de finansielle oversigter at anføre, at sådanne forskud kan repræsentere udgifter, der allerede er afholdt for det pågældende regnskabsår.

Udgifter, der endnu ikke er endeligt opgjort

22.18. Summen af lokale betalinger, der endnu ikke var reguleret ved afslutningen af regnskabsåret 1996 (37,2 mio. ECU), udgjorde 2,8 % af de samlede EUF-betalinger, hvilket forekommer meget rimeligt.

22.19. 1) De af Retten nævnte uregelmæssigheder er blevet korrigeret, og de nødvendige afstemninger er forberedt. Instrukserne for dette arbejde vil blive revideret og forbedret i løbet af dette regnskabsår.

2) Kommissionen har identificeret de pågældende transaktioner og truffet de nødvendige foranstaltninger, der vil blive anvendt i indeværende regnskabsår.

Detaljerede oplysninger om lovligheden og den formelle rigtighed af de underliggende transaktioner

Afgørelser (primære forpligtelser)

Substansfejl med hensyn til Væsentlige fejl vedrørende lovlighed/formel rigtighed

22.20. Den forpligtelsesafgørelse, som Kommissionen har truffet, overholder reglerne i retsgrundlaget, nemlig AVS-EF-Ministerrådets afgørelse (afgørelse 2/96 af 28.6.1996).

Hvad angår selve lovligheden af AVS-EF-Ministerrådets afgørelse, skal det bemærkes, at Lomé-konventionen i artikel 366, stk. 2, indeholder bestemmelse om, at Ministerrådet har beføjelse til at træffe de nødvendige overgangsforanstaltninger. Denne bestemmelse er blevet fortolket således, at den analogt kan anvendes til at træffe overgangsforanstaltninger for at sikre overgangen mellem Lomé IV og den reviderede Lomé IV, og den kan på samme måde anvendes til at dække overgangen mellem 1. og 2. finansprotokol (der udgør en integrerende del af konventionen). I de trufne afgørelser henvises der desværre ikke udtrykkeligt til denne bestemmelse i konventionen.

Endelig minder Kommissionen om de praktiske konsekvenser, det ville have haft for Stabex-overførslerne, hvis den havde nægtet at gennemføre ovennævnte afgørelse truffet af AVS-EF-Ministerrådet: for mindst 7 af landene (Dominica, St. Lucia, St. Vincent og Grenadinerne, Togo og Zimbabwe) ville det have betydet manglende kompensation for tab af eksportindtægter og således en afbrydelse af det system, der er indført til stabilisering af deres skrøbelige økonomi (jf. svaret på punkt 22.11).

Lovlighed/formel rigtighed

22.22. Hvad angår de afgørelser, der drejer sig om at forøge bevillingerne til programmer til støtte for strukturtilpasningen, har anvendelsen af artikel 292, stk. 1, i 4. Lomé-konvention været fuldt ud korrekt, da denne artikels anvendelsesområde ikke er begrænset til »traditionelle« projekter og programmer (artiklen taler om »projekter og programmer«, der gøres til genstand for en finansieringskonvention). Dette er ganske klart, for så vidt angår programmer, der finansieres over de midler, der er afsat i det nationale indikativprogram.

Drejer det sig om programmer, der udelukkende finansieres over strukturtilpasningsfaciliteten, har Kommissionen - da der ikke udtrykkeligt er fastsat nogen anden procedure - analogt anvendt den samme procedure. I øvrigt er det i den interne aftale i forbindelse med 8. EUF udtrykkeligt fastsat [artikel 25, stk. 3, litra a)], at strukturtilpasningsprogrammerne følger den procedure, der er fastsat i konventionens artikel 292.

22.23. For ni landes vedkommende er 10 %'s grænsen for udnyttelse af midlerne i det nationale indikativprogram blevet overskredet, men det er sket i overensstemmelse med reglerne i den interne aftale. Kommissionen har nemlig altid skønnet, at EUF-udvalget automatisk var underrettet i og med forelæggelsen af finansieringsforslagene. Men som følge af Revisionsrettens bemærkninger gælder der fra 1997 den instruks, at en overskridelse af grænsen på 10 % altid skal nævnes i finansieringsforslag, der forelægges EUF-udvalget til udtalelse.

22.24. 1) Med henvisning til artikel 234 bemærker Revisionsretten, at der i tilfælde af kapitalinteresser skal betales EIB et afkast svarende til 50 % af den dividende, der oppebæres af finansieringsorganet, hvilket kan føre til, at EIB opkræver en sats på over 3 %.

Der skal i den forbindelse gøres opmærksom på, at hvis det selskab, hvori EIB-låntageren har tegnet kapitalinteresser, går fallit eller ophører med sin virksomhed, så er låntageren fritaget for at tilbagebetale den del, der svarer til EIB-lånet. Det betyder, at EU-medlemsstaterne fuldt ud bærer risikoen ved sådanne transaktioner. Det er derfor naturligt, at medlemsstaterne, når foretagendet giver overskud, modtager en del af det udbetalte udbytte, så meget mere, som medlemsstaterne tilmed bærer en kursrisiko.

2) Med henvisning til artikel 233 bemærker Revisionsretten, at det af finansieringskontrakterne ikke fremgår, at enhver fortjeneste, som det formidlende organ opnår, skal anvendes til udviklingsformål, efter at der er taget hensyn til administrative omkostninger, finansielle risici og omkostningerne ved den faglige bistand.

Generelt er det formidlende organ i forbindelse med de lån, der omhandles i disse bestemmelser, enten en AVS-stat eller en udviklingsbank. I tilfælde af fortjeneste indgår denne enten i det pågældende udviklingslands budget eller udgør en ressource for det formidlende organ, der anvender den i sin normale udlånsvirksomhed. Ånden i denne artikel overholdes således. Dertil kan føjes, at EIB har fastsat fortjenstmargenen, så det formidlende organ har mulighed for at klare disse udgifter. Endelig kan det nævnes, at kursrisikoen ofte går hårdt ud over formidlerens fortjenstmargen i AVS-lande, hvor der sker en mere eller mindre kraftig og hurtig nedskrivning af valutaen.

3) For at efterkomme en indstændig anmodning fra visse af Bankens låntagere har den ydet lån med variabel sats og udtrykt i en enkelt valuta. I disse tilfælde har det ikke været muligt i finansieringskontrakten at anføre de maksimale rentesatser, da der her anvendes en kombination af bestemmelserne i artikel 235, litra b), om loft over den rentesats, der bæres af låntageren, og som vedrører lån optaget til referencesatsen, dvs. ECU-renten, og bestemmelserne om fastsættelse af rentegodtgørelsessatsen på underskrivelsestidspunktet.

Betalinger

Substansfejl med hensyn til lovlighed/formel rigtighed

22.27. Jf. svaret på punkt 22.20.

22.28. 1) I ét tilfælde blev afgørelsen om udbetaling af 2. tranche af strukturtilpasningsstøtten truffet på grundlag af to undersøgelser af betingelserne for udbetaling. Den ene blev foretaget af et revisionsfirma (januar 1996), den anden af Kommissionens tjenestegrene (juni 1996).

I det andet tilfælde skulle finansieringsaftalen ganske rigtigt have være indgået, inden udbuddet blev offentliggjort. De i finansieringsaftalen beskrevne leverancer og mål blev i store træk overholdt, men tilpasset til de aktuelle behov, som den nationale anvisningsberettigede havde gjort opmærksom på, og holdt inden for rammerne af finansieringsaftalen.

2) Efter Kommissionens opfattelse er kontrakter om teknisk bistand (i offentligt regi) aftaler, der gennemføres i trancher. Gennemførelsen af de enkelte trancher godkendes af bygherren, efterhånden som regningerne på de præsterede arbejdstimer betales. Her ville tilbageholdelse af et garantibeløb være i modstrid med bygherrens endelige overtagelse af de enkelte trancher af præsterede ydelser. Det ville være vanskeligt for bygherren at tilbageholde et beløb som sikring mod ufuldstændig gennemførelse af kontrakten, samtidig med at han har godkendt ydelserne, efterhånden som de præsteres.

Derfor har Kommissionen accepteret, at AVS-landets administration forhandler sig frem til særlige vilkår, der afviger fra de almindelige vilkår, eller har anvist 100 % af værdien af de præsterede ydelser til betaling. I 3 tilfælde finder de almindelige vilkår i afgørelse 3/90 ikke anvendelse, i 4 tilfælde (27 720 ECU) afviger de særlige vilkår fra de almindelige vilkår, og i 9 tilfælde (48 217 ECU) er 100 % af værdien af de præsterede ydelser blevet anvist til betaling.

Kommissionen er enig med Retten, for så vidt angår et tilfælde, hvor 6 700 ECU af et forskud skulle have været modregnet allerede i første acontobetaling og ikke i de følgende.

3) Da der var tale om et programoverslag, blev værdien udtrykt i lokal valuta. Det udbetalte beløb blev derimod udtrykt i ECU, og derfor blev førstnævnte beløb overskredet. Det for meget udbetalte er blevet inddrevet, enten i forbindelse med det følgende programoverslag eller ved tilbagebetalingen af forskuddet.

Lovlighed/formel rigtighed

22.30. (a) I forbindelse med to AVS-lande, hvor strukturtilpasningsstøtte blev overført til landenes konti i banker med hjemsted i New York, erkender Kommissionen, at den ikke fuldt ud har anvendt bestemmelserne i artikel 250, stk. 3, i Lomé-konventionen. Men begge parter i finansieringsaftalerne var enige om at anvende denne fremgangsmåde for at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning. Havde man anvendt den nævnte artikel efter bogstaven, ville det have haft meget negative følger (manglende gennemsigtighed og effektivitet) for forvaltningen af de pågældende regeringers valutareserver.

(b) Et tilfælde drejer sig om udbetaling af counterpart-midler fra strukturtilpasningsstøtten efter principperne i det »Memorandum of Understanding«, der gælder i forholdet mellem Kommissionen og den pågældende regering, og som ved stiltiende aftale mellem parterne er blevet forlænget for en ny periode.

(c) I et tilfælde blev udbetalingen af den ene tranche, som strukturtilpasningsprogrammet bestod af, forsinket indtil den pågældende regering og Den Internationale Valutafond (IMF) fandt frem til en løsning for andet år af den styrkede strukturtilpasningsfacilitet. Udbetalingen fandt således først sted, da betingelserne derfor i henhold til programmet var opfyldt. Den kronologiske rækkefølge af Kommissionens og IMF's afgørelser viser, at der ikke har været nogen uregelmæssigheder i forbindelse med udbetalingsproceduren. Desuden er Kommissionens afgørelse truffet parallelt med og i samklang med IMF's, og Kommissionen kunne forsinke den faktiske udbetaling af tranchen, indtil IMF formelt traf sin afgørelse. Men Kommissionens tjenestegrene var dog på intet tidspunkt i tvivl om udfaldet af denne afgørelse.

(d) I et tilfælde vedrørte de ændringer, der var indført i et tillæg til finansieringsaftalen af 1994, ikke alle programmets komponenter, men kun spørgsmålet om beskatning og reglerne for dokumentation af import og tilvejebringelse af counterpart-midler (vekselsystemet er i mellemtiden blevet fuldstændig ændret i det pågældende land). Da der var tale om rent tekniske tilpasninger (til forholdene i landet), var det ikke nødvendigt at forelægge sagen for EUF-udvalget.

(e) I et tilfælde blev afgørelsen om udbetaling af 1. tranche af stukturtilpasningsstøtten truffet på grundlag af den vurdering, at de i finansieringsaftalen fastsatte betingelser for udbetaling fuldt ud var overholdt. Vurderingen blev foretaget af Kommissionens tjenestegrene i juni 1996.

(f) I et tilfælde blev den supplerende støtte til strukturtilpasningen muliggjort ved en forhøjelse af den gældende finansieringsaftale mellem Kommissionen og regeringen, anvendt specielt til budgetforhøjelser og reformer inden for sundhedssektoren. Da der var tale om en supplerende tranche, udelukkende beregnet på sundhedssektoren, vedrørte undersøgelsen af betingelserne for udbetaling kun regeringens forpligtelser inden for denne sektor. Overvågningen af de makroøkonomiske forhold og andre sektorer end sundhedssektoren blev varetaget som led i den almindelige gennemførelse af programmet.

22.31. (a) I et tilfælde skulle den fremskyndede udbudsprocedure have været overvåget i overensstemmelse med finansieringsaftalen. Som følge af en fejl, som den ordregivende myndighed begik vedrørende udbudsproceduren, blev der lanceret et begrænset udbud fulgt af en underhåndsaftale. I betragtning af det beskedne beløb, der var tale om, burde det allerede i finansieringsaftalen have været fastsat, at udbuddet skulle være begrænset.

(b) I to tilfælde erkender Kommissionen, at der er udbetalt forskud uden bankgaranti. I det første tilfælde vurderede de administrative og finansielle tjenestegrene, at der ikke var tale om et forskud, men om første betaling for præsterede ydelser, idet betalingen fandt sted 6 måneder efter, at gennemførelsen af kontrakten var startet.

(c) I to tilfælde, hvor der blev indbetalt penge på en anden bankkonto end anført i kontrakten, indeholder betalingsordren oplysning om den bankkonto, hvorpå pengene er indbetalt. Betalingsordren udfærdiges og underskrives af den nationale anvisningsberettigede og delegationens chef. Det betyder, at parterne i program-overslaget formelt (skriftligt) har accepteret kontoændringen. I andet tilfælde blev den nye bankkonto bekræftet ved 5. reviderede programoverslag.

ANDRE BEMÆRKNINGER

Bemærkninger om andre oplysninger

22.33. Kommissionen mener, at oplysningerne om Stabex-betalinger og betalinger af strukturtilpasningsstøtte overholder de gældende forskrifter. Mekanismerne i Lomé-konventionen er ikke beregnet på, at man i EUF-regnskaberne skal kunne følge anvendelsen af midler, der tilhører AVS-staterne, når først de er overført til dem som strukturtilpasningsstøtte eller Stabex-overførsler.

Kommissionen har allerede i særrapporten til støtte for DAS 1994 (punkt 3.40-3.42) givet detaljerede forklaringer desangående. Når det drejer sig om betalingsbalancestøtte vil den dog gerne endnu engang understrege, at:

- den endelige anvendelse af midlerne foreligger, når pengene er udbetalt til modtagerlandet

- overførslerne er definitive

- indeståender på ECU-konti i Europa og counterpart-midler er modtagerlandets ejendom.

For at øge gennemskueligheden offentliggør Kommissionen, selv om den ikke er forpligtet til det, i forbindelse med de finansielle oversigter en række tabeller, der viser, i hvilket omfang indeståender i Europa og counterpart-midler er udnyttet (side 78-97 i de finansielle oversigter for 1996).

22.34. Forskellen mellem tallene skyldes følgende forhold:

- ved afslutningen af regnskaberne havde visse delegationer endnu ikke svaret

- der kan være tale om komplementære transaktioner, da Kommissionen og Retten ikke anvender samme undersøgelsesperiode (henholdsvis november og april/maj det følgende år), og datoerne på bankudtogene svarer derfor ikke systematisk til hinanden

- det er muligt, at Retten ved værdiansættelsen af counterpart-midlerne i ECU har anvendt en anden kurs end Kommissionen, nemlig kursen pr. 31. december.

22.35. Kommissionen har ganske rigtigt i bemærkningerne til de finansielle oversigter forelagt samlede tal for EUF og det almindelige budget. Den vil i de fremtidige finansielle oversigter forsøge at sondre mellem disse to finansieringskilder.

22.36. Kommissionen er indstillet på at give sådanne oplysninger i de kommende finansielle oversigter.

Forvaltning af Stabex-bankkontiene

22.37 - 22.38. Tidligere var situationen uklar, når det drejede sig om tilskrivning af renter til Stabex-tildelingen under 6. og 7. EUF.

Indtil åbningen af den særlige konto blev tilskrivningen af Stabex-renter udelukkende baseret på beregning. Da saldiene på Kommissionens konti endvidere blev holdt på et meget lavt niveau, var der ikke tilstrækkelig store renter til, at de kom til at svare til beregningerne. Stabex-kontoen blev oprettet for at afhjælpe disse problemer. Det er korrekt, at banken i forbindelse med denne konto anvendte sine almindelige betingelser.

Så snart vi er sikre på at modtage Stabex-bidrag, og udgifterne under 8. EUF er programmeret, vil der blive offentliggjort et udbud med henblik på fornyelse af kontraktvilkårene. Man vil i den forbindelse være særlig opmærksom på transaktionsomkostningerne, og der vil blive krævet større gennemsigtighed.

22.39 - 22.41. Hvad angår den regnskabsmæssige overvågning, understreger Kommissionen, at den ligger inde med den nødvendige dokumentation. Det er korrekt, at den pågældende bank af hensyn til den tyske lovgivning har foretrukket at overføre størstedelen af midlerne til sine konti i Luxembourg.

22.42. Det er korrekt, at afstemningsprocedurerne ikke var fuldt ud standardiserede, hvilket forklarer de få fejl, der blev opdaget i fem banker (ud af de ca. hundrede, som tjenesten forvalter). Fejlene blev straks korrigeret. For at råde bod på denne situation og samtidig efterkomme Rettens henstillinger, vil der ske en standardisering af arbejdet, med det formål dels at indføre forbedrede procedurer, dels at sikre en bedre overvågning af samtlige sager, kontoret forvalter.

Betingelserne for kontrakter indgået inden for rammerne af arbejdsprogrammer og for kontrakter i offentligt regi

22.44 og 22.45. Reglerne for forvaltning af kontrakter i offentligt regi (programoverslag), der anvendes på stadig flere områder, da deltagerne derved i højere grad inddrages i forvaltningen af støtten (mikroprojekter, decentralt samarbejde og sundhedsprojekter bl.a.), er et område, som Kommissionen er meget opmærksom på. Der er givet retningslinjer herfor i Instrukssamlingen, og der er udarbejdet en praktisk vejledning, der vil blive distribueret i fjerde kvartal af 1997.

Kontrakter, der udføres i offentligt regi af AVS-staten, er ikke underkastet de almindelige regler (Rådets afgørelse 3/90). Da Kommissionen imidlertid skal godkende sådanne kontrakter, pålægger den AVS-staterne at overholde visse regler. Anvendelsen af disse regler skal undersøges i hvert enkelt tilfælde, og tilladelse til at afvige fra reglerne gives af hovedsædet i forbindelse med godkendelsen af kontraktudkastet.

Det skal bemærkes, at det er almindeligt anerkendt praksis at fastsætte de finansielle og administrative vilkår for forvaltningen af kontrakten i det første programoverslag uden at gentage dem i de følgende overslag.

EIB-forvaltede transaktioner

22.46. I særrapporten til støtte for DAS 1995 (punkt 3.69) gav Kommissionen en række detaljerede forklaringer desangående. Den vil dog gerne på ny understrege følgende:

- Ifølge Lomé-konventionen (artikel 1, stk. 2, i finansprotokollen til Lomé IV) er det EIB, der har ansvaret for forvaltningen af rentegodtgørelser og risikovillig kapital. Denne retsforskrift henvises der til i artikel 10, stk. 2, i den interne aftale: ».risikovillig kapital og rentegodtgørelser, der finansieres over fondens midler, forvaltes af Banken på Fællesskabets vegne....«.

- EIB handler ikke som Kommissionens, men Fællesskabets befuldmægtigede.

- EIB har ansvaret for at vurdere, hvor stor en rentegodtgørelse modtageren skal have, i overensstemmelse med konventionen, den interne aftale og finansforordningen. Der fastsættes i disse retsakter ikke noget om, at Kommissionen skal efterprøve EIB's beregninger. Beregningernes rigtighed kontrolleres efter interne og eksterne kontrolprocedurer, som EIB selv har det fulde ansvar for.

AVS-bankkonti til Stabex-overførsler

22.47 - 22.48. Kommissionen tager Rettens bemærkning til efterretning og sender en påmindelse til de involverede tjenestegrene.

Kontaktbetingelser for prisændringer i bygge- og anlægskontrakter

22.49 - 22-51. Det er ikke muligt at undersøge, hvilke basissatser tilbudsgiveren har anvendt i sit bud. Men Kommissionen er enig i, at hvis prisrevisionsklausulen i en kontrakt ikke refererer til offentliggjorte prisindekser, fordi sådanne ikke findes, så er det, for at sikre fair konkurrence, nødvendigt, at administrationen på udbudstidspunktet opstiller en liste over basispriser, der gælder for kontrakten, således at der findes et aftalt, realistisk grundlag for en eventuel senere prisrevision.

>TABELPOSITION>

BILAG II Finansielle oplysninger om det almindelige budget, Den Europæiske Unions balance og De Europæiske Udviklingsfonde

Foreløbige Bermærkninger

1. Kildemateriale

De finansielle oplysninger i dette bilag er taget fra forvaltningsregnskaber og balancer for De Europæiske Fællesskaber (625) og De Europæiske Udviklingsfonde samt fra andre regnskabsoversigter fra Kommissionen. Den geografiske fordeling er baseret på landekoderne i SINCOM-systemet.

2. Regningsenhed

Alle beløb er udtrykt i millioner ecu (mio. ECU). Tallene er afrundet til tiendedele af en million. Hvert tal er den afrundede værdi af den nøjagtige værdi, og derfor svarer de afrundede totalbeløb ikke altid til summen af de afrundede beløb.

3. Kontoplan

Retten vælger til fremstilling af de retrospektive udviklingsforløb kontoplanen for det pågældende regnskabsår. I 1988 undergik kontoplanen en væsentlig ændring i forhold til de foregående regnskabsår, og fra og med det regnskabsår føres omkostningerne i forbindelse med opkrævningen af egne indtægter ikke længere som udgifter, men som negative indtægter. Dette forhold skal tages i betragtning ved sammenholdelser med foregående regnskabsår. I 1991 blev kontoplanen for udgifterne ændret væsentligt. Kommissionens bevillinger blev opdelt i undersektioner, således at budgetkontoplanen blev tilpasset fordelingen af udgifterne på udgiftsområder i henhold til de flerårige finansielle overslag. Ved sammenholdelser mellem de enkelte regnskabsår skal denne ændring tages i betragtning.

4. Forkortelser og tegn

EF De(t) Europæiske Fællesskab(er)

EKSF Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab

EØF Det Europæiske Økonomiske Fællesskab

DEA eller Euratom Det Europæiske Atomenergifællesskab

EFTA Den Europæiske Frihandelssammenslutning

BNI Bruttonationalindkomst

MOMS Merværdiafgift

ATS Østrigske schilling

BEF Belgiske francs

DEM Tyske mark

DKK Danske kroner

ESP Spanske pesetas

FIM Finske mark

FRF Franske francs

GBP Pund sterling

GRD Græske drakmer

IEP Irske pund

ITL Italienske lire

LUF Luxembourgske francs

NLG Nederlandske gylden

PTE Portugisiske escudos

SEK Svenske kroner

RE Regningsenhed (indtil 1977)

ERE Europæisk regningsenhed (fra 1978 til 1980)

ECU ecu (regningsenhed gældende fra 1.1.1981)

mio. ECU Millioner ecu

OB Opdelte bevillinger

IOB Ikke-opdelte bevillinger

FB Forpligtelsesbevillinger

BB Betalingsbevillinger

BTF Bevillinger til forpligtelser

BTB Bevillinger til betalinger

B Belgien

DK Danmark

D Tyskland

EL Grækenland

E Spanien

F Frankrig

IRL Irland

I Italien

L Luxembourg

NL Nederlandene

A Østrig

P Portugal

FIN Finland

S Sverige

UK Det Forenede Kongerige

EUR 15 De 15 medlemsstater i De Europæiske Fællesskab i alt

CØEL De central- og østeuropæiske lande

ex-DDR Den tidligere Tyske Demokratiske Republik

NUS De nye uafhængige stater (det tidligere Sovjetunionen)

SNG De nye uafhængige stater (det tidligere Sovejtunionen)

EUF Den Europæiske Udviklingsfond

FYROM Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien

AVS Stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet

OLT Oversøiske lande og territorier

OD Franske oversøiske departementer

RGP Rehabiliterings- og Genopretningsplan

Stabex Stabilisering af eksportindtægter

Sysmin Stabilisering af eksportindtægter fra mineprodukter

FFO Finansforordningen af 21.12.1977 (der henvises endvidere til orienteringen til læserne på side 2)

EFT De Europæiske Fællesskabers Tidende

S Budgetsektion

US Undersektion

A Budgetafsnit

K Budgetkapitel

0,0 Mellem nul og 0,05

- Ingen oplysninger

% Procent

SK Skema, hvori der henvises til andre skemaer (f.eks.: SK IX)

OVERSIGT

Første del: Det almindelige budget og balancen

1. Grundlæggende oplysninger om det almindelige budget

2. Det almindelige budget og balancen for regnskabsåret 1996 og budgetgennemførelsen i regnskabsåret 1996

SK I Det almindelige budget 1996 - Anslåede indtægter

SK II Det almindelige budget 1996 - Anslåede udgifter - Bevillinger til betalinger

SK III Det almindelige budget 1996 - Bevillinger til forpligtelser

SK IV Anslåede og faktiske indtægter - 1996

SK V Anslåede og faktiske egne indtægter i 1996, pr. medlemsstat

SK VI Faktiske egne indtægter i 1996

SK VII Disponible bevillinger til forpligtelser i 1996 og deres udnyttelse, pr. sektor og pr. institution

SK VIII Disponible bevillinger til betalinger i 1996 og deres udnyttelse, pr. sektor og pr. institution

SK IX Finansielle overslag: Detaljerede oplysninger om disponible bevillinger til forpligtelser i henhold til 1996-budgettet og deres udnyttelse; samlede disponible bevillinger til betalinger i henhold til 1996-budgettet og deres udnyttelse

SK X Betalinger i 1996, pr. sektor

SK XI Betalinger i 1996, i hver medlemsstat

SK XII EUGFL, Garantisektionen: Betalinger i 1996, pr. sektor

SK XIII EUGFL, Garantisektionen: Betalinger i 1996, pr. sektor og i hver medlemsstat

SK XIV Strukturfondene: Forpligtelser og betalinger i 1996, i hver medlemsstat

SK XV Strukturforanstaltninger og fiskeri (undersektion B2): Forpligtelser og betalinger i 1996, i hver medlemsstat og pr. mål

SK XVI Bistand til landene i Central- og Østeuropa og de nye uafhængige stater (tidl. USSR): PHARE- og TACIS-programmerne

SK XVII Konsolideret forvaltningsregnskab og saldo for regnskabsåret 1996

SK XVIII Den Europæiske Unions konsoliderede balance pr. 31. december 1996

3. Oplysninger om udviklingen i gennemførelsen af det almindelige budget (1992-1996)

SK XIX Faktiske egne indtægter, pr. medlemsstat (1992-1996)

SK XX Udviklingen i og udnyttelsen af bevillinger til betalinger i tidsrummet 1992-1996, pr. sektor

SK XXI Udnyttelsesgraden for bevillinger til betalinger i tidsrummet 1992-1996, pr. sektor

SK XXII Årlige betalinger i tidsrummet 1992-1996, pr. sektor og pr. institution

Anden del: De Europæiske Udviklingsfonde (EUF)

1. Generelle oplysninger om EUF (Oversigt pr. 31.12.1996)

SK XXIII 6. EUF: Tildeling, finansiering, fordeling og samlet udnyttelse

SK XXIV 7. EUF: Tildeling, finansiering, fordeling og samlet udnyttelse

SK XXV 6. og 7. EUF: Udnyttelse af bistanden, pr. økonomisk sektor (pr. 31. december 1996)

SK XXVI De syv EUF: Udviklingen i de årlige betalinger (1960-1996)

Første del: Det almindelige budget og balancen

1. Grundlæggende oplysninger om det almindelige budget

1.1. Det almindelige budgets oprindelse

Det almindelige budget blev indført ved fusionstraktaten (626) (artikel 20). Den 1. januar 1968 trådte det i stedet for de tre særskilte EF-budgetter, der indtil da var gældende: EKSF's administrationsbudget, EØF-budgettet og Euratoms driftsbudget; Euratoms forsknings- og investeringsbudget blev optaget på det almindelige budget i 1971 ved Luxembourg-traktaten (627) (artikel 10).

1.2. Retsgrundlag

Det almindelige budget følger de finansielle bestemmelser, der er indeholdt i Paris-traktaten (628) (artikel 78 EKSF), Rom-traktaten (629) (630) (artikel 199-209 EØF og 171-183 Euratom) samt i finansforordningerne (631).

1.3. De vigtigste budgetprincipper som foreskrevet i traktaterne og finansforordningen

Alle Fællesskabets indtægter og udgifter skal opføres samlet på ét og samme budget (enhedsprincippet). Indtægterne skal uden sondring anvendes til finansiering af samtlige udgifter og skal ligesom udgifterne opføres med deres fulde beløb i budgettet uden indbyrdes modregning (princippet om bruttoopgørelse). Alle bevillinger skal være specificeret efter art eller formål (reglen om specificering). Budgettet vedtages for et regnskabsår ad gangen (reglen om etårighed). Indtægter og udgifter skal balancere (reglen om balance mellem indtægter og udgifter). Der er visse undtagelser fra disse principper.

1.4. Det almindelige budgets indhold og struktur

Budgettet er opdelt i en »samlet oversigt over indtægter« og en »oversigt over indtægter og udgifter«, der igen er opdelt i seks forskellige sektioner:

(I) Europa-Parlamentet, (II) Rådet, (III) Kommissionen (632), (IV) Domstolen, (V) Revisionsretten, (VI) Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

Inden for hver sektion (633) er indtægter og udgifter opdelt i budgetposter (afsnit, kapitler, artikler og eventuelt konti) efter art eller formål.

1.5. Budgetregningsenheden

Budgettet opstilles og gennemføres i ecu. Ecu er en enhed, der er beregnet på grundlag af en kurv af nationale valutaer. Efter justeringen i september 1989 består kurvregningsenheden af følgende beløb: 1 ECU = 3,301 BEF + 0,6242 DEM + 0,1976 DKK + 6,885 ESP + 1,332 FRF + 0,08784 GBP + 1,440 GRD + 0,008552 IEP + 151,8 ITL + 0,130 LUF + 0,2198 NLG + 1,393 PTE.

Pr. 31. december 1996 var kurserne for omregning af ecu til de nationale valutaer som følger: 1 ECU = 13,6965 ATS = 40,1021 BEF = 1,94653 DEM = 7,44655 DKK = 164,167 ESP = 5,81640 FIM = 6,56193 FRF = 0,737273 GBP = 309,502 GRD = 0,745342 IEP = 1 913,72 ITL = 40,1021 LUF = 2,18472 NLG = 195,968 PTE = 8,6280 SEK.

1.6. Finansiering af det almindelige budget (indtægter)

Hovedparten af det almindelige budget finansieres af Fællesskabernes egne indtægter: landbrugsafgifter, sukker- og isoglucoseafgifter, told og egne moms- og BNI-indtægter. For mere detaljerede oplysninger henvises til de gældende retsakter (634).

Ud over egne indtægter har Fællesskaberne andre, mindre omfattende indtægter (jf. skema IV).

1.7. Bevillingernes art

Der sondres i budgettet mellem følgende bevillingsarter til dækning af de opførte udgifter:

a) Opdelte bevillinger (OB) anvendes til finansiering af flerårige foranstaltninger inden for visse sektorer. De omfatter forpligtelsesbevillinger og betalingsbevillinger:

- Forpligtelsesbevillinger (FB) er grundlaget for de retlige forpligtelser, der indgås for det løbende regnskabsår i forbindelse med foranstaltninger, hvis gennemførelse strækker sig over flere regnskabsår.

- Betalingsbevillinger (BB) anvendes til finansiering af udgifterne i henhold til de i løbet af regnskabsåret og/eller tidligere regnskabsår indgåede forpligtelser.

b) Ikke-opdelte bevillinger (IOB) dækker for de årlige foranstaltningers vedkommende både forpligtelser og betalinger i løbet af et regnskabsår.

Det er derfor væsentligt, at der inden for samme regnskabsår skal foretages to opstillinger:

a) de samlede bevillinger til forpligtelser (BTF) (635) = ikke-opdelte bevillinger (IOB) + forpligtelsesbevillinger (FB) (636)b) de samlede bevillinger til betalinger (BTB) (637) = ikke-opdelte bevillinger (IOB) + betalingsbevillinger (BB) (638).

Indtægterne opført på budgettet anvendes til finansiering af bevillingerne til betalinger. Forpligtelsesbevillingerne skal ikke være dækket af indtægter.

Nedenstående forenklede skema (med fiktive beløb) viser, hvorledes disse bevillingsarter indvirker på hvert regnskabsår.

>REFERENCE TIL EN FILM>

1.8. Gennemførelsen af det almindelige budget

1.8.1. Ansvaret for gennemførelsen

Kommissionen er ansvarlig for gennemførelsen af budgettet i overensstemmelse med finansforordningen og inden for de tildelte bevillinger. Kommissionen giver de øvrige institutioner de nødvendige beføjelser til at gennemføre de sektioner af budgettet, som vedrører dem (639). Principperne for gennemførelsen af budgettet og det ansvar, der påhviler institutionernes anvisningsberettigede, regnskabsførere, forskudsbestyrere og finansinspektører, er fastlagt i finansforordningen (640). Inden for en række specifikke områder (først og fremmest EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene) varetages forvaltningen af fællesskabsmidlerne af Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab.

1.8.2. Indtægter

De anslåede indtægter opføres på budgettet med forbehold af eventuelle ændringer i henhold til ændrings- og tillægsbudgetter.

Den budgetmæssige gennemførelse af indtægterne sker ved, at fordringer konstateres og Fællesskabernes tilgodehavender (egne indtægter og andre indtægter) inkasseres; der gælder særlige regler herfor (641).

Et regnskabsårs faktiske indtægter defineres som summen af inkasserede konstaterede fordringer vedrørende regnskabsåret og summen af inkasserede fordringer vedrørende tidligere regnskabsår.

1.8.3. Udgifter

De anslåede udgifter opføres i budgettet. Den budgetmæssige gennemførelse af udgifterne, dvs. udviklingen i og udnyttelsen af bevillingerne, kan sammenfattes som følger:

a) Bevillinger til forpligtelser:

- Udviklingen i bevillingerne: Regnskabsårets samlede bevillinger til forpligtelser består af følgende elementer: oprindeligt budget (IOB og FB) + ændrings- og tillægsbudgetter + ekstra indtægter (642) + overførsler (643) + forpligtelsesbevillinger fremført fra det foregående regnskabsår (644) + ikke-automatiske fremførsler (645) fra det foregående regnskabsår (IOB), for hvilke der endnu ikke er indgået forpligtelser + frigjorte forpligtelsesbevillinger (FB) (646) fra det foregående regnskabsår, der er genopført + tilbagebetalte acontobeløb, der kan genanvendes (647).

- Bevillingernes udnyttelse: Bevillingerne til forpligtelser er disponible i regnskabsåret til indgåelse af forpligtelser (udnyttede bevillinger til forpligtelser = summen af indgåede forpligtelser).

- Fremførsel af bevillinger fra regnskabsåret til det følgende regnskabsår: Ikke-opdelte bevillinger fra regnskabsåret, for hvilke der ikke er indgået forpligtelse, kan fremføres ikke-automatisk til næste regnskabsår efter bemyndigelse fra budgetmyndigheden (648). Kommissionen kan fremføre uudnyttede forpligtelsesbevillinger fra regnskabsåret til det følgende regnskabsår (649). I forbindelse med udgifter afholdt for tredjemand er det tilladt at foretage fremførsler flere år i træk.

- Bortfald af bevillinger: Restbeløbet bortfalder.

b) Bevillinger til betalinger:

- Udviklingen i bevillingerne: Regnskabsårets samlede bevillinger til betalinger består af følgende elementer: oprindeligt budget (IOB og BB) + ændrings- og tillægsbudgetter + ekstra indtægter (650) + overførsler (651) + fremførte bevillinger fra det foregående regnskabsår i form af automatiske (652) eller ikke-automatiske fremførsler (653) + tilbagebetalte acontobeløb, der kan genanvendes (654).

- Bevillingernes udnyttelse: Bevillingerne til betalinger er disponible i regnskabsåret til effektuering af betalinger (udnyttede bevillinger til betalinger = summen af effektuerede betalinger).

- Fremførsel af bevillinger fra et regnskabsår til det følgende regnskabsår: Ikke-udnyttede bevillinger fra regnskabsåret kan fremføres til det følgende regnskabsår ved automatiske (655) eller ikke-automatiske fremførsler (656). I forbindelse med udgifter afholdt for tredjemand er det tilladt at foretage fremførsler flere år i træk.

- Bortfald af bevillinger: Restbeløbet bortfalder.

For så vidt angår de faktiske udgifter, skelnes der mellem to begreber:

- de faktiske udgifter afholdt i løbet af et regnskabsår = samlede betalinger i løbet af regnskabsåret = betalinger over regnskabsårets bevillinger til betalinger + betalinger over bevillinger til betalinger fremført fra det foregående regnskabsår,

- de faktiske udgifter afholdt i henhold til et regnskabsårs bevillinger = de udgifter, der er opført i det konsoliderede forvaltningsregnskab (jf. punkt 1.8.4) = betalinger over regnskabsårets bevillinger til betalinger + bevillinger til regnskabsårets betalinger fremført til det følgende regnskabsår.

1.8.4. Konsolideret forvaltningsregnskab og regnskabsårets saldo

Ved afslutningen af hvert regnskabsår opstilles det konsoliderede forvaltningsregnskab. Regnskabsårets saldo, der opføres på budgettet for det følgende regnskabsår ved et ændringsbudget (657), fremgår heraf (jf. skema XVII).

1.9. Regnskabsaflæggelse

Senest den 1. maj efter regnskabsårets afslutning sender Kommissionen regnskaberne for det pågældende regnskabsår til Parlamentet, Rådet og Revisionsretten; regnskaberne omfatter forvaltningsregnskabet og balancen med en analyse af den økonomiske forvaltning (658).

1.10. Ekstern revision

Siden 1977 har den eksterne revision af det almindelige budget påhvilet Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber (659). Revisionsretten reviderer regnskaberne over samtlige indtægter og udgifter, der er opført på det almindelige budget. Den afgiver en erklæring til Europa-Parlamentet og Rådet om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Den efterprøver lovligheden og den formelle rigtighed af indtægterne og udgifterne samt sikrer sig, at den økonomiske forvaltning har været forsvarlig. Revisionen kan foretages inden afslutningen af det pågældende regnskabsårs regnskaber. Revisionen sker på grundlag af regnskabsbilag og i fornødent omfang ved undersøgelser på stedet i fællesskabsinstitutionerne og i medlemsstaterne. Revisionsretten udarbejder en årsberetning for hvert regnskabsår, og den kan endvidere når som helst fremkomme med bemærkninger til særlige spørgsmål og på begæring af en af Fællesskabernes institutioner afgivet udtalelse.

1.11. Decharge og opfølgning

Følgende bestemmelser (660) har været gældende siden 1977: Senest den 30. april det andet år, der følger efter et givet regnskabsår, meddeler Parlamentet efter henstilling fra Rådet Kommissionen decharge for budgettets gennemførelse. Rådet og Parlamentet behandler de af Kommissionen forelagte regnskaber og Revisionsrettens årsberetning. Institutionerne træffer enhver hensigtsmæssig foranstaltning til at tage bemærkningerne i dechargeafgørelserne til følge og aflægger rapport om de foranstaltninger, der er truffet som følge af bemærkningerne (661).

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

Anden del: De Europæiske Udviklingsfonde (EUF)

1. Generelle oplysninger om EUF (oversigt pr. 31.12.1996)

1.1. De første fem EUF

Generelle oplysninger og detaljerede finansielle data om de første tre EUF er senest blevet bragt i Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1980, om 4. EUF i årsberetningen for regnskabsåret 1986 og om 5. EUF i årsberetningen for regnskabsåret 1990. Kun enkelte mindre beløb fra 4. EUF overført til 6. EUF er stadig ikke udbetalt. I skema XXVI gives en oversigt over de betalinger, der er afholdt under de første fem EUF.

1.2. 6. og 7. EUF

1.2.1. Retsforskrifter

a) Retsgrundlag for så vidt angår AVS-staterne:

- 6. EUF: tredje AVS-EØF-konvention undertegnet i Lomé den 8. december 1984 (Lomé III),

- 7. EUF: fjerde AVS-EØF-konvention undertegnet den 15. december 1989 i Lomé (Lomé IV).

b) Retsgrundlag for så vidt angår OLT:

- 6. EUF: Rådets afgørelse 86/283/EØF af 30. juni 1986,

- 7. EUF: Rådets afgørelse 91/482/EØF af 25. juli 1991.

c) Oprettelse af EUF:

- 6. EUF: intern aftale af 19. februar 1985,

- 7. EUF: intern aftale af 16. juli 1990.

d) Finansielle bestemmelser:

- 6. EUF: finansforordning 86/548/EØF af 11. november 1986,

- 7. EUF: finansforordning 91/491/EØF af 29. juli 1991.

1.2.2. Tildelinger, finansiering og fordeling af bistanden samt bistandens art

Tildelingerne til EUF med Rådets ændringer (662) er følgende:

- 6. EUF: 7 919,7 mio. ECU,

- 7. EUF: 11 816,3 mio. ECU.

Fondene finansieres af de bidrag, medlemsstaterne i Det Europæiske Fællesskab indbetaler efter fordelingsnøgler fastsat i de interne aftaler (jf. også skema XXIII og XXIV).

I ovennævnte interne aftaler er det fastsat, hvordan tildelingerne til EUF skal fordeles på den ene side mellem AVS-staterne og OLT, og på den anden side på gavebistand, lån på særlige vilkår, risikovillig kapital, Stabex (663) og Sysmin (664).

En del af gavebistanden er forbeholdt ekstraordinær bistand, strukturtilpasningsstøtteforanstaltninger og rentegodtgørelser på lån ydet af Den Europæiske Investeringsbank. Resten af gavebistanden og lånene på særlige vilkår fordeles blandt modtagerlandene med undtagelse af beløb afsat til regionale projekter, til administrationsomkostninger og til en reserve. Beløbene, der således tildeles modtagerlandene, og som i forbindelse med AVS-staterne kaldes vejledende programmer, anvendes til finansiering af aktionerne.

1.2.3. Valutaenhed

EUF-beløbene er udtrykt i ecu. Man har aftalt følgende omregning til ecu af de regningsenheder, der tidligere var gældende: 1 RE = 1 ERE = 1 ECU.

1.2.4. Dato for aftalens ikrafttræden

- 6. EUF: 1. maj 1986,

- 7. EUF: 1. september 1991.

1.2.5. Finansiel gennemførelse

Kommissionen udarbejder en forfaldsplan for indkaldelse af bidrag, som medlemsstaterne principielt skal indbetale kvartalsvis. Udnyttelsen af EUF's midler registreres i regnskaberne i tre etaper: (I) finansieringsafgørelse, (II) underskrivning af aftaler og kontrakter vedrørende de bevillinger, der er delegeret til de nationale anvisningsberettigede, og (III) anvisning af betalinger til de tilbudsgivere, hvis tilbud er blevet antaget.

1.2.6. Ekstern revision

Revisionsretten foretager ekstern revision af EUF i henhold til traktaten.

1.2.7. Dechargemyndighed

Decharge for den finansielle forvaltning af EUF meddeles Kommissionen af Europa-Parlamentet efter henstilling fra Rådet (i henhold til de interne aftaler).

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

(1*)(*) Kommissionens svar findes på side 37.

(2)De traditionelle egne nettoindtægter (13 583,6 mio. ECU) + opkrævningsudgifter (1 509,3 mio. ECU) = traditionelle egne bruttoindtægter (15 092,9 mio. ECU).

(3)Momsindtægten (36 535 mio. ECU) = regnskabsårets momsindtægter (35 676,8 mio. ECU) + saldobeløb og justeringer vedrørende tidligere regnskabsår (858,2 mio. ECU).

(4)BNI-indtægten (21 058 mio. ECU) = regnskabsårets BNI-indtægt (20 085 mio. ECU) + saldobeløb og justeringer vedrørende tidligere regnskabsår (- 27 mio. ECU).

(5)EFT C 330 af 15.12.1992, punkt 1.37-1.54.

(6)EFT C 309 af 16.11.1993, punkt 1.105-1.128.

(7)EFT C 327 af 24.11.1994, punkt 1.3-1.38.

(8)EFT C 303 af 14.11.1995, punkt 1.4.-1.89.

(9)EFT C 340 af 12.11.1996, punkt 1.5-1.63.

(10)Artikel 218, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks, EFT L 302 af 19.10.1992, s. 1.

(11)Artikel 218, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(12)Belgien, Grækenland, Spanien, Irland, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige.

(13)Artikel 256 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en toldkodeks, EFT L 253 af 11.10.1992, s. 1. Artikel 258 i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(14)Svar af 3.6.1992 fra toldmyndighederne i Det Forenede Kongerige på Rettens revisionsresultater, jf. skrivelse af 13.3.1992; Rettens revision blev gennemført 13.-20.1.1992.

(15)Svar af 25.10.1996 fra toldmyndighederne i Det Forenede Kongerige på Rettens revisionsresultater, jf. skrivelse af 18.8.1996. Rettens revision blev gennemført 29.4.1996-10.5.1996.

(16)Ved en periodeangivelse forstås, at der i en enkelt toldanmeldelse, som indsendes ved udgangen af en bestemt periode, samles alle importvarer, der er overgået til fri omsætning i den pågældende periode. Artikel 218 og 219 i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(17)Forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89, EFT L 155 af 7.6.1989, s. 1.

(18)Artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89.

(19)Artikel 166 i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(20)Artikel 801 og bilag 108 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(21)Tyskland, Grækenland, Spanien, Irland, Italien og Det Forenede Kongerige.

(22)Artikel 840 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(23)Artikel 176 i forordning (EØF) nr. 2913/92 og artikel 805 og 808 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(24)Artikel 168, stk. 4, i forordning (EØF) nr. 2913/92 og artikel 804 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(25)Hamborg, Bremen, Bremerhaven, Piræus, Thessaloniki, Trieste, Cadiz og Tilbury.

(26)Artikel 50 i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(27)Artikel 176, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(28)Artikel 176, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(29)Artikel 807 og 808 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(30)Artikel 170, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(31)Artikel 313, stk. 3, litra a) og b), i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(32)Artikel 313, stk. 3, litra b), andet led, og artikel 447 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(33)Artikel 168, stk. 2 og 4, i forordning (EØF) nr. 2913/92 og artikel 804 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(34)Artikel 447 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(35)EFT C 340 af 12.11.1996, punkt 1.17-1.38.

(36)Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Nederlandene og Portugal.

(37)I dette tal er medregnet værdien af bevillinger, der er meddelt i Luxembourg.

(38)Artikel 552 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(39)Som hovedregel 300 000 ECU eller 150 000 ECU i forbindelse med produkter anført i bilag 75 til forordning (EØF) nr. 2454/93.

(40)Artikel 648 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(41)Artikel 558 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(42)Artikel 559, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(43)Artikel 596, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(44)Artikel 597, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(45)Ved samlet opgørelse forstås, at alle indførselsvarer henført under proceduren for aktiv forædling i en given periode (en måned eller et kvartal) anses for at være henført under denne procedure ved udgangen af denne periode.

(46)Artikel 566, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 2454/93 og artikel 119 i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(47)Artikel 569, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(48)Artikel 561, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(49)Domstolens dom i sag 103/96 bekræfter denne fortolkning.

(50)Belgien, Danmark, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige.

(51)Rådets forordning (EØF) nr. 1468/81 af 19. maj 1981 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne, EFT L 144 af 2.6.1991, ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 945/87 af 30. marts 1987, EFT L 90 af 2.4.1987.

(52)Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1994, EFT C 303 af 14.11.1995, punkt 1.12-1.44.

(53)Artikel 221, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(54)EFT C 303 af 14.11.1995, punkt 1.31.

(55)EFT C 260 af 5.10.1995, s. 8.

(56)Kommissionens dokument XXI/1144/95.

(57)Rådets afgørelse af 28. maj 1996 om efterfølgende opkrævning af toldskyld, EFT C 170 af 14.6.1996, s. 1.

(58)Artikel 9 i Rådets forordning (EF) nr. 3281/94 af 19. december 1994, EFT L 348 af 31.12.1994, s. 1.

(59)Fælles kontrolbesøg i Israel fra 22. maj til 6. juni 1995.

(60)I henhold til artikel 26 i protokol nr. 1 til Lomé-konventionen har udførselsstaten en frist på højst seks måneder til at meddele indførselsstaten resultaterne af efterkontrollen. Rådets og Kommissionens afgørelse af 25. februar 1991 om indgåelse af fjerde AVS/EØF-konvention, EFT L 229 af 17.8.1991.

(61)I medfør af artikel 25 i protokol nr. 1 til Lomé-konventionen tilsender AVS-staterne Kommissionen aftryk af de anvendte stempler. Kommissionen meddeler disse oplysninger til medlemsstaternes toldmyndigheder. Rådets og Kommissionens afgørelse af 25. februar 1991 om indgåelse af fjerde AVS/EØF-konvention, EFT L 229 af 17.8.1991.

(62)Artikel 147 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(63)Kommissionens forordning (EØF) nr. 3798/90 af 21. december 1990 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af espadriller med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik, EFT L 365 af 28.12.1990. Rådets forordning (EØF) nr. 1812/91 af 24. juni 1991 om indførelse af en endelig antidumpingtold på importen af espadriller med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik og om endelig opkrævning af den midlertidige told, EFT L 166 af 28.6.1991.

(64)Artikel 6 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1495/80 af 11. juni 1980 om gennemførelsen af visse bestemmelser i artikel 1, 3 og 8 i Rådets forordning (EØF) nr. 1224/80 om varers toldværdi, EFT L 154 af 21.6.1980, s. 14.

(65)Artikel 248 i forordning (EØF) nr. 2454/93.

(66)Meddelelse af 27. juli 1995 om AM-sag 105/93 S2 (95).

(67)EUROSTAT, statistikker over ekstern handel.

(68)EFT L 90 af 2.4.1987.

(69)Kommissionens forordning (EØF) nr. 4062/88 af 23. december 1988 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af videokassetter og videobånd på spoler med oprindelse i Republikken Korea og i Hongkong, EFT L 356 af 24.12.1988. Rådets forordning (EØF) nr. 1768/89 af 19. juni 1989 om indførelse af en endelig antidumpingtold på importen af videokassetter med oprindelse i Republikken Korea og Hongkong, om endelig opkrævning af den midlertidige told og om afslutning af antidumpingproceduren vedrørende importen af videobånd på spoler med oprindelse i Republikken Korea, EFT L 174 af 22.6.1989. Kommissionens forordning (EØF) nr. 1034/91 af 23. april 1991 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af videobånd i kassetter med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik, EFT L 106 af 26.4.1991. Rådets forordning (EØF) nr. 3091 af 21. oktober 1991 om indførelse af en endelig antidumpingtold på importen af videobånd i kassetter med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik og om endelig opkrævning af den midlertidige told, EFT L 293 af 24.10.1991.

(70)Belgien, Spanien, Frankrig og Italien.

(71)Artikel 243, stk. 2, litra a), i forordning (EØF) nr. 2913/92.

(72)Skrivelse nr. 2087 af 23. april 1996 fra UCLAF til Subdirector General de Inspección, Departemento de Adunas e Impuestas Especiales (vicegeneraldirektoratet for toldkontrol under det spanske departement for told og indirekte skatter).

(73)EFT L 312 af 23.12.1995, s. 1.

(74)For momsindtægten gælder navnlig Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7.6.1989, og for BNI-indtægten Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989, EFT L 49 af 21.2.1989.

(75)Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89.

(76)Artikel 33 i Rådets finansforordning af 21. december 1977, EFT L 356 af 31.12.1977, og senere ændringer.

(77)Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977, EFT L 145 af 13.6.1977, og senere ændringer.

(78)Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1988, punkt 4.16-4.31, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1989, punkt 1.74-1.80, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, punkt 1.99-1.102, og Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1995, punkt 1.69-1.71.

(79)Beslutning med bemærkninger til afgørelsen om decharge for regnskabsåret 1988, punkt 15 ff, EFT L 174 af 7.7.1990. Beslutning med bemærkningerne til afgørelsen om decharge for regnskabsåret 1989, punkt 13 ff, EFT L 146 af 11.6.1991. Beslutning med bemærkningerne til afgørelsen om decharge for regnskabsåret 1991, punkt 28 ff, EFT L 155 af 26.6.1993.

(80)Artikel 9 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 28. maj 1989, EFT L 155 af 7.6.1989.

(81)Artikel 6 i Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989, EFT L 49 af 21.2.1989.

(82)Forbedring af procedurerne for opkrævning af egne momsindtægter og fastlæggelse af kriterierne for anvendelse af morarenter, dokument SEK(91) 1985 endelig udg. af 31. oktober 1991.

(83)For momsindtægten artikel 9 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89. For BNI-indtægten artikel 6 i direktiv 89/130/EØF, Euratom.

(84)EFT L 175 af 13.07.1996, s. 3.

(85)EFT L 155 7.6.1989, s. 1.

(86)Jf. Kommissionens svar på Revisionsrettens årsberetning for 1988 - EFT C 31, side 265-266.

(87*)(*) Kommissionens svar findes på side 59.

(88)EFT L 22 af 29.1.1996.

(89)Rådets beslutning 94/729/EF af 31. oktober 1994, EFT L 293 af 12.11.1994.

(90)Rådets beslutning 94/729/EF af 31. oktober 1994, EFT L 293 af 12.11.1994.

(91)Kommissionens forordning (EF) nr. 296/96 af 16. februar 1996, EFT L 39 af 17.2.1996.

(92)KOM(91) 379 endelig udg. af 18.10.1991.

(93*)(*) Kommissionens svar findes på side 91.

(94)EFT C 313 af 12.12.1990, punkt 4.3.58 ff.

(95)Internt dokument INF 22/92, punkt 5.3 ff. (Dette dokument er ikke offentliggjort, men kan rekvireres ved henvendelse til Rettens generalsekretariat. Rapporten blev også sendt til Europa-Parlamentet).

(96)Den fælles landbrugspolitiks udvikling og fremtid. KOM(91) 258 af 19. juli 1991, indledningen, punkt 1, 2. afsnit, første led, s. 3.

(97)Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992, EFT L 181 af 1.7.1992, s. 12. Rådets forordning (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992, EFT L 181 af 1.7.1992, s. 21.

(98)Evaluation des incidences financières de la décision sur la réforme de la PAC au cours des exercices budgétaires 1993-1997. Dok. GD VI/405/91 rev. 1 af 8.7.1992.

(99)Rådet fastsatte to former for institutionelle priser: a) interventionsprisen: Interventionsorganerne skal i bestemte perioder af året opkøbe det korn, de får tilbudt, forudsat at kornet opfylder kvalitetsbetingelserne. Kornet opkøbes til den gældende interventionspris. b) indikativprisen: Indikativprisen var kun en indikator for markedsprisen og blev afskaffet med virkning fra produktionsåret 1995/96. Der blev indført en fast importafgift i stedet for en variabel, hvilket gjorde indikativprisen irrelevant. Den virkelige garanti var og er stadig væk interventionsprisen.

(100)Kommissionens forordning (EØF) nr. 2836/93 af 18. oktober 1993, EFT L 260 af 19.10.1993, s. 3.

(101)Bestemmelserne om jordudtagning omfattede fire valgmuligheder: med omdrift, uden omdrift, frivillig og garanteret. Valgtes omdrift af et areal, kunne det samme areal ikke udtages igen inden for en periode på mindst fem år. Ved de øvrige muligheder skulle landbrugerne udtage en større procentdel af deres afgrødemarker.

(102)Udligning er den metode, der anvendes til at formindske forskellen mellem regionernes udbytter for at udligne store forskelle i regionale udbytter.

(103)Kommissionens forordning (EØF) nr. 1113/93 af 6. maj 1993, EFT L 113 af 7.5.1993, s. 14.

(104)Rådets forordning (EF) nr. 231/94 af 21. januar 1994, EFT L 30 af 3.2.1994, s. 2.

(105)»Agricultural Council 13-17/1993«. Dokument af 4. januar 1994, reference 4056, begrænset distribution.

(106)EFT L 88 af 3.4.1990, s. 1.

(107)Study reference 38540006, november 1994.

(108)Den fælles landbrugspolitiks udvikling og fremtid. KOM(91) 258 af 19. juli 1991, indledningen, punkt 1, 2. afsnit, første led, s. 3.

(109)Agricultural policies market and trade in OECD countries - Monitoring and evaluation 1996, s. 39, OECD 1996.

(110)EFT L 355 af 5.12.1992, s. 1.

(111)Artikel 10 i forordning (EØF) nr. 3508/92.

(112)Artikel 14 i forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970, Dansk Specialudgave 1970 (I), s. 196.

(113)Artikel 10, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 1765/92 og artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992, EFT L 391 af 31.12.1992, s. 36.

(114)Forordning (EØF) nr. 3508/92.

(115)I henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 3887/92.

(116)Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992, EFT L 181 af 1.7.1992, s. 12.

(117)Artikel 6 i forordning (EØF) nr. 3887/92.

(118)Rådets forordning (EØF) nr. 762/89 af 20. marts 1989, EFT L 80 af 23.3.1989, s. 76.

(119)Det franske interventionsorgan ONIC har regionale kontorer. De ansatte på disse kontorer planlægger markinspektioner. Normalt er hvert enkelt regionalt ONIC-kontor ansvarligt for tre departementer.

(120)Artikel 6, stk. 7, i forordning (EØF) nr. 3887/92.

(121)»Topofil« er en fransk opfindelse. Den går ud på, at der trækkes en bomuldstråd langs det stykke, der skal måles. En tæller på topofilen viser, hvor meget tråd der er trukket ud og dermed længden på den målte mark.

(122)Dette arbejdspapir fra Kommissionen er udateret, men har sagsnr. VI/8388/94-EN REV 4. Det blev sendt til Retten af GD VI den 5. juni 1996.

(123)Det er fastsat i artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 2780/92 af 24. september 1992, EFT L 281 af 25.9.1992, s. 5, at ».. et kornareal skal være fuldstændigt tilsået i overensstemmelse med de lokalt anerkendte normer og vedligeholdt mindst indtil begyndelsen af skridning under normale vækstvilkår«. Der bør derfor foretages kontrol, mens plantedækket kan efterprøves. I henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning 3887/92 skal kontrollen på stedet gennemføres på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning.

(124)Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992, EFT L 181 af 1.7.1992, s. 12.

(125)Kommissionens forordning (EØF) nr. 2293/92 af 31. juli 1992, EFT L 221 af 6.8.1992, s. 19, og Kommissionens forordning (EØF) nr. 762/94 af 6. april 1994, EFT L 90 af 7.4.1994, s. 8.

(126)Artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 762/94.

(127)Artikel 12 i forordning (EØF) nr. 3887/92.

(128)»Estimation statistique des erreurs de mesure des superficies parcellaires agricoles sur images satelites«, Dokument I.94.105 (Avrain m.fl.), Det Fælles Forskningscenter, april 1994.

(129)Kommissionsdokument af 4. juli 1996 »The use of remote sensing for the administration of area aid in the EU«, punkt 2.2.13.

(130)GD VI(G4) »La mise en place du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) dans les 12 États membres«, september 1993.

(131)Rapport fra Kommissionen, dok. KOM(96) 174 endelig udg. af 29. april 1996.

(132)EFT C 65 af 2.3.1994.

(133)EFT C 327 af 24.11.1994.

(134)Rådets forordning (EØF) nr. 2075/92 af 30. juni 1992, EFT L 215 af 30.7.1992, s. 70.

(135)Rådets dokument nr. 4712/95 af 13.2.1995.

(136)Afgørelse om decharge for regnskabsåret 1993 (95/220/EF, Euratom, EKSF) af 5.4.1995, EFT L 141 af 24.6.1995.

(137)KOM(96) 554 endelig udg. af 18.12.1996. I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2075/92 skulle denne beretning forelægges den 1. april 1996, men den blev først forelagt den 15. januar 1997.

(138)KOM(96) 554, s. 15.

(139)KOM(96) 554, s. 20.

(140)KOM(96) 554, s. 25.

(141)Særberetning nr. 8/93, punkt 7.15.

(142)EFT C 327 af 24.11.1994.

(143)Dokument nr. 4712/95 af 13.12.1995 fra Det Europæiske Råd. Dokument 95/221/EF af 5.4.1995, EFT L 141 af 24.6.1995.

(144)KOM(94) 117 af 11.5.1994.

(145)Forhøjelse af alkoholindholdet ved tilsætning af roesukker eller koncentreret druemost inden gæring.

(146)Jf. »Vin i Det Europæiske Fællesskab«, Europæisk Dokumentation, Periodisk 1/1988, Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, Luxembourg, 1988.

(147)Commission, l'OCM Viti-Vinicole, évaluation et défis pour l'avenir, 14.4.1993.

(148)Dok. reference s. 16 i CAP Working notes 1995.

(149)EFT L 166 af 5.7.1996, s. 14.

(150)EFT L 84 af 27.3.1987.

(151)EFT L 208 af 31.7.1986, s. 1.

(152)EFT L 62 af 5.3.1987, s. 10.

(153)EFT L 148 af 30.6.1995, s. 37.

(154)EFT L 202 af 14.7.1989, s. 32.

(155)KOM(95) 368 af 19.7.1995.

(156*)(*) Kommissionens svar findes på side 118.

(157)EFT Dansk specialudgave 1968 (I), s. 169.

(158)Oksekødsproduktionen har generalt været stigende med et interval på ca. 4-5 år mellem produktionscyklens højeste og laveste punkt. Markedspriserne har derimod været faldende.

(159)Dokument fra Meat Outlook Group, Kommissionen, GD VI.

(160)Nedsættelsen af interventionspriserne er fastsat i Rådets forordning (EØF) nr. 2068/92 af 30. juni 1992, EFT L 215 af 30.7.1992, s. 58. Lofterne for interventionsopkøb samt præmiesatserne er fastsat i Rådets forordning (EØF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992, EFT L 215 af 30.7.1992, s. 49, om ændring af forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968, EFT Dansk specialudgave 1968 (I), s. 169. Der blev fastsat følgende lofter: 750 000 tons i 1993, 650 000 tons i 1994, 550 000 tons i 1995, 400 000 tons i 1996 og 350 000 tons i 1997.

(161)De anførte præmier har været gældende siden 1995. For at gøre det muligt at sammenligne, er de præmier, der var gældende før afskaffelsen af justeringsfaktoren for landbrugsomregningskurserne, multipliceret med den koefficient (1,207509), der er fastsat i Kommissionens forordning (EF) nr. 2417/95 af 13. oktober 1995, EFT L 248 af 14.10.1995, s. 39. Den særlige præmie var på 72,45 ECU i 1993, 90,56 ECU i 1994 og 108,68 ECU i 1995.

(162)84,53 ECU i 1993, 114,71 ECU i 1994 og 144,9 ECU i 1995.

(163)Fælles betegnelse for kvæg, får og geder, der er ansøgt om præmier for, og for det antal malkekøer, der skal til for at fremstille referencemængden. I bilag 1 til Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91 af 15. juli 1991 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet gives følgende definition: Tyre, køer og andet kvæg over to år omregnes til 1 storkreatur. Kvæg fra seks måneder til to år omregnes til 0,6 storkreatur, og får samt geder omregnes hver til 0,15 storkreatur, EFT L 218 af 6.8.91, s. 1.

(164)Antallet af ammekøer, som præmien udbetales for, er begrænset til den enkelte producents kvote. Den særlige præmie udbetales derimod for alle de dyr, der findes støtteberettigede i producentens ansøgning. Først ved årets udgang beregnes det samlede antal støtteberettigede dyr for den pågældende region (generelt en medlemsstat). Hvis dette antal overskrider det regionale loft med f.eks. 5 %, nedsættes beløbet for den særlige præmie med 5 % for alle producenterne i regionen ved nedsættelse af det restbeløb, der skal udbetales til hver producent. Præmierne udbetales nemlig i to omgange, et forskud på maksimalt 60 % og et restbeløb.

(165)Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992, EFT L 355 af 5.12.1992, s. 1.

(166)Rådets direktiv 92/102/EØF af 27. november 1992, EFT L 355 af 5.12.1992, s. 32.

(167)Rådets forordning (EF) nr. 2466/96 af 17. december 1996, EFT L 335 af 24.12.1996, s. 1.

(168)Jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15.12.1992, punkt 3.66.

(169)140 mio. ECU i 1993, 107 mio. ECU i 1994 og 70 mio. ECU i både 1995 og 1996.

(170)Foderomkostningerne udgør mellem 18 % (Irland) og 66 % (Spanien) af de samlede produktionsomkostninger (Kilde: Informationsnettet for Landøkonomisk Bogføring (INLB), 1994).

(171)Rettens særberetning nr. 4/91 om den fælles markedsordning for sukker og isoglucose, EFT C 290 af 7.11.1991, s. 1, og særberetning nr. 4/93 om iværksættelsen af kvoteordningen til styring af produktionen af mælk og mejeriprodukter, EFT C 12 af 15.1.1994, s. 1).

(172)Rådets forordning (EF) nr. 1884/94 af 27. juli 1994, EFT L 197 af 30.7.1994, s. 27.

(173)Rådets forordning (EF) nr. 2222/96 af 18. november 1996, EFT L 296 af 21.11.1996, s. 50.

(174)Jf. beretning fra Kommissionen til Rådet om anvendelsen af de individuelle producentlofter i ordningerne for den årlige moderfårs- og ammekopræmie, KOM(96) 430 endelig udg. af 9.9.1996.

(175)Rådets forordning (EØF) nr. 1357/80 af 5. juni 1980, EFT L 140 af 5.6.1980, s. 1.

(176)Jf. Kommissionens rapporter om visse aspekter af oksekøds- og fåreholdssektoren i bilag II til Kommissionens forslag om fastsættelse af priser for landbrugsprodukter og dertil knyttede foranstaltninger (1996-1997), bind 1, indledningen, KOM(96) 44 endelig udg. af 14.2.1996.

(177)Rådets forordning (EF) nr. 2222/96 af 18. november 1996, EFT L 296 af 21.11.1996, s. 50.

(178)Jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15.12.1992, punkt 3.61-3.63.

(179)Ugunstigt stillede områder defineres i artikel 3 i Rådets direktiv 75/268/EØF af 28. april 1975 om landbrug i bjergområder og i visse ugunstigt stillede områder, EFT L 128 af 19.5.1975, s. 1. Der er indført en række ordninger, der tager sigte på at afbøde virkningerne i sådanne områder af naturbetingede ulemper og at sikre landbrugerne en rimelig levefod, så der kan opretholdes et levedygtigt landbrug.

(180)Rådets forordning (EF) nr. 1588/96 af 30. juli 1996, EFT L 206 af 16.8.1996, s. 23.

(181)Scenario: Producenten har fået tildelt en referencemængde mælk svarende til 19 malkekøer, 7 ammekøer, 11 tyre af kødrace under 24 måneder og 23 ha grovfoderareal. Valg 1: ved ansøgning for alle dyrene fås: 7×144,9 ECU + 11×108,7 ECU = 2 210 ECU. Belægningsgrad = (19×1 + 7×1 + 11×0,6) / 23 = 1,42 storkreaturenheder/ha > 1,4, så der udbetales ikke ekstensiveringstillæg. Valg 2: Ved strategisk ansøgning fås: 7×144,9 ECU + 10×108,7 ECU = 2 101 ECU. Belægningsgrad = (19×1 + 7×1 + 10×0,6) / 23 = 1,39 storkreaturenheder/ha